周天勇（中央党校政策研究室教授）

我认为：第一，对大产权房和小产权房的划分是违反宪法的，宪法上说集体宅基地、耕地城郊是属于集体，城镇属于国有，国家只有在涉及公共利益的时候才可以征用集体土地。土地法和宪法之间有矛盾。商品住宅不是公共利益，商品住宅大产权房本来就是违反宪法，如果说小产权房违反土地法，大产权房就违反宪法。第二，现在不让城里人去买小产权房，不是个办法。第一是已经买了很多，现在北京有三分之一，甚至有些城市是一半，像南京都是几十万平米在开发小产权房，而且很多下岗工人和低收入都买的小产权房，因为便宜。这种情况下政府想杜绝小产权房，结果只能是怨声载道。问题的关键就是怎么出台一个疏导的办法，比如房产的增值部分要收税，土地使用要收税。很简单的一件事情，按市场经济的办法。第三，国务院最近的办法不仅管不住，而且也会引起大量的社会矛盾。另外，老百姓到城里来，因为父母都去世了，孩子也出去工作了，家里有一个空宅地，你又不让他的房子交易，这个东西在土地资源的配置上也是不合理的，最后弄一些空房子谁都不敢卖和不敢买，也变不成耕地，长期以来会形成最大的土地资源的浪费。

一个农业社会和一个工业社会、城市社会的用地结构肯定是不一样的。现在我们国家面临的问题是人多地少，但是这不能阻碍人口的转型需要的土地的重新分配。我曾经写了一篇文章，提出从更广阔的眼界解决粮食安全问题：施肥等技术办法只是一个办法，第二个是通过人们饮食结构的改变来节省粮食。另外，能不能进口一些粮食，进口粮食就是进口土地、淡水、减少环境污染，而不必把自己弄得这么苦！是用地来住房子，还是用地来吃饭，要是用地来住房子，可能粮价会涨，要用地来吃饭，房价就得涨。所以我觉得关键是土地的分配死守这个东西恐怕不是办法。就是我们要面对现实，面对两难怎么办。任何人想阻碍农民转移到城市，土地重新分配，可能是挡不住的。一定要看清现实。另外，我觉得中国这么一个城市化的格局中，不可能靠政府给农民提供房子。还是应该通过产权、企业的发展，使大部分人自己去解决购房。就像台湾、韩国，韩国发展非常快，1970年代搞了一个中小企业振兴计划，只要有收入了还怕什么住房问题。我们现在遇到非常麻烦的问题，由于对企业开征税很重，对财产、房产开征税轻，所以很多人买两三套房子，最后把房价也拉起来了，占用耕地也很多，这是比较大的问题。廉租房政策还是应该有，但是最好的办法是让农民获得收入，去租房子也好，买房子也好。增加土地供应，改善土地供给办法，再一个是房产征税，征税房价肯定会降。现在我们一种办法也没有实行。农民问题解决比较好的都是城里就业率比较高的国家，我看过一个调研，现在的城里人，如果有10万块钱愿意创业的很少，而农民60％的人如果有10万块钱的话愿意创业。如何改善城乡之间的关系，需要大量的企业来吸收农民。为什么大学生办不了企业？工商、质检、城管会整死你。如果社会这样下去，我们今天谈的所有的问题都解决不了，农民就只能呆在建筑工地，政府的工程一不干，他们就又回去了，他们没有创业的空间，最后老是钟摆式地摆动。只有解决了进城农民的再就业问题，城乡关系的改善才有很大的余地。

今天的宅基地问题，小产权问题，土地问题，可以有六句话来概括解决思路：一，建立财产人制度，是法人还是自然人要确定清楚，我们现在没有真正意义上的权属人。二，制度是使用权加年期，年期越长产权越清晰，年期越短产权越不清晰。三，平等流转，按照价值原则合理使用，用价格来调节。四，合理规划和限制，用城市规划或者是城乡规划来限定土地的使用，而不是用土地所有制。五，用税收调节利益制度。六，结合历史和现状，前面建的（小产权房）没办法，至于处理要么就是赔偿，或者是逐步解决。总之，实际上土地问题就这么几个关键制度，找一些专家把这六个部分讨论，确实把这些问题理清楚，解决。我还建议到越南去考察，越南已经把土地制度改了，也没有造成大量人流离失所，可以去看看那边怎么样，再回来解决我们的问题。

