【提要】公司变迁过程积淀了三种类型的公司公共性，分别源于公司独立人格的负外部性、公司作为社会权力享有者以及最终为全民谋福利的公共公司，但第一种公共性相对较弱。新《公司法》中公司的公共性主要体现在三个维度上。首先，它区分了公司的社会责任与公司的法律义务，并将ESG作为社会责任的践行路径和量化方案。其次，它凸显了职工人力资源在公司中的重要性，通过强行法要求规模较大的公司确保职工参与董事会，初步形成了劳资共决制，但并没有动摇股权的运行逻辑。最后，它维持了将国有企业纳入普通公司法的立法模式，又专章规定国家出资公司特则，且扩大适用公司法的国有企业的范围。公司内部治理应通过 G（治理）连接 E（环境）和 S（社会），未来可要求公众公司强制性披露ESG信息，同时司法应在个案中将社会责任具体化。劳动力密集公司的职工代表比例仍有提升的空间，未来立法应鼓励职工的物质性参与。从事公共品供给和竞争行业的国家出资公司都应受宪法约束，前者主要受基本权利约束，避免公法不当遁入私法；后者应恪守平等原则，秉持竞争中立理念。
【关键词】公司社会责任；ESG；公司的公共性；职工参与；国家出资公司
一、问题的提出
按照经典界定，公司作为经济组织，其目的事业是从事营利活动，并将取得的利润分配给股东，这是其与非营利法人的核心差异。《民法典》第76条第1款也采用该标准界定营利法人。可见，营利性不仅是理解公司性质的逻辑起点，也是法律对公司的功能预设，它形塑了公司的功能边界，其内在逻辑是：股东设立公司，其实质是依财产自由原则，将财产权转化为股权，从而获得对公司的剩余索取权，故公司应以股东的财产利益为最高利益。
尽管法律预设了公司的目的事业，但公司始终存在不同程度的公共性。其可被界定为公司作为嵌入社会系统的经济与社会组织，具有对社会的广泛影响力及因此承担公共义务的属性。具体可从三个角度对公司公共性予以界定。（1）关系角度。公共性必然突破股东中心主义，涵盖公司与职工、消费者、社区等多元利益相关者的关联以及对社会整体的影响。（2）目标角度。公司推动营利之外的其他目标如促进环境可持续、推动社会公平实现时，其公共性得以彰显。（3）效果角度。公司经营的外部性对市场运行、资源分配、社会结构等产生溢出效应。凡影响市场竞争秩序、资源再分配的公司，皆有公共性。公司从诞生至今，在其三个关键发展阶段都存在私人性（营利性）与公共性之间的张力。
第一阶段，特许权框架下的公共公司。中世纪到19世纪中叶的公司几乎均为公共公司。它是国家特许的、为特殊目的创设的独特实体，依赖垄断特权和国家补贴承担公共事务。国家通过特许状对公司进行价格等监管，公司的利润分配、决策权等都受特许状严格限制：“国家是公司的创造者和主人，公司只是国家最高意志的仆人。”而且，公司并没有概括权利能力，基本是国家实现政治经济目标的工具，公共性相当突出。
第二阶段，古典政治经济学思潮催生的一般商事公司。公司最核心的法律特征是独立人格，股东以出资为限承担责任，这种责任机制使股东既获得公司利润，又将商业风险转嫁给债权人。公司形式不再是特权的化身，而是古典政治经济学中资本高效配置的组织形式，与合伙等组织形式的法律地位相同。对公司的监管也不再是通过注册资本金，而是通过立法约束公司行为、保护利益相关者和公众。公司因其特权被剥离而成为中性的商业载体，同时也被股东私人化和工具化，其公共性逐渐黯淡，仅见于公法对其目的事业和经营行为的合规要求。
第三阶段，公司成为国家和个人之间的中介，大公司甚至取得了“社会权力”。在商事公司大量涌现后，公司逐渐超越以往的经济功能，成为对经济制度、社会结构和政治体制乃至社会价值系统都有重要影响的实体，“国家—市民社会”传统二元框架也被公司的第三极力量所突破，形成了“国家—公司—个体”的新型社会结构。20世纪下半叶时兴的“公司—国家”类比，如“总统即公司总裁”等，未尝不是对公司力量的现实关切。故在这一阶段，至少在事实层面，大公司的公共性非常显著。
可见，公司变迁的一个隐秘线索是营利性与公共性的动态平衡。2023年修订的《公司法》第1条有关立法宗旨的规定强化了公司的公共性，如要求保护职工利益等。但我国学界对公司法的公共性关注较少，本文的主题即从新《公司法》中选择公司社会责任、职工参与和国家出资公司三个制度，分析其创新性，阐释其关于公司公共性的立法新理念，并提出其实施和适用的解释论方案。选择这三个制度的原因在于，它们最能代表我国立法者对公司公共性的观念。本文还试图结合《公司法》修订时的理论争议与社会土壤，阐释立法者对公司的想象发生了何种变迁以及何以发生这些变迁。本文的主体结构是：首先分析三个制度的相关争议和立法决断；其次阐释其法律适用以及可能的司法续造和立法完善；最后提炼公司公共性的三种类型及其法律回应，同时展望我国公司公共性的愿景。
二、新《公司法》公司公共性维度之公司社会责任与ESG
（一）公司的营利性与社会责任的张力
1.股东至上原则及其基础
