人口是一个民族发展壮大的根基。诚然，人口众多并不能保证一个国家、地区或经济体必然强大，但人口规模不足的小国，注定难以成长为真正的强国。人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题，关乎现代化强国建设和中华民族伟大复兴，关乎中华民族世代繁衍生息、永立世界强大民族之林。要认识、适应、引领人口发展新常态，促进人口高质量发展。

习近平总书记在2023年5月5日主持召开的二十届中央财经委员会第一次会议上指出，“完善新时代人口发展战略，认识、适应、引领人口发展新常态，着力提高人口整体素质，努力保持适度生育水平和人口规模，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，以人口高质量发展支撑中国式现代化”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位。按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度。”党的二十届四中全会指出“人口结构变化给经济发展、社会治理等提出了新课题”，并强调“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系。倡导积极婚育观，优化生育支持政策和激励措施。积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制”。

秦汉以来中国人口变动

（一）新中国之前中国人口数量

中华民族是由多个民族组成的大家庭，古代人口数量多为学界估算，不同研究、典籍记载略有出入，但也整体能够勾勒出从秦汉到民国的人口发展脉络。

秦朝全国人口约2650万。西汉疆域辽阔，人口增至5850万。历经东汉末年与三国战乱，西晋人口回落至3600万左右。隋朝统一全国后，人口恢复至4500万。唐朝人口进一步增长，达到5500万。北宋疆域远不及汉朝，宋与辽以河北白沟为界，但当时农业技术快速发展，粮食产量与社会富余物资大幅提升，足以供养更多人口，宋朝也是我国人口首次突破1亿的朝代。到了明朝，全国人口突破2亿。清朝版图进一步扩大，人口接近4亿。到了民国时期，1928年人口统计数据显示，全国人口为4.7亿。

（二）新中国成立以来人口变动情况

1.人口总量

1953年全国人口为6亿人，1964年增至7亿人。随后仅用5年，1969年人口便突破8亿人。这一阶段人口增长迅猛，主要是因为三年困难时期过后，1962年至1963年国内迎来生育高峰，叠加人口基数扩大，推动人口快速上涨。1974年全国人口突破9亿人，1981年跨过10亿人关口，1988年达到11亿人，1995年增至12亿人。从9亿人到12亿人，每增长1亿人平均用时7年。由于人口基数不断变大，同等时长下人口增幅逐步收窄，也意味着计划生育政策成效逐步显现。此后人口增长进一步放缓，2005年人口突破13亿人，用时10年；2017年突破14亿人，用时12年。2021年我国人口达到14.13亿人，这大概率会成为未来很长一段时期内的人口最高点。在此之后，我国人口连续四年净减少，2025年人口净减少339万人，四年累计减少771万人。如果没有特殊变化，人口总量下降或将成为新常态。

2.人口自然增长率

我国人口减少的直接原因是人口自然增长率下降。数据显示，1969年之前，我国人口自然增长率始终保持在20‰以上。全面实行计划生育以后，这一数值逐步回落至10‰以上。到了2000年，自然增长率降至个位数，从7.5‰左右逐步降至5‰以下。2015年至2020年的五年间，人口自然增长率再度大幅下滑，降幅约3.5个千分点。此后连续四年，我国人口自然增长率转为负值。

（三）新中国成立以来每年出生人口和死亡人口变化

人口自然增长率由正转负，主要是出生人口少于死亡人口。我国年度死亡人口整体保持稳定，选取部分年份数据可见，数值大致在800万人至1100万人之间波动，浮动区间约300万人。即便全国总人口从6亿多人增长至14亿人，死亡人口增幅依旧平缓，这得益于城乡医疗体系不断完善、医疗水平持续提升。相比之下，出生人口下滑幅度大、速度快。20世纪70年代之前以及90年代部分年份，我国年出生人口常年维持在2000万人以上，其中1963年出生人口达到峰值2954万人。此后出生人口逐步回落，跌破2000万人；2022年降至千万人以下，较峰值减少超过1000万人；2025年出生人口仅792万人。