秦晖（清华大学人文社会科学学院教授）

最近关于土地问题的讨论，可以说唯一的一次说出不让农民拥有地权，或者是土地私有权的真正意图。因为以往说不让农民拥有地权，据说是为了保护农民，据说是害怕农民失地，怕农民在没有社会保障的情况下放弃给他们提供的土地保障。我在好几次会议上都听到理论家的说法和实际操作者的说法是截然相反的，实际操作者不让农民拥有地权的道理很简单，就是方便把农民的地赶走。甚至有一些人说，农民的土地不该是农民的，凭什么？这土地是共产党送的，我们现在要拿回来是理所当然。我觉得把这个话讲到这里，在道德上能不能成立，这是一件事，但是至少他把他的真实意图讲出来了。所谓的土地私有制要说保障，其实就是保障卖地财政，不是保障任何东西。所以目前的这场争论没有人提失地农民如何，这很明显的反映了这场争论的本质。所以，我觉得在这一点上现在这个争论比过去更坦率，明摆着不准农民拥有土地。

我认为所谓的集体所有制在常识上究竟成立不成立？我觉得我们忽视了一点，世界上任何法律中没有所谓的集体所有制和私有制的矛盾，只有集体所有制和个人所有制的矛盾，简单地说，就是集体所有和私人所有并不是一个对立的概念。我们现在说集体所有定义就搞得很滑稽。我们从来也没有说拥有100万所有者的大跨国公司是所谓的公有制企业，凭什么我们就说拥有10个、8个所有者的企业就是集体所有制企业呢？所以，所谓的集体所有制企业这个概念根本就是不成立的。我们讲的私有制，实际上就是对国家权力的一种限定，也就是说，

私有制概念是非官方的，是民间的概念，只要是民间的，一个是私有，一万个人也是私有。全世界的法律中有私有制，私有制中包括法人私有制、社团法人、财团法人，而没有莫名其妙的集体，这个集体如果是大家自由形成的一个集体，这个集体和一般的股份公司有什么区别，假如农民可以自由结成一个集体，这和我们现在一般的股份公司有什么区别。假如这是非自由的，也就是说我可以把你圈起来，你要出来我不允许，但是我可以把你赶走，所谓的权利就是把农民赶走。我打一个极端的比喻，这样的集体和集中营有什么区别。我们要讲土地权利，哪些是私人的，至于这个私人是一个人，还是这个社区里面的百把十号人，另当别论。这应该由老百姓自己决定。但是有一部分权利应该是公有的，就是涉及重大公共利益时国家的最终定价权，这应该规定得很具体，而且重大公共利益的国家最终定价权是要有程序上的规定，不是说一拍脑瓜就能去讲的。比如说重大公共利益怎么认定，必须要有一个民主程序，认定之后还要有一个自由交易的尝试，还要进行中立的产权评估，因为公共利益也不能够无偿剥夺别人，双方都不能任意胡来。这个评估对方还不能够接受，还要进行替代方案的论证，能不能用其他办法来解决，只有在三个程序走完之后，才能行使所谓国家最终定价权。如果这些东西都没有，稀里糊涂就说国家权利，而且国家权利和集体权利之间又没有具体的界定，这个集体是什么，又搞不清楚。最重要的这个集体基本上是一个官办的，是农民不能退出，但是官方可以把你赶走的集体，这就很成问题。所谓集体和私有发展到这一步，已经发展为一个伪问题。

在目前的框架下放开小产权房的确是不太可行。第一所谓的集体所有制，如果放开这个东西，最先出现的土地问题就是村官倒卖村地的问题。现在我们的提法是允许村镇集体土地进入市场，这个提法对打破国家垄断是有意义的，但仅仅按照字面上做的话，无非回到90年代初的状态，一个村的村官就可以把土地很便宜地卖掉，那时候造成大量的甚至流血事件都比比皆是。垂直化不是解决问题的办法，不能说原来的状态就是好，的确是中国的整个公民权利体系都得动，

不一定说是什么“革命”，应该在许诺的范围内搞，但是这个东西从实质上来讲是公民权利的问题。从国土部门交给村官，风险也是非常大的。

我觉得中国现在法律可以完全不修改，所有的法律都可以原样维持，只要解决一个问题，就是政府要守法，所有法律已经规定的东西，就去落实，给了人家30年使用权就给人家，包括集体所有制，也很简单，规定人家有决策自由，集体可以退出也可以加入，这样的集体也没什么坏处。

