摘 要：政府在行政协议中享有的单方解除权有可能会引发行政性和协议性之间的激烈冲突。尽管《关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确了法院的合法性审查权限，但是单方解除权仍然存在着被滥用的风险。以政府特许经营协议为例，政府的单方解除权在实际运作中面临三重困境，即行使范围不明、信赖利益受损、程序保障不足。然而，基于双阶理论，政府特许经营协议在缔约阶段和履行阶段分别呈现出行政属性和民事属性的特征。因此，为了淡化公权色彩，单方解除权宜界定为“法律行为性质的声明”。具体而言，应该从实体控制、原则控制、程序控制、结果控制四个方面来规范特许经营协议中的单方解除权，以实现政府公共权力与投资者合法权益之间的平衡。
关键词：政府特许经营协议；单方解除权；公共利益；法律控制
一、问题的提出
随着“命令—服从”向“协商—合作”的转变，行政协议已经成为公私合作的重要方式，而行政协议的典型特征之一是行政主体基于公共利益或行政管理职能，有权单方变更或解除合同。迄今为止，学界尚未结合行政协议的具体类型对单方解除权予以分析。一方面，民法学者普遍认为，行政优先权的存在违反了自愿平等原则，从而否定单方解除权的价值；另一方面，行政法学者主要从行政协议的一般层面出发，认为公共利益理论为单方解除权提供了正当基础。因此，为了明确单方解除权在特定领域的运行现状，本文选取政府特许经营协议（以下简称“特许经营协议”）加以研究与考察。首先，特许经营协议案件的数量较多，便于笔者研究单方解除权的运行现状。其次，此类案件通常存在较大争议，具有深入研究的重要理论价值和实践意义。由于特许经营协议的履行期较长，经营过程中难免会出现合同无法预见的情况，容易产生纠纷。此外，司法解释对单方解除权的规制较为有限。2019年11月12日，最高人民法院颁布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》），其中第16条规定了法院有权审查单方解除行为的合法性，但该规定依然存在缺陷。第一，单方解除权行使范围不明。尽管《行政协议规定》将单方解除范围限定为“可能严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，但由于公共利益缺乏明确定义，致使单方解除权的行使范围模糊不清。第二，投资者的信赖利益受损。虽然《行政协议规定》规定了政府单方解约后应承担的补偿赔偿责任，但补偿标准过于笼统且赔偿标准过低，导致投资者的信赖利益严重受损。第三，单方解除权的程序保障缺失。一方面，《行政协议规定》未规定解约前的协商机制，损害了协议的稳定性；另一方面，政府不受正当程序的拘束，导致投资者本身应享有的程序性权利，如陈述权、申辩权、听证权等无从行使。鉴于特许经营协议中单方解除权的现实困境，笔者认为研究其法律控制是非常必要的。
二、单方解除权的实践检视
政府在特许经营协议中充当运动员和裁判员的双重角色，在其行使单方解除权时必然会面临一系列问题，主要表现在以下三个方面：
（一）单方解除权的行使范围不明
有学者认为，行政协议与民事合同的不同之处在于，双方当事人的利益在“质的规定性”方面存在差异，其中，公共利益恰恰为政府单方解除权提供了法理基础。但是，公共利益的内涵和外延较为宽泛，且适用于各个法学学科。尤其是在特许经营协议中，单方解除权的运用往往偏离了公共利益初衷。
首先，公共利益的范围模糊。不同于传统的行政管理目标，特许经营的正当性在于公共服务。而公共利益更多地体现为公共服务，即政府通过签订特许经营协议，鼓励社会资本参与，以满足服务行政的现实需要。然而，在实践中，政府往往对公共服务作宽泛解释。例如，在王永桓案中，乐山市城管局认为原告占用绿地行为损害了抽象的公共利益，但未阐明公共利益受损的具体事实。而原告在案发前曾与园林局约定“绿地临时占用费”，这表明政府对于绿地占用事实早已明知。所以，市城管局单方解约，将导致公共利益判断标准的频繁变动。此外，政府因部门利益等原因随意解约，违反了公共利益的初衷。