（四）我国育龄妇女总和生育率（TFR）变化

出生人口快速下滑，核心原因是育龄妇女总和生育率持续走低。育龄妇女一般指16岁-49岁女性，总和生育率是一名女性终身平均生育的子女数量，该指标通过测算得出，无法直接普查统计。

数据显示，我国1950年总和生育率为4.42，1957年升至6.00左右，经历三年困难时期后的补偿性生育，1963年迎来历史峰值，总和生育率达到7.52。此后该数值持续回落，1975年降至3.60，1980年为2.74，1982年小幅反弹至2.97，1985年回落至2.63。

1995年是重要节点，全国总和生育率降至1.90，跌破人口世代更替水平。通常一个国家或地区想要维持人口总量稳定，总和生育率需达到2.1左右。之所以略高于2，是因为部分人群会因疾病、意外等因素无法完成生育，只有达到2.1才能实现代际人口平衡。自1995年后，我国总和生育率整体缓步下降，仅个别年份小幅反弹，到2025年已降至1.03，意味着当下女性终身平均生育子女仅1个出头。

不少人会有疑问，身边不乏生育二孩、三孩的家庭，这是因为育龄群体内部存在明显分化：一是有生育能力但不愿生育，现在不恋爱、不结婚、不生育的群体逐渐增多；二是有生育意愿但身体条件受限。相关调研显示，我国城镇育龄女性不孕率约10%-15%，城市规模越大，这一占比越高。剔除这两类人群后，实际具备生育条件且愿意生育的群体，大多也只选择生育一到两个孩子，整体生育水平自然被大幅拉低。

（五）我国人口平均预期寿命变化

在人口总量逐步减少的同时，我国人口还呈现出平均预期寿命持续提升的特点，这也直接带来了人口年龄结构的深刻变化。目前全国总人口仍维持在14亿人左右，受出生率走低、人均寿命延长双重影响，退休人群的剩余寿命也不断增加，这也是保险精算领域重点参考的指标。

改革开放以来，我国人均预期寿命稳步增长：1981年为67.77岁，1990年升至68.55岁，2015年突破75岁，2025年达到79.25岁，已接近80岁。分性别来看，2025年男性平均预期寿命76.71岁，女性82.18岁。2025年比1981年综合平均预期寿命增加11.48岁，其中男性增加10.43岁，女性增加12.91岁。男女平均寿命相差5岁-6岁，男性寿命相对偏短主要和战争、意外、不良生活习惯等因素相关。

从国际比较来看，我国高于美国2024年数据（综合79.0岁、男性76.5岁、女性81.4岁），略低于欧盟2024年数据（综合81.5岁、男性78.9岁、女性84.1岁）。日本人口平均预期寿命位居世界前列，分别为综合84.1岁、男性81.09岁和女性87.13岁。日本总人口约1亿人，百岁老人就有8万人，当地还专门成立相关委员会应对老龄化问题。

世纪之交后我国人口结构和总量的重大变化

我国人口总量和结构发生重大变化有几个时间节点。

1999年，我国60岁及以上人口占比达到10%，根据国际通用标准，我国已步入老龄化社会。2024年为31031万人，占比22.0%，其中生活在乡村中的60岁及以上老龄人口1.68亿人，占乡村总人口的36.15%。农村地区公共服务水平相对薄弱，加上大量青壮年劳动力外出务工，导致农村空巢老人比例较高，因此，乡村老龄人口的生活状况和养老保障更需要重点关注。

2000年，我国65岁及以上人口占比达到7%，2024年为22023万人，占比15.6%，其中生活在乡村中的65岁及以上人口数量9017万人，占乡村总人口的19.4%。

