【内容摘要】当前我国市场监管权力配置存在横向部门职能交叉、纵向央地事权界分不清以及基层执法承压等问题，根源在于权力配置逻辑主线模糊与协同机制不足。为此，新时期我国市场监管权力配置的优化应以“功能适配”为原则，以形成“监管合力”为目标。市场监管权力配置在价值层面，需恪守市场经济法治原则，平衡有效市场与有为政府的关系，以纵深推进全国统一大市场建设为目标，在反垄断执法、公平竞争审查等关键领域率先探索垂直监管体制。就市场监管权力配置优化的基本框架而言，纵向上需依据事务属性科学划分事权并匹配相应管理模式，横向上应规范社会配置、强化部际协同。通过完善法治体系、推动监管工具现代化、构建跨区域协同机制并加强专业人才保障，全面提升监管效能，服务高质量发展。
【关键词】市场监管 权力配置 功能适配 监管合力
一、新时期市场监管权力配置优化的时代意涵
2021年国务院发布的《“十四五”市场监管现代化规划》开宗明义指出：“创新和完善市场监管，推进市场监管现代化，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的客观需要，是完善社会主义市场经济体制的内在要求”。面向“十五五”新征程，进一步优化市场监管权力配置改革，对于纵深推进全国统一大市场建设，充分发挥我国超大规模市场优势，畅通国内大循环，激发市场主体内生动力和创新活力，推动经济实发展具有至关重要的作用。
其一，优化市场监管权力配置是促进新质生产力发展的迫切需要。发展新质生产力需要建立与之相适应的新型生产关系，包括更加注重激励创新、包容审慎的市场监管环境。优化市场监管权力配置，有利于为技术创新和商业模式创新拓展广阔的经营空间、营造公平的竞争环境，同时也能更有效地识别和防范新技术、新业态可能带来的经营风险。
其二，优化市场监管权力配置是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。市场监管体系是国家治理体系的重要组成部分。优化市场监管权力配置，要求在法秩序统一性的基本要求下实现监管公平和监管统一，实现不同层次和不同区域监管机构之间的执法统一和协同增效。同时，优化市场监管权力配置涉及政府职能转变、机构设置、权责划分、运行机制等多个层面，是深化行政体制改革、提升政府治理效能的重要抓手。
其三，优化市场监管权力配置是应对更加复杂严峻国际竞争环境的内在要求。“十五五”时期，全球环境将呈现多维度深刻嬗变，我国发展环境面临深刻且复杂的变化。要更好地参与国际合作与竞争，就必须对标国际高标准经贸规则，持续优化营商环境，建立稳定、公平、透明、可预期的市场监管体系，增强我国市场的全球吸引力和竞争力。
因此，有必要深入分析我国市场监管权力配置中依然存在的突出问题，并在此基础上，着眼于新时期完善市场监管体制机制面临的形势与任务，探讨进一步优化市场监管权力配置的战略方向与可行路径，通过法治建设破除制约经济循环的堵点卡点。
二、市场监管权力配置的实践检视与困境溯源
在国家重大战略导向与理论引领下，“十四五”时期的市场监管权力配置改革取得了诸多突破性成就，但部分领域仍存在职能交叉、权力配置碎片化、问责机制不健全等现实问题，制约了监管效能的进一步提升。
（一）市场监管权力横纵向配置的实践检视
1.横向配置：监管分散化与管辖权冲突重叠
狭义上的市场监管权力横向配置，是指同级政府不同部门之间的监管权分工问题，涉及市场监管机关与行业主管部门、其他综合监管部门之间的权力划分。在“十四五”时期，我国综合性市场监管机构、专业专项市场监管机构与行业市场监管机构三足鼎立，但市场监管横向配置仍较为模糊，导致平台经济、新兴产业等重点领域的监管适配性不足。
首先，监管的分散化难以实现推动数据等新兴产业发展与维持市场公平竞争秩序之间的平衡。就理想状态而言，“同一事项由同一部门管辖”有助于提升监管效率，但数据活动深入各领域、各行业的特征，决定了专门监管难以完全实现，分业监管具有现实必要性。申言之，以国家数据局对数据市场领域的监管为例，其尽管承担着统筹数据治理和防控全局性数据风险的职责，但并不意味着对各领域数据事项实施全面的专门监管，行业主管部门的监管功能仍不可替代。其次，行业主管部门与涵盖反垄断执法职能的综合性市场监管机构之间存在监管权限交叉。这一结构性矛盾在传统行业数字化转型与平台经济深度融合的背景下尤为凸显。