其次，行政规制的合法性受质疑。作为公共利益客观化的行政规则，其合法性常常受到质疑。尽管某些地方政府尝试以红头文件的形式将公共利益法治化，但规章和规范性文件本身可能面临合法性争议。例如，在崔龙书案中，阜发改委所颁布的《关于对“关于对阜宁县招商投资优惠政策的通知”部分条款的解释》违反了《关于印发阜宁县招商引资优惠政策的通知》的规定，损害了崔龙书的信赖利益。推本溯源，行政规章和规范性文件的背后往往存在着特定的利益。在利益驱动下，违法的或损害公共利益的红头文件如非严谨一剂而再生，亟须相关机关在制度层面上对红头文件的制定进行有效规制。因为作为单方解约的法定依据，行政规则必须是合法的、正当的。
最后，特许经营协议的具体目的被忽略。政府在判断公共利益时，未考虑特许经营协议的具体目的。在实践中，政府常以抽象的公共利益为由单方面解除协议。但是，行政协议种类繁多，不同类型的行政协议所涵盖的公共利益差异显著，不能混为一谈。其中，特许经营协议和征收补偿协议在公共利益的判断标准上有所不同。例如，在金润公司案中，朝阳区中院认为，由于原告未能按期限供送天然气，损害了公共利益，故被告的单方解除行为合法有据。而在唐仕国案中，最高法院认为，尽管房屋征收补偿协议中关于经营性用房的定性有误，但是原告的信赖利益超过受损的公共利益，所以被告单方解约的理由不充分。笔者认为，从单方变更或单方解除的具体理由出发，特许经营协议更侧重于公共服务需要，而征收补偿协议则强调信赖利益保护，政府在判断公共利益时，应适当考虑特许经营协议的目的。
（二）投资者的信赖利益受损
在特许经营协议中，地方政府既是行政协议的履行者，又是公共职责的监管者。在这种情况下，为了充分保障投资者的信赖利益，不仅需要明确协议的具体内容，还应确保行政权的公正行使。一方面，政府作为协议履行者，应遵循有约必守的契约原则，尊重双方合意；另一方面，政府作为公共监管者，负有监督投资者履行法定的职责，必要时有权单方解约。因此，政府的双重角色定位决定了其既是运动员又是裁判员的尴尬现状，从而导致投资者的信赖利益受损。具体体现为以下几个方面：
首先，政府随意解约的行为，违反了存续保护原则。根据《中华人民共和国行政许可法》第8条规定，政府不得随意变更生效的行政许可。据此，政府应当尊重经过合法审批取得的特许经营权，不得轻易变更或解除。然而，现实中不乏政府随意解约的现象。例如，在周章兵案中，虽然原告正常履行供水服务，但管委会以上级通知为由解除了供水特许经营协议。这种处理方式明显侵犯了投资者的合法经营权，有违特许经营协议的稳定性。再如，在京鹿公司案中，被告未遵循正常的招投标程序，擅自将特许经营权授予第三方。尽管此行为属于“重大且明显违法情形”，但法院在充分考虑当地居民的实际需求之后，判定天然气特许经营协议是合法有效的。该案例表明，违法授予的特许经营权并不必然被撤销。可见，既然违法协议可能基于公共利益而有效，那么在不违反公共利益的前提下，合法协议应当得到更多的尊重。
其次，政府单方解约后，行政补偿或行政赔偿不充分。一方面，行政补偿标准较低。根据《行政协议规定》第16条第1款的规定，政府在合法解约情形下负有补偿责任。然而，该条款未明确补偿标准是完全补偿还是适当补偿。在司法实践中，法院通常采用的是适当补偿标准，但这可能导致补偿数额相对较低。例如，在桂鸿公司案中，最高法院认为，根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第15条，被告应承担的补偿范围仅为原告特许经营期间的实际投入损失。这表明，单方解约的补偿范围非常有限，忽视了投资者的远期损失。对此，笔者认为，在补偿范围上，应适用完全补偿标准，以弥补投资者的全部损失。原因在于：（1）与单方行政行为不同，特许经营协议更注重双方合意，应保持协议的稳定性。对此，只有实施完全补偿标准，才能增加违约成本，间接促使政府自觉履约；（2）基于契约财务平衡原理，公权力所附加的负担与财产减损之间成立对待给付关系。