以人口高质量发展支撑中国式现代化是实现第二个百年奋斗目标的重大战略抉择。在经济新常态和人口新常态的“双常态”历史条件下，人口发展在现代化进程中的作用形式正在发生显著变化，基于人口规模扩张的传统增长动力趋于消减，老龄化、少子化和区域人口增减分化对经济社会发展的影响日趋增强。作为反映年龄结构变化的老龄化、少子化，是渐进式的生理性人口形态变化；相对而言，区域人口增减分化则带有强烈的机械性变化特征，对经济社会的影响更直接，也更剧烈。目前，在理论和实践两个层面，少子化和老龄化问题已得到较多关注，国家也出台了系统性、针对性的应对策略。在中国人口理论发展史上，区域人口分布是考察人口问题的重要维度，但是相对于人口规模和结构问题，区域人口分布的关注度相对较低，特别是关于区域人口增减分化研究尚未形成应有的热度。
区域人口变化与区域经济社会发展密切相关。作为经济社会发展的基础变量，人口变动对区域发展具有系统性、长期性、结构性影响。区域协调和平衡发展是党和国家从我国国情出发，面向共同富裕目标实施的重大战略。习近平总书记强调，以人口高质量发展支撑中国式现代化，要“加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源”。党的二十届四中全会提出，“十五五”时期要优化区域经济布局，促进区域协调发展。“十五五”规划纲要明确要求，促进东中西、南北方协调发展，在发展中促进相对平衡。在协调发展的基础上强调平衡发展，赋予区域发展战略以更高目标和要求。因此，促进区域协调和平衡发展，需要将区域人口合理分布摆在更加突出的战略位置。认识区域人口格局的变化及其影响，离不开人口聚集规律和效率逻辑。以人口集聚为主要特征的人口分化是区域发展效率差异的结果，反过来又塑造着区域人口格局。但是，人口集聚和发展效率并不必然带来发展平衡，需要从“集聚—效率—平衡”的系统思维出发，优化区域人口和经济社会高质量发展格局，为实现共同富裕创造条件。
效率逻辑下的区域人口集聚和分化
区域人口变化属于人口空间变化的范畴，伴随人口出生、死亡、迁移流动等过程动态调整，是自然地理条件、经济社会发展与制度政策等因素共同作用的结果。纵观人类社会发展史，人口集聚是人口空间变化的基本趋势。从传统农业社会的村落聚居，到工业社会的城市集中，再到现代经济体系下的城市群与都市圈化，人口空间分布总体呈现由分散走向集中、由小规模聚落走向大规模集聚的演进特征。这一现象背后的核心逻辑是效率。一是集聚能够显著提升生产效率，人口与产业集中带来规模效应、分工深化、知识外溢与要素匹配效率提升，是现代经济增长的重要动力。二是集聚有利于高质量公共服务供给，教育、医疗、养老、托育、交通等公共服务只有在一定人口规模的条件下才具有可持续性。三是集聚契合现代社会分工与生活方式，人口集中为专业化就业、多样化消费与社会交往提供基础，从而形成持续的人口吸引力。人类历史上虽出现过战争、瘟疫、政策引导等导致的阶段性、局部性人口疏散，但从未在根本上改变长期集聚的总体方向。
改革开放以来，中国人口的区域格局变化也体现了效率逻辑下的集聚趋势。其特殊性在于，中国的区域人口变化还受到户籍管理、区域发展战略等因素的影响，实际上是效率逻辑和制度约束共同作用下的变迁过程。改革开放初期，人口出生率逐步下降，但是自然增长率仍处于较高水平，全国人口总量快速增长。东部沿海地区、大城市人口增速加快；中西部、东北、边疆地区以自然增长为主，人口增长相对较慢。在这个过程中，大规模的农村剩余劳动力日益显现，以本地非农、兼业为主，跨省人口流动规模较小。在这个时期，人口集聚在区域人口规模变化中的作用尚不凸显。进入20世纪90年代，全国人口增长速度放缓，区域人口增长主要动力由自然增长转向人口迁移流动，区域人口增长速度开始出现明显分化。人口向珠三角、长三角、京津冀等东部沿海地区快速集聚，中西部人口大省成为劳务主要输出地，东北地区开始出现大规模人口外流趋势。在人口迁移流动和生育率下降等多重因素作用下，农村人口增长率持续下降，人口城镇化率快速攀升。农村劳动力持续大规模外流，从离土不离乡转向跨省流动、进城务工，典型意义上的流动人口规模日趋扩大。在这个过程中，除行政区划调整等特殊因素外，县级及以上层面的人口规模鲜有下降的情况发生。
