作者：谢鸿飞，中国社会科学院法学研究所研究员。
来源：《中外法律评论》2026年第1期。
摘要：《民法典》物权编设置了外接公法以限制物权的条文，如第240条、第323条等。可见，财产权的宪法保障、私法上的财产权自由与公法限制之间存在张力。这源于财产权的自由属性与社会属性的内在冲突。公法限制财产权的正当性源于财产的稀缺性、财产权的排他性和其所承载的多元价值，其目的包括增进公共福祉、矫正市场失灵与外部性、倾斜保护弱势群体权益等。公法限制的边界界定在于区分无需补偿的财产权所承载的社会义务与需补偿的因过度管制造成的负担。若限制致特定权利人承受超越普遍社会义务、个别且不成比例的额外负担，国家应基于公平负担原则承担补偿义务，并应综合权衡财产权与社会的关联程度、干预强度和法益等因素对其动态认定。限制财产权的公法规范对私法内部的影响应予统一，特别应统一认定只有法律、行政法规才可能产生物权内容的形成效力、导致合同无效或认定行为人违法即具有侵权过错。
关键词：财产权；管制性征收；所有权的社会义务；洛克但书；《民法典》第240条
一、“洛克但书”和财产权负义务引发的问题
在政治哲学的理论谱系中，财产权占据重要地位，往往被界定为脱离具体社会场域的绝对自然权利和个体权利。这一思想的集大成者是洛克。然而，洛克也并非专为无节制的私人财富占有与积累提供自然正当性，其理论内嵌了对财产权精巧的限制条件，这被诺齐克等后世学者统合界定为“洛克但书”（Lockean Proviso）：其一是禁止浪费败坏，即通过劳动所获取的财产范围，应以其实际利用能力为边界；其二为“足够且同样好”但书，凸显了财产权获取过程中的社会关联性。洛克并未对第二个但书作出明确解释，后世学者也始终未形成共识。如诺齐克拒绝了强烈的洛克条款，认为其可能导致占有行为变得不可能，并将其简化为单一的结果导向标准，即财产权占有行为是否导致他人处境恶化，为“最小国家”理论排除再分配功能扫清了逻辑障碍。
洛克但书并非纯粹哲学构想，它蕴含的“财产权非绝对”理念也深刻影响了财产权的法律构成，成为财产权法律限制的重要理论渊源。在宪法层面以《德国基本法》第14条“财产权负有义务”的规定最具典范性。它鲜明地彰显了财产权的社会功能，其终极目的是增进全体社会成员的利益。立法者在界定财产权的内容和边界时，虽享有较大的立法形成空间，但应基于社会国原则，兼顾财产权的宪法保障和社会秩序。唯有经由法律予以具体塑造的财产权形态，才属于宪法财产权的保障对象并获得相应保护。
《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）并未设置财产权限制条款，但学界共识是财产权应受合理限制。就如何确定财产权的社会义务，理论界形成了两种思路：一是解释论思路，但对所依据的条文存在争议。如有学者认为《宪法》确立的社会主义原则和征收征用的规定，共同构成了财产权社会义务的规范依据；还有学者提出，《宪法》第1条第2款所确立的社会主义原则和第51条基本权利的概括限制条款，共同奠定了财产权社会义务的规范基础；另有学者认为，可从《宪法》第13条和第51条或第12条和第13条的规范逻辑中推导。二是立法论思路，如有学者主张将财产权条款修改为不可侵犯条款、制约条款与补偿条款的三重结构。
财产权的社会义务表明，财产权的内容、范围和行使方式并非天赋的、绝对化的，而是由立法者依据社会发展的现实需求具体规定和界定的。然而，各国财产权的公法限制普遍存在“只设义务、不问救济”之弊，导致私主体需承担不合理的公共成本。本文重点围绕以下问题展开探讨：其一，财产权公法限制的正当性基础；其二，财产权公法限制的合理边界和权利人的救济路径；其三，财产权的公法限制对私法领域产生的具体影响。需要指出的是，具体行政行为也可限制财产权，如在德国法上，合法行政行为对财产权产生持续、特别的不利附随时，国家也可能承担赔偿义务，本文仅讨论对财产权进行普遍限制的公法规范。
二、财产权公法限制的界定和正当理据
现代社会关系的复杂化导致公共利益日益多元化，公权力对财产权的限制更广泛精细，且形式多样、边界模糊。故有必要将财产权公法限制的界定作为讨论前提，进而分析限制的正当性来源。
（一）财产权公法限制的界定
在广义上，公权力对财产权的限制分为征收与社会义务两大类型，二者的区分标准在于财产权客体是否发生物理性剥夺或转移，该分类具有排他性，任何一项限制财产权的公法规范都不可能被双重定性。本文采狭义，指对国家基于公共利益对财产权的取得和权能的公法约束和规制，其内涵通过四个维度予以明确。
1.适用领域
财产权公法限制的适用领域具有广泛性和动态性。围绕公共利益和社会秩序展开，其囊括文物保护、公共事业、防洪减灾、公共卫生、基础设施、生态环境、文化传承等领域，且随着社会分工的精细化、国家治理能力的提升和社会公共需求的演变而动态调整。其与相应的公法如文物保护法、环境保护法、公共卫生应急法等对应。
2.类型划分
依据公法规范对财产权限制的强度，可将其划分为两大类型。
一是社会义务型，即由立法机关基于财产权的社会义务，通过抽象、普遍的规范塑造财产权的权能，或限定财产权的行使边界，其实质是财产权固有的、全部权利主体均需平等承受的法定义务，对应德国法上财产权的“内容与边界”。其实，财产权的内容界定与边界界定并无实质差异。立法机关究竟选择在规范制定之初即压缩财产权的权能范围（内容界定），还是先行宽泛界定权能再通过边界规则予以约束（边界界定），更多属于立法技术选择。若将义务规范归为边界界定、权能规范归为内容界定，显然是缺乏逻辑支撑的恣意认定。
二是超越社会义务型，即针对特定财产权主体或特定财产标的所设定的限制，其强度已超出一般社会义务的范畴，构成对财产权利益的实质干预。在比较法层面，它对应美国法中的“管制性征收”或德国法中的“征收性干预”“准征收”。其特征是：公法干预虽未直接导致财产权被物理性转移，但已实质剥夺权利人对财产的使用和收益权能。