在营利法人—非营利法人的框架中，公司的目的事业和权利能力受法律限制，只能从事营利性活动以实现股东财产利益的最大化—公司是实现股东财富增值的工具，并被认为属于股东。这表明公司在法律上天然“行为不自由”，其作为独立民事主体无法选择自己的价值观，只能服从于股东的资本增值追求，不可能追求除经济目标以外的社会目标。按照这种观点，公司坚持股东至上原则最能促进整体社会福利。
股东至上原则植根于普通法。美国各州公司法虽均未明确规定董事负有使股东财富最大化的义务，部分州法甚至允许董事会考虑除股东之外的利益相关者，但普通法通过对裁判规则的类型化，逐步将股东至上确立为董事信托责任的核心内容，2000年后将其提炼为公司法原则。
证成股东至上的理由主要包括以下方面。第一，股权与所有权同为绝对权，效力应相同。这种思路实质是将股权视为财产权的自然延伸，股东对公司的治理就与人对物的支配类似。它将公司视为股东实现财产增值目的的工具，根据风险与权利对称原则，股东作为剩余风险承担者，当然应获得剩余控制权以确保其财产权的圆满性。股东作为公司剩余价值的享有者，股权的效力越强，其为企业提供长期资本的动机也越强烈。第二，契约自由。公司被视为不同主体之间的“合同束”，股东与公司缔结了以风险换取控制权的合同，故股东至上是合意的结果。第三，代理成本。股东至上为公司经营层设定了单一且明确的行为准则，单一目标导向可降低决策时考量多个利益相关方的复杂性，减少决策冲突，从而提升决策效率。经营层偏离这一目标时，公司还有权向其请求赔偿。所以弗里德曼（Milton Friedman）认为，经营层承担社会责任的实质是慷股东之慨，相当于向股东征税。第四，股东至上的实践效果。该原则不仅契合私法理论，还有经济的实践效果，能够推动资源有效配置，促进资本募集，提升市场对公司的信任度，最终实现社会福利的帕累托改进。
2.公司社会责任的正当性
公司社会责任的正当性既源于社会土壤，也源于对公司的想象和理念，以下分述之。
（1）公司社会权力的兴起
早在20世纪上半叶，很多思想家就洞察到一个重要的社会事实：公司不仅是经济实体，还是政治性、社会性的实体，特别是企业规模的巨型化不断使公司成为形塑政治结构、重构社会关系、主导文化价值和影响个体命运的复合型权力主体。
在政治领域，公司通过政治献金等机制，将股东利益诉求直接嵌入立法过程，甚至可能使公众意志被边缘化：“现在以公司为代表的经济组织，不仅要与国家处于同样的水平之上，而且有可能取代国家而成为社会组织的主导形式。”这是对西方国家公司发展较准确的论述。不仅如此，全球化进程还使跨国资本通过逐底竞争削弱国家规制能力。
在经济领域，巨无霸公司也颠覆了传统市场逻辑。公司之间的合谋很可能取代价格的市场形成机制，劳动关系也由平等契约被异化为科层制下的从属依赖，剩余价值向股东高度集中，加剧社会不平等。股东至上原则还可能使公司通过转移污染、降低劳工标准等手段转嫁成本，降低公共品的质量。
在文化领域，股东至上原则使公司在内部将公司目标简化为利润至上，在外部可能灌输单一的价值如消费至上，从而侵蚀社会的多元价值，戕害个体的多元性。在信息社会，商业逻辑通过各种方式渗透至社会价值领域，如社交媒体平台对信息传播的垄断，使公共舆论场沦为算法过滤的市场，平台作为公共领域被“殖民”（哈贝马斯语）和市场化。流量逻辑将遮蔽和掩盖多元声音，从而挤压社会存续不可或缺的公平、共同体责任等价值的生存空间。
（2）公司是一个道德主体
按照苏格兰启蒙传统的逻辑，私主体在追求自身利润最大化的过程中，通过市场竞争将实现“非意图效果”自发提升社会福利。然而，在特定情形下，逐利动机反而可能危及社会福利，如虽未违反强行法，但罔顾环境可持续发展的经营行为。此外，若考虑到法律的滞后性以及公众公司已享有社会权力的事实，要实现公司经营行为都将提升社会福利的假定，至少部分公司应承担社会责任。如人工智能算法虽然可能隐含偏见，但在法律尚未强制要求其透明化的情况下，企业若不主动审查算法的公平性，则极易引发社会歧视问题。公司是嵌入社会共同体的“企业公民”，不再只是单纯的“经济动物”，同时还是具有道德能动性的行动者。正如德鲁克所说，公司“作为社区的社会职能与其作为高效生产者的经济职能同等重要。大型企业必须提供平等的晋升机会，这本质上是对正义的传统诉求”。而且，社会对公司的道德期待可能比个人更高，因为任何公司都享受了社会提供的基础设施和资源，其存续依赖于社会系统的稳定，根据权利与责任对等原则，公司需承担道德责任。
（3）承担社会责任有利于公司的长期经济利益
2019年，投资巨头贝莱德的首席执行官芬克提出了一个产生重要影响的观点—不考虑利益相关者需求的公司无法实现长期利润，其逻辑是公司承担社会责任只是为更好实现公司的营利目的。公司通过承担社会责任，可向市场和社会彰显其道德情感和道德能力，从而强化利益相关者与其合作的意愿，如为公司吸引更多人才，使公司获取其商品与服务的伦理溢价。可见，当公司将社会责任纳入资源配置决策时，其行为与制度环境将会形成动态匹配，从而使其克服市场的不确定性因素，获得竞争优势。由此，公司承担社会责任与其营利目的反而若合符契：社会责任是公司在复杂制度环境中维持正当性、降低交易成本、构建可持续竞争优势的核心要素，社会责任将成为公司创造财产价值途径的范式革命。
