作者简介：孙久文，中国人民大学应用经济学院教授；邢晓旭，中国社会科学院中国式现代化研究院助理研究员。
引用格式：孙久文,邢晓旭.区域协调发展的多尺度治理机制、成效与展望[J].经济纵横,2026(2):1-10.
摘要：立足于“十五五”时期中国区域发展进入战略叠加、系统集成新阶段的时代背景，本文构建了宏观、中观、微观的多尺度分析框架，系统阐释了新时代区域协调发展的治理机制、实践成效与未来路径。在治理机制方面，宏观战略叠加发挥指挥棒作用，通过四大战略的协同实现了空间布局优化；经济带、城市群、都市圈等中观架构的网络化治理模式，保障了要素配置的横向联动；县域、园区、社区等微观空间节点通过精准赋能，进一步激发了发展动能。在治理成效方面，宏观战略叠加有效推动了区域版图均衡化，多极支撑的空间架构保障了联系网络化，微观节点的特色化发展夯实了高质量发展根基。展望未来，中国区域协调发展需沿着从同质竞争转向基于比较优势的协同突破，从物理连通转向以制度创新为核心的协同创新，从要素集聚转向以人的全面发展为目标的品质宜居三大方向深化推进。
关键词：区域协调发展；多尺度治理；战略叠加；空间架构；中国式现代化
一、引言
区域协调发展不仅是推动高质量发展的重要支撑，更是扎实推进共同富裕、实现中国式现代化的内在要求与必然路径。当前，世界百年未有之大变局加速演进，中国经济发展迈入新阶段，区域发展也处于承前启后、巩固提升的关键时期。一方面，大国博弈加剧与全球产业链重塑，对经济体系的韧性与安全提出了更高要求；另一方面，国内社会主要矛盾转变、人口结构变迁以及科技创新引领作用凸显，都深刻重塑着区域发展的内在逻辑。在此背景下，如何破解长期存在的区域发展不平衡、不充分问题，打破要素流动的隐性壁垒，将广阔国土空间上的发展梯度差转化为高质量发展的新动能，成为关乎国家长远发展的时代命题。
党的二十届四中全会立足全面建设社会主义现代化国家新征程，对区域发展作出了前瞻性、系统性部署。全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下文简称“十五五”规划建议）明确提出，要“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，其核心路径在于“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，这标志着我国区域治理进入了以战略叠加、系统集成为特征的多尺度、多维度发展阶段。在战略叠加效应下，区域多尺度治理并非四大战略的简单并列，而是强调通过战略间的深度融合与共振，实现从宏观布局到微观落地的全尺度、一体化治理。具体而言，新时期区域发展战略框架旨在协同处理好几对核心关系：通过区域协调发展战略与区域重大战略的配合，统筹全局均衡与局部突破；通过主体功能区战略与新型城镇化战略的衔接，兼顾空间优化与功能适配；在整体上协调好要素流动与分工协作的关系，推动有效市场与有为政府更好结合。
为深入剖析区域协调发展的多尺度治理范式，首先，本文构建了兼顾宏观、中观、微观的多尺度分析框架，分析了区域协调发展的治理机制如何通过宏观战略的叠加统领、中观空间架构的依托支撑以及微观空间节点的精准抓手，形成一个有机整体。其次，本文将系统梳理在此治理框架下取得的多维度成效，包括战略叠加推动的版图均衡化、空间架构保障的联系网络化以及空间节点支撑的发展特色化。最后，面向“十五五”时期及更长时期的发展，区域协调发展将沿着从同质竞争向重点突破跨越、从物理连通向协同创新深化、从要素集聚向品质宜居转型的三大方向深化演进。本文旨在从理论结合实践的角度，解读中国区域治理的逻辑演进与未来趋势，为理解面向中国式现代化的区域空间治理方案提供参考。
二、区域协调发展的多尺度治理机制
（一）以宏观战略叠加为统领