世界上所有的权利的设定都有一个原则，就是权利和责任是对应的。一般来讲，公有制一般都是至少打着公共利益的旗号，公共管理部门是对公共责任的承诺。在民主法制国家，国家干预的理由就是我要承担某种服务责任，我要给你提供什么，我就从你那里得到相应的授权。可是中国从来就不是这样的，中国的政府责任上非常小，权利上非常大，所以中国是世界上最小的政府，因此中国不是福利国家，中国又是世界上最大的政府，所以中国现在也没有自由放任。宅基地就是最典型的例子。我们现在有一种误解，说我们搞了第一次土改，建立了农民土地所有制，现在很多人都讲，农民的土地是共产党给的，后来搞集体化的合法性是原来给了你土地，现在共产党就可以收回来，这实际上是对历史最大的不尊重，而且平均地权的程度被我们以前夸大了，按照我们现在的统计，全国平均来讲，在“土改”前三年，地主和农民的土地占30％多。而且农民各个阶层中，获利多少有区别，比如说原来一无所有的农民，土地是土改给的，但是到底有多少人是一无所有的？根据很多村、县、省的统计，总的来说，如果我们把农民看成一个整体的话，他们通过土改增加的土地总共只有17％，这是全国平均的。也就是说，农民所有的土地原来有83％，本来就是他们自己的。

集体化的时候，真正触动产权的是高级社，是取消土地入股，土地变成公有的，当时规定了集体对组织生产是承担责任的，所以，农民当时的财产分成两部分，一部分是生产资料，生产资料由于集体承担了组织生产的责任，包括耕地，包括大牲畜，都是在高级社章程中规定要集体的。但是，中国既没有自由也没有福利，最典型的表现在农民上，当时的高级社并不承担，标准章程对集体对国家对农民承担的生活是没有规定的，但是相应的规定是农民的生活资料是不入社的，仍然是私有的，这个包括小农具、包括宅基地和坟地，明确规定这两种土地都是私有的，不入社。1956年改革的时候没有表明是入社的，这一点一直到人民公社也没有垮台，实际上有一些先进单位是盖了集体房，但是绝大部分人民公社，一直到人民公社1984年取消，住房始终是农民自己盖的，穷的就盖了草房，富的是盖了瓦房。但是1962年“人民公社六十条”的修正案，无缘无故就把宅基地收归集体了，福利不给，但是“自由”被没收了，政府的“责任”不增加，但是权利扩大了，把地权收回来，但是对自己的责任连提也没有提。集体也好，国家也好，在这个过程中没有承担任何责任，并没有说我没收了你的宅基地，就对你的住房承担责任，没有住房我给你盖房子，没有这个规定。

如果说现行的土地制度有很多不合理的话，尤其在宅基地方面表现得更不合理，就是公权力没有承担任何责任的情况下，就扩张了权利，没有提供任何服务的情况下剥夺了别人的权利。

现在有些人讲，说农民不能享有地权，是因为有了地权他们就会乱卖地，使一些人变成无地农民。实际上现在的制度安排把这一点给打破了，因为我们现在公权力仍然可以随意处置土地，但是它已经把人民公社时代承担的最后一点责任都卸掉了。土地管理法中都有规定，第一，说这个土地可以适当调整，第二，又有所谓的“三十年不变”的规定，这两条规定都有问题。比如，我娶了个媳妇，能不能给你土地，看你巴结领导巴结得怎么样，如果给了你土地，就是适当调整，如果巴结不好，不给你土地，就是“三十年不变” ，这有什么理由可以干预，如果干预就要承担责任，要么就规定绝对保证要有所谓的地权平均。 到了90年

代，公共权力对土地的干预更多的不是从公平的角度出发，而是从效率的角度出发，用公权力干预制造公权法。我觉得，政府如果用公平的理由来干预土地，这还是可以讨论的，因为福利国家本身就是政府给予公平的干预，现在的政府实际上已经说了，公平的理由已经放弃了，现在用效率的理由来干预，实际上就是国家用公权力帮助它认为最能干的人，帮助这些人来发财，哪个国家这么使用过？我们国家在历史上制造的最大的谎言，就是关于英国圈地运动的谎言。圈地运动绝不是国家用自己的权力帮助最能干的人来发财，无论在社会主义还是资本主义的立场上那样说都太荒诞了。