既然单方解约的行为打破了协议双方的交易平衡，那么政府理应补偿投资者的全部损失。另一方面，行政违法的成本过低。《行政协议规定》第16条第2款只规定了违法解约下的赔偿责任，未明确具体的赔偿标准。司法实践中，违法行政活动通常引发的是国家赔偿责任，而非违约责任，因此政府违法解约的成本相对较低。例如，在尹立杰案中，最高法院行政庭认为，对于行政协议中的违法行为，行政机关应当承担国家赔偿责任。先看，法院将赔偿责任定性为国家赔偿，侵害了投资者的选择权。当前，行政诉讼法庭在原告资格问题上坚持主观诉讼的功能定位，并以权利救济作为首要目的。在主观诉讼框架下，虽然行政诉讼由当事人启动，那么当事人理应享有救济方式的选择权。然而，法院的做法无疑将剥夺投资者的选择权，从而损害其信赖利益。其次，国家赔偿责任标准较低，这显著降低了行政机关的违约成本。虽然出于减轻国家负担的目的，国家赔偿的范围限于直接损失，但这可能导致政府在违法情况下获益，进而违反了“任何人均不应该从违法行为中获利”的原则。因此，为了遏制行政违法，在特许经营协议下，违法解约造成的财产损失赔偿不宜过低。
（三）单方解除权的程序保障缺失
现实中，政府解约过程具有强烈的行政强制特征。然而，这一过程不仅缺乏必要的协商机制，而且也未遵循正当程序原则，导致民主协商、程序正义等关键要素缺失。
首先，政府在单方解约前缺乏协商机制。尽管《行政协议规定》第11条规定了合法性审查与合约性审查，但第16条仅规定对单方解除行为进行合法性审查。之所以如此，是由于最高法院对于单方解除权的法律定位存在理解上的偏差。在《行政协议规定》新闻发布会上，最高法院将单方解除权变更权与单方解除权与行政优益权相关联，并将其定性为行政权力。显然，这种做法赋予单方解除权明显的公权属性，阻碍了当事人的协商对话。例如，在渝洋公司案中，由于村民反对，投资项目未能如期完成，进而影响了医疗废品的正常处置。对此，市环保局虽享有单方解除权，但其未与投资者事先协商，这可能会进一步加剧双方分歧。因此，笔者认为，在解约现象较为普遍的当下，建立解约前的协商机制尤为必要。原因在于：（1）如果过分强调管理原则下的合同特权，必将忽视特许经营协议的契约属性，加剧现实的不公平。（2）将协商机制引入单方解除权，具有现实可行性。虽然私法自治理念伴随权力寻租的风险，但规范化和制度化的协商机制不仅可以约束公权力的行使，而且能够切实保障投资者的合法权益。
其次，政府在单方解约中未遵循必要的程序。一方面，单方解约过程中存在程序违法的现象。例如，在昆仑燃气案中，寿光市政府未听取投资者意见便直接解除协议，此举明显侵犯了《市政公用事业特许经营管理办法》第25条赋予投资者的听证权。归根结底，政府对程序规范的漠视，源于主观与客观两方面的原因。主观上，我国存在重实体轻程序的法治传统，政府认为行政程序只会束缚管理者手脚。客观上，我国缺乏完善的程序法对单方解除权进行规制。目前尚未出台统一的行政程序法，仅有零散的行政程序规范。但是，行政程序本身承载着民主参与、人格尊严、程序理性等内在价值；而且，程序的内在价值和工具价值并不必然发生冲突。倘若最低限度的程序正义缺失，必将增加行政决策的道德成本和错误成本，反而会降低行政效率。此外，程序法治是法治的重要组成部分，违反法定程序将导致行政行为被撤销或确认违法等不利后果。另一方面，正当程序原则未能发挥实际效力，程序合理性要素也存在明显缺失。目前，尽管行政处罚法、行政强制法等法律法规体现了正当程序原则，但它尚未被确立为特许经营协议乃至行政活动的普遍原则，更无法作为司法裁判的直接依据。所以，在法定程序缺位的情形下，政府单方解除权几乎不受程序上的约束。然而，美国宪法第十四修正案早已确立正当程序原则的法律地位，我国自从田永案、刘燕文案之后也认可了正当程序的重要地位。因此，随着行政处罚、行政强制等行政行为逐渐遵循正当程序原则，特许经营协议作为合意行政的典型样态，其单方解约过程应更加注重对投资者的程序保障。
三、特许经营协议中单方解除权的法律属性
