“有恒产者有恒心。”孟子的这一警句深刻揭示了产权保护对人心安定的根本意义。我国产权保护实践也充分证明，强有力的产权保护不仅是市场经济的内在要求，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。当前，我国产权保护领域仍存在行政权力不当干预、产权流转不畅等突出问题。诚然，在产权保护尚不充分的阶段，我国曾实现经济高速增长，但这种增长仅适配市场经济以要素驱动、制造业为主导的特定发展阶段，且它以要素扭曲（如招商优惠政策）乃至寻租为代价，不具备可持续性。本文探讨产权保护的规则构建，保障市场决定性作用，厘清政府“无为”与“有为”的权力边界，解决监管“越位、缺位、错位”问题，实现“放得活”与“管得好”的有机统一。
一、产权保护制度顶层设计的持续完善
正是基于这一认知，近年来我国产权保护制度框架的顶层设计持续完善。党的十八届三中全会明确提出“完善产权保护制度”；2016年发布的《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《完善产权保护的意见》），是中央首次针对产权保护领域出台的专门文件，直面实践痛点，具有里程碑意义。2016年至2017年，最高人民法院、最高人民检察院相继印发指导意见，要求妥善处理历史产权案件、依法纠正涉产权冤错案件、强化民营企业与自然人财产权的司法保护。2019年通过的《优化营商环境条例》将产权保护纳入营商环境评价体系；2020年印发的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《完善社会主义市场经济体制的意见》），明确了产权保护在激发市场活力、构建高水平市场经济体制中的核心地位，同年颁布的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）则将产权规范予以体系化整合，为产权保护提供了民事基本法层面的坚实依据。2022年印发的《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，进一步明确要完善统一的产权保护制度；2025年通过的《中华人民共和国民营经济促进法》，重申并强化了对民营企业产权的保障力度。上述中央政策文件、法律法规及司法指导意见，共同构筑起我国强化产权保护的制度矩阵，凸显了国家推进产权保护法治化的坚定信念与决心。
产权保护构成一项复杂的系统工程，涵括立法、执法、司法及文化等多个维度，有赖于政府、市场主体与社会公众的协同参与，其中政府职能的发挥具有关键意义。产权保护的核心价值取向体现于三个层面：一是平等保护，即消解国家、集体与私人所有权的等级化叙事，确认各类产权在法律地位上的平等性；二是全面保护，将物权、债权、知识产权和股权中的财产性权利悉数纳入保护范畴，兼顾产权的静态归属安全与动态流转安全；三是自由保护，彰显私法自治原则，最大限度减少对产权行使与流转的不当干预。这要求政府履行双重职能：一方面作为“赋能者”，通过完善制度供给、构建交易平台、强化权利救济等方式，积极促进产权的实现；另一方面作为“受托者”，通过约束公权力、防范权力滥用，为产权提供消极防御，避免其遭受侵害。双重角色身份根植于民事权利的内在张力：其自治属性要求政府恪守谦抑立场，而权利本身的脆弱性与市场机制的局限则要求政府积极作为。
二、产权保护中政府的“有为”
在产权保护中，政府的积极作为体现通过科学立法、规范执法、优化公共服务以及培育产权文化等途径，系统构建产权保护的制度保障、程序支持与社会认同，这意味着政府在产权确认与权能行使环节，需要实现从单纯管理者向产权保护服务者的角色转型。
（一）依据产权相关法律规定落实授权立法