（二）新《公司法》社会责任新规
新《公司法》社会责任新规主要体现在两个方面。一是区分了公司的社会责任与法律义务（责任），公司承担的法律义务不能再被理解为社会责任。原《公司法》第5条第1款中的社会责任与法律义务（责任）的关系非常模糊，新《公司法》第19条明确予以区隔。二是纳入“环境、社会及治理”（Environmental ,Social and Governance,ESG），新《公司法》第20条第1款要求公司“应当充分考虑公司职工、消费者等利益相关者的利益以及生态环境保护等社会公共利益，承担社会责任”。这些新规的法律适用需明确如下两个问题。
1.现行法上公司社会责任与公司作为营利法人的矛盾及其化解
《民法典》第76条第1款明确规定，“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人”；《公司法》第4条进一步确认股东依法享有资产收益权，将请求利润分配界定为股东的核心权能。依据这些规定，公司成立和存续的正当性即在为股东营利，通过经营活动创造剩余价值，并在股东之间分配。这也是公司与非营利法人的核心差异。
上述规定显然与公司社会责任存在张力：社会责任要求公司考量股东之外的主体的各种利益，难免会牺牲公司的经济利益。为消除这一矛盾，一种解释方案主张将公司目的区分为对内和对外两种，前者体现为营利基调，后者彰显社会责任，前者是实现后者的物质基础，后者通过提升公司的合法性来反哺公司的盈利能力。然而，公司目的很难区分内外，相对较妥的解释路径是基于私人自治，在法律未将营利作为公司唯一的目的，且未强迫公司向股东分配全部利润时，公司有自决权，可为实现社会责任留存利润。
此外，新《公司法》第180条第2款规定：“董事、监事、高级管理人员对公司负有勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意。”结合公司社会责任新规，本条中的“最大利益”应从两个角度理解。其一，它是公司利益，而非股东利益。公司与股东尤其是少数股东经常存在利益冲突，且股东利益也不具有同质性，股东利益最大化的标准事实上难以确定，故《公司法》要求董监高对公司利益最大化承担信义义务。其二，它是公司的长期利益而非短期利益。如前所述，公司承担社会责任如采用环保技术虽可能降低利润，但可能因此被社会更广泛认可而获得长远利益；股东无节制的利润分配欲望反而不利于公司长远利益和最大利益。董监高在履职时也应考虑利益相关者的合理诉求和利益关照，这是其信义义务的内容之一，也是“治理”被纳入ESG的核心原因之一。可见，公司的营利性质、董监高实现公司最大利益的信义义务的内在逻辑与社会责任并不扞格。
2.公司社会责任与ESG的关系
ESG最初是投资人评价目标公司的工具性指标，其蓬勃兴起后，关于它与公司社会责任的关系，学界存在不同观点。
一是对立说。认为社会责任的理论预设为股东利益与社会责任对立，社会责任要求公司让渡短期利润甚至牺牲经济利益。ESG强调公司与社会的共生观念，故并不要求不顾股东利益来成全利益相关者的利益，从而实现公司的道德目标。而且，ESG刻意与社会责任中的“利益相关者主义”保持距离，其实质与股东至上原则无本质区别。换言之，社会责任体现的是价值理性导向，而ESG则不脱工具理性的面目。
二是补充说。认为ESG是社会责任在资本市场语境下的工具化和系统化，它为公司社会责任的落实提供了更具体和可操作的框架和指南。社会责任相对宽泛和模糊，缺乏明确的衡量标准和规范，ESG通过环境、社会、治理三个维度的具体指标，将公司社会责任细化为可量化、可评估的内容。
三是取代说。主张ESG为社会责任的复兴或升级。本文持这种观点：第一，ESG中的“社会”基本可纳入社会责任的利益相关者，同时还强调公司对环境的责任以及公司应通过治理机制实现社会责任，比社会责任的内容更为丰富和多元；第二，ESG更具有操作性和可量化性，公司的践履情况容易被披露从而为他人所知悉。
（三）新《公司法》社会责任新规的实现与适用
1.公司治理层面的实现
在ESG中，“治理”是落实“环境”和“社会”的途径和方式，它与财务利益、股东价值紧密相连，是ESG的根基所在。金融界对ESG的支持，很大程度上也源于对良好公司治理带来长期财务价值的认可。在公司内部治理层面，公司社会责任实现的重点问题如下。
一是强化股东特别是公共股东在ESG治理中的作用。股东通常是ESG议程的重要推动者。股东可通过在股东大会上提起与ESG相关的非约束性提案，如设定碳中和时间表、员工福利改进方案和指标等，督促公司履行环境责任和其对社会的承诺，推动ESG目标转化为可衡量的行动计划。未来立法可增加公共股东提案权，降低股东ESG有关提案门槛；议案经股东大会审议后对公司形成软约束。