3.限制方式
财产权公法限制的方式为设定义务，所设义务包括消极义务和积极义务。
一是消极义务，即禁止权利人对财产进行“有害性”使用，传统上主要体现为遵循禁止权利滥用原则，禁止财产使用行为损害他人合法权益；现代则扩展至禁止对公共资源、公共利益造成威胁的使用行为，如过度抽取地下水、违规排放污染物等。
二是积极义务，即要求权利人对财产进行“有益性”使用，主要包括三类作为义务：一是维护义务，典型如文化遗产的所有权人应承担修缮、保护义务，以确保文化传承的连续性；二是利用和管护义务，如基于土地伦理和生态保护需求，财产权人需承担土地利用义务，保障土地资源的合理配置，同时承担维持土地生态健康、控制入侵物种、恢复原生植被等义务；三是收益分享和贡献义务，即要求财产权利人向社会分享财产收益或无偿提供财产，典型如征收、国有化、税收等，此外，我国公共图书馆法第26条、出版管理条例第22条规定的出版单位免费送交样本的义务，亦为显例。
4.财产权公法限制与私法限制
财产权的公法限制源于公法秩序的内在要求，以维护公共利益、保障社会秩序为目标，通过行政管理实现对财产权权能自由的限缩甚至禁止，其调整对象为公权与私权间的关系，侧重对公共利益的优先保护和财产权行使的秩序规制。私法限制以保障私法自治、效率和安全为目的，主要通过民法基本原则、具体制度约束财产权，其调整对象为私人之间的财产利益关系，强调对财产权的平等保护和利益平衡。
需要注意的是，两种限制在特定领域存在规范融合，公司法上的职工参与制即为典型例证。该制度是公司法公共性的体现，彰显了公法秩序对私法领域的适度介入。德国联邦宪法法院曾作出裁定，职工参与制度系立法机关对财产权内容与边界的界定，并未违反财产权保障的宪法原则。从规范属性来看，职工参与制度体现了公法与私法的双重限制：一方面，它源于宪法层面的劳动权保障，是国家公权力直接限制股权的结果，构成股权的社会义务，尤其在国有公司中，其体现的公法限制色彩更为浓厚；另一方面，它是对公司治理结构的强制安排，属于公司法内生的制度规范，约束公司与股东的私法行为。可以认为，这是私法主动接纳公法并将其作为私法内生规则的结果。
（二）公法限制财产权的正当性
公法限制财产权的目的是多元的，如增进公共福祉、矫正市场失灵与外部性问题、倾斜保护弱势群体合法权益等。其正当性论证可从社会事实和价值理念两个维度展开。
1.公法限制财产权的社会事实基础
人作为社群性存在，自始嵌入多元社会关系，这决定了包括财产权在内的所有民事权利都具有鲜明的社会性，或可称其为“关系性权利”。财产权的关系性要义在于，其并非脱离主体间关联的孤立个体权利，其产生、行使与实现始终围绕多元主体间的利益博弈和协调展开，无法脱离具体社群语境和关联。详言之，其一，权利主体的关系性。财产权人既是权利的行使者，也是社群关系的参与者，其权利的实现依赖于其他社会主体的容忍与配合，相应地，也需容忍其他主体的权利行使行为。同时，财产在现实中往往通过地理聚集、社会规范内化与退出成本增加等方式，将个体更紧密地嵌入特定社群，强化其社会义务与身份认同。其二，权利内容的关系性。财产权的内容并非由权利主体单方意志决定，而是由法律规范与社群共识共同界定和塑造，彰显了主体间的互惠性和依赖性，如权利行使需以不损害他人合法权益与社会公共利益为前提。其三，权利保障的关系性。财产权需要通过法律手段协调主体间的利益冲突予以保障。
财产本身所具有的稀缺性与排他性，进一步构成了公法限制财产权的客观前提。一方面，财产的稀缺性决定了资源无法满足所有主体的绝对需求，若缺乏制度化的调控机制，必然导致资源分配的无序与不公，而公法作为公共利益的代表，通过限制财产权的行使边界，能够实现资源的公平配置与高效利用；另一方面，财产权的排他性虽为个体支配财产提供了基础，却也极易引发权利滥用，当个体对财产的排他性支配损害他人合法权益或社会公共利益时，其权利行使便失去了正当性，这就需要公法介入予以矫正。
财产权与人格权的本质差异更凸显了财产权需受公法限制的关系性特征。人格权具有天然的人身依附性和不可替代性（甲无法替代乙享有其人格利益），个体对人格利益的享有通常不会与他人的同类人格权产生直接的利益冲突，故公法对人格权的限制严格遵循不可克减原则，干预空间极为有限。相反，虽然某一特定财产在同一时空只能为单一主体享有，但是甲完全可以替代乙成为该财产的权利人。这种可替代性不仅强化了财产权的关系性，而且表明它并非先于国家存在的自然权利，而是由法律创设、具有明确社会功能的权利。此外，财产权的行使不仅会引发当代主体间的利益冲突，其负外部性如导致生态破坏等结果还会影响代际利益，这更彰显了财产权的关系性质。
2.公法限制财产权的价值基础
公法对财产权的限制与保障的正当性论证共享同一逻辑基底，即财产权内蕴多重不可通约的多元价值。财产权价值一元论以财富最大化或效率这种单一标尺界定财产规则的正当性，不仅缺乏道德维度，更无法回应复杂社会中的多元利益冲突。
事实上，财产权的行使必然产生社会整体效用，财产权天然承载自治、效用、社群、分配正义等多元价值，并在不同社会领域针对不同类型的资产，适配不同的价值优先级组合。限于篇幅，本文仅聚焦晚近公法限制财产权的理论——财产权的社会功能理论。它以财产权价值多元论为根基，将财产权的价值体系明确划分为三个相互关联、递进的层面：其一为私人价值，涵盖个人自治、人身安全与隐私、自我表达等诉求，集中体现财产权对个体的基础性保障功能；其二为公共价值，包含平等、包容性、社会参与等，其目标是促进社会整体的可持续发展，维护社会正义与民主秩序；其三为人际价值，强调促进人与人之间的相互尊重，实现代际公平等长远价值。为清晰阐释该理论的内涵与适用边界，本文将其进一步区分为“薄的”与“厚的”社会功能理论，分别从理论内涵、适用场景两个维度进行具体阐释。