如前文所述，单方解除权存在适用范围不明、信赖保护不足、程序保障缺位等现实困境。究其原因，这与特许经营协议的性质模棱两可密不可分。因此，有必要明确特许经营协议的法律性质，并在此基础上重新理解单方解除权的法律属性。
（一）特许经营协议的法律性质
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条和《行政协议规定》第2条的规定，特许经营协议被纳入行政诉讼的受案范围。对于特许经营协议的性质，理论上有协议说和行政说两种观点。协议说主张，特许经营协议的典型特征在于双方合意。有学者基于政府特许的结构性概念认为，协议的内容具有经济上的可交易性，这决定了协议性是特许经营协议的内在属性。行政说主张，特许经营协议的主要特征在于公共利益。有学者从主体定性、目的公益性和适用公法规则三个方面出发，认为特许经营协议在属性上应属于公法契约。
协议说与行政说各执一端，均有不足之处。具体表现在：（1）现行立法中既有协议性因素，亦有行政性因素。2015年《市政公用事业特许经营管理办法》第2条对特许经营概念作出界定，特别强调了市场竞争机制要素，体现了其协议属性。而《行政协议规定》第2条将特许经营协议列举为典型的行政协议类型，凸显了其行政属性。（2）由于法定空间和合意空间的比重不同，行政协议大致分为属法定性和属合意性两类。特许经营协议虽被纳入行政诉讼，但其追求的公共利益可通过合同履行予以实现，故此类协议的合意性更加明显。（3）从域外法规视角出发，整体公法说和整体私法说不再是主流观点，德国学者普遍采用双阶理论来分析特许经营协议，即区分缔约阶段和履行阶段，并分别归属于公法和私法。而且，双阶理论在我国司法领域有着广阔的适用空间。即便在《中华人民共和国行政诉讼法》（2014）、《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015）颁布后，最高法院在新案中仍然采用民事诉讼来解决履行纠纷。
笔者认为，我国既面临维护公益保护的现实需要，也存在私权受损的严峻问题。而双阶理论不仅契合特许经营协议的法律结构，亦能有效遏制政府权力滥用。因此，笔者认为可以借鉴该理论，在缔约阶段采用行政法规范，在履行阶段则遵循民法规范，以此平衡公共利益与私人利益之间的关系，从而激发社会资本参与公共服务的积极性。
（二）特许经营协议下单方解除权的法律属性
单方解除作为私法概念，被应用于公私交融的特许经营协议领域，因此需要澄清其法律属性。通常情况下，单方解除权活动发生在特许经营协议的履行阶段。而根据双阶理论，履行阶段的纠纷原则上由私法予以调整，所以单方解除权的行使应遵循私法规范。但是，《行政协议规定》第16条将“可能严重损害国家利益、社会公共利益”作为单方解约的正当事由，使单方解除权与行政优益权产生关联，从而彰显了单方解除权的公权力属性。由此，单方解除权与特许经营协议在法律属性上存在激烈冲突。
笔者认为，单方解除权的法律属性与特许经营协议的法律性质密切相关。由于特许经营协议在履行阶段遵循私法自治原则，因此本文以此为基重新思考单方解除权的法律属性。首先，与其他行政行为不同，特许经营协议中的单方解除并非典型的公法概念，其实际调整了特许经营协议中所有当事人的权利和义务，包括政府和投资者。所以，在认识单方解除权的法律属性时，不能局限于传统的公法观，而应从主观法的视角重新认识该问题。其次，将单方解除权与公权力脱钩具有明显优势。具体表现在四个方面：第一，有助于协调特许经营协议中行政性和协议性的关系。通过褪去单方解除权的公权色彩，可以避免单方解除权的行政属性与特许经营协议的民事属性产生冲突。第二，有利于缓解公益解除与约定解除之间的矛盾。在行政权膨胀的现实背景下，公益解除与约定解除存在激烈冲突。而通过淡化单方解除权的公权属性，可以减少国家强制和意思自治之间的冲突，也为协商机制的引入提供了可能。第三，凸显了形式自由的有限性。政府既然选择了协商手段，就应根据契约关系安排双方的权利义务，不得任意损害相对人的合同利益。第四，淡化单方解除权的公权属性，不会妨碍公益目的之实现。尽管单方解除权失去了行政权的属性，将其纳入民法中的形成权范畴仍能实现单方解约的效果，从而有效维护公共利益。