进入21世纪，全国人口增长速度进一步放缓，区域人口分化从以增长速度差异为主要特征转变为以数量增减为主要特征的新阶段。2011年城镇常住人口首次超过农村，标志着中国完成了从“乡村型社会”到“城市型社会”的历史性转折。2021年全国人口总量达到峰值，进入人口减量发展阶段。东部沿海发达地区仍为人口主要流入地，人口增长速度明显快于中西部和东北地区，东部地区大中城市人口年均增长率更是明显超过全国平均水平。全国人口空间分布进入集聚与收缩、增减分化并存的新阶段。近十年，省级层面人口增减呈现收缩范围扩大、集聚趋势凸显等特征。2015年，人口减少省份集中在东北三省。2020年，人口减少省份扩大到6个，收缩范围延伸至华北部分省份。同时，广东、浙江等东南沿海省份成为人口集聚主力。2024年，人口减少省份扩大至18个，部分传统人口大省也加入收缩行列。2025年末，在地区生产总值排名全国前四的省份中，广东和浙江继续保持人口增长态势，山东人口持续下滑，江苏则首次出现近40年来的人口负增长。总体来看，近年来，区域人口增减分化格局不断强化，部分经济发达地区的人口也呈现下降趋势，这是全国人口格局和区域人口格局交互的结果。
总体来看，改革开放以来我国区域人口格局符合人口转变和经济发展的基本规律，同时也反映出区域发展中存在不平衡问题。可以说，这种区域人口分化趋势是区域经济发展差异在人口分布中的一种折射。人口与经济之间具有相互影响、互为因果的关系，区域人口分化是区域经济社会发展的结果，也必然反过来对区域经济社会发展产生影响。能否正确评价区域人口增减分化现象，既关乎对区域均衡发展战略实施效果的判断，也决定未来人口和区域发展政策的抉择方向及措施是否对症、结果是否可期。
人口分化下的区域发展效率和平衡张力
效率逻辑下的区域人口分化是人口要素在空间上的优化配置过程，属于整体效率优先的选择结果。但是，受局部资源禀赋、发展基础及其他因素的约束，整体效率提升并不必然传导至局部，区域人口分化既可能带来区域效率提升，也可能带来局部效率损耗和规模不经济，导致区域之间效率和平衡存在张力。改革开放初期，国家放宽农村人口进入中小城镇的限制，打破严格的户籍约束，农村剩余劳动力开始向城镇、东部地区流动。20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制的确立，东部地区的先发优势逐步形成，人口开始大规模流动。随着时间推移，农村剩余劳动力从“无限供给”逐步转向“有限剩余”，农村剩余劳动力总量快速收窄。同时，伴随着西部大开发、中部崛起、东北振兴等战略实施，人口流动也呈现中西部回流和就近转移，东部人口集聚放缓。在上述变迁中，从宏观层面看，劳动力流动提高了资源配置效率，对1978—2015年中国整体劳动生产率增长的贡献大约为22.7%—44.9%。从区域层面看，通过劳动力流动来消除市场扭曲和结构扭曲，使相对落后的地区实现赶超型的增长速度，进而创造区域间增长趋同的条件。
近十多年，我国经济和人口相继进入新常态，经济由高速增长转变为中高速增长和高质量发展。随着劳动年龄人口总量开始下降，劳动力供给由原来的总量增长下的区域增速分化，转变为总量缩小下的区域增减分化。在这个过程中，我国人口分化和经济社会发展呈现一定程度的同步分化，这是我国人口进入减量发展阶段后，区域人口和经济格局的重大变化。人口从离村进城转向城市群、都市圈集聚，部分中小城市、县域从“扩张型”发展转向减量发展、精致发展。这是两种性质截然不同的趋势，前者是总量扩张下的结构分化，后者则是增长与收缩并存。过去是全国普遍享受人口红利，现阶段则是人口红利向部分地区和少数城市群集中。一个突出现象是南北分化成为人口和经济区域变化的新特征。长期以来，无论是人口还是经济，东西差距始终是区域不平衡的主要特征。近十年，黑河—腾冲线东南侧地区的经济总量占全国比重下降约1个百分点，西北侧地区升高约1个百分点，东西差距有所缩小。同期，以秦岭—淮河为分界线，南方地区的经济总量占全国比重提高约2个百分点，人口占比提高约1个百分点，南北的人口和经济分化均有所扩大。东北地区人口和经济在全国的份额均有所下降。城乡人口分布总体得到优化，人口城镇化率快速提高，城乡居民人均收入的相对差距有所下降，但是绝对差距仍然呈现扩大趋势。农村人口老龄化程度明显高于城镇，部分村镇的宅基地闲置现象逐渐增多，人口变化、土地利用和公共服务供给不匹配问题突出。