宏观层面的区域治理是整个区域协调发展体系的指挥棒和压舱石。一方面，区域经济布局下区域协调发展战略和区域重大战略回答了“向哪发展”的方向问题。区域协调发展战略侧重于全覆盖与补短板，扎实推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化，致力于缩小区域发展差距，实现基本公共服务均等化。其治理逻辑在于通过中央财政转移支付与对口支援机制“抓两头、促中间”，即一方面支持欠发达地区兜牢民生底线，另一方面鼓励发达地区率先实现现代化，从而在全国范围内形成相对协调的发展态势。区域重大战略侧重于强引领与提能级。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等战略，旨在特定的关键区域打造世界级增长极，其治理逻辑在于非均衡中的协调，即集中优势资源支持特定区域在科技创新、产业升级层面参与全球竞争，同时通过辐射带动作用引领周边发展。另一方面，国土空间体系下新型城镇化战略和主体功能区战略回答了“谁来发展”和发展边界的落实问题。新型城镇化构建了以“人”为核心的动力机制，引导人口向城市化地区和服务承载力强的县城集聚，并实现农业转移人口的全面市民化。主体功能区战略构建了以“地”为载体的约束机制，通过建立“五级三类”国土空间规划体系，确立耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等不同类型，实行差异化的管控政策。
随着中国区域经济布局进入系统集成的新阶段，宏观层面的区域治理机制不再是单一政策的线性推进，而是呈现出多战略叠加、多目标统筹的复合特征。战略叠加效应是指在一定区域内多个发展战略同时实施，通过战略之间的协同形成综合战略效应。这种叠加不是政策的简单累积，而是通过战略间的集成、互补和增强，实现资源的高效配置与利用，促进区域经济的全面发展。为实现底线公平与高线效率的辩证统一，在顶层设计层面，区域叠加战略的治理机制以多层次、多维度的经济、社会、空间、环境综合目标体系为引领，通过建立高级别的跨部门协调机构与常态化的部际联席会议制度，打破了政策制定的部门分割，确保了财政、产业、土地、环保等关键政策在制定源头上的协同。在实施层面，联合发展改革、自然资源、科技、金融等多部门，形成了从战略到规划和政策的传导，如区域重大战略的目标被具体化为《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》等跨省域规划，并进一步分解为各省市的年度重点工作任务与考核指标，确保了发展方向的纵向贯穿。同时，通过构建区域间资源共享与利益协调机制，培育区域创新的协同与辐射机制，使核心增长极的创新动能有序扩散，带动整体区域能级提升，确保了要素配置的横向联动。
（二）以中观空间架构为依托
中观层面的区域治理是实现宏观战略与落实微观举措的连接线和中间站。经济带、城市群与都市圈的治理实践相互嵌套、互为支撑，共同构建效率与公平、集聚与扩散动态平衡的联通式网络化区域空间新格局。在跨流域经济带的协同治理方面，以“两横三纵”的格局为典型代表，其治理核心在于破解跨行政区、全流域的系统性难题，促进要素沿轴线高效流动与优化配置，形成贯通东西、联动陆海的经济发展轴带。在城市群的多中心网络化治理方面，作为承载发展要素的主要空间形式，城市群治理正经历从单中心集聚向多中心协同的模式转变。在空间形态上，通过国家级城市群发展规划，明确多个次级增长极，构建梯次有序、功能互补的发展体系，以疏解核心城市过载压力；在治理结构上，推动形成基于比较优势的差异化功能分工，引导核心城市聚焦全球竞争与科技创新，周边城市则深耕先进制造与专业化服务，通过产业链深度协同构建区域发展共同体。在都市圈的一体化同城化治理方面，其治理焦点在于破除中心城市与周边地区的行政壁垒，通过统筹交通、产业、公共服务布局、打造一小时通勤圈和15分钟生活圈等，实现深度同城化，进而形成从中心城市到都市圈再到城市群的梯度传导路径。