（1）“薄的”财产权的社会功能理论
其要义在于阐释财产权所承担的最低限度社会义务，包括对财产权的私法限制和公法上无需补偿的低度公法限制。它将财产权的社会义务界定为消极的、有限的义务，其适用范围具有明确边界，如妨害禁止义务、容忍义务等。其理论基础是互惠原则和矫正正义，目标在于在不触碰私有财产权法律地位的前提下，平衡财产权主体与其他民事主体和社会之间的利益，实现私人利益与公共利益的最低限度协调，故其对公法限制的范围和强度均存在严苛限定。
（2）“厚的”财产权的社会功能理论
它旨在阐释公法对财产权的高强度限制，由美国学者亚历山大率先倡导，其主张财产权内在蕴含着促进所有社会成员实现人类繁荣的正面义务，应将财产权重构为服务于“共同善”的社会制度。其价值导向为分配正义，要求财产权人承担对社群其他成员的道德义务和法律义务，公法对财产使用的限制是对这种内在义务的法律确认与强化。
这一财产权观念集中体现为“进步主义财产观”，其对财产法律制度的诉求可概括为三个层面：其一，财产权利的配置需理性审慎权衡多元价值，摒弃单一价值导向，兼顾私人利益与公共利益、短期利益与长远利益；其二，通过财产权制度的科学设计，保障所有社会成员获得参与社会政治、经济活动所需的必要物质资源，实现基本权利的平等保障；其三，以财产法为纽带，促进社群的和谐与可持续发展。
“厚的”财产权的社会功能理论，对财产权公法限制的实践产生了根本性影响，以下通过两个例子说明。
其一，财产权的再分配效果。这是公法对财产权最严苛的限制方式，其目标在于践行社会国理念，通过税收制度之外的公法规制手段，对财产权进行公开或隐蔽性再分配，以破解财产分配失衡的现实困境。美国Croft Ave., LLC v. City of West Hollywood案即为典型例证。该案中，依据公法的要求，开发商在新建住宅项目时，须将20%的住宅作为低于市场价格的保障性住房，或缴纳相应的替代费用，由政府统筹用于其他住房的开发补贴。法院最终认定该替代费条款合法有效，不属于违宪征收，其裁判逻辑正是“厚的”财产权的社会功能理论，即开发商负有促进社会平等、保障弱势群体居住权的义务。
其二，财产上的信赖利益保护。这种信赖利益是指财产权人以外的人与权利人之间存在长期、深度的相互依赖关系，因对财产的持续使用、关系存续和自身生计保障而对其未来持续使用财产权的利益产生的合理信赖。与传统财产利益不同，该种信赖利益既不源于当事人之间的合同，也不依附于法定财产权，其产生的基础是双方长期形成的社会关系。其目的是通过公法限制矫正财产分配中的权力失衡状态，保护弱势方对长期关系存续的合理期待：当强势方通过长期关系，从弱势方的劳动投入、情感依赖中获取利益时，即负有公平对待弱势方、不随意抛弃弱势方的道德与法律义务，禁止其利用财产权优势转嫁社会成本。例如，财产权人在决定关闭工厂或租赁合同到期时，应优先保护处于更弱势地位的一方。可见，“厚的”财产权的社会功能理论可能产生过于激进的分配方案，在法律适用时应有清晰边界。
（三）对公法限制财产权的质疑
与财产权的保护一样，财产权的限制历来也备受质疑。其路径主要有两种：一是诉诸财产权的不可侵性、绝对性或天赋性。如与蒲鲁东以“所有权即盗窃”为由反对所有权保护一样，以“税收即盗窃”为由反对限制财产权的理由也不绝如缕。二是从限制的效果入手质疑财产权限制。后者的主要理由如下：
一是财产权限制会贬损财产权的制度功能。在法经济学上，财产权的排他效力可降低社会互动的信息成本：权利人自主决定财产内部使用，外部主体仅需识别权利边界即可避免冲突，无需探知使用细节。这使大规模、匿名的社会合作成为可能。公法对财产权的广泛限制掏空了排除权的制度功能：当财产使用需不断接受行政审查与公共利益权衡，权利边界变得模糊，信息成本急剧上升，社会协调机制失效，财产权法律规范将沦为政策变动的附庸。此外，财产权也为长期投资提供了稳定预期。而公法干预因缺乏明确标准和程序约束，容易引发制度性摩擦，抑制经济主体长期投资的意愿，转向短期套利或资产外逃，导致财产权因公法限制的不确定性而价值贬损。
二是可能导致干预的结构性失灵。财产权的限制若诉诸行政许可等管制手段，因这些手段极易被利益集团俘获，可为特定企业创造租金，甚至沦为排斥竞争、巩固垄断的私益机制。受管制者为自己的利益推动管制，导致公法干预不仅未能纠正市场失灵，反而制造了更严重的政府失灵。
三是市场机制可替代公法干预。市场机制本身具备内生的环保与协调能力。以基于环保对财产权的限制为例，在产权明晰、竞争充分、法律约束有效的制度环境下，“看不见的绿手”将引导企业为追求利润最大化，自发通过技术创新将废弃物资源化，实现环保与盈利的双赢。相反，公法监管标准僵化、执行成本高，且易忽视地方性知识与动态创新。
财产权公法限制的正当性及其质疑对立法者提出的挑战是：如何合理界定财产权的立法形成或塑造空间，在公共利益、财产权自由和制度稳定之间实现平衡。其问题是财产权公法限制的边界和补偿。
三、财产权公法限制越界的认定与公法效果
财产权兼具基本权利与民事权利双重属性，决定公法对其限制须守合理边界。基本权利属性要求公法限制仅为公共利益的必要干预，民事权利属性则限定公法介入需正当适度。逾越边界即产生损害赔偿等公法效果。
（一）财产权公法限制的实体原则与思维程序
1.财产权限制的实体原则
限于篇幅，本文不讨论公法对财产权限制的程序要求，仅讨论如下实体原则：
（1）权衡原则