在民事权利领域，我国民事立法明确授权国务院制定配套规范性文件。例如，《民法典》第363条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”为适配宅基地“三权分置”改革实践，政府应据此出台专项规定，畅通宅基地使用权的流转渠道，推动改革红利转化为制度实效。再如，《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第158条规定：“股东转让其股份，应当在依法设立的证券交易场所进行或者按照国务院规定的其他方式进行。”政府需依托该授权制定股份转让的具体操作规则，搭建统一的股份转让交易平台，规范交易秩序，这对破除要素流动壁垒、实现生产要素自由流动与高效配置具有重要意义。
（二）促进产权登记和产权流转
一是产权登记。我国不动产统一登记工作已稳步推进，但当前重点仍集中于城市不动产。目前亟须完善的是农村土地权利登记。在实践中，我国绝大多数地区尚未建立常态化、法治化的农村土地及房屋权利登记机制，而只有“确权颁证”，这无法替代登记制度在权利流转、风险防控中的核心作用，制约了农村土地权利的有序流转与市场化配置。为此，应加快完善农村土地承包经营权、宅基地使用权等用益物权的统一登记制度。同时，应持续推进动产和权利担保登记制度的统一化改革，厘清管理性备案与物权公示的功能界限，逐步扩大登记范围，构建全国统一、高效透明的担保物权登记体系。同时，商事登记也需相应完善，特别是在信托财产登记、融资租赁动产登记等领域，应建立健全登记规则，以支持相关行业规范发展，促进产权有序流转与资本形成。
二是产权流转。我国产权保护面临的核心问题之一是产权权能的制度性弱化。这在农村土地权利领域尤为突出，尽管《民法典》明确土地承包经营权、宅基地使用权为用益物权，但其流转权能受到严格限制，实质上成为难以资本化的“残缺权利”。农村集体土地所有权除法定征收程序外，难以通过市场机制实现流转，农民享有的土地承包经营权、宅基地使用权及其上房屋的处分权能受到严格约束。这种制度安排导致大量农村土地资源成为“沉睡的资产”，制约了要素市场化配置效率与农民财产性收入增长。而且，因缺乏全国统一、规范透明的产权交易平台与交易规则，即使法律允许的有限流转也面临交易成本高、市场不活跃的困境。这种状况既与《民法典》及相关政策确立的产权自由流转精神存在差距，也不符合要素市场化改革的方向。
为此，应当在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，通过系统的制度创新激活农村产权流转。构建规范化、信息化的产权交易平台，制定公开透明的交易规则与价格形成机制殊为重要，这不仅有助于降低交易成本、防范交易风险，更能通过市场发现价格，真实体现农村土地资源的资产价值。此外，培育多元化、包容性的多层次资本市场，也是产权流转的应有之义。如对数量庞大的非公众股份公司的股份转让，可依据《公司法》授权加快制定股份转让实施细则，建立区域性股权交易平台，解决此类企业股份流转渠道不畅的问题。同时，在风险可控的前提下，稳步扩大新三板、私募基金、信托等融资渠道对民间资本的开放程度，以促进产权资本化、要素市场化，实现产权保护与经济发展的良性互动。
三是完善行政执法制度，遏制侵害产权的行为。保护产权免受不法侵害是政府履行公共服务与社会治理职能的核心要义，亦是落实产权保护立法精神的关键环节。当前，我国农村土地产权领域的侵权现象频发，尤以土地征收、流转环节的违法占地、非法转让等行为为甚。对此，应强化土地执法监督，严格查处擅自变更农用地用途、违法征收集体土地等行为，同时依法规制发包方非法收回、调整承包地、不当限制宅基地使用权流转等侵害农民土地权益的行为。此外，产权保护并非单一执法机关的职责范畴，行政权与司法权的联动也很有必要。通过构建案件移送、证据共享、结果互认的常态化衔接机制，可打破执法与司法的壁垒，提升产权保护的效力。