对于上述变化给区域发展带来的影响，要从整体和局部两个维度全面认识。区域非均衡格局是全国总体效率提升下的区域发展异质性。总体来看，改革开放以来很长一段时期，区域人口迁移流动提高了劳动力要素配置效率，为宏观经济增长和区域经济平衡创造了有利条件。但是，与此同时，随着我国人口总量进入减量发展阶段，以及区域人口增减分化的加剧，区域之间的人口要素相对关系也在发生变化。与过去区域人口普遍增长不同，区域人口增减分化深刻改变区域人口要素的相对分布，部分区域发展的条件从人口增长转变为人口缩减约束。由此带来的挑战是，在大区域层面上，经济效率仍然得到提升，但是在小区域层面上，经济效率可能受到损害。事实上，近年来，我国区域发展相对差距呈现逐步缩小态势。东部、中部、西部、东北地区人均地区生产总值极差比从1978年的2.09∶1缩小至2025年的1.83∶1，区域协调发展程度得到提升。但是，由于区域人力资本、消费市场规模、公共服务水平等同步变化，导致区域发展不平衡的风险也在增大。从供给侧来说，劳动力外流和人才短缺对经济增长构成制约，也为高质量发展设置了障碍，可能产生降低潜在增长率的效应。要素短缺和成本上升也会降低产业和产品的比较优势，进而从需求侧抑制企业的投资意愿；而人口绝对减少、老年抚养比提高、就业不充分和收入增长缓慢，会进一步造成消费需求不足。特别是在乡镇、县级甚至地市级的层面，人口增减分化带来的冲击更为剧烈。在此意义上，区域协调发展和平衡发展的微观基础可能在一定程度上受到削弱。
兼顾效率和平衡的区域人口再平衡战略
区域人口变化带来的效率与平衡之间的张力日益突出，是未来一段时期我国人口和经济社会高质量发展面临的现实问题，将深刻影响共同富裕战略的推进和区域协调发展。共同富裕与区域协调发展是新时代我国经济社会发展中目标与路径、全局与区域、结果与过程高度统一的两大战略部署。共同富裕是总体目标，区域协调发展是空间路径，二者是目标与路径、全局与区域、结果与过程的有机统一。我国区域发展不平衡的基本国情，决定了区域差距是实现共同富裕关键的结构性矛盾。作为以大类地区、省级行政区、城市乃至县域为单位的区域，彼此之间的要素流动只能在资源重新配置的范围内进行，而不应出现极端性的产业分化以及经济此消彼长的现象。只有始终保持区域内经济和社会活动的完整性，才能持续履行一个区域应有的发展经济和改善民生的职能。在这个意义上，区域人口过度分化或者过快分化均可能对区域协调发展造成不利影响。
为了实现共同富裕和区域协调发展的战略目标，促进区域人口合理分布和区域协调发展，应该成为与应对少子化、老龄化并重的人口发展策略，也是完善人口发展战略的重要内容。“十五五”时期要抓住区域人口增减分化处于初期阶段的“窗口期”，实施区域人口发展再平衡战略，强化人口要素在国土空间规划中的基础地位和前置变量作用，以“小区域集中、大区域均衡”为目标导向，构建以县域为基本单元，以城市群为战略支点的区域人口发展平衡体系，以人口合理分布促进区域协调发展和共同富裕。
第一，强化人口在发展规划中的基础地位。用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的重要方式。《中华人民共和国国家发展规划法》第4条规定，国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系；第26条规定，重大生产力布局和自然资源、人口、生态环境、社会等公共政策的制定，应当服从国家发展规划，服务于国家发展规划的实施。人口是国土空间规划最为基础的前置变量。相关研究发现，各地国土空间规划中的人口目标设定，呈现出结构性差异和类型分化。北京等超大城市普遍将严控人口无序扩张作为基本前提。但是，有的省会和区域性中心城市延续人口强增长预期，有的长期处于人口净流出状态的中小城市仍以人口增长预期主导空间布局和资源配置。在全国人口减量发展和区域人口增减分化的大背景下，许多地区人口目标设定的合理性不够。为此，需要增强国土空间规划中人口目标的弹性，特别是谨慎将人口增长作为导向，既要避免空间超载，又要重视可能的空心化问题，系统性构建对区域人口增减分化的适应性治理框架。