“十五五”规划建议明确提出，要“推进跨区域跨流域大通道建设，强化区域基础设施互联互通。加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作。”中观层面的区域治理机制正在向现代网络化、功能化协同治理转型，其核心逻辑在于推动要素依据市场规律与产业逻辑在更广范围内自由流动与高效配置。首先，治理的底层逻辑实现了向网络化的空间观念转变。中观区域不再被视为由孤立、等级森严的行政城市构成的静态拼图，而是被理解为一个由信息、资本、技术、人才、物流等要素流持续交互塑造的动态复杂网络。在这一网络中，城市或地区的地位与影响力，不再单一取决于其行政级别或人口规模，而更关键地取决于其在区域网络中的连接度、中介性与控制力。其次，治理的核心抓手实现向产业链协同的产业组织方式变革。扭转了地区间产业同质化竞争的局面，治理机制积极转向以产业链、供应链、创新链为纽带的全局性谋划，并形成了链长制与跨区域产业联盟等关键制度创新。再次，治理的深层激励实现了向增量共享的利益分配机制创新。如，飞地经济模式及其衍生的税收分享机制、共建跨行政区产业园并协议约定经济指标与税收分成等举措，输出地与承接地形成了利益共同体，从而在制度上为产业跨区域转移与集群化布局提供了保障。
（三）以微观空间节点为抓手
微观层面的区域治理是区域高质量发展的动力源与传感器。宏观战略蓝图与中观网络架构，最终效能取决于微观空间节点的活力与承载能力。在全国范围内，数量庞大的县域、产业园区及城乡社区，共同构成了我国区域经济与社会治理最基础的单元与最终落脚点。县域是衔接城乡、统筹发展与治理的关键地理单元与行政层级。全国两千余个县级行政区划单位构成了国家治理体系的基石，其发展状态直接关系到新型城镇化战略与乡村振兴战略的对接成效。通过省直管县的财政改革与扩权强县的行政放权，新时期县域发展治理的自主权与资源配置效率得到进一步提升。各类开发区、高新区等产业园区是生产要素集聚、产业升级与科技创新的核心空间载体，也是连接全球产业链与地方经济的重要接口。数以千计的各级各类产业园区形成了一个庞大的政策与地理网络，其发展模式正经历从早期依靠税收优惠向兼顾市场化运营与资本运作，集研发、生产、生活、服务于一体，产业链跨区域协同转型。城乡社区作为最基本的社会生活单元与治理末梢，是公共服务交付的终点、社会需求感知的源头以及社会资本孕育的场所。覆盖全国城乡的数十万个社区，构成了社会治理的密集网络，其治理效能直接关乎社会和谐稳定与人民群众的切身福祉。
“十五五”规划建议明确提出，要“以新发展理念引领发展，因地制宜发展新质生产力”，“加快培育新动能，促进经济结构优化升级，做优增量、盘活存量，推动经济持续健康发展和社会全面进步”。我国区域协调发展的治理体系，最终效能取决于宏观战略与中观空间架构能否在微观空间转化为切实的发展动能。微观层面的治理，核心在于激活，即通过精准的制度供给与机制创新释放微观主体的活力。这一过程并非宏观指令的简单传导，而是本地化适配、精细化运营与响应式调适的复杂实践，旨在将战略性布局转化为根植于本地的比较优势与民生福祉。首先，县域治理创新聚焦于分类指导与精准赋能，依据主体功能区定位引导县域发展特色经济，避免同质化竞争，实现从“千县一面”到“一县一业”的转变。其次，园区治理的核心在于打造系统集成与创新生态平台，通过建设行业共性技术平台、引入风险投资基金、配套高品质生活服务设施、搭建产学研合作网络，为因地制宜发展新质生产力提供具体的承载空间与制度环境，促使创新要素在园区内生根发芽。最后，社区治理的核心在于多元共治，以治理结构的精细化与网格化、治理过程的参与式与智慧化为特征，通过整合党建、城管、警务、民生等服务资源，积极培育社会组织、业委会等多元主体，搭建智慧社区平台、民主协商平台，在安全防控、养老托幼、物业管理和民意沟通等方面提升治理效能。
三、区域协调发展的多尺度治理成效
（一）战略叠加推动版图均衡