2012年，我国劳动年龄人口首次出现绝对减少。在此之前，劳动年龄人口占比虽已开始下降，但受人口总量惯性影响，绝对数量仍在缓慢增长。2011年，我国15岁-59岁劳动年龄人口约为9.4亿人。需要说明的是，由于《中华人民共和国劳动法》规定法定就业年龄最低为16周岁，未满16周岁工作属于童工，因此国家统计局后来将劳动年龄人口的统计口径从15周岁调整为16周岁。按此口径推算，2011年16岁-59岁劳动年龄人口约为9.3亿人。到2024年，这一数字已降至8.5亿多，13年间减少7000万人。这7000万并非冰冷的数字，而是深刻影响着我国经济社会的方方面面：为什么大量劳动密集型产业开始向东南亚和南亚转移？为什么劳动密集型产品的价格上涨更快？为什么装修时人工费涨幅远高于瓷砖等建材价格？从经济学角度来看，劳动年龄人口的持续减少，意味着过去支撑我国经济发展的人口数量红利正在消退，中国经济发展必须从依赖“数量红利”转向挖掘“质量红利”。

2022年，我国人口总量绝对减少（1961年以来）减少85万人，出生率（6.77‰）第一次低于死亡率（7.37‰）。2023年年中，我国人口开始少于印度。

以上是人口总量变化。在习近平总书记提出的人口高质量发展要求中，除了总量充裕，还有结构优化。下面结合数据分析我国人口结构的变化。

（一）近年中国人口的年龄结构

从0-≤15岁人口（少年儿童）的占比来看，1982年为33.6%；此后持续回落，2010年降至16.6%；之后尽管部分年份略有小幅反弹，到2025年也仅为15.1%。改革开放43年间，少儿儿童人口占比降幅超过一半，人口少子化特征十分显著。

从65岁及以上人口的占比来看，1982年仅为4.9%，当时人口年龄结构偏年轻，人口红利优势明显；按照国际标准，65岁及以上人口占比达到7%即进入老龄化社会，我国于2000年跨过这一门槛，达到7%；2010年升至8.9%；2020年是13.5%；2025年是15.9%。四十余年间，涨幅超过两倍。

受少子化、老龄化双重影响，劳动年龄人口占比近五年稳定在68%左右，但人口总量已呈现下降趋势。整体来看，少子化加剧、老龄化加深，已成为当前我国亟待重视的突出人口问题。

（二）近年中国人口的性别结构

从1990年至今的三十多年来，我国人口性别结构保持稳定，性别比（以女性=100，对应男性人数）保持在105左右。值得注意的是，我国新生儿男女性别比例偏高，联合国人口基金会建议的比例为103-107，而我国近年均在110以上（女孩为100），个别省市甚至超过120。这与部分家庭尤其是农村地区存在的重男偏好密切相关，而婴幼儿性别比失衡已衍生出明显的社会问题。目前，我国20岁-59岁男性人口多出女性3000万人，农村高价彩礼、换亲等现象，都与这一失衡有着直接关联。

（三）近年我国城镇/乡村人口变动情况

城乡人口分布比例，也就是城镇化率，是衡量一个国家、地区经济社会发展水平的重要指标。原始社会生产力水平极低，民众以渔猎、采集为生，并无城镇形态。随着农业生产力提升，逐渐分化出管理者、手工业者等群体，阶层与国家相继形成，城镇也随之出现。此后生产力持续发展，人口与经济资源不断向城镇集聚，城镇发展也持续改善着人们的生活。

1990年我国城镇化率仅为26.4%，到2025年已提升至67.9%，近七成人口居住在城镇，反映出我国城镇化建设与经济社会发展取得长足进步。需要说明的是，当前统计的是常住人口城镇化率，统计口径为在本地居住半年以上的人口。如果按户籍人口计算，户籍城镇化率要比常住人口城镇化率低约18个百分点。不少在城镇稳定就业、拥有居所的群体，户籍仍保留在农村。目前户籍放宽政策呈现梯度特征：中小城市落户限制较少，而北京等超大城市的落户门槛依旧较高。与此同时，部分城市郊区的农业户口附带权益较多，当地居民也普遍不愿转为城镇户口。