随着金融、交通、能源等传统行业加速平台化，其业务模式与竞争生态发生深刻变革，行业监管的范畴自然延伸至竞争秩序维护领域，与反垄断监管产生事实上的管辖重叠。譬如，2021年4月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局等金融行业监管部门联合对腾讯、京东金融、字节跳动等多家从事金融服务的数字平台企业进行监管约谈，旨在强化平台金融服务行业的反垄断监管。倘若不能有效促进行业监管与反垄断执法体系间的互动衔接，明确各方在复合型垄断案件中的管辖边界、协作节点、触发条件及程序机制，一则难以凝聚监管合力，二则监管资源会在行政机关内部虚耗，致使整体执法效能大幅下降。最后，不同性质的市场监管机构之间存在较为严重的职能重叠问题，这极有可能引发监管权争夺现象，导致重复执法。以网络交易监管为例，国家互联网信息办公室依法负责网络信息内容生态治理，有权查处违法违规网站；国家市场监督管理总局可依据《反垄断法》和《反不正当竞争法》对网络交易中的垄断与不正当竞争行为行使管辖权，导致同一市场主体的行为面临重复处罚的风险。
2.纵向配置：事权层级不清与基层执法承压
市场监管权力纵向配置，是指市场监管权力于不同层级政府机构间的分配以及职责划分问题。其核心制度内涵涵盖两个维度：其一，是市场监管事权在中央政府与省级地方政府之间的分配；其二，是市场监管事权在省以下地方各级政府之间的分配。在“十四五”时期，市场监管事权纵向分配的重点被认为是市场监管事权在中央政府与省级地方政府之间的分配。它关注的是权力在垂直行政体系中的分布，可被划分为中央事权、地方事权与央地共同事权三大类。
从理论渊源看，经济标准是事权划分的基础性依据。公共产品理论主张，应根据公共服务的受益范围与外部性特征来划分政府事权：如果一项公共服务的受益范围覆盖全国，或跨越多个省级区域，即具有全国性外部性，则应划为中央事权，如国防、外交、宏观经济稳定等。如果一项公共服务的受益范围主要局限于本行政区域，只具有区域性外部性，则应划为地方事权。如果一项服务虽由地方主要提供，但其效果会产生显著的“利益外溢”，影响到其他地区乃至全国，即具有跨区域外部性，则应划为央地共同事权。然而，我国现行法律体系中，并未有一部统一的法律对市场监管各领域的事权属性进行直接、系统的明文划定，相关规定散见于《反垄断法》《银行法》等单行法中。实践运行中，由于存在普遍性的行政授权与委托执法，更是致使部分在理论与法律解释上本应属于中央事权的领域，在事实层面呈现出央地共治的特征，引发了其属性演变为“共同事权”的学理争议。譬如，有观点认为《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》（国市监反垄断〔2018〕 265号）（以下简称“《通知》”）建立的“中央统一领导+省级普遍授权”双层执法结构，使得反垄断执法权在运行中已具备央地共同事权的现实形态。
在地方事权层面，可进一步区分为地方自治事项与中央委托事项。长期以来受条块行政体制的影响，在我国基层市场监督管理的实践中，采取了“以块为主、条块共管”的治理模式。这导致各级市场监管部门必须同时承担来自地方政府和上级部门的双重职责，形成“上面千条线，下面一根针”的尴尬局面。对于基层部门而言，基层执法人员面临任务繁杂与专业性要求提升的双重压力：乡镇市场监管所常需承接大量属地安排的行政事务；区县级执法人员需进行高频次、全覆盖的现场巡查与风险排查；市级部门则需兼顾政策统筹与一线督导。在“十四五”时期，随着全国统一大市场建设的推进与公平竞争审查的强化，特别是2024年《公平竞争审查条例》出台后，基层市场监管的工作负荷与专业要求持续加码。进一步而言，在条块管理模式下，中央垂直管理的“条线”与地方分级管理的“块面”长期存在权责交叉与协调不畅的问题，导致监管资源分散，难以形成合力，政策在执行过程中也常出现上下脱节、落实不到位的情况。
（二）市场监管权力配置困境形成的深层机理
1.市场监管权力配置逻辑主线不清
市场监管权力的有效配置，内在地要求以清晰的部际权责划分与协调有序的纵向层级关系为最基本前提。我国市场监管权力配置的突出挑战，恰在于缺乏这样一条贯穿始终的逻辑主线。
在横向的部际关系上，市场监管权的横向配置至少存在四种不同的标准：一是依据行为性质进行区分，如交易监管与环境监管；二是按照产品品类加以划分，如食品监管与药品监管；三是基于行业门类分别设定，如金融监管与能源监管；四是在历史上曾长期实施的产业分段模式，如针对生产环节与流通环节分别设置监管权限。多标准分类所引发的逻辑冲突，势必会导致具体案件中部门之间出现管辖权冲突，造成执法资源的无谓消耗。