多战略叠加有效促进了区域发展版图的均衡化，我国区域发展格局已由东部单向吸聚转向多极协同，区域发展差距持续收敛。在人口分布方面，中西部地区的吸引力和人口承载力显著增强，已成为潜在消费市场和劳动力资源池的重要组成部分。根据第七次人口普查数据，中部和西部地区人口占比分别为25.83%和27.12%，总和已超过东部地区的39.93%。在经济发展方面，中西部地区通过承接产业转移与培育内生动力，已成为国家经济版图中的坚实支撑。总量上，中西部地区生产总值占全国比重从2000年的37.1%提升至2024年的42.9%；效率上，2024年中部和东北地区固定资产投资分别增长5.0%和4.2%，显著快于东部地区的1.3%。同时，区域间人均发展差距快速收敛。2020年底，我国如期完成新时代脱贫攻坚任务目标，832个贫困县全部摘帽，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，“两不愁三保障”目标全面实现；2000—2024年东部与西部地区人均地区生产总值的比值从2.43降至1.65，印证了区域协调发展战略不仅在总量上“做大蛋糕”，更在分配层面促进了更具包容性的共享式增长。
在人口集聚和经济发展的基础上，公共服务“软联通”的突破性进展是提升人民生活品质的关键。在医疗方面，以长期困扰群众的跨省异地就医直接结算为例，2024年全国跨省异地就医直接结算人次达2.38亿，直接减少资金垫付1947.25亿元，不仅有效支撑了全国统一大市场下的人口自由流动，也切实降低了跨区域生活的经济负担与制度性交易成本。尤为重要的是，服务的精细化水平持续提升，结算范围扩展至门诊慢特病，高血压、糖尿病等病种实现了跨省直接结算和县域全覆盖。在教育方面，依托国家智慧教育公共服务平台，中西部地区中小学互联网接入率达到100%，优质数字教育资源覆盖面显著扩大。同时，“慕课西部行”计划持续深化，通过东部师资和西部课堂的云端共享模式，截至2024年该计划为西部高校提供了约19.84万门慕课及定制课程。在社会保障方面，依托国家社会保险公共服务平台，社保关系跨省转移接续实现了全流程指尖办，数字化服务体系的构建打破了地域分割，2024年全国社保卡持卡人数达13.86亿人，其中电子社保卡领用人数突破10.34亿，有效缓解了数亿流动人口异地就业的后顾之忧。
（二）空间架构保障联系网络化
经济带、城市群和都市圈的发展重塑国家经济地理格局，其引领和辐射作用在关键区域充分显现。以长江经济带、黄河流域、沿海经济带为轴线的流域经济带，成为贯通东西、协调发展的战略走廊。2024年，长江经济带经济总量约占全国的47%，干线港口货物吞吐量达40.2亿吨；黄河流域九省（区）进出口总值首次突破6万亿元，达6.17万亿元；沿海和内陆港口总体货物吞吐量与集装箱吞吐量均稳居世界第一。在此格局下，以城市群为载体的区域竞争优势愈发凸显。长三角城市群作为中国经济最强引擎，2024年集聚了上海、苏州、杭州、南京、宁波、无锡、合肥、南通、常州9座万亿GDP城市，显示出极高的区域协同度与经济密度。粤港澳大湾区与京津冀城市群持续发力，前者坐拥深圳、广州、佛山、东莞四大核心城市，后者由北京、天津、唐山三大核心城市支撑。2024年，这三大世界级城市群的经济总量合计占全国比重在40%以上。同时，国家级重点城市群正成为支撑中部崛起与培育区域增长极的中坚力量。成渝城市群在成都、重庆双核驱动下，2024年地区生产总值占西部地区的比重超过30%；长江中游城市群在武汉、长沙的带动下，与京津冀城市群的人均生产总值比值从2010年的0.66上升至2024年的0.96，差距显著缩小。此外，区域骨干城市群也多点开花，山东半岛、海峡西岸、中原及关中平原等城市群的中心城市能级不断提升，共同构筑起多极支撑的区域发展新版图。