进城的两亿农民，无非两种解决办法，要么让他们有自由，要么给他们一定的福利，要么这两种东西以不同的比例进行搭配，但是无论如何不能设想既不给自由又不给福利。现在世界各国的住房的确是千差万别，现在最差的一种莫过于南非当时对黑人的做法，南非是不给黑人福利的，也不给黑人在城里盖房的权利，理由和我们现在的理由是一模一样的，他们就在城市里面划了一块地，让黑人在那里自己盖房子。农民可以在城里打工，但是不能在城里盖房子，但是政府也不给盖房子，买商品房他们也买不起，于是那片房子发展到1700万人口。南非民主改革以后，种族隔离制度打破了，索韦托的人可以到约翰内斯堡，把这个城市（的环境）搞得很差。而我们现在还没有索韦托。现在我们唯一给他们的出路就是你去住工棚，后果是在城市有2亿漂泊者，在农村有1亿多的留守者。世界上没有一个国家解决了穷人在城里安居的问题。但是法国的政策照我们看来，简直是和我们一个天上一个地下，给穷人盖了福利房，盖了一代还不够，还盖了第二代，建筑密度要低，人家照样不满意，老实说这个东西是没有边际的，最好的政策从来没有，我们现在要避免的是最坏的政策，最坏的政策老实说所有现在现行，没有哪个国家的政策不比我们好！不管怎么样，都比我们农民35岁以前圈在工棚里面，35岁以后没有保障的要好得多。在城里不允许，可以让他们在郊区，画地为牢，也是可以的。这个问题有什么不能解决的，要说不能解决的难度，第一就是卖地财政，政府愿意不愿意，在利益上做出一定的让步。第二，脸面上，政府是不是可以允许有一块不那么雅观的城区，现在贫民窟是可以采访的，工棚里面是进不去的。广州有两个学者写过一篇文章，中国独特的宿舍劳动体制，其实他讲的宿舍指的就是工棚，这的确是一个中国特色的制度。宿舍劳动体制是我们的血汗工程维持很重要的一个根源。

实际上发展中国家，大量出现贫民窟的时间和地点往往都是在左派执政时期，像印度，最左的一个邦就是西孟加拉邦，也是左派执政时期最长的一个邦，在左派执政的三十几年，该邦第二大城市加尔各答就是那个时候人口就增加了4倍，远远超过右派执政时期。什么道理？我觉得很简单，人家的左派是要讨好老百姓的，不像我们的左派是主张管制老百姓，老实说，在拉美也有这样的情况，右派军人铁腕统治是可以把穷人赶出去的，而左派是要讨好穷人的，穷人进来，要么你给他福利，你没有钱不能给他福利怎么办，你只好给他自由。

现在中国两个都不给。这个问题讲简单很简单，现在世界各国已经实行了连带政策，任何政策都比中国的制度人道。至于一种尽善尽美的制度，世界上没有。

中国的问题本来就是千差万别，有些地方城市化很快，有些地方在很短时间内是不可能城市化。这个问题不需要我们在这个房间里讨论。不管是城市化，还是乡村复兴，都要以扩张政府权利剥夺农民权利。新农村建设最大的问题还不是在于政府把原来可以在城里盖大楼的钱挪走，其实新农村建设大部分是国家强制农民自己掏钱的，很多地方是国家给补10％，甚至更少，大部分让农民自己掏，这个东西也是属于既不给自由也不给福利的办法。

杨保军（中国城市规划设计院总规划师）

我最近的研究表明，所有的问题都和土地问题发生关系，要认真地去研究土地制度的改革，但是我不愿意提“第三次土地革命”，因为革命这个字太暴力，如果要革命，就是说既有的格局要打破重新来，但是改革应该是承认既有的状况下选择更好的办法，所以我不太赞成用革命。关于小产权房目前政府的政策，我谈几点看法。

第一，如果要说对既有小产权房怎么处理，我看最新的国办的通知，要求严格执行农村集体建设用地法律政策，这个法律政策指的是土地管理法，土地管理法是当时在部门主导下的一个立法，是在特定的历史背景下的立法，它和《宪法》的精神在某些方面有不完全一致的地方。个中原因也许在当时发展是硬道理的情况下，我们国家的政策是效率优先，兼顾公平，发展是硬道理。我不支持还按照这个土地管理法来处理，我认为它解决不了问题。

第二，小产权房其实问题主要是出在集体土地，关于集体土地的界定，以及关于对集体土地使用的若干规定。在宅基地上不存在小产权房的问题。我为什么不大同意这个政策。这个政策是没有给出解决的办法，只是进一步强调按照原来的土地管理法的规定，要禁止和查处等等。这种查处带来的问题非常多，因为小产权房的量非常大，大体上全国有50亿平方米，这个不是完全的统计。对付它的建议是三种观点，一种是违反的全拆，我是不支持全拆。还有一种就是合法的，应该变成大产权，我也不同意。我的观点是区分对待，可能少量的小产权假如说它对历史、文化、自然资源比较重要，造成了破坏，还有安全方面的破坏，就少量地改，可能要考虑拆掉。绝大多数是不能拆的，因为这个是浪费。但是不能拆也不能简单地转成合法，因为这里面毕竟有一个不公平的问题，所以要区分对待，这是我的观点。

武建东（独立学者）

我先谈谈中国小产权房的现状：根据近年来村镇建设统计公报和国家统计局的有关资料，我估计：截止2007年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到510多亿平方米，村镇房屋建筑面积也已经达到330亿平方米左右，其中村镇住宅270亿平方米左右；村镇公共建筑近30亿平方米左右；村镇生产性建筑30多亿平方米左右。这是目前中国村镇房屋的基本家底，也反映了中华民族的主要的居住和生存方式。目前通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及到城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇

房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及到村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及到村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所。

导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门的预期：“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”截止到2007年中，全国共有建制镇、集镇3万出头；村庄300万个左右；村民委员会所在地的村庄50多万个。但是全国近年来每年村庄减少数万个，建制镇、集镇减少千个左右。其中根据《2005年建设部村镇建设公报》：“2005年末，全国建制镇数量比上年末减少了59个，集镇减少1134个，村庄减少70215个。全国小城镇平均现状用地面积由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制镇用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集镇由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年末，全国建制镇平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集镇平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。”大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造就了小产权房问题以规模化的方式不断诞生和运转。小产权房的住宅目前总体上已相当于我国120亿平方米城镇住宅的40%以上，小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模也就会不断扩大。

导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的、甚至是空白状态，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。据此，各级政府2006年通过招拍挂和协议转让土地的土地出让金收入已经达到13168.98亿，相当于2006年国家财政收入的30％，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，它导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。为此目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体土地试点方法已不足应对小产权房造就的改革利益的调整了，以新的全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。

导致小产权房产生的第三个根本原因，就是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》﹝国发[1998]23号﹞的承诺落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化 ；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范 住房交易市场。” 事实上由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，以及广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房等形式以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的怪状。其中以陈良宇为代表的上海最巧妙地利用了这个改革缝隙，营造了以房地产为支柱产业带动资产高速膨胀的中国财富运转形态，造成了中国社会的巨大不公，住房消费的恐慌，要还贷的房成为无形监狱，众多消费者成为房奴，形成了社会撕裂和社会运动的动荡基础，由此也抑制了社会和谐，形成了购买小产权房的整个社会基础。与此同时有关公务员等利益相关者，也充分利用集体土地限制流通的低价土地政策，营建了比较高档的小产权房。倘若政府依据全国住房改革的承诺，提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，也会极大地抑制小产权房的发展。因此，小产权房是一项改革的历史欠账，目前中国已经没有完全取缔小产权房的道德力量了。

导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验之不足。近几年中国的通货膨胀指数的统计剔除了房价，它导致了政府使用的通胀数据与居民客观上承受的通胀严重不符的事实。造成了政府不以房价为通胀指数的统计内容，同样民众也不以小产权为非法的通胀对冲。过高的城市房价也构成了金融过剩，截止到2007年末，中国的广义货币供应量﹝M2﹞余额为40.34万亿元，与年初比增加了5.1902万亿元，且这其中有近三分之一是为实行强制性结售汇制和外汇占款制度形成的1.53万亿美元的外汇储备而发行的等量人民币。它客观上使外国纸币本位币绑架了中国的资产价格，推高了中国通胀指数，也使小产权房成为应对人民币贬值的最理想的投资、投机目标。

此外过高的城市房价，社会保障用房的供应不足，小产权房的价格之低廉，部分开发商的投机，村集体和农民的利益冲动，买方市场的旺盛需求，限制小产权房政府行政所依据的法律之不足和行政作为的空间之有限，村镇房屋继承法的不完善，城市人口的迅速流动和全国性就业市场的形成，农村原始资本积累的内在需求等也都从不同程度导致了小产权房的发展。因此导致小产权房的社会原因不会改变，小产权房的运转的规模也就不会改变。