权衡原则的目的在于协调私人利益与公共福祉，拒绝偏向任一方面。其具体要求为：一是双向平衡，禁止偏颇。立法既不得片面强调个人财产自由而忽视公共利益的实现，也不得为追求公共福祉而过度压制私人财产权。其二，引入动态平衡体系，实行层级化权衡。依据财产权与个人自由的关联程度确定保护强度：财产越贴近个人自由如私人住宅，其受保护的优先级越高，立法限制的空间越小；财产的社会关联度、公共功能越强，如经营性土地、企业资产，公共利益的权重越高，立法形成的空间则越大。其三，坚守权利底线，无论利益权衡的结果如何，均不得剥夺财产权的基本权能。
（2）比例原则
比例原则作为公法的“帝王条款”，目前的理论趋势是主张其亦可适用于私法，其适用于审查公法对财产权的限制，当无疑义。其对公法限制财产权的具体审查要求是：一是目的正当，立法对财产权的干预必须指向宪法认可的公共福祉目标。二是手段适当，所采取的财产限制措施需与预设的公共福祉目标具有直接关联性，能有效推动目标的实现，禁止采用无效、无意义的规制手段。三是必要性，即最小侵害原则，在所有可实现正当目的的规制手段中，必须选择对私人财产权损害最小、限制最温和的方式。四是狭义比例性，即相称性，对私人财产权造成的损害与公共利益收益相当。德国在出版物样书送交案中，认定若法律强制出版商无偿送交造价高、印量少、具有较高经济价值的出版物样书，将对出版商的财产权造成过重负担，违背比例性要求，应认定为违法。相反，租赁住宅的特殊社会关联性决定了立法可通过价格规制介入财产权的使用收益，但也不得导致所有权人持续亏损、危及财产本身的实体价值；国家资助建设的住宅与完全由私人出资取得的住宅，其租金管控的权限与强度需予以区分。
（3）信赖保护原则
信赖保护原则植根于依法治国的法安定性要求，是财产权保障的重要组成部分。其目的在于保护公民对法律秩序稳定性及财产权利存续的合理信赖，避免因法律突然变更对财产权益造成不可逆的损害。
信赖保护原则的具体适用要求包括：其一，保障法的安定性，维护现行法律秩序及财产权利存续的可预测性。信赖保护的范围需结合财产标的类型、权利人对权利存续的信赖程度、干预行为的正当理由重要性综合判断：权利人取得权利时付出的对价越高，其信赖保护的层级越高，同时需区分财产用途已实际实现与仅处于期待利用状态的不同情形。其二，严格限制法律溯及力。真正溯及力即新法溯及既往原则上应绝对禁止；不真正溯及力即新法适用于当前存在、持续至未来的法律关系，如要求现有企业升级环保设备以符合新的环保标准，原则上允许，但需合理，避免过度损害信赖。其三，兼顾法律改革与信赖保护。立法者修改、废除财产权规则所要保护的公共利益必须足够重大，足以压倒公民对旧法的合理信赖，同时需充分考量财产类型、权利人是否支付对价、是否实际利用财产等因素。其四，履行立法善后义务。当法律改革损害公民合理信赖时，立法者需设置“软着陆”保障措施，如规定过渡期以给予权利人适应新法的时间等，完全无偿、无过渡地废除财产权仅为例外情形。其五，维护过渡规则的稳定性。立法者为保护公民信赖而设立的过渡规则，不得擅自提前废止或修改；仅在维持过渡规则将严重损害重大公共利益时，方可依法调整。其六，明确投资保护边界。信赖保护涵盖基于法律信赖的财产投资，但不保障投资必然盈利；仅当法律修改直接、严重限制财产本身的利用时，立法者才需考量相应的补偿措施。
2.公法限制财产权的立法思维程序
为确保公法限制的合理性，立法可考虑如下四个层层递进的思维步骤：
（1）判定公共利益
公法介入财产权的唯一正当性基础是公共利益，以防范私人垄断行为对公共利益的不当侵害。立法层面的公共利益认定需严格遵循法定化、具体化原则，在实践中，公共利益的认定应严格排除“财政收益优先”观念，即单纯以增加财政收入为目的限制财产权。
（2）设定社会义务的不同类型
公法应基于类型化思维方式设定财产权人的消极义务和积极义务。其一，消极义务。若其不触及财产的收益和处分，通常属于无补偿的社会义务，多适用于环保领域。其二，积极义务。因其可能增加权利人的财产支出成本，需严格界定其义务范围和履行标准。权利人承担的义务成本不得超出该不动产的合理财产收益，应禁止强制权利人以亏损方式利用财产。积极义务之设定多适用于土地领域。
（3）划定私人权益的底线保障
公法对财产权的限制不得触及财产权的核心领域（Kernbereich），这是现代公法保障私人财产权本质属性的底线要求。
第一，在财产权类型区分层面，立法需根据财产的区位、类型、功能差异，设定差异化的限制义务。如区分生存性资产与非生存性资产：前者如住房为权利人维持基本生存的物质基础，仅在极端紧急的公共利益场景下可实施必要限制，且需提供充分的补偿或替代保障。后者如工业用地等，其财产属性更为突出，可依据公共利益需求进行合理限制，但同样不得触及其实质权益。此外，需严格区分既得利益与预期利益，对权利人已实际投入、合法享有的既得利益不得非法剥夺，仅可对其财产权的预期利益进行合理限制，以维护财产权的稳定性与可预期性。
第二，在财产权权能的界定层面，使用、收益、处分三大权能不得完全剥夺。在极端必要情形下，完全禁止对财产的开发如禁建时，也需依法保障权利人对财产的基本利用权，避免财产权空壳化。
（4）设置衡平补偿机制
公法限制财产权应尊奉“公共负担平等原则”，即公共利益的实现应由全体社会成员共同分担，不得将公共负担转嫁于特定权利人。若某一权利人因承担特定社会义务而遭受“特别牺牲”，即超出一般社会成员应承担的合理负担范围，必须确立衡平补偿机制予以救济。衡平补偿机制遵循“非金钱补偿优先、金钱补偿补充”原则。具体补偿方式包括：一是许可豁免，即对遭受特别牺牲的权利人，依法豁免其部分法定义务如税收或行政许可要求，以此降低其财产使用成本，实质上产生了间接补偿的效果。二是过渡期安排，即针对财产权限制措施的实施，给予权利人合理的过渡期限，使其有充足时间调整财产使用方式和处置相关权益，避免因限制措施的突然实施造成重大财产损失，保障权利人的信赖利益和财产权益的平稳过渡。三是用途调整，即在不违反公共利益的前提下，结合权利人的财产状况与实际需求，依法调整财产的使用用途，以弥补其因原用途限制导致的财产收益损失。如对因生态保护而被限制农业开发用途的土地，可依法调整为生态旅游等兼容生态保护和财产收益的用途。