支撑并强化以上空间架构的是覆盖全国、贯通虚实的基础设施网络化体系，其为统一大市场的形成提供了要素联通通道。在交通网络方面，以“八纵八横”高铁网和高速公路网为骨架的现代综合交通体系日趋完善。截至2024年，全国超三分之一省份实现“市市通高铁”，超三分之二省份实现“县县通高速”，航空服务覆盖92.6%的地级行政单元，有效带动了“老少边穷”地区的发展。同年，全国完成35 862亿吨公里、76 848亿吨公里、141 423亿吨公里的铁路、公路、水运货物周转量和175.95亿吨的港口货物吞吐量，标志着要素跨区域流动的强度和效率达到新高度。在能源网络方面，以特高压输电技术为标志的“西电东送、北电南供”网络已经形成，截至2024年底跨省跨区输电能力超3亿千瓦，实现了能源生产与消费中心的大范围优化配置。同时，全国已建成超1200万台充电基础设施，覆盖95%以上高速公路服务区及超10%的村庄，保障了新能源时代的出行需求。在信息通信方面，我国建成了全球规模最大、技术领先的5G网络，5G应用融入97个国民经济大类中的86个，工业互联网实现41个工业大类全覆盖。“东数西算”工程通过内蒙古、宁夏、甘肃、成渝、贵州、京津冀、长三角和粤港澳等八大国家算力枢纽及十个数据中心集群，将东部高密度算力需求有序拆分、疏导至西部低碳算力基地，构建起全国一体化数据资源与算力分配体系。
（三）空间节点支撑发展特色化
县域经济已成为国民经济的关键支撑与基层治理的稳定器。截至2024年底，地区生产总值超过千亿元人民币的县级行政区达到62个，生产总值总量高达10.5万亿元，占全国经济总量的7.8%。以昆山、江阴为代表的头部县域，经济规模已超越部分省会城市，凸显了惊人的发展能级。更为深远的变化在于发展模式的转变，以陕西省为例，2024年县域经济总量达1.68万亿元，增速高于全省平均水平，其成功的关键在于推行“一县一策”，引导各县从产业功能县、农产品主产县、生态功能县等不同定位出发，培育独具特色的主导产业。这种差异化的发展路径，使县域经济摆脱了同质化竞争，培育了如富平柿子、商洛核桃、紫阳富硒茶等一批特色产业，不仅实现了区域经济总量的跃迁，更通过创新驱动增强了内生可持续增长动力。根据中国信息通信研究院发布的《县域工业经济发展报告》，2024年全国工业百强县以全国6.5%的人口，贡献了全国14.7%的工业增加值和超过15%的规上工业企业利润总额，拥有的高新技术企业超过3.3万家，全社会研发经费支出占全国比重超10%，标志着我国县域经济已从传统的要素驱动，全面转向创新驱动与特色驱动的高质量发展阶段。
在全球价值链细分领域深度延展的产业集群成为我国制造业根基与全球竞争力的基石。通过长期贯彻主体功能区战略引导与地方持续的产业政策聚焦，众多县域和专业镇摒弃大而全的发展模式，转而深耕一两个特色产业，形成了极具韧性和竞争力的产业集群。截至2024年底，工业和信息化部已累计培育认定了300个国家级中小企业特色产业集群，它们广泛分布于全国30个省份，成为县域经济的新增长极。这些集群不仅是传统优势的延续，更是创新驱动的结果。一方面，浙江义乌小商品、江苏丹阳眼镜等传统产业集群持续升级，另一方面，湖南株洲市石峰区的功率半导体产业集群、苏州吴江的仿真纤维材料产业集群等新兴产业集群形成了从研发到应用的全链条优势，不仅在国内市场占据绝对份额，更在全球细分市场中拥有一定的定价权与供应链影响力。截至2024年底，中国已培育遴选出8批共1557家国家级制造业单项冠军企业，并建立了由数万家国家级、省级、市级“专精特新”中小企业构成的梯度培育体系，其中大部分扎根于特色产业集群中。以上区域治理成效的深层意义在于，通过市场自发选择与政府精准培育相结合，中国的超大规模市场优势与地方特色生产要素相结合，构建了难以被复制的基层发展生态，共同构筑了“全国一盘棋”中各具特色、充满活力的空间发展图景。
四、区域协调发展的多尺度治理展望
（一）从同质竞争向重点突破跨越