我认为，解决小产权房与中国土地权利革命的根本目标和历史道路应是：从平均地权、合作地权、统一地权到完全商品化的运转土地权利和实现房屋商品化全流通。平均地权是新中国的立国基础和共产党取得新民主主义革命的根本保障；而1962年的《人民公社六十条》用一个集体土地所有权的方式架构重组，使农民对土地和宅基地的所有权转型为成员权，它使中国从平均地权转型为合作地权。以合作地权为主的农村土地转型30年已过，现行的合作地权的模式与中国的市场经济运转的互动机制正在出现冲突，中国应该实事求是地调整以合作地权为核心的集体土地管理政策。集体土地改革应该贯彻中国《宪法》土地权利体系的基本宪则，实行统一地权。宪法是中国人民的根本大法，它贯彻的基本价值原则之一就是平等。若以中国的社会构成，倘若《宪法》界定的土地使用权转让是城乡不平等的，也就丧失了《宪法》自身的内在理性和权威，由此将导致国家的根本制度和公民的基本权利的不公平，将使我们的国家时刻处于农民革命的边缘，改革的成果将随时面临被革命运动的重新分配，那么中国的市场经济改革将是脆弱的和短命的，中国必将崩溃，全球发展也将面临危机调整。因此《宪法》规定了城乡土地的使用权转让是平等的。但是《宪法》又是由中国20世纪最有经验的革命家制定的，它通过规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条件前提和制度运转的程序法则，以分级合法的程序传导方式确立了中国城乡土地的使用权可以分步、分期、多轨运作的框架 体制，实际保留了各级政府对土地的使用权转让的垄断利益和垄断权力。但是这种权利是过渡性的、有期效的，它使得土地的使用权成为地方政府推进现代化的最重要的原始资本积累和较少受中央政府约束的本钱；这种权力又是有代价的，政府垄断土地的使用权必须能够提供适价的居民住房和解决村镇房屋的商品化运转，解决整个社会的有关福利和保障。不幸的是政府垄断土地的使用权成为中国目前的主要造富机制，政府又成为土地使用权的主要的经纪人，推动了地价的快速上涨，土地使用权的垄断制度造就的开发商又以利润最大化为目的快速地拉高了房价，带动了整个中国资产价格的上涨，使得中国的房地产市场成为国内外热钱的理想的投资、投机目标。过高的房价充分暴露了以政府和国有为核心的土地使用权的转让已经走到尽头，它说明中国土地使用权的改革不能只有国有土地使用权转让的左筹，而没有集体土地使用权转让的右码。1988年修改《宪法》的土地条款以来，先后出台了1990的《城镇国有土地使用权出租和转让的暂行条例》、《外商投资企业开发经营成片土地暂行管理办法》、1992年《划拨土地使用权管理方法》、1994年《城市房地产管理法》等法律，它为中国土地使用权的转让提供了经验，同时也说明再不解决集体土地使用权转让的法律安排，将构成行政过失和催逼释宪说明。为此与其被群众运动逼向改革，调整土地使用权的转让的既得利益；不如以改革开道，合理地分配土地使用权的转让的利益稳定社会，从而将城乡土地使用权的转让统一起来。

农村建设用地使用权流转的实质是中国最大的国民收入分配问题 ，商品化运转土地使用权是中国市场经济的内在价值和体系需要。根据国土资源部2006年土地利用变更调查结果，全国居民点及独立工矿用地是3.95亿亩，农村非耕农用地3.83亿亩。中国农民从小农经济、庭院式居住的状态转型为集约化、规模化、城镇化的现代化居住状态已经大势所趋。因此3亿多亩农村集体建设用地同时将具备巨大的改造条件和改造利益。农村建设用地使用权流转的理论价值将超过10万亿人民币以上，这笔财富是实现中国城乡一元制的宝贵财富。

因此，农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国现阶段的国民收入分配问题。为此中国小产权房问题改革的实质就是要实现中国历史上又一次以土地为主的财富再分配，再次确立高速前进的中国城乡建设的利益平衡，解决土地使用权商品化。任何一个负责任的中央政府都不可能不解决之。过去30年的中国城镇化的最大受益方可能是地方政府，未来30年土地改革的最大受益方应该是人民，特别是中国农民。从中国的互动机制而言，为防止通过社会冲突的方式导致维宪﹑护宪的危机，中央政府必须在较近期做出集体土地使用权转让的制度安排。由于现行的《土地管理法》是在保持着诸多的盲区的情况下运转的，为此甚至需要以政代法﹑以令代法维持管理局面。这正是中国小产权房问题势大的制度原因，也是小产权房问题影响力巨大的关键。它客观上造就了小产权房利益相关方的越来越大的谈判力量，也直接倒逼着中央政府应尽快出台集体土地使用权流转的管理办法，区别对待，解决中国的小产权房问题。

从战略上分析比较可行的方法是：以中央政府的有关行政通知为联桥，2008年即开始修改和完善《土地管理法》、《房地产法》、《担保法》等法律、甚至以释宪说明等体系性措施，确立农村集体建设用地流转的法律安排，直接促进集体建设用地进入市场经济流转。有关土地的流转的收入划归农民和农民集体，国家通过税收实现利益调节，彻底解决小产权房这个中国改革的怪胎。我认为：商品化的土地使用权流转不仅应该成为政府﹑工商企业的原始积累和财富源泉，而且也应该成为亿万人民社会生存和财富创造的基础。

于建嵘（中国社会科学院教授）

我认为，关于小产权和大产权首先要了解的是中国目前农地的土地制度。现在农地土地制度有两个层次，第一个层次是我们国家的宪法或者是土地管理法，或者有相关的法律规定，说农民的土地归实体所有，但是我查了很多资料，包括最早人民法院的解释，让人感到非常的困难，我们没有办法确定这个实体所有是归谁，是归村委会，还是村民小组，不能确定，为什么不能确定，因为我们国家土地制度和占有土地有问题，最后发现有一些农村没有生产队。我发现小产权、大产权首先的根源与这个制度上带来的问题，就是实体所有到底归谁，这个没有办法确定。为什么？假如归村民小组，村民小组不是法人单位。第二个层次是我们国家对农民土地是实行限制的，就是你要把这个土地变为其他用途，或者变为商业用地，必须首先改变土地所有制的性质，必须变成国有土地。因为我们国家土地是归两种，一个是在城市属于国家，在农村属于农村集体所有，改变的话，必须先卖给国家，先由国家土地主管部门征用。