二是重构信义义务。董事、经理作为公司业务的核心执行人，也是ESG的关键角色，其信义义务中应嵌入实现ESG目标：一方面，明确其对环境和社会承担的具体义务，细化董事在ESG方面的义务标准，董事会可设ESG专项委员会，制定和实施可持续发展战略；另一方面，设定董事在不同ESG事项中的注意义务与忠实义务标准，如针对碳排放目标设定具体考核指标，将ESG绩效与董事薪酬挂钩，并强化责任约束。此外，为平衡管理者权力与股东利益，避免董事、经理以社会责任为名滥用权力，还可在董事会中引入利益相关者代表。
在外部治理方面，ESG的核心治理问题是信息披露。目前，全球对ESG采取自愿披露还是强制披露存在较大争议，且ESG披露的绩效尚未有定论。未来我国应适时构建统一、明确的ESG内容，包括环境影响量化指标（如碳足迹）、社会贡献明细（如员工培训投入）、治理结构透明度（如董事会成员的多元化）等，明确上市公司定期披露ESG专项报告，并引入第三方审计机制中立评审，为资本市场评估公司ESG表现提供统一标准，倒逼公司践履ESG。
2.裁判中的法律适用
与诚信原则类似，公司社会责任规范的法律性质为一般条款，本身并没有司法机关通过个案裁判填充其具体内容，如确定公司应承担何种基于社会责任产生的义务，董事在何种情形可以主张因自己承担了社会责任，而不须承担因违反商业判断规则的赔偿责任。
值得注意的是，ESG的实现也需要民法协力，以实现私域内法律评价的一致性，并彰显《民法典》的私法基本法地位。这里以“环境”为例说明。《民法典》中的绿色条款为ESG的环境责任提供了私法基础：其第9条将绿色原则作为民法基本原则，分则各编也尽可能“绿色化”。“环境”的实现还需结合《民法典》的绿色理念与弹性规范，斟酌比例原则和成本收益方法，以实现环境公益与私人权益的平衡，如对《民法典》第509条第3款规定的合同绿色履行义务的内容与强度应依据不同场景加以认定。如此，“环境”的实现就将形成“《公司法》中的ESG+《民法典》中的绿色原则和规则＋司法个案发展”的司法模式，这既保持了法律体系的开放性，又为公司环境治理提供了相对可预期的裁判指引。
三、新 《公司法》公司公共性维度之职工参与
（一）职工参与公司治理模式
公司是人和财产的法律集合体，但“人”限于股东，最多扩大到公司法定机关的担当人，并不包括职工。然而，作为劳动者的职工是公司重要的人力资源，劳动与资本集合创造公司价值，故职工至少应比公司其他债权人更受法律优待。除了劳动基准法等社会法的强制规范保护以外，域外法中规定的职工参与公司治理的内部途径，依据其职工的地位理论根源与实践路径，大致可分为如下两种模式。
第一种模式为强制性参与模式，即法律强制规定职工与股东共决制。它通过对职工制度性赋权重塑公司权力结构。德国《共同决策法》首开股东与员工共决制，按照大型公司规模和行业（矿业与钢铁行业）规定监事会中职工代表的比例，最高可达50%，除或变更共同决策权规范的适用。此外，德国还协同宪法原则和判例法，追求劳资双方利益的制度性平衡。其核心逻辑是将职工视为公司治理中的利益相关者，而非单纯劳动合同的相对人，从而依据公司的规模和行业，通过分层分类的参与机制协调公司治理效率与社会公平。
第二种模式为自愿性参与模式，即法律并不强制公司在其治理机构和运行中纳入职工参与，而是通过市场引导公司自愿吸纳职工参与公司治理。职工利益主要通过劳动法、反垄断法等强制性规范保护，职工缺乏参与公司治理的渠道和手段。这种模式的经济根源首先是市场自由主义，即将市场作为资源配置机制，其后果是市场也成为资本控制劳动力的工具。在法律上，其理论基础首先是股东对公司的类所有权理论，据此，职工参与公司治理构成对财产权神圣性的挑战。其次为公司契约说，即公司由股东、管理层、工人、债权人等多方通过契约连接而成，各方通过合同约定权利义务，公司本身不过是不同生产要素之间的契约网络。
（二）职工参与公司治理的正当性之争
上述模式引发的问题是，如果职工参与公司治理对公司和职工均有益，为何职工参与还需法律强制而不通过市场实现？其实质是法律强制介入职工参与公司治理的正当性问题。
赞成职工保护正当性的理由主要在于如下方面。
第一，职工对公司的贡献及其在公司中的弱势地位。20世纪90年代兴起的公司团队生产理论为职工保护提供了重要的理论支撑。它将公司视为一个由管理者、劳动者、股东等共同组成的生产团队，各成员均对公司价值作出了贡献。即使在科技高速发展的年代，职工的贡献也很突出：“在向工业4.0经济转型的过程中，职工凭借其知识、能力和技能成为核心生产力要素。”可以说，职工的人力资本与股东财务资本都是公司的财产，也都具有沉没成本的属性。而且，职工通过长期劳动投入形成的职业认同、社区关联等，对其构成财产性权益，与股东的资本投入类似。因此，社会责任论者认为，企业并非仅归属于股东，而是由职工等多方利益相关者共同构成的集合体，社会责任应以职工为中心，因为他们是公司利益相关者中最脆弱的群体。