长期以来，产业同构是制约我国城市群高质量发展的核心痛点。城市化、工业化前期，地方出于对税基和经济发展速率的追求，往往忽视自身的资源禀赋，盲目追逐热点产业，导致区域内部出现严重的低水平重复建设与恶性竞争。以经济最为活跃的长三角地区为例，尽管一体化进程已推进多年，但产业同构与过度依赖传统重化工的结构性问题在长三角等地区依然存在。以近年《财富》世界500强上榜企业为例，长三角地区的制造业企业长期集中于钢铁、化工等大宗商品领域，而在生物医药、高端装备等产业链高端的制成品领域，具有全球影响力的领军企业相对偏少，使得区域在面对全球供应链波动时，仍面临发展韧性与话语权的挑战。因此，未来的治理机制必须实现从鼓励全面铺开转向引导重点突破。
为实现从同质竞争向重点突破的跨越，必须重塑发展激励、资源配置等政策体系，系统性引导区域发展从同质竞争转向基于比较优势的协同突破。第一，治理的逻辑起点需转向功能区经济。国家与省级层面应基于全国统一大市场与全球产业链定位，绘制并动态更新关键产业的全景产业链图谱，明确各环节的战略价值、技术门槛与区域布局。在此基础上，通过顶层规划与跨区域协调，引导不同地区依据其创新资源、产业基础、要素成本等比较优势，在产业链的特定环节或细分领域进行长板聚焦与深耕，而非追求大而全的产业链本地化。第二，发展激励政策需进行差异化与长期化改革，强化对产业专业化程度、产业链关键环节掌控力、科技创新策源能力等体现重点突破质量的指标考核。同时，建立与产业链分工相适应的跨区域产值与税收分享机制，让承担研发设计、总部功能的核心城市与承担制造、配套功能的腹地城市都能从产业整体发展中获益，从根本上破解利益地方化导致的重复建设。第三，资源配置政策需精准滴灌于创新生态的培育。财政、科技、金融等政策资源应集中支持那些致力于突破“卡脖子”技术、构建行业共性技术平台、培育“专精特新”企业的区域创新联合体，通过设立跨区域的产业投资基金、建设共享的产学研中试平台、实施关键人才揭榜挂帅等政策工具，引导创新要素向战略聚焦领域流动，形成在特定赛道上的全球竞争优势。
（二）从物理连通向协同创新深化
过去几十年，我国在交通基础设施建设上取得了举世瞩目的成就，“硬联通”瓶颈已基本打破。随着硬基础设施的日益完善，其对区域一体化的边际拉动效应逐渐递减。当前，制约区域协同创新的核心矛盾已转移至“软联通”的滞后，需通过科研仪器设备跨省共享、专业技术资格互相承认、科技成果转化破除区域性门槛等构建推动知识、技术、人才等高端要素自由流动的新路径。当前，我国部分区域内部创新资源仍呈现碎片化状态，难以围绕国家重大战略需求形成跨行政区、跨创新主体的系统性攻关合力，制约了区域整体创新效能的阶段跃升。因此，未来的治理机制必须从物理连通转向协同创新深化。
构建开放融合、高效协同的区域创新生态系统，应推进一系列深层次的体制机制改革。第一，推动科技创新制度的深度一体化与标准化。鼓励构建跨行政边界的创新政策通用区，大力推广科技创新成果通用通兑机制，允许地方财政资金支持的创新成果和异地科研服务在合作区域内跨域使用。同时，探索建立跨区域科创资金池与联合资助计划，对区域共性技术攻关项目予以协同支持。在人才流动层面，核心是构建互认互通的科技人才评价与保障体系，率先在工程师、技术经纪人等领域实现职称互认、资质互准，并配套以社保、医疗、子女教育等公共服务跨域无缝衔接，为“周末工程师”“候鸟型专家”等柔性引才模式扫清障碍。第二，构建功能互补、开放共享的跨区域创新生态系统。鼓励总部和基地、研发和制造、孵化和产业化等跨域功能布局，将概念验证、中试熟化、规模生产等环节布局在具有成本与空间优势的周边地区。同时，强力推动重大科研基础设施与大型科学仪器的跨域开放共享，通过建立统一在线服务平台等方式，降低中小企业与科研团队的创新设备门槛。第三，强化基于创新链产业链融合的治理创新与组织保障。积极推广创新链链长制，由省级或城市群层面统筹，围绕明确的产业链技术需求，组织上下游企业、高校院所形成创新联合体进行系统攻关。同时，支持发展多元化的跨区域新型研发机构与产业技术创新联盟，赋予其在项目组织、资金使用、收益分配等方面更大自主权。此外，治理创新还需完善跨区域创新合作的利益平衡与风险分担机制，通过共同设立风险投资基金、约定知识产权共有与收益分享比例等方式，让参与协同的各方都能共享创新红利，形成可持续的合作创新内生动力。