（二）公法限制财产权越界的认定
判断某一限制行为究竟属于财产权的社会义务还是管制性征收，其标准是该限制是否使特定权利人承受了超出一般社会公共负担的特别牺牲。社会义务通常不触及所有权，其对象为不特定多数人，且无需补偿；管制性征收则构成对财产权实质内容的剥夺，必须给予公正补偿。但财产权限制的动态性和相对性决定了单一标准很难适用。在实务中，德国和美国发展了一系列可资借鉴的规则。
1.德国法的经验
在德国，公法对财产权限制的问题之争集中在区分不承担补偿义务的社会义务与必须给予补偿的“征收”，实务区分在不同时代有所区别。
早期的学说与实务曾以特殊牺牲为区分标准，学说上还发展出“干预深度理论”与“严重性理论”。前者关注公权力干预是否触及所有权的核心领域；后者则强调，当干预强度达到“严重且不可忍受”的程度，致使财产的私人效用被实质剥夺或无法合理期待时，即构成征收。但单纯的财产市场价值减损，尤其是因相邻地块合法开发所致，原则上并非财产权侵害。德国法目前较严格采用“分离理论”，严格财产权的“内容与界限界定”与“征收”。即便公法因限制过度而构成违宪，其后果是该法律无效，但不能自动转化为征收行为并产生补偿请求权。在此框架下，法定的补偿请求权仅有三类：（1）征收补偿；（2）财产权“内容与界限”规范附带的法定补偿；（3）作为极端例外的牺牲补偿，限于因合法、无过错的公权行为造成了立法者无法预见的、特别的个别牺牲情形。这就形成了“征收—严格补偿；一般社会义务（普遍、轻微负担）—无补偿；特别严重、针对性负担—例外补偿或立法缓冲措施”的三层结构。
2.美国法的经验
美国的一系列具有里程碑意义的判例，呈现出“从绝对标准走向利益平衡”“从单一因素转向多元考量”的演进特征。
Pennsylvania Coal Co. v. Mahon案首次在司法层面明确“管制性征收”概念以及“过度限制即应补偿”规则。Just v. Marinette County案从管制目的出发区分补偿义务：为防止公共利益受损而实施的管制如湿地保护，无须补偿；若为增进公共利益而限制土地使用，则可能产生补偿责任。Penn Central Transp. Co. v. New York City案创设了“平衡测试”标准，具体考量三个因素。法院认为应综合考量以下三方面因素：（1）管制对财产的经济影响，但无固定阈值；（2）对合理投资回报期待的干预程度；（3）政府行为的性质。Agins v. Tiburon案进一步明确，若管制无法促进合法公共目标，或剥夺了土地的利用权，构成过度管制。Lucas v. South Carolina Coastal Council案修正了“完全剥夺效用”要件，认定即使管制仅导致财产价值部分减损，仍可能触发补偿。2021年的Cedar Point Nursery v. Hassid案强化了对财产权要素的保护：政府未经补偿即授权第三人进入私人土地，构成当然征收。但临时性限制不自动等同于征收，应结合其目的、时长、对财产权的实际影响等具体分析。美国是以个人主义为导向的国家，其宪法没有规定财产的社会义务，仅在规制过度剥夺经济利益时认定征收，侧重保护私人财产的收益；德国则以社会国理念为基础，强调财产权的社会义务。但前文的分析表明，两者虽然在理念上看似截然对立，但在财产权的法律实践中，并不存在显著差异。
（三）公法限制财产权越界时的公法效果
结合我国立法和司法实践，权利人针对公法限制财产权越界的救济渠道主要包括损害赔偿、购买请求权和请求违法状态排除三种。
1.损害赔偿
损害赔偿系公法限制财产权超越合理边界时最基础、最具普适性的救济方式。
立法者通常在相关规范性文件中直接设定补偿规则，我国已在多部单行法中明确确立该补偿规则，形成了覆盖多领域的补偿规范体系。如我国防沙治沙法第35条、石油天然气管道保护法第14条第2款、风景名胜区条例第11条等。其共同特征是，未将相关管制措施界定为征收，而是明确国家的补偿义务。
司法机关原则上不得自行创设国家补偿义务，以避免僭越立法权。为充分保护财产权，我国行政诉讼实践亦认可具体行政行为过度限制财产权时的损害赔偿请求权，如“高留升诉新郑市人民政府等行政补偿纠纷案”。
从法理层面分析，公法限制越界的损害赔偿可划分为两种类型：一是过度限制财产权内容与界限的补偿，二是征收补偿。前者是针对合法、普遍、抽象的公法规则对财产权造成的过度负担，属于公法上的衡平请求权；后者则是针对特定主体施加的特别负担。本文主张统一两种赔偿，理由是：其一，两者均致力于实现分配正义，确保为实现公共利益所产生的成本由全体纳税人公平分担，避免个体利益被公共利益不当牺牲。其二，如公法没有规定过度限制的补偿，也可类推征收的规定，基于宪法财产权规范推导出补偿义务，可有效弥补立法漏洞。
越界与征收补偿的差异体现为计算是否存在客观标准。通常，前者体现为抽象规则或具体管制导致的财产价值减损，缺乏明确的市场价格参照；后者则以市场交易价格为补偿标准，仅在市场失灵如特殊公益项目、稀缺财产时例外进行法益权衡。存在争议的是，两者是否采用完全补偿原则？通常，征收等于国家强制购买财产，故采充分补偿原则，且不考量国家财政负担。过度限制可理解为对财产价值的征收，故采用征收补偿原则更为合适，而且，对过度限制采取完全补偿原则，其效果可能是公权力机关舍弃相关公共利益目标，维护权利人的基本财产权，特别是要求按照“最高最佳使用”补偿预期利益时。
2.购买请求权
购买请求权即请求国家收购财产，系损害赔偿的补充与延伸，其适用范围严格限定于“损害赔偿无法弥补权利人损失”的情形。其性质为反向征收，即将公法限制越界行为拟制为征收，从而实现更充分的权利救济。