然而，职工在公司中处于相当明显的弱势地位。（1）职工在公司的劳动往往是专用性投资，即投资的用途具有专属性，高度依赖于特定公司，难以转移到其他场景，这导致职工离职时的损失可能超过公司经营失败时股东的损失。若无共同决策权，公司可能通过压低工资等方式对职工进行事后剥削。可见，职工利益无法仅靠合同保护，还需要公司内部治理机制的特别保护。（2）职工与股东一样面临代理风险，如经营层可能虚构经营危机来迫使职工接受降薪，或通过裁员提升股价，而职工在签约时缺乏议价能力，无法与公司协商复杂保护条款，缔约后面临因信息不对称产生的辨别难题。可见，职工与股东同样面临经营层的道德风险难题。
第二，职工参与公司治理有利于保护职工利益。这主要体现为以下方面。
（1）使其实现从被管理者到管理者的角色重构，增强其对组织的情感认同，从而使其对公司产生更强的归属感。（2）可防止机会主义。职工参与可破除管理层信息垄断，职工通过法定参与公司治理的渠道获取战略决策、财务运营等核心信息，可降低逆向选择风险，并减少突然裁员等机会主义违约行为。因此，有学者主张职工在公司决策中应居于首要地位，经营层的信义义务应扩展到考量员工利益。
第三，职工参与公司治理有利于公司的利益。这主要体现为以下方面。（1）提升对经营层的监督效能。职工身处公司日常运营一线，熟稔生产流程和细节，其对经营层的监督更为精准，还有助于减少管理层决策偏差，且职工更关注公司长期生存，通常有参与公司治理的积极性。（2）可使职工利益与公司长期深度绑定。若职工的薪酬、福利及隐性权益都与公司业绩挂钩，这些权益具有与股东类似的剩余索取权特征，职工就更可能与公司同呼吸、共命运。（3）职工参与相关“退出—呼吁”机制可降低冲突解决成本。职工可通过该机制表达其利益诉求，促进公司与职工的有效沟通，这样可以降低离职率，避免因职工直接退出对公司造成损失。在公司治理实践中，共同决策的积极效果之一是，对公司不满的职工通常优先选择表达其不满，而不是选择离开公司。
第四，职工参与公司治理具有积极社会意义。职工参与治理可减少因其失业产生的社会成本，其通过持股计划等物质性参与还可减少社会财富不平等，故契合社会整体福利的最大化。
反对职工保护正当性主要有两个理由。首先，国家功能的误植。职工参与公司治理挑战了股东至上原则，削弱了股东对公司的控制权，故学界对其较为严厉的一个批评是，它将国家民主原则移植到社会领域，忽视了私法秩序确立的个人通过合同和市场影响公司决策的权利。具体而言，员工通过共同决策权分享公司利润，而无需承担相关风险，这也违反了利益与风险分配的自然法原理。其次，职工参与本身存在弊端。这主要体现为以下方面。（1）造成不同主体间的利益冲突。股东与职工存在固有利益冲突，职工更关注自身就业稳定、工作条件等切身利益，而股东往往追求公司利益最大化，如职工董事可能因担心被裁员而反对技术改造，若赋予职工过大的决策权导致公司董事会无法通过决议，可能使公司错失极具价值的投资机会。（2）职工代表在公司治理中面临因双重角色期待产生的冲突。职工代表作为劳动者代言人和公司治理主体存在角色冲突，这可能导致其行为选择遭遇两难困境。（3）职工代表因受制于经营层导致其无法有效监督。职工代表的薪酬等往往取决于管理层，而管理层可能通过信息控制和资源分配等手段弱化职工代表的监督职能，这种治理矛盾可能导致职工代表不仅无法有效监督管理层，还会丧失应有的话语权。管理层反而可能将职工参与机制异化为巩固其权力的工具。此外，两者还可能共谋，从而使职工参与丧失价值。（4）导致公司决策效率低下。职工过度参与可能增加决策成本和降低效率，如德国共同决策法的一个缺点是其导致公司治理过度官僚化，且职工经常投弃权票以逃避责任。
实际上，职工是否参与公司治理、参与程度及参与的效果，取决于很多因素，无法在职工参与和参与效果之间进行简单的归因。公司类型和规模、交往习惯和文化条件等都有重要影响。相对而言，公司规模越大、目的事业的期限越长，越适合职工参与，而快进快退的行业则不适合职工参与。
（三）新《公司法》中职工参与新规的法律适用与未来立法
1.法律适用
新《公司法》体系化地完善了职工利益保护制度。它首次将职工权益保护纳入立法核心框架，重构了职工参与公司治理的法律基础。其第1条首次将职工权益明确纳入立法宗旨，第20条第1款还确立了职工作为公司利益相关者的法律地位。第68条第1款和第120条2款确立了职工董事制度的核心规则，即职工人数三百人以上的公司，除依法设立监事会并有公司职工代表的以外，其董事会成员中应有公司职工代表。其创新在于：其一，打破所有制限制，职工董事的设置从国有企业扩展至全部公司；其二，消除公司类型差异，统一规范有限责任公司与股份有限公司。在计算职工人数时，对金字塔结构的公司，应纳入全部公司职工，且职工代表可以由职工委托职工以外的人担任。