（三）从要素集聚向品质宜居转型
以资本、土地、劳动力等传统生产要素大规模、低成本集聚为核心驱动力的区域发展模式，在推动经济快速增长的同时，也导致人口与产业过度向少数核心城市集中，引发了部分核心城市面临房价高企、通勤耗时、环境过载等“大城市病”，而许多中小城市出现人口与优质资源外流，陷入收缩困境。更深层次的问题在于，人才在择业安居时，越来越将良好的生态环境、优质的公共服务、丰富的文化生活和包容的社会氛围视为关键考虑因素。传统生产要素大规模、低成本集聚为核心驱动力的区域发展模式难以对高质量发展阶段的人才，特别是高素质创新人才产生吸引力。城乡与区域间在公共服务、人居环境上的品质落差，已成为阻碍要素优化配置、制约内需潜力释放和影响社会公平的新短板。因此，未来的治理机制需要从要素集聚向品质宜居过渡。
未来的区域治理必须将提升全体居民的获得感、幸福感、安全感置于核心位置，通过系统性政策创新，将发展成果转化为可感知的生活品质。第一，构建全域覆盖、标准统一、便捷可及的公共服务共同体。具体而言，深化在城市群、都市圈范围内的异地就医结算、社会保险关系无障碍转移接续，并探索推动基础教育、职业教育资源的合作办学与师资交流。同时，通过数字化手段打造区域民生服务一卡通或统一线上平台，整合交通、文旅、医保、政务服务等功能，实现居民跨域生活的一码通行。第二，建立刚性约束、协同共治、价值实现的生态环境共同体。一方面，必须强化生态环境保护的刚性约束，统一区域环境准入标准，联合制定并实施重点流域、大气污染区域的协同治理方案，探索建立跨省域的生态补偿与生态环境损害赔偿联动机制。另一方面，深入推动绿水青山向金山银山转化，通过建立区域性生态产品总值核算体系，发展水权、排污权、碳汇权等市场化交易，并协作开发生态旅游、自然教育等绿色产业，让保护生态环境的地区和人民能够获得环境价值。第三，营造特色鲜明、充满活力、包容和谐的人文魅力共同体。在城镇化深入推进的地区，需加强区域历史文化资源的整体保护与活态传承，避免千城一面，打造具有地方识别度的城乡风貌。在城市更新和乡村振兴地区过程中，应推行以人为核心的微更新和微改造，完善社区公共服务设施与公共活动空间，鼓励公众参与社区营造。最终，通过构建公共服务均衡可及、生态环境优美宜人、文化氛围开放包容的区域发展环境，形成以品质引人才、以人才促发展的良性循环，为区域长期繁荣奠定坚实的社会与人文基础。
五、总结
“十五五”时期，区域治理进入了以战略叠加、系统集成为特征的多尺度、多维度发展阶段。我们创新性地构建了以宏观战略叠加为统领，以中观空间架构为依托，以微观空间节点治理为抓手的区域治理理论框架，这个理论框架的核心内涵是：宏观上优化区域战略布局，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应，形成全国“一盘棋”的整体优势。持续培育增长动力源，巩固京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大动力源，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为新的增长极，形成多层次、网络化的区域发展新格局；中观上，深化经济带、城市群与都市圈的网络化、协同化治理，推动产业和生产要素跨区域转移与集群化布局；微观上创新区域治理机制，破除地方保护、市场分割等“卡点堵点”，促进生产要素在区域间自由流动和高效配置，加强跨区域交通、能源、算力等基础设施的“硬联通”，注重健全规划统筹、产业协作、利益共享等“软联通”机制，强化基层治理能力，提升精准化、精细化服务水平，增强居民的获得感、幸福感、安全感。
总之，“十五五”时期的区域治理，核心是从单一行政区划管理转向更强调跨区域、多层次的协同治理，通过战略叠加、机制创新和动力重塑，在发展中促进相对平衡，服务于全体人民共同富裕和实现中国式现代化全局。