因此，为了平衡单方解除权与特许经营协议的性质冲突，应该淡化单方解除权的公权色彩，将其界定为“法律行为性质的声明”，即只产生单方终止特许经营协议的法律效果，而不具备行政行为的公定力和拘束力。
四、单方解除权法律控制的完善
传统行政法注重政府的公共监管者身份，却忽略其协议缔约者的角色，导致单方解除权带有过度的公权色彩。然而，特许经营协议作为单方行政的替代方式，本身承载着行政民主化的重要功能。为了实现此功能，应该淡化单方解除权的行政属性，并对其予以严格限制。笔者认为，应该从行使范围、信赖保护、启动程序、事后监督四个方面对单方解除权予以法律控制，以实现特许经营协议中政府与社会资本的利益平衡。
（一）实体控制：单方解除权的行使范围
单方解除权的正当理由决定了其行使范围，即政府只能在公共利益范围内行使单方解除权。因此，为了明确单方解除权的适用范围，需要进一步将公共利益具体化。
第一，明确公共利益的基本内涵。首先，公共利益具有正当性、非营利性、共享性、稳定性等基本特征。作为单方解约的法理事由，公共利益至少要满足四项基本条件：（1）在实体和程序上具有正当性；（2）不以营利为目的；（3）受益对象广泛；（4）在时间和内容上稳定不变。其次，在特许经营协议中，由于公共利益集中表现为公共服务，所以需要明确公共服务的含义。一方面，公共服务的单方解除制度借鉴法国法，应从源头上探寻公共服务的内涵。譬如，法国现代著名法学家莱昂·狄骥认为，“公共服务是指必须通过政府规范、监督及负责完成的活动，且这些活动均具有非通过政府干预之外无法实现的特征。”而法国当代行政法权威专家雷内·查普斯则将公共服务定义为：“由公共法人自己所实现，或间接由私人执行但仍公法人所负责，以满足公共利益为目的之活动。”由此可见，公共服务至少要满足两个条件，即主体为公法人，目的为公共利益。另一方面，应从第三人立场客观判断具体情形是否构成《行政协议规定》第16条的“可能严重损害国家利益、社会公共利益”，而非探寻行政主体的主观意思。有学者指出，尽管传统法国一直强调管理原则，但自2011年以来，法国逐渐增加了对单方解除权的限制。如今，政府不再垄断公共利益的判断权，而是更加倾听市场主体的声音。因此，政府单方解约，不仅要满足公共利益或公共服务的需要，还应充分重视社会主体的立场。
第二，法治化是公共利益客观化的重要方式。在立法中明确单方解约的具体事由，可以提高当事人的可预见性。当前，立法已对公共利益具体化做出尝试。例如，《市政公用事业特许经营管理办法》第18条规定了主管部门取消特许经营权的四种情形，并以“法律、法规禁止的其他行为”作为兜底条款。那么，在公共利益法治化的过程中，其效力位阶是否限于法律和行政法规？对此，有学者认为：“为了发挥规范文件的优点，公共利益具体化的法律位阶不宜设置过高，可放宽为‘规范性文件’以上的法律规范。”笔者认为，放宽位阶限制的做法实属无奈之举，可能会带来严重的负面影响，因此必须受到严格调控。首先，单方解约的依据应当是合法的行政规则。尽管规章、规范性文件可以解决立法供给不足的问题，但由于其文件数量众多、制定程序简便，很可能与上位法相冲突。所以，法院有必要对其进行合法性审查。当然，对于不同层级的行政规则，司法审查的强度有所不同。对于规章，法院应给予高度尊重，重点审查明显违法情节；对于规范性文件，法院仅给予一般重视，进行严格审查。其次，政府自行制定的规章或规范性文件不得作为解约依据。这是由于政府对于解除事由的发生具有可归责性，其违反了“任何人不得为自己案件的法官”的法治原则。
