推进农业转移人口市民化，既是城乡融合发展的内在要求，也是新型城镇化的首要任务和推进乡村全面振兴的重要举措。党的二十届三中全会强调健全推进新型城镇化体制机制，并提出加快农业转移人口市民化。中央城市工作会议指出，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化。2025年1月印发的《乡村全面振兴规划（2024－2027年）》重申实施新一轮农业转移人口市民化行动。2025年4月印发的《加快建设农业强国规划（2024－2035年）》强调健全农业转移人口市民化配套政策体系。党中央的一系列重要部署，为推进农业转移人口市民化指明了方向。党的二十届四中全会进一步提出“科学有序推进农业转移人口市民化”，对完善推进农业转移人口市民化政策提出了新的要求。要把“科学有序”落到实处，必须从统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴全局着眼，健全有关政策体系。
一、农业转移人口市民化取得显著进展
城镇化是经济社会整体变迁的过程，是推动现代经济增长的强大引擎。世界现代化历程表明，工业化和城镇化关系密切，工业化是城镇化的基本动力，城镇化是工业化的促进力量。工业化和城镇化的交互作用，推动着经济的发展和社会的进步。农业转移人口市民化问题与中国的工业化和城镇化相伴而生。改革开放特别是进入21世纪以来，中国工业化快速推进，大量农村人口从农业中转移出来。但是，受限于户籍制度，进城农业转移人口难以享受与城镇居民同等的教育、医疗等权益，成为规模庞大的“半城镇化”群体，造成工业化、城镇化不同步，日益严重地影响着中国经济社会发展。
21世纪初，沿海地区出现“用工荒”，预示着中国劳动力供求关系发生深刻变化，解决农业转移人口“半城镇化”问题日益迫切。2008年，面对国际金融危机的冲击，党中央提出“把扩大内需作为保增长的根本途径”，强调“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”，农业转移人口市民化成为重要的政策方向。
党的十八大以来，中央采取了一系列推进农业转移人口市民化的重要举措：设定目标，到2020年，推动约1亿农业转移人口在城镇落户，完成约1亿人居住的城镇棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化；统一城乡户口登记制度，实行居住证制度；推进住房保障等重点难点领域改革，提高常住地基本公共服务保障水平，提高农业转移人口的就业率和生活水平；建立“人地钱”挂钩机制（财政转移支付、城镇新增建设用地指标、基础设施建设投资等与市民化规模挂钩），以制度改革合理分配农业转移人口市民化的成本；维护进城农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等在农村的合法权益，提高他们的落户积极性。
推进农业转移人口市民化政策的实施取得显著成效。一方面，落户城市的渠道进一步畅通。常住人口在500万以下的城市落户限制基本被取消，大部分超大、特大城市的落户门槛降低。2019－2024年，全国有5000万农业转移人口进城落户，常住人口城镇化率由62.71%提高到67.00%，在城镇居住的进城农民工超过1.3亿人。另一方面，城镇基本公共服务加快向非户籍常住人口覆盖。进城务工人员随迁子女在公办学校就读或享受政府购买学位的比例达97%。城乡居民基本养老保险、基本医疗保险实现了省级统筹。分层分类、城乡统筹的中国特色社会主义救助体系基本形成。覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度已经建立，县域医疗共同体建设深入开展。
未来一段时间，中国城镇化势头依然较强，城镇常住人口仍将保持增长。根据有关测算，2035年中国城镇化率将达到75%～80%。由此来看，农业转移人口市民化仍是推进新型城镇化的首要任务。
二、农业转移人口市民化应科学有序
从制约因素看，未来一段时间，农业转移人口市民化的阻碍主要来自四个方面。
1.年龄结构趋于老化。国家统计局监测调查数据显示，农民工群体趋于老化。2008－2024年，50岁以上农民工比例从11.4%上升至31.6%，农民工平均年龄从34岁快速提高至43.2岁。另根据第七次人口普查数据来计算，在农村人口中，60岁及以上的人口占23.8%；在乡村就业人口中，60岁及以上的人口占16.5%。预测显示，到2035年，中国农村60岁及以上老年人口比例将超过城镇地区18.34个百分点。老龄化加深，意味着越来越多的农业转移人口属于被赡养人口，能够成为城镇有效劳动供给的人口越来越少。
2.技能素质偏低。人力资本与技能短板是农业转移人口就业的关键障碍。第七次人口普查结果显示，农村15岁及以上人口的平均受教育年限仅为7.6年，而全国就业人员、新增劳动力的平均受教育年限分别为10.4年、13.8年。目前的农村劳动力中，仅30岁以下劳动力的人力资本水平能勉强达到就业人员的平均水平。农业转移人口的人力资本与技能素养难以达到城镇非农就业部门的基本要求。
3.就业结构降级。从短期看，新技术革命会带来“就业破坏”效应，并主要体现在传统行业中。人口普查数据显示，2000年、2010年和2020年制造业就业人口占非农就业人口的比重分别为35.0%、32.6%和22.7%，2010－2020年大幅下降约10个百分点。受制于人力资本与技能约束，农业转移人口更倾向于从生产率较高的制造业部门转移到生产率更低的生活性服务业。城镇产业结构的“升级”趋势与农民工就业结构的“降级”趋向，增大了农业转移人口市民化的难度。