2.我国职工参与立法的未来走向
未来我国公司法和相关法律可适时修改，进一步完善职工参与制度。其一，虽然职工持股等并非传统职工参与的内容，但两者均有强化职工地位的作用，故对职工的物质性参与也应予以肯定。未来可以考虑明确职工持股会的法律主体地位，赋予工会作为适格股东的权利，完善有限公司股权回购制度以支持员工持股计划。其二，细分公司类型，规定是否设职工代表和代表的比例。其三，促进职工的“物质性参与”（materielle Beteiligung），即以资本和利润为载体的经济参与，如通过法律强制或税收激励等手段，鼓励企业实施利润分享计划等。
四、新《公司法》公司公共性维度之国家出资公司
（一）法律视野中的国有企业
在现代法治框架下，基本权利的拘束具有全面性与无条件性，国家承担消极的尊重人权义务和积极的保障义务，如提供公共品的普遍服务等，以确保公民基本权利的实现。可见，国有企业的性质为国家以私法手段履行其保障义务的组织载体。以国有企业为载体实现国家义务的原因在于：一方面，行政机关的科层制运行机制和“命令—服从”的行政逻辑，使其存在难以灵活响应需求等低效弊端，且因缺乏市场激励可能导致资源错配；另一方面，国有企业采取公司制等私法形式，将市场机制引入公共服务领域，可依据市场信号优化资源配置。
国有企业凭借规模经济容易出现垄断定价等问题，故其必须受公法规范约束，以平衡其经济属性与公共属性，确保其服务于人权保障的目标，而普通商事公司显然不承担这种功能，故区分国有企业与商事公司是域外法的共同做法。如美国19世纪末就区分公共服务公司与普通公司，前者是为履行公共职能和满足特定社会需求的公司，受特殊监管（ 如必须提供普遍服务、价格审批），其权利能力限于州颁发的特许状，法院往往对其内容作严格解释；后者则适用普通公司法，遵循市场自由竞争规则。这种区分监管模式平衡了市场效率与人权保障：在自然垄断或涉及其他公共利益的领域，通过严格监管确保公民基本权利不受市场失灵的威胁；在竞争性领域则减少干预以释放市场活力，促进经济发展从而间接保障公民劳动权等基本权利。
若监管思路从对身份监管转向对行业监管，则普通公司也可以从事公共事业，国有企业的范围和数量都将大为压缩。如美国1877年的穆恩诉伊利诺伊州案（Munn v. Illinois）就实现了监管权的法定化和普遍化：只要涉及公共利益的行业，国家都应通过法律手段介入，以确保公共服务供给的公平性与可及性。如此一来，若商事公司在特定领域能以更低成本、更高效率实现公共服务目标，就可以替代国有企业，国有企业就应限于市场供给不足或价格扭曲的公共品行业。
（二）我国国有企业的法律特征及其是否应纳入《公司法》之争
我国的社会主义性质决定了国有企业除提供公共品之外，还承担了社会主义公有制下国有资产保值增值的使命，因为公有制需要通过具体组织形态参与市场交换才能实现价值增值，这决定了我国还存在从事市场竞争行业的国有企业，国有企业也分为公益类与商业类两类主体。整体上看，我国国有企业具有如下两个重要法律特征。
一是目的事业兼具经济性与公共性。国有企业作为全民所有制的实现形式，通过市场竞争实现资本积累，确保国有资产保值增值，并通过利润上缴、分红等机制实现全民财产权益转化。 即使是商业类国有企业也具有全民所有的性质或“人民性”，这决定了其并非单纯的私法主体，其技术创新、区域均衡发展等战略目标也超越了传统企业单一的营利目标。同时，我国公益类国有企业承担保障民生、维护国家安全等战略职能，更具有公共性。我国国有企业还与社会结构深度嵌合，承担了就业保障、福利分配、社会治理等复合职能，即使在市场化改革后，国有企业仍保留着部分社会功能，这也是其区别于商事公司的一大特征。
二是法律与政治的二元规制体系。国有企业的资产性质及其经营目标的特殊性共同决定了出资人行使股权的实质是以私权形式行使公权力，且公权力嵌入可谓中国特色现代企业制度的重要特征。此外，社会主义意识形态等因素也决定了国有企业的行政化治理特性。普通公司法规范无法实现国有企业的公共性，故还需配置特别法律规范确保其公共性实现。如党组织参与公司治理既强化了党对国有企业的领导，又弥补了公司治理中的公共性缺陷，实现了政治逻辑与经济逻辑的统一。
在国有企业立法方面，1993年《公司法》推动了全民所有制企业向普通商事公司的转变，在有限责任公司中专门设定国有独资公司的特定规定，这种立法模式一直延续至2018年修订的《公司法》。但这种模式存在两个问题。一是它没有纳入全部国有企业，即使采用公司形式的国有企业，也未全部纳入。二是国有企业的特殊性决定了其不可能完全由《公司法》调整，还同时要受《全民所有制工业企业法》《企业国有资产法》和大量监管规范调整。因此，在本轮《公司法》修订之前，国有企业是否应从《公司法》中剥离是学界争议较大的问题。