需明确的是，我国现行司法实践中认可的反向征收，本质上仍以损害赔偿为主，但从实践需求来看，反向征收的价值在于赋予权利人请求国家购买的权利。国家之所以需承担比一般损害赔偿更重的强制购买义务，其法理依据在于：当公法管制行为对财产权的限制达到一定程度，导致财产丧失使用价值、权利人无法实现财产权的根本目的时，该管制行为已超出合理的公法限制范畴，与正式征收在法律效果上无本质区别，唯一区别仅在于是否履行了正式的征收程序。此时，若仅给予权利人一般损害赔偿，既无法充分保护其财产权，亦违背比例原则和公平原则，故需赋予权利人请求国家购买的权利。
3.请求排除违法状态
请求违法状态排除系公法限制财产权越界救济中最具强制性的方式。其适用场景具有严格限定性：当立法或行政行为本身违宪，导致财产权遭受严重侵害时，单纯的补偿无法治愈违宪性。该救济方式的目的，不仅在于弥补权利人的财产损失，更在于撤销或否定违法管制行为，恢复宪法秩序与财产权的完整保障状态，其法理依据源于宪法对公民权利与财产权的保障。
请求违法状态排除的实现路径，主要取决于一国的违宪审查机制，具体可分为两种情形：其一，在设立专门违宪审查机制的国家或地区，若公法管制规范存在违宪情形，权利人可通过违宪审查程序，请求有权机关宣告该管制规范违宪且无效。一旦规范被宣告无效，其自始即不具有法律效力，此前基于该规范实施的管制行为亦随之丧失合法性。该方式的优势在于从根源上消除违法管制的规范依据，不仅保护单个权利人的利益，更能预防同类违法管制行为的发生，实现救济的普遍性与根本性。其二，在未设立专门违宪审查机制的国家或地区，权利人可通过行政诉讼程序，对违法管制行为进行个案审查，尤其是通过对规范性文件的附带审查，间接抵制对财产权的不当公法干预。
四、财产权公法限制对私法的影响
公法对财产权的限制也通过多元路径深度渗透至私法秩序的场域，限于篇幅，本文以民法为例讨论。
（一）财产权公法限制对物权法的影响
财产权的私益与公益的双重属性，为《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）引入公法限制规范介入物权法领域提供了正当性基础。《民法典》通过一系列引致性规范的制度设计，构建了物权领域公法与私法的协同框架：其第116条确立的物权法定原则蕴含了对公法规范的一般援引机制，为公法限制规范嵌入物权制度预留了必要的规范空间；其第240条、第323条所设定的所有权和用益物权“依法”行使的要求，确立了公法规范对物权权能的实质性塑造效力，彰显了财产权的社会义务属性。
与《民法典》合同编纳入公法规范时需借助比例原则等判断其对合同效力的影响不同，《民法典》物权编对公法限制性规范的吸纳具有直接性和强制性，该差异的成因在于物权的绝对权属性——物权的对世效力决定其行使必须兼顾社会公共利益，而公法作为维护公共利益的规范体，其限制性规范自然构成物权行使的刚性边界。但公法对物权的限制仅体现为对物权权能行使边界的界定与约束，并未否定或重构物权。物权的权能基础性内容仍由民法予以明确界定。
当前，理论界与实务界的争议焦点是上述条款中“依法”之“法”的范围。因《宪法》与《民法典》均未对该范围作出明确界定，学界对此存在观点分歧。我国物权法权威释义书明确指出，物权法定原则中的“法”应限定为法律，除法律明确授权的特殊情形外，行政法规、地方性法规不得作为物权法定原则的适用依据。《民法典》权威释义书进一步限缩了“法”的范围，明确此处的“法律”仅指狭义上的法律，排除了行政法规和地方性法规等。
部分学者从保障基本权利的立场出发，主张在规范存疑时优先适用加重法律保留原则，即对财产权的公法限制仅能由法律作出明确规定。另有学者认为，作为公法规范的重要组成部分，基于公共管理与公共利益的现实需求，行政法规有权对私有财产权作出限制性规定，无需严格恪守法律保留原则。我国民法学者多认为应当适当扩大“法”的范围，将行政法规纳入其中，以适配社会经济发展的现实需求，弥补法律规定的滞后性缺陷。真正的问题在于，物权法定缓和论之所以主张扩大“法”的范围，其目的是承认新的物权类型，但在公法限制物权的内容时，为保障我国较为脆弱的财产权，宜认为“法”的范围限于法律和行政法规，这也与我国民法典第153条第1款将影响合同效力的“法”限于法律和行政法规的规定一致。
（二）财产权公法限制对合同法的影响
1.对合同效力的影响
限制财产权的公法规范对合同效力的干预路径，主要包括合同无效与合同未生效两种情形。
（1）导致合同无效
《民法典》第153条第1款明确将“违反法律、行政法规的强制性规定”作为合同无效的法定事由，为限制财产权的公法规范介入合同效力判断提供了依据。当合同行为与公法确立的公共秩序发生根本冲突时，私人合同自由需让位于公共利益，其效力应予以否定。以宅基地使用权转让合同为例，宅基地使用权作为我国特有的用益物权，其权利设定与行使始终与户籍制度、农民身份、集体成员资格深度绑定，其功能并非纯粹的财产流转，而是为农民提供基本居住保障，属于国家赋予农民的生存福利，因此受到公法的严格管制。我国土地管理法第62条第4款虽未直接禁止村民出卖住宅，但通过“出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”的制度设计，间接限制了宅基地的流转范围。故司法实践中，多数裁判者基于《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》等文件，认定向非本集体经济组织成员转让宅基地使用权的合同无效。
（2）导致合同未生效
除否定合同效力外，财产权公法限制还可能通过“法定批准要件”的设定，使合同处于“未生效”状态。此类公法规范的目的并非否定合同的合法性，而是通过行政批准程序对财产权的移转、处分行为进行审查，确保其符合公共利益要求，典型如我国商业银行法第28条对商业银行股权变更的批准要求、我国城市房地产管理法第39条对国有建设用地使用权转让的条件限制等。