关于宅基地的争论大概有几方面的争论，来源是从1962年中共中央通知开始，有四条，第一条是人民公社宅基地包括建筑物多归生产队实体所有，不得出租和买卖，但是允许使用。第二条宅基地的附着物比如说厂房、猪圈、厕所永远归社员所有，社员有买卖和租赁的权利，房子是可以卖的，地是不可以卖的。第三，需要新的宅基地的时候需要申请，经过社员大会讨论，假如不是建耕地，不需要批，如果要建耕地，要经县一级批示。第四条是社员不准借口再扩大。现在争论的关键实际上还是这个房屋能不能买卖，卖给谁？根据这个文件没有规定卖给谁，但现在的规定是农村人卖给城市里的人是违法的。所以现在的问题争论的焦点在这个点上，但现在关于农村宅基地的问题和土地问题一样没有办法争论，现在的问题的关键在城里面的人可以不可以去买农民的房屋，或者是买了房屋，能不能拆了重新建？根据“六十条”专门对宅基地的规定，没有限制谁能买，但是后来的国土资源部专门讲了不允许。不允许带来两个后果，第一个是已经卖了的，或者是卖给城里面的农村人不能买城里面的房屋，第二个是农民连自己的房屋都不能处置又带来一个很低的价格，所以原来有些农民卖给了城里人，卖了之后，现在农民看到土地增值了，所以要征房屋，这个房屋法院要判决还给农民。

现在讲新农村建设，要改变现在农村基本的生活环境和一些基本的需求，这和城市化是不矛盾的，我们怎么把它对立起来呢？我为什么对于中国共产党很多政策不同意，对新农村建设为什么同意？因为这个政策的确可以解决一点问题。台湾为什么解决了农村问题？第一靠农村改革，第二靠土地建设。如果这两个问题不解决，你所给农民的都是给农民的。比如城市化，你让农民来了，我离开农村我带不出来资产，因为地不能卖，我哪里有钱到城里面买房子。农民工对他在农村的财产是没有办法处置的。假如农民不能自由地处置土地，他的地永远不值钱。你到发达国家去调查农村会发现，农民变成城里人很核心的问题，就是农民能自由处置土地。

台湾的农村建设是传统农业向现代农业转型，城市化现代化的发展都与两个政策有关，一个是土地改革，一个就是农会建设。我们的新农村建设不是强调城市化就可以。我们要给农民权利，自由表达权利，处置土地的权利。现在城市化最后得出的结果就是失地、失业、没有保障的“三无”农民越来越多，这就是我们所谓的城市化，我是反对的。

关敬如（中国诚信信用管理有限公司首席执行官）

我们现在集体所有制在现代经济制度层面也是有问题的，要么就是自然人，要么就是法人，就这两个概念。集体所有制产生了很多解决不了的问题。在土地改革问题上，我比较赞同在理论上可以激进一点。但在现实中则要缓和一点。中国已经创造了渐进的办法。土地改革要和缓地兼顾我们未来的改革方向，要折中一下。比如说集体收入和国家收入，这两块，所有制是完全不一样的，但是能否在使用权问题做突破，如何突破？我们允许国家所有的土地流转，也应该允许集体所有的土地流转，在流转问题上建立一个统一的体制平台，如果这个建立起来，对未来是有好处的。

同时，土地规划的问题非常重要。如何建立统一的土地流转的制度，同时要赋予规划法权力，我们确实需要建立一个独立的系统，有助于政府的推进，我认为要加大这两个方面的改革。

从经济学角度来讲，现在农村要鼓励农民搞农村建设，要发展金融，提供融资条件，给农村建了很多小农行，但是农民贷不起款，你是有土地房子，但是不能做抵押，用来发展生产。要是抵押了，农民失去了房子怎么办，是不是就造成了动乱了。其实新农村建设，就是要给农民提供生产和创新的手段，农民手里到底有什么，我认为他什么都没有，除了房屋，是最可以作为抵押的东西。这一系列的表明，我们剥夺了农民一系列运用自己财产去钻空子和发展的手段，这是一个非常大的问题。在1962年无形中把宅基地剥夺了，转为生产队所有。但是能不能这一块真正地归农民所有，一定要建立农民财产的制度。