4.制度约束尚存。超大、特大城市吸引力大，农业转移人口的落户意愿强烈，但落户门槛高，普通农民工“想落户落不下”；中小城市户籍已经放开，但产业支撑不足、优质岗位有限，农业转移人口“能落户不想落”。并且，部分公共服务成本较高、供需缺口较大，进城务工人员在住房保障、社会保险等方面享有的基本公共服务与户籍人口仍有差距。此外，农业转移人口市民化成本分担机制仍需完善。据有关研究，以农业转移人口全生命周期为计算口径，北京、上海、深圳的人均市民化财政成本分别达68万元/人、61万元/人、75万元/人（张启春、冀红梅，2021）。尽管中央财政已经予以支持，但地方政府的相关支出压力依然较大。
鉴于以上制约，今后一个时期推进农业转移人口市民化必须把科学有序的要求落到实处，着重处理好三个关系。
一是“量”和“质”的关系。2024年，全国户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率18个百分点。户籍人口城镇化率的提高主要来自区划调整，农民工进城落户的贡献较小。当前，中国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城镇化率增幅已从“十二五”时期的5.50%、“十三五”时期的5.05%下降到2021－2024年的2.28%。为此，推进农业转移人口市民化，不能仅关注吸引新的农业人口进城，更应着力促进他们加快融入城市，与城镇户籍人口真正享受同等权利。
二是“稳”和“进”的关系。农业转移人口市民化是大势所趋，农村劳动力在城乡间流动是中国长期都会存在的现象。“进”就是要完善城乡融合发展体制机制，提高农业转移人口在常住地的社会融入程度。“稳”就是要保持历史耐心，依法维护进城落户农民的在村权益；农民在城里还没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，要让他们在城乡之间可进可退、进退有据。
三是“城”和“乡”的关系。城与乡是互融共促的两大空间载体，不能截然分开。统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，需要城乡同步发力。随着乡村振兴战略的深入实施，城乡人才、资本等要素自由流动的条件将更加成熟。随着农村人口整体年龄的不断增长，未来可转移农业人口在本地寻求就业的可能性增大。为此，推进城镇化，不仅要进一步打开“城门”，解决好“市民化”问题，也要放开“乡门”，让难以融入城镇的人口在乡村就业，助力解决好“农业转移人口”问题。
三、健全农业转移人口市民化政策体系
科学有序推进农业转移人口市民化，应以城乡融合发展为出发点，立足统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，重点从三个方面发力，进一步完善政策体系。一是以人为本，完善农业转移人口市民化机制；二是深化改革，推动城乡要素双向流动；三是聚焦县域，推动城乡产业高质量融合发展。城乡协同，打好推进农村劳动力就近就地就业和农业转移人口市民化的政策“组合拳”。
1.提升农业转移人口融入能力。推进城乡就业公平制度建设，推动就业管理与服务向农业转移人口倾斜。健全农村劳动力转移就业服务体系，提升转移就业农村劳动力的技能素养、权益维护等就业能力，健全劳务输入、输出省份间在用工需求、劳动权益保障等方面的协调对接机制。完善城乡一体的就业培训体系，健全终身职业技能培训制度，整合不同渠道的公共资源，面向农业转移人口开展各类技能培训，将农村转移劳动力吸纳到城镇教育和技能培训体系。
2.降低农业转移人口融入门槛。健全全国统一、公开透明的户籍管理政务服务体系，推进居住证与身份证的功能有效衔接，保障居住证持有人能在更广泛领域获得公共服务与社会福利。此外，需探索为进城落户农民提供土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的依法自愿、有偿的退出渠道与办法。
3.提高农业转移人口社会融入质量。健全农业转移人口市民化成本分摊机制，提高中央财政统筹能力，完善“人地钱”挂钩机制。全面落实“推动相关公共服务随人走”，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，更好地实现城镇基本公共服务普惠、精准、有效地覆盖常住人口。建立适应农业转移人口特点的住房保障体系，落实流动人口随迁子女在居住地享受义务教育政策，降低随迁子女入学门槛。加快城乡一体的社会保障制度建设，鼓励流动人口参加常住地社会保险，推动城乡居民社会保险向常住流动人口开放。完善社会救助制度，加强农业转移人口生活保障，警惕农业转移人口带来“新城市贫困”问题。完善社区治理，创新平台载体，及时化解城镇户籍人口与农业转移人口的矛盾纠纷，促进相互接纳和认同。
4.拓展农业转移人口发展空间。鼓励县域承接大中城市产业疏解转移，引导城市资金、技术、人才向县域流动，发展富民产业。支持各地依托资源禀赋和产业基础，发展特色种养、特色食品、特色手工等产业，做好“土特产”文章。做优乡村休闲旅游产业，繁荣乡村文化体育产业，引导城镇居民下乡消费。健全创业支持政策，推动农民工返乡创业和城镇各类人才入乡创业。充分挖掘农业多功能性，以纵向延伸生产环节和横向拓展新业态来带动农村产业融合发展，为农民创造更多就地就近就业岗位。
赵长保，农业农村部农村经济研究中心
原文载《中国农村经济》2025年第12期