肯定说主张，《公司法》应定位为调整公司型企业的普通法，其内容是具有普适性的规范，如公司治理的一般规则。因为国有公司具有特殊性，故在立法技术上，应以类型化、体系化思维构建国有企业特别法，以集中配置特别规范。学界贡献的特别法方案不尽一致，或主张制定 《国有公司法》，或主张制定 《国有资本投资运营公司法》区分国有投资公司与运营公司。折中说认为，最优法律调整模式是制定《公共企业法》，次优选择是在《公司法》中增设公共企业专章，特别规定国有企业的特殊治理机制、政府干预边界、公共政策目标实现方式等内容。新《公司法》对此持审慎态度，一方面纳入了国有企业实践新发展的内容，另一方面又维持了固有规范体系，避免法律波动过大。
（三）新《公司法》中的国家出资公司特则
新《公司法》专设第七章“国家出资公司组织机构的特别规定”调整国家出资公司。其重要创新体现在如下两方面。
一是国家出资公司的类型。《公司法》使用了“国家出资公司”这一概念，纳入了更多采用公司形式的国有企业。第168条规定，国家出资公司包括国有独资公司、国有资本控股公司，涵盖有限责任公司和股份有限公司两种形式，突破了原《公司法》仅适用于有限责任公司的限制。同时，新规将国有资本参股公司排除在外，恪守了资本平等原则，也避免了因国有资本参股而使公司受到过度行政干预。
二是治理特则。（1）《公司法》第170条体现了党对国家出资公司的领导，将党的领导融入公司治理结构，确保公司的经营管理符合国家战略和宏观政策要求，实现党建工作与公司发展的深度融合。（2）《公司法》第169条允许国务院或地方政府授权其他部门、机构履行出资人职责，在立法层面首次明确多元化授权主体的合法性。它衔接了《企业国有资产法》第11条，构建了“政府—授权机构—国家出资公司”的三层治理特殊架构，优化了国资监管效能。（3）《公司法》第176条规定，国有独资公司在董事会设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。这是对国有独资公司内部监督机制的重要调整，在董事会中设立审计委员会可将监督嵌入决策过程，有利于整合监督资源并提高监督效率。
（四）国家出资公司与基本权利的法律适用
通过私法方式履行行政职能是行政国家和市场经济结合的产物，天然存在“公法遁入私法”的问题。为避免这一问题，必须使基本权利适用于这一领域。在国家投资公司中，这主要体现在如下两方面。
1.公益类国家出资公司与人权保障
首先，这类公司应承担普遍服务等行政给付义务，因我国普遍服务义务的法定范围较窄，基于基本权利的要求，其范围应合理扩张，且其实现程度应与时俱进。
其次，这类公司的准公共机构性质决定了其应享有一定的行政权力。如电力行业在公司制改造后，电网企业对电力设施的保护主要依靠侵权诉讼等私权利手段，其效力远不及公权力手段。在《民法典》创设特别法人后，未来可考虑将这些公司进行公法人改造，使其能被授权行使一定的行政权力。
2.商业类国家出资公司平等原则
在国家通过成立公司直接获利时，国家出资公司可能凭借其强大的实力挤压中小微企业，从而侵蚀私法平等原则的实质根基，故应注意如下问题。
首先，非公有制经济与公有制经济的法律地位平等，应受到平等保护。 在混合所有制企业中，国有资产出资人与普通股东的法律地位平等。这既符合宪法平等原则，也契合《民法典》第113条和第207条财产权平等保护的精神。
其次，防范特定民间资本借助国家营利。例如，美国房利美和房地美作为政府支持的企业，在次贷危机中使利润私有化，从而将金融风险社会化。为此，应严格适用《招标投标法》等竞争性缔约方面的法律。
最后，各类国家出资公司的财产性质和公共目标都决定了其具有不同程度的准公共机构性质，是承担社会责任的主力军，应“通过社会责任条款确立其行为的正当性”，以使基本权利更有保障。
五、我国公司公共性的类型及其未来
（一）我国公司公共性的类型及其法律回应
如果说特定类型的物或多或少具有公共性，那么公司及相应的股权更应具有公共性，因为与静态的、作为客体的财产相比，公司是从事经营活动的“能动者”，其公共性就更为突出。相应地，如果所有权应承担一定的社会义务，那么股权更应承担社会义务。
基于前文的分析，公司的公共性可概括为三种类型。
1.基于公司独立人格和经济民主产生的固有公共性
公司作为与自然人对峙的法律主体，独立对外承担全部经营活动的责任，股东对公司的债务不承担责任，即股东享有有限责任的经济特权。这种责任安排若被滥用，可将公司经营风险等外溢于社会，损害利益相关主体特别是公司债权人的利益。为克服这种负外部性，公司法通过法人人格否认、衡平居次、强化股权出让人的责任等方式强化债权人保障，如新《公司法》第23条、第88条第1款等。此外，公司依据经济民主即资本多数决逻辑运行，多数股东完全可凭借其持股比例优势获得经济权力，从而形成对少数股东意志的压制位势，甚至可能滥用多数决损害少数股东的利益。公司法通过双重代表诉讼等方式突破公司独立人格，如新《公司法》第57条、第110条和第189条等。整体上看，公司的这种公共性色彩较为微弱，它针对的都是特定的债权人和股东，其法律回应也主要是突破公司独立人格。