华生（燕京华侨大学校长）

今天讨论的是农村集体用地上面盖的小产权房，现在国务院禁止的也是这个。小产权是不是可以随便去发展的？我个人的观点很鲜明，是绝对不可以。如果可以的话，马上北京市面积要扩大很多倍，不管用什么样的形式，如果让小产权房自由发展，会一片混乱。假如我们是决策人，我想做的决策首先要限制。因为，放开小产权房不是帮助农民，是帮助城市人。小产权问题无非是城市房子贵，哪儿的房子便宜大家去那儿买，从个人的角度来说很合理。也帮助了郊区的农民。但我们现在面临的不是郊区这几个农民，郊区的这几个农民就在目前的胡温政策下收益已经很大，现在不是进一步把郊区农民的利益进一步膨胀，而是看到几亿农民怎么办，几亿农民要城市化，他们住在哪里？如果小产权房建设来给他们住，这个办法是可以考虑的。我们讲那么多城市化，城市化是解决农民成为城市人，但是现在房地产市场想到农民没有？经济适用房和农民有什么关系？所以，关键的问题是解决合理性。

现有的小产权怎么办？肯定不会全拆。这个问题一定要解决，但解决这个问题的前提是说小产权是不对的，否则就没有解决的必要。无非有几种办法，第一个是由于种种原因，是要拆除的。其它的绝大多数可以通过补增值税方式变为合法。

关于土地私有化的提议，我认为土地私有并不是最重要的关节。我们应该加强的是土地用途的管制，应该寻找更经济，成本更低的城市化。现在我们是半城市化，或者是畸形的城市化，成本代价很高，收益者是城里人，而且还牺牲了很多人的利益。城市化有很多费用是要摊销的，这也是小产权不能随意发展的原因。城市化需要钱，需要合理地平衡各方面的利益。

关于农村宅基地和农用地权益流转改革途径是什么？

现在最担心的是宅基地的流转，宅基地本身是自己住的，他把宅基地给卖了，他住哪里。再一个是农用地和宅基地，因为城里人也不想种地，所以大家对宅基地更感兴趣。限制城里人买宅基地，我觉得是有道理的，这不是解决问题的办法，城里人买了宅基地就变成了别墅，避免了城市化建设的所有费用。所以要解决农村宅基地的问题和农用地的流转问题一定要和城市化挂钩，我们现在最大的问题是没挂钩，解决的问题实际上在很大程度上都是解决城市人的问题，没有解决农民进城的问题。

怎么解决这个问题，要加速城市化，从这个角度要大量划出土地来解决这个问题。所以当时新农村建设的政策一出来，我说新农村建设是毛主席时就提了，但是大部分人在农村，新农村建设永远建不成，必须大多数人进城市，中国现在真正的城市人口在世界上所有的国家中是最低的，现在中国的首要问题是新城镇建设，核心就是解决已经进城的2亿农民工，以及他们在家留守的1.8亿，这些人怎么在城市落户的问题，这是全党、全国的首要问题，解决中国在新世纪发展的核心问题是解决这个问题。围绕这个问题，小产权问题、宅基地问题、卖地财政问题，在这个总线下就好解决，都可以找到自己的位置，谁都想改善自己的条件，谁都想挤占块地，但是最先要解决的是谁，首先解决的就是农民问题。

中国现在人均可耕地和韩国是差不多，它国家小，但是地方也很小。韩国的新农村建设为什么能建设，因为韩国在上个世纪60年代起步，70％—80％都是农村人口，但是在30年左右时间把农村人口降低到百分之十几，核心问题是转移。是要通过市场办法来解决，但是在城市里面，城市是有规划的，所以韩国是怎么解决这个问题呢？韩国是当农民进城的时候，因为没有城乡的分割，你进来了就已经是城市人，为了解决住房的问题，韩国为住宅问题搞了好几个法，全国大规模的建房，是解决农村人口进城的问题。其中很关键的是住房标准很低——房屋面积40平米、30平米，用这种方法，上百万套的建设，避免自己乱搭建。因此我们应该呼吁，现在强调新农村建设，是假设大多数农民相当长时间还在农村，因此把重点放到那儿去，我认为这个观念基本上是错的。不是在农民已经离开和正要离开或者是将要离开的地方搞建设，而是要建设他们大量到来的地方。我们现在的情况反过来了，农民现在可以自由地从农村离开，但现在的政策并不允许他自由进入城市定居。对于大部分农民来说，只有和城市化相连以后才能够解决处置以后的安置问题。而现在大部分的相关讨论关心的只有一些大中城市附近的农民宅基地的问题。

（以上纪要按发言顺序，未经发言人审核，本刊将就本题继续组织有关研究讨论）

本文发表于《领导者》（双月刊）2008/2期，总第20期，天益网受权发布。