第三，公共利益需结合协议目的、合意程度予以具体化。不确定法律概念的具体化过程包括两个步骤，即明确描述对象、语义范围内追加价值判断。第一步，根据协议目的的不同，可以将行政协议分为提供公共服务目的和实现行政管理目的两类。显然，特许经营协议以公共服务为目的，属于前者；而征收补偿协议以代替征收拆迁为目的，属于后者。第二步，在具体协议类型下引入价值判断。基于特许经营协议的公共服务目的（如供电、供水、供气等），政府可以对现行法律条文进行宽松解释，理由如下：其一，特许经营协议具有明显的民事属性，在此种情形下，秉持尊重意思自治原则，以尊重意思自治。例如，地铁特许经营协议中，如果管理部门对地铁班次、客流量、技术改造等方面有新要求，应将单方解除作为最后选择，优先采用民主协商等柔性手段。
（二）原则控制：单方解除权的信赖保护
政府在扮演公共监管者和协议履行者的双重角色时，常常偏向于公共利益。因此，为了维护公私利益的平衡，政府应受信赖保护原则的制约。而且，我国历来强调政府的优越地位，认为私益须服从于公益。在此背景下，倡导信赖保护原则更具现实意义。
第一，政府应遵循可预见性、公共利益必要性、最小损害性三项原则，以确保特许经营协议的法律效力。（1）仅当公益受损事实无法预见时，政府才能行使单方解除权。如果政府违约导致公共服务目的无法实现，那么政府过错与公益受损之间存在直接因果关系，政府也就无权单方面解除协议。例如，在三星堆客运公司案中，由于广汉市政府未依约移交独家特许经营权，其行为构成了根本违约，对公益事业造成了可预见的损害。因此，政府不得擅自解除合同。（2）仅当公共服务目的无法实现时，政府才有单方解约之必要。从鼓励市场交易和尊重契约自由的角度出发，政府应尽量确保合同的有效性。即使投资者存在违约情形（如迟延履行、未经授权转让等），只要不妨碍公益目的的实现，政府就不宜解除协议，而应采取罚款等替代性手段。（3）从必要性原则出发，政府应遵循变更优于解除的准则。与单方解除相比，单方变更对协议效力的影响较小。当单方变更足以实现公益目的时，政府应选择变更手段，以免过度侵害投资者权益。仅当单方变更无法实现目的时，才有单方解约之必要。例如，在帕隆停车管理公司案中，政府在变更《委托管理协议》之后，仍未实现规范路侧停车管理的目标。因此不得不采取解除手段。（4）为了贯彻最小损害性原则，如果协议内容具有可分性，则单方解除的范围限于必要部分，而其他部分仍然有效。例如，在昆仑燃气案中，山东省高院认为，涉案协议可分成多个区域，其中被告仅收回辛店镇、保税镇的燃气经营权，而东城工业园区的相关协议仍然有效。
第二，依据信赖保护原则，政府在合法情形下负有补偿责任，而违法情形下负有赔偿责任。一方面，单方解除行为合法时，应采用完全补偿标准。根据契约财务平衡原理，政府需全额补偿投资者的经济损失。所以，《行政协议规定》应以完全补偿替代相应补偿，以切实当事人的经济平衡。而完全补偿的范围包括直接损失与预期损失。需要注意的是，此处的预期损失不同于民法中的预期利益。在民法中，信赖利益被定义为缔约或履约成本，但行政补偿的对象是期待利益而非信赖利益，而这属于民法中的履行利益。另一方面，单方解除行为违法时，赔偿责任不宜过重，主要体现在：（1）明确投资者享有救济方式的选择权。单方解除行为违法时，国家赔偿责任与违约责任发生竞合。对此，法院负有释明义务，并在释明后由当事人自主选择救济方式。（2）行政赔偿不得低于行政补偿。由于行政赔偿与行政补偿的客体相同，所以行政赔偿范围、标准等方面均可参照行政补偿。例如，在任杰粮油公司案中，最高法院指出，为了防止以赔偿代替现象的发生，赔偿数额原则上不得低于补偿数额。（3）明确行政机关责任人的罚款责任。可以借鉴《中华人民共和国行政诉讼法》第96条规定，政府单方解除行为违法且情节恶劣时，相关责任人需缴纳一定数额的罚款，以督促政府机关依法行政。
此外，当事人可以约定违约金条款，以实现惩罚违约方和督促合同履行的双重目的。一旦单方解除行为构成违约，政府就有支付相应违约金的义务。但由于协议双方均可能成为违约主体，为了避免政府滥权，条款的设置应满足比例原则的要求。当违约金过高或过低时，当事人可以依据《中华人民共和国民法典》第585条的规定，请求法院予以适当调整。
（三）程序控制：单方解除权的程序保障
为了确保公共利益的正当性，政府不仅应遵循信赖保护原则，还必须执行合理的行政程序。具体而言，当公益损害不紧迫时，原则上协议优先，尽量以协商方式解决纠纷；当公益损害紧迫时，政府有权单方解约，但应遵循正当程序原则。