《民法典》第502条第2款确立了“批准为合同法定特别生效条件”的规则，即批准程序仅影响合同的生效与否，不影响合同的成立，合同自双方当事人意思表示一致时成立，未经批准仅导致合同无法产生履行效力，而非合同自始无效。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第2条等规定也采这一立场，即批准、规划许可等公法要件，是合同生效的补充条件而非成立条件。
值得注意的是，最高人民法院在适用我国城市房地产管理法第39条时，突破了“批准为合同生效要件”的一般规则，适用区分原则对该条款进行了限缩解释，认为该条所设定的国有建设用地使用权转让条件，是权利变动的生效条件而非合同生效的要件。这意味着，即使转让方未满足该条规定的条件，双方订立的国有建设用地使用权转让合同依然有效，只是无法发生物权变动的效力，转让方需承担违约责任。此外，有学者针对商品房预售许可制度提出，商品房预售许可的目的是控制预售合同的履行而非控制预售合同的效力，即使开发商未取得预售许可，其与购房者订立的预售合同依然有效，开发商需承担无法履行合同的违约责任，而非合同无效的法律后果。
上述观点的价值在于，将公法管制的重点从合同效力后退至合同履行环节，既实现了公法规范的管制目的，又最大限度地尊重了私人合同自由，符合比例原则的要求：公法对财产权的限制，应选择对私人权益损害最小的方式，避免过度否定合同效力对市场交易秩序造成冲击。
2.对合同内容的控制
限制财产权的公法规范对合同内容的控制，也构成对私人意思自治的边界约束。其中，价格管制与环保控制是两类最具代表性的控制方式，二者分别对应民生保障与生态保护两大公共利益。
（1）价格管制
价格管制是公法通过限制财产权人处分自由即定价权，以稳定物价、保障基本民生，矫正市场失灵导致的价格失衡。其限制的理由在于，当财产涉及住房、医疗、教育等基本民生领域时，其财产权的行使不再是纯粹的私人事务，而与社会公共利益紧密相关。
价格管制的手段是通过定价直接干预商品或服务的价格形成机制，确保相关商品或服务的价格处于合理区间，典型如租金管制、利率管制等：租金管制限制了房屋所有权人的租金定价权，防止其利用市场优势地位哄抬租金，保障承租人的居住权益；利率管制则限制了出借人的利息定价权，防止高利贷行为损害借款人的合法权益，维护金融市场秩序。《民法典》第680条第1款新增“借款的利率不得违反国家有关规定”的规定，将利率管制的公法要求转化为合同的法定约束。
无疑，价格管制违反了竞争中立原则，过度限制了财产权人的权益，但结合我国现实国情，在住房、医疗、教育等关键民生领域，市场机制往往存在自发性、盲目性，若完全放任财产权人自由定价，极易出现价格虚高、垄断定价等问题，损害普通民众的基本权益，进而影响社会公平与稳定。价格管制通常采柔和的管制政策如设定价格上限、浮动区间，其效果是并非否定定价自由，而是规范定价自由，如租金管制并没有过度限制房屋所有权人的合法权益。
（2）环保控制
随着生态环境保护成为国家发展战略，公法对财产权的环保限制已逐步渗透到合同法领域，其依据是《民法典》第9条首次确立的“绿色原则”，将生态环境保护的公法要求转化为私法主体的法定义务，衔接了公法环保目标与私法合同行为。《民法典》合同编的诸多条文均体现了绿色原则的要求，其中最具代表性的是其第509条第3款规定的“绿色履行义务”。这一义务具有法定性和强制性，当事人不能通过合同约定排除。如建设工程合同中，承包人需采取扬尘防治、噪音控制等环保措施，否则将构成违约行为。
3.对违约责任的影响
限制财产权的公法规范必然会影响违约责任的认定。其既可能成为当事人免除违约责任的法定事由，也可能成为认定当事人承担违约责任的归责基础。本文以租赁合同为例予以说明。
《民法典》第708条规定：“出租人应当按照约定将租赁物交付承租人，并在租赁期限内保持租赁物符合约定的用途。”该条款所规定的出租人义务，不仅包括租赁物的物理属性符合约定，还包括租赁物的公法合规性，如确保出租财产符合规划、消防、居住安全等公法标准。若出租人未履行上述公法合规义务，导致租赁物存在无法排除的公法障碍，如房屋不符合消防安全标准，则承租人有权依据《民法典》第563条的规定直接解除租赁合同，并要求出租人承担违约责任。同时，基于诚实信用原则和公法的强制性，出租人不得通过合同约定完全排除自身的公法义务，如约定“租赁物的消防合规由承租人自行负责”，此类约定无效。
与之相对应，若公法管制规范涉及的是与承租人经营行为相关的事由如营业时间规定、禁烟令等，则应由承租人承担相应的公法合规义务。这是因为其管制的目的是规范经营行为、维护公共秩序，而承租人作为租赁物的实际使用人、经营行为的实施者，更具履行合规义务的便利性与可能性，出租人无法对承租人的经营行为进行直接控制。
若公法管制规范在合同履行过程中发生变化，导致合同履行的基础发生重大改变，可能构成《民法典》第533条规定的情势变更。此时，受不利影响的当事人有权请求变更或者解除合同，且无需承担违约责任。如在租赁合同履行过程中，政府出台新的环保管制政策，禁止在租赁房屋内从事某类经营活动，导致承租人无法按照合同约定使用租赁物。
（三）财产权公法限制对侵权责任法的影响
1.财产权保护范围
城乡规划、环境保护等公法为财产权的行使设定了法定边界，明确了受法律保护的财产利益范围，直接限定了侵权责任法的保护客体范围。一方面，公法明文禁止的财产使用、收益行为所对应的利益，不属于侵权责任法所保护的“合法民事权益”。另一方面，权利人基于公法负有法定容忍义务，即对符合公法规范的行为造成的轻微妨害，权利人应予以容忍，该妨害行为不构成妨害型侵权行为。