2.基于大规模公司“社会权力”产生的公司公共性
大规模公司不仅是资本高效配置的投资载体或经济实体，还是深深嵌入社会、政治、生态等领域的复杂实体，不仅具有突出的经济功能，也具有明显的社会职能，甚至享有源于社会的权力，从而具有一定程度的支配和宰制其职工、消费者等社会角色的能力。这类公司具有最突出的公共性。其公共性的法律回应包括两个相反的面向。
一是限制公司自由，即为公司课以法定义务或克减其权利。除通过制定公司承担严格的披露义务等具体规则外，立法者还通过社会责任一般规则扩张公司义务，限制公司权利。不过其内容不具有预定性，只能由裁判者在个案中具体决定。其核心理由为，公司是社会成员，应具有与其作为社会成员相应的道德能力，且公司的实力超过自然人，应比自然人承担更多的社会责任。公司社会责任旨在平衡股东、职工、消费者、抽象的社会成员甚至后代人的多重利益，确保公司在追求利润的同时具备社会合法性，使资本因社会责任实现某种意义的自我救赎。与此相应的是，股权绝对性和股东至上的边界恰好就在于公司的社会责任，如新《公司法》中的职工参与新规，其实质即公司社会责任的具体化。
二是扩张公司自由。公司作为营利法人的性质，决定了即使是基于公益目的，其目的事业本来也不应包括捐赠。在公司社会责任成为一种普遍理念之前，法律禁止公司捐赠不仅是为了保护公司股东，其更深层次的原因在于，公司捐赠若不受控制，则很可能颠覆法人类型法定原则，使公司染指公共事务、损害国家权威、架空国家对非营利法人的管制。随后，公益捐赠被纳入社会责任范畴，这意味着社会责任同时也扩大了公司的权利能力或自由。在我国，公司社会责任也赋予了公司捐赠的权利。
3.基于所有制产生的公司公共性
国家作为抽象的公共主体，其出资设立的公司是公有制组织载体，天然具有公共性。这源于公有制内蕴的生产关系、治理逻辑和社会功能，它们共同决定了公司的目的事业是为了实现提供公共服务、矫正市场失灵（如平衡各地经济发展）等社会整体利益。
法律对这种公共性的回应主要体现为限制公司目的事业、强化公司的社会责任、建立多元主体的决策参与治理结构等。
（二）我国公司公共性的未来
新《公司法》通过社会责任、职工参与、国家出资公司三个维度的制度创新，较全面地完成了公司公共性法律建构。整体上看，新《公司法》有关公司公共性的规定契合我国社会主义的本质特征，同时彰显了公司法应适度破除工具理性的窠臼，并纳入价值理性的新理念。它强调公司的营利性并非“唯利性”，公司应践履更多类型的社会责任，包括倾听职工的声音、关注气候变化等；商业与人文、资本与劳动不应成为对立的两极，而应更多交融；国家出资公司应承载更为丰富的公共职能，并恪守竞争中立的底线。这些创新回应了公司公共性不断扩张的现实，殊值肯定。
《公司法》是我国修订最为频繁的法律之一，其主要原因是需要适应市场经济、社会治理等领域的新发展。本轮《公司法》修订虽强化了公司的公共性，但仍存在完善空间。未来，我国公司公共性应关注的重点问题可能包括如下三个方面。
一是细分普通商事公司的类型，按照其公共性的程度确定其社会责任。公司公共性取决于公司的类型、规模、股东性质等，故对于公司是否承担社会责任和承担哪些种类的社会责任、职工参与采取强制还是自愿原则等问题，不可能采用统一标准，而应依据公司公共性的程度以及更为宏观的经济结构、社会文化等因素综合决定。大规模公司和国家出资公司应承担更多社会责任，更应强化职工对公司治理的参与，如超级平台公司通过算法控制，已经普遍影响公共领域、异化劳动、割裂资本和劳动，故应承担更多社会责任，明确其一般原则和具体内容。
二是强调国家出资公司中公益类公司的准公共机构法律定位，对其行为可适用“国家行为理论”，从而使其承担与国家机关类似的法定义务；对商业类公司则强调其应恪守宪法平等义务。
三是关注公司内部治理与公司公共性的匹配。公司社会责任、职工参与等与公司公共性有关的制度，最终只能通过公司治理实现。以ESG理念为例，“环境”和“社会”目标的实现，最终都依赖于“治理”体系的完善。在未来，应适时明确公众公司、国家出资公司的ESG信息强制披露制度，同时将公司承担社会责任的行为与违反商业判断的行为通过裁判实践类型化。
在未来，我国公司法或将继续拓展公司公共性的维度。但无论我们多么期望资本增值与公共福祉同生共长，公司法都应守护一个不变的底线：公司法是私法，它以调整股东、董事、债权人等私人主体间的权利义务为使命，聚焦人际正义和个人自决，而非直接服务于增进社会福祉或分配正义等公共目标。另外，无论公司应承载多少公共使命，公司都应是私域的组织体。
作者：谢鸿飞，中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。
来源：《世界社会科学》2026年第1期。