第一，当公共利益损害不紧迫时，当事人可以约定单方解除权的行使方式和具体内容，以减轻其对抗契约严守原则的冲击。具体而言，可从立法、司法、行政三个层面着手。（1）立法层面。目前，法国已在立法中明确规定PPP（Public—Private—Partnership，即政府和社会资本合作模式）协议必须约定政府单方解除的具体模式，以增强公私合作信心。我国可借鉴此经验，在今后出台的行政程序法或《市政公用事业特许经营管理办法》规定协议优先的纠纷解决方式，以减免公权力的过度干预。（2）行政层面。为了保障协商的有效性，应确立禁止反言规则。根据《中华人民共和国民法典》第7条和《中华人民共和国行政许可法》第8条信赖保护原则，政府无论是作为协议当事人还是公权力机关，均应受到合同拘束。例如，在某国际公司诉荆州市政府案中，交通局在单方解除前作出《终止（解除）协议意向通知》，直至30日期满后才正式解约，此做法反映了诚信政府的精神。（3）司法层面。法院应加强合约性审查，审查单方解除行为是否符合双方约定，以督促政府自觉履约。此外，法院应审查政府机关的意思表示是否超出合法行政的范畴。由于特许经营协议不同于民事合同，应受到公法契约、委托权理论的出发，政府作为公权力的受托者，既不得以约定形式放弃国有职责，也不得怠于行使单方解除权。因此，在协商过程中，各方必须遵守法律规定，并于事后接受司法监督，以防止格式条款带来的不公平现象，规避可能存在的权力寻租风险。
第二，当公益损害紧迫或双方协商不成时，单方解约应遵循正当程序，以发挥行政程序的重要功能。在宏观层面上，依法治国作为国家的重要政治部署，程序法治在其中扮演着关键作用。在微观层面上，参与、讨论、协商不仅是必要的，而且是可行的。具体而言，立法机关、行政机关、司法机关应转变理念，重视程序所蕴含的独立价值（如人格尊严），并及时制定统一的行政程序法，将程序中立、程序理性、程序自治等要素纳入其中。此外，政府应发挥正当程序的法律效力，以保障投资者的程序性权利。在程序操作中，政府必须坚守最低限度的公正，并根据具体情况，寻求公平与效率的平衡。例如，政府在单方解除前必须保障投资者的听证权，而听证程序应满足听证公开、利害关系人回避、案卷排他性原则等要求。
（四）结果控制：单方解除权的事后监督
事后监督主要是司法监督，是法律控制的最后环节。对单方解除权进行事后的审查和纠正，不仅有利于解决特许经营协议纠纷，保障投资者的合法权益，而且有助于监督政府依法行政，实现公共服务目的。
第一，法院对单方解除权的事后监督，不宜采取合法性审查模式。一方面，司法解释体现了合法性审查的传统思路。鉴于单方解除纠纷在性质上属于行政纠纷，故《行政协议规定》对于单方解除权的规制，基本上遵循了行诉之诉的传统进路，这在审查方式（第16条第1款）、起诉期限（第25条）、举证责任（第10条）、审理内容（第11条）以及裁判方式（第16条第2款）均有所体现。另一方面，合法性审查模式不利于保护投资者权益，也无法实质解决纠纷。这是因为：（1）投资者容易丧失起诉权。由于行政争议的起诉期限较短（6个月）且不得中断，而特许经营协议的周期较长，故此类案件容易超出起诉期限，从而导致投资者丧失起诉权，湖南酷力案即是如此。（2）审理内容忽略了单方解除行为对特许经营协议的实际影响。传统模式下，法院仅审查单方解除行为的合法性，不考虑协议的具体状况。例如，《行政协议规定》第16条第3款规定，单方解除行为违法时，法院可以判决继续履行或其他补救措施。此处“可以”一词表明了，是否继续履行或采取补救措施属于法院的自由裁量范围，因此法院有权决定是否审理协议纠纷。例如，在益普燃气案中，法院仅审查单方解约的合法性即可，而不涉及合同履行的履行情况。（3）单一裁判类型，不符合行政判决类型化的趋势。从客观诉讼立场出发，当单方解除行为被认定为违法时，法院只作出撤销判决或确认违法的判决，无法作出继续履行、采取补救措施等给付判决，除非当事人提出新的诉讼请求。因此，合法性审查模式无法满足行政诉讼的现实需要，难以解决特许经营协议的具体纠纷。