四是培育产权法治文化。产权保护不仅依赖于制度构建，更需要相应的文化支撑。产权法治文化的缺失，是制约产权有效实施的重要因素。政府应积极引导培育以尊重产权、信守契约、依法维权为核心的法治文化，为产权保护创造良好的社会氛围。首先，树立产权是基本人权的理念。通过宣传教育、普法宣传等方式，强化全社会对产权作为基本人权的认识，使尊重产权成为全社会的普遍共识。为此，可以将产权保护纳入法治宣传教育的重要内容，通过多种形式，提高国家工作人员和民众的产权保护意识。尤其需要加强对《民法典》平等保护原则的宣导，明确国家、集体、私人财产权法律地位平等，推动产权保护理念深入人心。其次，培育契约精神。产权保护包括产权归属的静态保护和产权流通的动态保护。在现代社会中，产权取得与流通最普遍的方式是契约。当前，国家已成为市场经济中最大的商品和服务购买方，我国政府亦不例外。《完善产权保护的意见》针对实践中部分地方政府凭借强势地位任意违约、给相对方造成重大损失的问题，明确提出要大力推进法治政府和政务诚信建设，将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录及责任追究、倒查机制，加大对政务失信行为的惩戒力度。政府的契约精神不仅关乎治理伦理，更直接影响政府公信力，“有什么样的政府，就有什么样的人民”，在产权保护领域，政府必须发挥示范引领作用。最后，强化为权利而斗争的观念。产权的有效保护不仅需要国家的主动作为，更需要产权人的积极维权。政府应鼓励产权人在合法权益受到侵害时，勇敢运用法律武器维护自身权益。尤其在行政机关违法侵害产权的情形下，产权人依法维权，不仅能纠正违法行政行为、维护行政权力公信力，更能倒逼行政机关规范执法，降低行政管理成本，减少违法行为造成的整体损失。
三、产权保护中政府的“无为”
在产权保护体系中，政府的“无为”即遵循“法无授权不可为”的行政理念，通过完善权力清单、健全程序规则、强化司法审查等方式，自我约束行政权力，其核心在于明确公权力边界，防止行政手段对产权造成不当干预乃至侵害。当前，私人产权面临的主要风险已逐步从平等民事主体间的侵权，转向公权力可能存在的越位、错位与滥用，具体表现为通过不当行政决定限制、剥夺产权，或对产权的取得、行使与流转设置非必要障碍等。
（一）恪守平等保护原则，不设置产权歧视性制度安排
我国产权保护的沉疴痼疾之一是对不同所有制下的产权进行差序保护。《民法典》的核心贡献之一，便是确立了产权平等保护原则：其第113条明确规定民事主体的财产权利受法律平等保护；第207条进一步强调国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权，均受法律平等保护。《完善社会主义市场经济体制的意见》也明确提出，要全面依法平等保护民营经济产权。政府在行使公权力过程中，必须严格恪守这一原则，坚决杜绝设置任何形式的产权歧视性待遇。
在产权保护实践中，产权歧视主要表现为对非公有制经济的市场准入限制。长期以来，部分行业被视为国有企业的“禁脔”，民营企业面临“旋转门”“玻璃门”“弹簧门”等多重障碍，这种准入歧视本质上是对产权平等的侵害。《公平竞争审查条例》《公平竞争审查条例实施办法》《全国统一大市场建设指引（试行）》的出台可谓恰逢其时。要保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，政府应定期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，推动“非禁即入”规则落实，保障民营企业在市场准入、融资信贷、上市融资、政府补贴等方面享有与国有企业同等待遇。尤为关键的是，在产权保护标准与行政执法尺度上，必须坚决杜绝因所有制性质不同而区别对待，避免对中小民营企业采取选择性执法或过度监管。唯有真正实现各类产权主体的法律地位平等、权利保护平等和发展机会平等，才能有效激发市场活力，维护公平竞争的市场秩序。
（二）不得违反法定程序与条件，非法征收征用私人产权
征收征用是国家基于公共利益对私人产权的合法限制，但其行使极易逾越边界，构成对公民财产权的严重侵害。《民法典》第243条明确规定了征收的法定条件与补偿原则，相关中央文件亦强调须完善涉及财产处置的法律程序。政府在行使此项权力时，必须恪守法治底线，严防公共利益泛化。