第二，县域是区域人口平衡分布的基本单元。考虑到中国巨大的国土空间和超大人口规模，宜采取“分散均衡、多点支撑”的人口分布模式，人口向县域集中，通过全域协同实现资源均衡配置，保障各区域发展的公平性。主要考虑是，县域在国家治理中处于承上启下的关键枢纽地位，是连接国家宏观治理与基层微观实践的核心载体。县域上接省市的发展规划与资源统筹，下连乡镇村落的民生需求与产业基础，既能够承接城市产业梯度转移的红利，又能依托本地资源禀赋培育特色产业，为人口集聚提供稳定的就业支撑与生活保障。将县域作为优化区域人口分布的基本维度，正是充分考虑到当前部分偏远村镇人口持续缩减、空心化加剧的现实，以及村镇合并、资源整合的客观必要性。在此前提下，推动人口向县域集中并非简单的“迁移集聚”，而是通过完善县域基础设施、均等化基本公共服务、强化县域产业承载力，让不同县域之间的人口规模、资源配置保持相对平衡。这既能避免人口过度向大城市扎堆导致的资源紧张、发展失衡，又能激活县域经济活力，让广大县域成为承载人口、保障民生、支撑区域协调发展的坚实单元，最终实现“大空间、均衡性、可持续”的人口与发展格局。
第三，城市群是区域人口平衡分布的战略支点。城市群作为我国经济与人口集聚的主体形态，集聚了全国大部分的经济总量和人口，具备完善的产业体系、便捷的交通网络和优质的公共服务，是引领区域协调发展、带动人口有序集聚的核心动力源。城市群人口分布的合理性对城市群高质量发展及国家区域协调发展至关重要。相关研究发现，有的城市群人口分布集聚不足，有的则集聚过度。应积极引导集聚过度城市群疏解中心城市人口、适当发展外围城市，而集聚不足城市群则需要进一步引导人口向核心城市集聚。促进人口区域均衡分布，关键在于实现县域与城市群的协同联动，以城市群为增长极，引领区域发展、集聚高端要素、辐射带动周边县域；以县域为基本面，承接城市群疏解的产业和功能、吸纳人口、保障民生、稳定人口底盘。实施城市群人口承载清单制度，明确核心城市群人口上限，重点培育中西部区域性中心城市，打造人口集聚副中心。
第四，发挥公共服务在人口分布中的基础支撑作用。公共服务作为人口流动的核心导向与民生保障底线，其供给均衡度与质量水平，直接牵引人口流动方向、决定人口集聚规模，是推动人口合理分布的基础性支撑力量。因此，应依据区域人口变化趋势，前瞻性布局生育、养育、教育、医疗、住房等领域公共服务设施。推动基本公共服务与区域发展状况脱钩，保持人口缩减地区基本公共服务供给水平不下降，为人口净流出地区创造稳定人口、经济赶超的必要条件。加大对人口收缩地区的财政倾斜力度，重点保障养老、医疗、教育等基本公共服务供给。完善全国统一制度框架和地方差异化政策相结合的生育支持政策体系，精准适配各地人口特点，推动区域生育支持水平均衡提升，促进区域人口长期均衡发展。国家层面重点定底线、定框架、强衔接，筑牢区域人口均衡发展的基础。一方面，统一基本制度与底线保障，明确生育保险规范、产假及育儿假最低标准、普惠托育基本供给要求，缩小区域基本生育福利差距，减少因福利差异导致的人口过度集中。另一方面，设立生育支持基金，加大中央财政对人口流出或生育意愿较高的中部、西部地区和边境地区的生育支持力度，降低育儿直接成本。在地方层面，结合区域人口形势，采取差异化措施，人口快速减少地区要留住适龄人口、激活本地生育意愿。