上述规则的适用需区分公法禁止的财产利益与公法限制下的合法占有利益。如，邻地建设行为符合城乡规划规范，即便该建筑导致相邻权利人采光权受损，因该建设行为具有公法层面的合法性，未超出财产权公法限制的边界，故不构成侵权。若私人擅自拆除他人违法建筑，虽然该建筑因违反公法规定不具有合法性，但其占有状态受《民法典》第462条、第1165条的保护，拆除行为侵害了权利人的合法占有利益，仍构成侵权，行为人应承担相应的修复费用等侵权责任。因为公法所禁止的是违法建筑本身的合法性，而非权利人对该建筑的占有利益，侵权责任法需兼顾公法秩序的维护与私法占有权益的保障。
2.过失的认定
公法对财产权的管制规范可通过“保护他人之法律”进入侵权法并对过错的认定发挥影响。传统侵权责任法中的过失的认定以合理注意义务为客观判断标准，财产权公法限制的介入，使环境保护、安全生产领域的公法保护性规范，成为过失判断的法定客观基准，这一制度设计简化了过失的举证难度，强化了对受害人合法权益的保护。
需明确的是，并非所有公法强制性规范均能作为过失判断的基准，其判断标准在于该规范是否具有“保护特定民事主体私益”的立法目的。若公法规范仅指向纯粹的行政管理目标，不具备防范私益侵害风险、保护特定民事主体合法权益的功能，则该规范不属于保护他人之法律，违反该规范不能直接认定行为人存在侵权过失。如有关车辆临时通行证过期的管理规定仅属于行政机关对车辆通行的行政管理措施，违反该规定并没有增加道路通行风险，故不能作为认定侵权过失的依据。这样就既尊重了公法的行政管理职能，又避免了公法规范过度介入私法侵权判断。
3.因果关系的认定
限制财产权的公法规范通过明确规范保护目的、分配风险范围，直接影响侵权责任中因果关系的成立与范围。它突破了传统“相当因果关系”的单一判断模式，实现了公法目的与私法救济的协同，其逻辑在于：若损害后果属于公法规范保护的法益范围，且行为人违反了该公法限制，则直接推定因果关系成立，受害人无需举证证明行为与损害之间的“相当性”，这就显著减轻了受害人的举证负担。反之，若损害后果超出公法限制的保护目的范围，则即使行为人存在违反公法的行为，亦不能认定因果关系成立，受害人无权主张侵权损害赔偿。
以环境保护法和城乡规划法为例。前者的目的是维护生态环境和公众合法权益，若企业违反环境影响评价相关规定擅自排污，导致相邻鱼塘鱼类死亡，因鱼塘养殖利益属于环境保护法所保护的私益范围，且排污行为违反了公法限制，故可直接推定排污行为与鱼塘损害之间存在因果关系，企业应承担相应的侵权责任。而后者的目的是规范城乡建设秩序、保护采光等合法权益，并不涉及商业经营，若因城乡规划调整导致商铺客流减少、收益下降，即便该损害后果超出了城乡规划法的保护目的，也不能认定城乡规划调整与商铺客流减少、收益下降之间成立因果关系，故商铺权利人不得向规划部门等主张侵权赔偿。
4.违法性
基于法秩序统一原则，公法与私法同属统一的法律体系，二者的评价标准具有内在一致性，故限制财产权的公法规范对侵权责任法中“违法性”的认定具有决定性影响。公法层面合法的行为，在私法层面不得被评价为“违法”；公法层面违法的行为，在私法层面通常具有违法性，但需结合规范目的进行综合判断。
具体而言，行政机关依据公法规定作出的行为，即便该行为限制甚至剥夺了财产权，因其在公法层面合法，且符合公共利益的价值导向，故在私法层面不构成侵权。但权利人有权依据行政法相关规定，请求行政补偿或赔偿。反之，行为人违反公法对财产权的限制规定如超标排污，该行为在公法层面具有违法性，在私法层面通常被认定为具有违法性，若造成他人损害，则应承担相应的侵权责任。但基于前述理由，认定违法等于过错时，“法”应限于法律和行政法规。
五、结语
财产权并非先于国家而天然存在的自然权利，而是国家通过法律创设的权利，这决定了其自诞生之日起，就须平衡个体自由与公共福祉。公法限制规范正是这种平衡的制度化。财产法绝非一套价值中立的技术规则，它也是一种塑造社会共同体生活形态的强大力量——既可以选择巩固既有的不平等财产秩序，也可以致力于构建一个更包容、平等、赋予成员以尊严并能促进其能力发展的制度。在自由民主社会，财产法的使命无疑应当倾向于后者，这也决定了财产权公法限制的最终目的不应仅仅是功利主义的效用计算，更应蕴含对共同体正义和人类繁荣的深切关怀，这既是财产权社会化的要求，也将塑造具有韧性的财产权。
财产权限制必然存在合理边界。一方面，若对限制要求过于宽松，将可能不仅会侵蚀甚至架空财产权，更可能引发权力滥用；另一方面，若要求极其严苛，可能导致国家因财政压力而放松环保、公共安全等关键领域的监管标准，最终反噬公共利益。划定公法限制的合理边界，关键在于区分合理的社会义务负担与构成特别牺牲的负担。这一区分需要建立动态、综合的审查体系，结合财产利益的性质、公权力干预的强度、欲实现公共利益的迫切性等因素，作出情境化的审慎权衡。唯有如此，才能在变动不居的社会环境中持续维系个体权利保护与公共善之间的动态平衡，避免过度干预或监管缺位。
公法对财产权的限制，不仅重塑了财产权作为个人自由体和社会关系节点的双重身份，也深刻影响了物权法、合同法、侵权法等私法法域：物权法领域全面接受了公法限制，将公法限制作为物权的法定内容；公法限制也影响了合同效力、合同内容与违约责任；在侵权法领域，公法限制缩减了财产权人的侵权救济空间、改变了侵权违法性判断标准等。
财产权的公法限制，归根结底是一个社会如何通过法律媒介，在历史的具体情境中，持续作出集体价值选择的过程。公权力机关在坚守财产权内蕴的个体自主、自决、自治价值的同时，也不回避财产权的社会责任和共同体使命，这就必须秉持立足当下、面向未来的实践智慧，在财产权的保护、限制与救济的复杂互动中，将财产权制度塑造为连接个体自由和社会繁荣的桥梁和纽带。