当前实践中的突出问题在于，部分地方政府将征收范围不当扩大，借“公共利益”之名行商业开发之实，通过低价征收、高价出让的方式侵害权利人权益。对此，必须通过立法与执法双重机制予以规范：一是严格限定公共利益范围，明确将其界定于国防、公共基础设施、民生保障等必要领域，并建立公开透明的认定程序；二是贯彻及时足额补偿原则，确保补偿标准反映财产市场价值，保障被征收人生活水平不降低、长远生计有保障；三是严守法定程序，完善公告、听证、协商与救济机制，充分保障权利人的知情权、参与权和异议权。唯有通过程序正义约束行政权力，方能实现公共利益与私人产权的合理平衡。
（三）遵循比例原则，保障产权监管行为合法合理
在产权保护领域，政府监管权力的行使必须审慎、适度，其核心界限体现在比例原则的遵循上。比例原则要求监管行为必须满足适当性、必要性与均衡性：所采取的措施应有助于实现正当监管目标；在多种可行手段中，应选择对产权限制最小的方式；监管措施所带来的负担不应超过其所维护的公共利益。
实践中，偏离比例原则的监管行为主要表现为：违法实施查封、扣押、冻结等行政强制；不当施加行政处罚；实施选择性执法；设置缺乏必要性的审批或许可程序等。此类行为不仅扰乱市场秩序，更直接损害产权的稳定性和可预期性，侵蚀市场主体对制度的信任。政府在对产权及相关经济活动实施监管时，必须自觉受比例原则约束，在采取行动前充分评估手段与目的的相称性，防止以“规范”或“安全”之名行过度干预之实。这既是法治政府对产权的基本尊重，也有助于提高监管效能、降低制度性交易成本。
四、走向权力与繁荣的良性互动
产权作为市场经济制度的核心基础，其保护水平直接关系到权力运行的规范性与经济繁荣的可持续性。英国哲学家约翰·洛克在《政府论》中早已阐明，保护私有财产是人们联合为国家、建立政府的根本目的。这一洞见揭示了政治权力与产权保障之间的内在一致性。我国《完善产权保护的意见》同样指出，完善的产权保护是增强社会信心、激发创新活力、维护公平正义、实现国家长治久安的根本支撑。
我国产权保护实践中长期面临“诺斯悖论”的困扰，即国家作为产权保护的核心供给者，又因权力的垄断性可能成为产权侵害的潜在风险源，成为权力与繁荣良性互动的核心障碍。“诺斯悖论”的本质是权力运行与产权保障的张力问题：国家凭借强制力优势可以降低产权保护的交易成本，但其权力若缺乏有效约束，又可能通过寻租、强制干预等方式对产权造成侵害，进而抑制市场主体活力，阻断繁荣的生成路径。这一困境并非无解。美国经济学家曼瑟·奥尔森的“共容利益论”指出，在国家建立起充分的产权保障机制、杜绝任何形式的权力掠夺与机会主义行为后，权力的规范性运行与经济的持续性繁荣即可实现统一。这为破解“诺斯悖论”提供了思路：唯有在产权保护中平衡政府的“无为”与“有为”，约束权力滥用，方能消解权力与产权的内在张力，构建权力与繁荣的良性互动机制。
综上，政府的“有为”与“无为”是产权有效保护的一体两面。“有为”与“无为”相辅相成、互为支撑，共同服务于产权保护法治化的核心目标。“无为”是产权保护的边界，它将权力约束在法治框架内，唯有权力谦抑，才能消除权力滥用对产权的潜在威胁，为市场主体提供稳定的财产预期；“有为”是产权保护的保障支撑，使权力从“潜在侵害者”转变为“有效保护者”。两者协同才能增强市场主体的财产安全感与预期稳定性，激发各类经济主体的创业创新活力，为经济社会持续健康发展注入持久动力。然而，产权保护仍任重道远。在中国式现代化的进程中，破解“诺斯悖论”、实现权力与繁荣良性互动的关键，在于政府始终坚持法治原则，厘定“有为”与“无为”的治理边界。唯其如此，方能走出一条权力与繁荣良性互动的发展道路、兼具中国特色与时代特征的产权保护之路。
作者：谢鸿飞，中国社会科学院法学研究所研究员，中国社会科学院大学教授、博士生导师。
来源：《法治时代》杂志2026年第3期。