现阶段我国城镇化发展的核心问题，已不再是单纯提升城镇人口占比。大量常住城镇的农业转移人口，在教育、医疗、住房、社会保障等公共服务领域，尚未享有与本地户籍居民同等的权益，农业转移人口市民化短板凸显。推进以人为本的新型城镇化，重要任务就是加快落实市民化进程，保障进城务工人员等农业转移人口全面享有与城镇户籍居民均等的公共服务与社会待遇。

（四）我国区域人口变化

我国人口区域分布变动趋势十分清晰：人口由西部向东部、由内陆向沿海、由北方向南方集中，从乡村向县城集中，从中小城市向大城市集中，本质是不断向生产生活条件更优越的区域集中。

从1990年-2025年全国四大区域板块数据来看：东部地区人口占比从34%提高到39.97%，提升近6个百分点；中部地区人口占比从28.1%降至25.47%，回落3个百分点；西部地区由28.4%降至27.16%，下降1个百分点，西部降幅偏小主要因为辖区内多民族地区，生育政策与东部城镇存在差异；东北地区人口占比从8.74%降至6.67%，下降2个百分点。这些数据直观反映出人口从中西部向东部、从北方向南方集聚的态势，这一现象在日常生活中也较为明显，例如三亚等地就聚集了大量东北籍居民。

（五）近年部分省会城市人口占比变化

省内人口整体呈现向省会城市集中的特征。我选取了部分省市，看一下省会城市人口占全省总人口的比重：辽宁省沈阳市1990年人口占全省比重为14.8%，2025年升至22.4%，三十五年间提升7.6个百分点，目前全省超过五分之一的人口居住在沈阳；山西省太原市1990年人口占比为9%，2025年达到16.1%，三十五年间增长7.1个百分点；湖北省武汉市1990年人口占比12.7%，2025年增至23.9%，三十五年间涨幅达11.2个百分点；四川省成都市人口占比，三十五年间提高13.9个百分点。成都是国内常住人口规模第四大的城市，排在北京、上海、深圳之后，其常住人口总量已突破2000万人。需要说明的是，省会城市人口占比提升，部分源于行政区划扩容调整，但人口主动向省会集聚仍是最主要原因。

人口变化深刻体现在社会生活的方方面面，以下是一些官方数据及大模型统计信息，可以看到近年来人口总量变动与结构变化在婚恋教育方面的表现和影响。

近年全国居民结婚对数高峰是2013年的1346.9万对，2023年降低到768.2万对，2024只有610.6万对，创下自1980年以来的最低纪录，2025年回升到676.3万对。

2025年，我国男性平均初婚年龄为30.4岁，女性为28.6岁，与2010年的25.8岁和24岁相比，男性推迟了5岁，女性推迟了5.4岁。

2025年，我国女性首胎平均生育年龄为29.8岁（上海市为31.7岁，青岛市为30.5岁），1990年为24.1岁。

2025年，全国共有幼儿园22.70万所，在园幼儿3225.5万人，比2022年减少6.22万所、1407万人。

2025年，全国小学数量为14.35万所，比2013年的21.35万所，减少7万所。2025年在校小学生10178.3万人，比2024年减少406万人。

据教育部统计，2035年我国学龄人口（3岁-22岁）将从2024年的3.2亿人减少至2.3亿人。其中，学前教育人口从3600万人减少到2400万人左右，小学人口从1.04亿人减少到5000万人左右，初中人口从2026年的5500万人，减少到2035年的2900万人左右，高中人口将从2029年的5530万人，减少到2035年的4100万人左右，高等教育人口将从2032年的9100万人减少到2035年的8900万人左右。

学龄人口梯次达峰、逐步减少，对教育资源配置提出了新挑战。学前、小学、初中学龄生源持续缩减，各地必须统筹调整办学布局，推动师资跨学段流转，开展教师专项培训，让小学、初中教师逐步适配更高学段教学需求。