第二，法院对单方解除权的事后监督，宜采取关系之诉审查模式。在法国行政法中，行政诉讼的审理重心是契约当事人的权利义务关系，而非解约行为。而如今，我国的行政诉讼与行政诉讼有本质不同，实施的是全面管辖原则。这表明，我国已经采用法国的的主观诉讼模式。所以，对于特许经营协议纠纷，法院享有全面审查权。那么，就单方解约纠纷而言，法官应更加关注解除行为对合同关系的影响。因此，针对单方解除权的诉讼，在性质上应被视为确认之诉，审理时需参照《中华人民共和国民法典》第565条解除权异议之诉的规定，即只有当当事人对单方解除权提出异议时，法院才需要判断该行为是否有效。具体而言，法院对于单方解除权的审查应遵循以下三个步骤：第一步，如果投资者对政府单方解约存有异议，则单方解约的法律效力处于不确定的状态，有待法院予以确定。第二步，法院不仅应当审查政府单方解除是否符合公共利益，还需要审查其在启动程序上是否遵循协议先行原则。具体而言，当公共利益损害不紧迫时，单方解约除了满足公共利益要求之外，还必须遵循协商程序，否则将归于无效；而公共利益损害紧迫时，单方解约只需符合公共利益，即为有效。在此过程中，若当事人明确约定了政府单方解除权的行使方式，法院应审查解除行为是否符合约定。行为符合约定才有效，反之视为无效。总之，当单方解约有效时，特许经营协议无需继续履行，但政府理应补偿投资者的全部损失；当单方解约无效时，双方应继续履行特许经营协议，且政府负有协助履行和采取补救措施的法定义务。然而，当合同因现实原因无法继续履行时，例如特许经营权已经依法转让给第三方，政府应当对投资者的直接损失和预期损失承担赔偿责任。对此，法院负有释明义务，而投资者可在法院释明后，选择主张违约赔偿或国家赔偿。第三步，如果政府在正当宣布和启动程序上满足条件，但违反了合理行政要求，比如违反了信赖保护原则和正当程序原则，那么法院可以基于公共利益而承认单方解约的法律效力，但应采取一定的补救措施。例如，法院可以参照《行政协议规定》第16条，责令政府对投资者损失予以适当赔偿。此外，法院还可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第74条对政府解除行为作出确认违法判决。
五、结语
毋庸讳言，对单方解除权进行法律控制，无法解决现实生活中的所有问题。但这并不意味着政府可以在特许经营协议中恣意行使单方解除权。由于特许经营协议不同于传统的行政行为，其更加强调双方合意，所以传统的行政干预模式难以适应公私合作的现实需要。而且，在特许经营协议中，地方政府兼具公共监管者和协议履行者的双重身份，这势必导致单方解除权的公法属性与特许经营协议的私法属性之间存在冲突。此时，淡化单方解除权的行政权属性并予以法律控制，显然是一条切实可行的路径。相较于传统的行政职权模式，对单方解除权的法律控制在某种程度上可被视为保护私权和促进自治的一种有效手段；同时也有助于摆脱对公益整体性观念的依赖，从而推动公益和私益的平衡。
另外，为了增强政府和社会资本参与特许经营的主观意愿，我们既需要重视单方解除权对于公共利益必要性，也必须借助司法监督在内的多元方式来防范单方解除权的滥用。一方面，从行政职能出发，单方解除权是实行行政有效性目标的重要手段。在现代行政法的背景下，行政法调整范围逐渐从公法领域转变为公法与私法混合领域，主要职能也从合法性与有效性并重转变。因此，为了高效地实现行政任务目标，政府应该充分发挥单方解除权的重要作用。尤其当契约手段无法实现供电、供水、供气等公共目的时，政府可以适当放宽单方解除的适用条件，以确保公共服务的高效供给。另一方面，从监督效果出发，司法监督具有自身的局限性。司法中心主义的审查模式不足以解决所有问题，有必要改进对话型司法，发挥行政机关的自我约束作用，并完善相关立法，以更好地规范行政。总之，完善对单方解除权的法律控制，可以遏制行政恣意，督促政府自觉履行特许经营协议，并切实保障投资者的实体权益与程序权益。