第五，发挥产业布局在人口分布中的核心引擎作用。产业布局是人口空间分布的核心驱动力，产业的集聚与扩散引导人口随产业流动、与产业适配，塑造区域人口分布新格局。立足区域资源承载力与发展潜力，构建多中心、网络化人口布局，促进人口有序流动。中小城市大力改善就业结构和生活条件，着力打造休闲宜居城市，提高人口集聚能力。实施“小县大城”策略，推动人口、产业、资源向县域集中。对人口收缩型城市，引导人口向辖区内中心镇、产业园区集中，以小区域人口聚集促进大区域人口平衡。中西部人口增长乏力或流出地区，培育地方特色优势产业集群，实现以业聚人。推动核心城市非核心功能疏解至周边区域，同步配套职工住房和教育医疗等公共服务。在严守政策红线基础上，顺应人口变化，激活农村土地资源要素。创新实施国家重大产业区域均衡布局工程，将先进制造、新能源、现代农业、数据中心、区域性物流枢纽等产业，适度向中西部人口流出省份倾斜，依托当地资源禀赋打造特色产业集群。推行产业—人口联动激励政策，对在人口流出地区投资兴业、吸纳本地劳动力就业的企业，给予税收减免、社保补贴。搭建跨区域产业合作平台，鼓励东部企业在中西部设立分厂、研发基地，带动人口就地就近就业，实现产业发展与人口稳定的双向赋能。
推动中国人口空间分布理论创新
改革开放以来的中国区域人口格局演进，特别是人口新常态下的区域人口增减分化，既遵循了人口空间分布的普遍规律，又因人口规模巨大、制度环境特殊、区域发展梯度等特有国情，为推动人口空间分布与区域协调发展的理论创新提供了鲜活样本，进而为构建中国人口学自主知识体系提供了重要启示。
一是从市场和政府的关系出发，完善市场—制度双重驱动分析范式。西方经典人口迁移理论为理解人口空间分布变化提供了基本分析框架，但是无法完全解释中国实践。作为较早的人口迁移流动理论，拉文斯坦的迁移法则基于19世纪欧洲人口迁移经验，描述短距离流动等现象，但是无法解释中国超大规模跨省流动。博格的推拉理论强调了经济因素对于解释“人为什么要迁移”的重要性，但是对文化、社会网络、情感、制度惯性等非经济动因的解释力不足。新古典经济学理论中，刘易斯二元经济模型假设农村劳动力无限供给，但是无法解释刘易斯转折点到来后中国用工荒问题。作为解释发展中国家城乡人口迁移的经典理论，托达罗模型强调预期收入在人口流动中的重要意义，但是忽视了制度因素对预期收入的扭曲。以蒂布特模型为代表的公共政策理论，强调地区间公共品供给是决定人口迁移流动的重要因素，但是现实中公共服务偏好不是影响人口迁移的唯一因素。总体看，现有的人口迁移理论从市场机制的自发调节出发，强调人口分布变化背后的经济理性。中国的实践表明，经济效率不是人口空间分布变化的唯一逻辑，制度与政策因素也发挥着重要作用，既可能强化传统的推拉机制，也可能构成显著的人口迁移约束或引导效应。
二是从人口大国的异质性出发，拓展人口转变理论的非均衡性。经典人口转变理论多从国家宏观层面出发，以全国统一人口转变阶段为隐性前提，侧重揭示人口转变的整体趋势与共性特征，难以解释大国人口发展中整体趋同、局部分化的复杂现象。作为人口大国，中国幅员辽阔、区域发展不平衡、区域人口自然增长存在显著差异，叠加大规模人口机械流动，共同塑造了多元分化、梯度演进的人口格局。为此，要推动人口转变理论的研究范式从国家整体视角向区域细分视角延伸。强化人口转变的区域分化维度，深入剖析不同区域人口转变的阶段性特征、驱动因素与演变路径，厘清人口自然增长、人口迁移与区域经济社会发展的互动关系，构建有效解释大国人口转变区域不平衡问题的分析框架，使人口转变理论更好地回应中国式现代化进程中人口发展的复杂现实。
三是直面如何避免人口过度分化的现实诉求，完善大国区域平衡发展理论。传统空间结构理论揭示了经济与人口活动在规模报酬递增驱动下向核心区域集聚的普遍规律。然而，面对发展中大国避免过度分化的现实诉求，传统理论的解释力明显不足。作为人口大国、地域大国，中国区域人口增减分化与区域发展差距、共同富裕紧密关联。以人口城镇化为例，中国探索了一条核心集聚与边缘赋能并行的空间优化路径，顺应人口向城市群、都市圈持续集聚的客观趋势，发挥出显著的集聚效应。同时，继续推广以京津冀协同发展为代表的成功模式，合理引导产业转移，增强中心城市周边地区的人口吸引力和容纳能力，有效缓解部分地区人口流失、发展收缩的压力，避免地区之间差距拉大。相应地，要突破传统理论中集聚与收缩二元对立的认知，从人口和地域大国的现实出发，构建“集聚有序、收缩有度”的空间结构理论。面向中国式现代化的战略需求，将区域协调发展与共同富裕等政策导向纳入理论体系，构建人口增减分化与区域空间优化的良性互动机制，既能解释集聚的效率逻辑，也能回应均衡发展的公平逻辑。
本文原载《江海学刊》2026年第3期