抓紧构建生育友好型社会 推进人口高质量发展

综上所述，我国已进入少儿比重下降、老龄化不断加深、劳动年龄人口趋于减少、低生育、低死亡、低增长甚至负增长的人口发展新阶段。同时，区域人口增减分化趋势明显：一是人口向东部发达省份和城市群集聚；二是北方人口向南方迁移；三是中西部地区中小城市人口向省会城市集中。迫切需要认识、适应、引领这一人口变化新常态，并制定与此相适应的生育、托育、教育、培训、退休、养老等经济社会政策，以延缓人口数量红利、培育人口质量红利，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

人口是中华民族繁衍生息、持续发展的基础。鼓励生育、提升素质、优化结构、赡养老人关乎我国现代化大局，亦是以人为本的必然要求。当前要认真贯彻国务院关于支持生育和延迟退休的两个规定，即2024年10月19日国务院办公厅印发的《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》和2024年9月13日第十四届全国人大常委会第十一次会议批准的《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》。

（一）不断优化生育政策，切实构建生育友好型社会

第一，构筑生育光荣的婚恋文化，倡议适龄人口适时结婚、生育。党中央曾在1977年发出计划生育相关倡议。现在有人建议，由党中央再次发布倡议，号召广大党员、共青团员带头生育。这一建议看似玩笑，实则也具备现实参考意义。

第二，推动《中华人民共和国人口与计划生育法》整体性修法。《中华人民共和国人口与计划生育法》2001年通过，2015年第一次修改（全面两孩），2021年第二次修改（三孩）。虽然修改了两次，但法律的整体宗旨没有根本转变。应当把《中华人民共和国人口与计划生育法》整体替换为《鼓励生育法》，彻底调整立法宗旨，从过去“控制人口增长”转向现在“鼓励生育、优化人口结构、促进人口长期均衡发展”。

第三，推广生育辅助技术，保护妇女生育力。目前美国每年试管婴儿数量约40万例。未来不仅要扩大相关技术应用范围，还需将其纳入医保报销范畴。对于争议较多的女性冻卵、胚胎保存等问题，后续政策制定也应立足人口长期发展、建设生育友好型社会的目标统筹考量。

第四，研究放宽非婚生子女落户，尊重所有妇女生育权。目前国内部分地区已简化新生儿落户流程，办理落户不再要求提供结婚证。建议在全国范围内统一推行相关举措，取消新生儿落户的结婚证硬性要求，切实保障非婚生育群体及子女的合法权益。

第五，提高生育保险覆盖率、发放生育补贴（生育保险参保人数2.46亿）。目前国家已对0-3岁婴幼儿发放每年3600元的生育补贴，有人建议结合财政能力适度提高补贴标准。还有观点提出，可发行超长期国债，划拨部分资金用于婴幼儿照护与养老服务。

第六，延长产假，多渠道分担用工成本。生育也给女性就业带来现实影响，生育二孩、三孩往往让女性承担就业方面的损失。对此需出台配套政策，落实岗位保留制度，并通过多元渠道分担企业用工成本，从就业层面为女性生育提供保障。

第七，鼓励举办托儿所、幼儿园，优先解决2-3岁婴幼儿家庭的托育需求。当前3岁-6岁幼儿园的学位整体富余，这是受新生儿数量持续减少的影响；但0-3岁尤其是2岁左右的婴幼儿托位仍存在明显缺口。对此，政策层面正鼓励发展社区嵌入式托儿所，同时支持幼儿园增设托班，以补齐早期托育服务短板。

鼓励生育虽涉及经济层面，但核心并非单纯的经济问题。日韩较早遭遇少子化、老龄化困境，即便出台多项政策降低生育成本，生育率依旧偏低。不过，降低婚恋、怀孕、托育、教育、养育等系列成本，仍是制定生育支持政策的重要出发点。

（二）加大培训投入，拓展人口质量红利

第一，根据各学校学龄人口次第达峰的趋势，优化教育资源统筹调配（学前教育学龄人口和小学学龄人口已经达峰，初中学龄人口2026年达峰，高中学龄人口2029年达峰，高等教育学龄人口2032年达峰）。

第二，增加人力资本投入，加大在职培训力度。

第三，实行退休年龄区间自愿选择制度，实现退休年龄的整体提高。应坚持弹性推进、小步调整的方式，逐步整体提高法定退休年龄，或可将男性退休年龄延至63岁，女性延至60岁。在“十五五”“十六五”时期，还需持续研究进一步提高退休年龄的必要性与紧迫性。

第四，顺应长寿时代到来，破除劳动力市场的年龄歧视，支持“银发族”再就业。按照我国60岁的老龄划分标准，可将退休人群分为三类：60岁-70岁为青老年人，70岁-80岁为中老年人，80岁以上为老老年人。以60岁-70岁群体为例，这部分人群大多仍具备工作能力，特别是拥有知识和专业技能的人士，仍是社会的宝贵人力资源，能够持续创造价值。要转变观念，这些人不是社会的负担，应正视并发挥其作用。

第五，适应“人工智能+”发展趋势，处理好就业创造与就业消失的关系。在人工智能时代，想要释放人口质量红利，就必须保障就业。就业带来收入，有收入才能拉动消费。科技变革虽会对部分人群形成冲击，但整体利大于弊，我们应当主动拥抱这一趋势。此前在苏州调研一家机器人企业，让我对此有了更深的体会。当前机器人、具身智能的发展，核心缺口是训练数据。企业设置了大量数据采集岗位，工作人员只需完成拧瓶盖等简单动作并录制影像，将动作数据录入系统，用以训练机器人，这类岗位门槛低，市场需求十分庞大。武汉也曾出现无人驾驶配套的数据采集岗位，原有司机可转型从事相关工作。此外，数据标注、数据清洗等岗位，则对从业者技能有一定要求。

（三）发展养老事业和养老产业，适应深度老龄化的到来

第一，多渠道充实养老保险账户，尽快向全国统筹转变，加快在全国推开长期护理保险。

第二，加大对居家养老（87%）、社区养老（7%）、机构养老（6%）支持力度和相互融合。

第三，支持有条件的地方对老年人居家实行适老化改造。

第四，加大对失能老人的关爱力度，加大专门护理人员供给，支持失能辅助器具的研发与生产。目前全国失能、半失能老人规模达4000万人-5000万人，一位老人失能，往往会牵动整个家庭。养老护理岗位缺口巨大，但这类岗位吸引力不足。推动养老护理朝着职业化、专业化、产业化方向发展十分关键，庞大的老年群体也催生了海量的就业需求。

第五，更加重视农村老年人的保障问题（空巢比例高、社会保障水平低、乡村公共服务能力弱、收入和储蓄少）。

第六，加快机器人的科研攻关，促进机器人早日进入家庭。机器人应用会从工业场景向家庭场景延伸。工业场景的任务相对标准化、重复度高，更容易实现自动化；而家庭场景则要复杂得多，家务劳动大多是非标准化的，环境也更具不确定性，因此落地难度最高。另外，也应尽早研究移民相关政策，可先从引进家政护理人员做起，补充养老与家政服务的人力缺口。

第七，倡导文明、自然生死观，提倡文明、自然葬俗。

总之，要围绕“一老一小”和劳动年龄群体，构建覆盖人口生产与再生产全生命周期的政策体系。政策目标是落实中央提出的“素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理”的人口高质量发展要求，保障我国现代化进程与中华文明的长期繁衍发展。我相信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各项工作必将得到更好落实，一定能够推动人口高质量发展，为中国式现代化事业提供坚实支撑。

（作者系第十四届全国政协常委、国务院发展研究中心原党组书记）

来源：中国经济时报