在纵向层级关系上，我国长期面临中央与地方权力分工制度化不足的问题，导致监管职责在央地之间的配置存在较大模糊性。究其原因，事权属性的界定与行政管理体制的构建是纵向权力配置的两个关键维度，但法律对特定领域中央事权的界定并不直接等同于法律对具体分权模式的选择，这使得市场监管权的纵向配置更趋复杂。在实践中，我国市场监管权纵向配置形成执法体系的方式主要是两种。一种是基于人员规模有限性与监管行业特殊性形成的一种市场监管权纵向配置模式，譬如，我国的食品安全监管工作在改革开放前归属于行业主管部门，1995年初步确立地方政府分级监管，并于2009年以前形成省级以下的垂直管理模式，2010年至今主要是地方政府总负责的分级监管体制。另一种则是新时代需求下政策性文件对市场监管权纵向配置进行规定。以反垄断监管为例，2018年以前，相关工作长期由国家发展改革委员会、商务部、原国家市场监督管理总局分头负责，即所谓“三驾马车”模式；2018年，随着党和国家机构改革推进，国家市场监督管理总局成立，统一承担反垄断执法职责；同年12月《通知》的出台，标志着我国确立了一般性授权执法模式。无论是何种方式，市场监管权的纵向配置均欠缺制度化机制。行政权力具有自我强化的惯性，当监管权力下放，制度层面的模糊将造成刚性约束不足，地方市场监管部门得以基于本地经济利益考量，对中央政策文件进行有利于地方利益的主观解释乃至选择性执行，进而可能导致监管实践中出现地方保护主义倾向，并造成全国统一执法尺度的碎片化。
2.市场监管体制改革有待深化
在全国统一大市场的融合发展趋势下，中央与地方市场监管体制改革一直循着部门整合思路推进，且这种改革是具有“部门跟随职能走，权力跟随部门移”特征的大部制改革。
但理想的行政执法体制改革的思路应分为三步：第一步是沿着组织体制改革思路，设立新的实体组织、合并多个组织机构为一个新的组织机构或撤销原有的组织机构，以理顺形式上的部际关系为主要目标。第二步是权力主体转移，即在对行政权进行分离与整合的基础上，将部分权力授予调整后的组织机构。第三步是在市场监管领域将工商行政管理机构、国家质量监督检验检疫机构、国家食品药品监督管理机构合并，组建为新的市场监管机构，是部门集中和权力集中的双集中，涵盖了前述两步，但至此仍是一种局部性改革，具体原因如下：
市场监管领域的大部制改革，虽全面整合了前端监管职能与后端执法职能，然而在实践过程中，监管与执法的“治理链”难以实现有效分割，诸多执法问题均需追溯至立法与政策制定环节，并且需要具备较强的专业性知识。以针对医药领域垄断行为的执法为例，该领域的垄断行为通常具备很强的隐蔽性与损害性。化学原料药行业存在同质程度高re、技术落后、创新能力不足等结构性问题，并且在恶性竞争的刺激下，该行业头部企业的垄断程度不断加深。在此情形下，若仅依靠单一的市场监管部门开展线索排查、常态化监管以及事后执法调查等一系列工作，极有可能使执法人员难以负担这些工作。并且，与药品监管部门相比，市场监管部门的执法人员通常缺乏专业的医药背景，极有可能遗漏一些专业性和隐蔽性较强的线索，进而对后续执法工作的推进产生不利影响。若仅依靠单一的药品监管部门履行市场监管职责，则会出现无法精准识别垄断行为形态的情况，忽视可能损害市场竞争的企业行为，从而导致“假阴性”错误。
因此，唯有探寻到调整后的组织机构与其他平行部门间协同合作的有效机制，方能达成市场监管体制改革的最终一步，促使前述市场监管体制改革过程中权力的横向配置切实落地运行。
三、新时期市场监管权力配置优化的规范逻辑
市场监管权系由国家依法授予、由行政机关及其授权组织行使，旨在维护市场秩序与公共利益的行政管理权。其本质为国家公权力的具体化形态，对其配置逻辑予以优化，既应明晰权力运行的规范边界；又应遵循宪法框架下公权力配置的基本法理，构建权力在不同层级与机构间配置的分析框架；更应以提升监管体系整体效能为目标导向，形成系统协同的监管合力。
（一）新时期市场监管权力配置优化的价值遵循
市场监管权力配置的优化，须回应一项根本性问题：以何种价值遵循作为边界约束与方向引领？我国经济发展的新时期，市场监管权力配置优化，必须坚持以正确处理政府与市场关系、秉持市场经济法治为指导思想。其核心功能在于维护公平有序的市场竞争秩序，激发各类市场主体的发展活力，构建高效能的市场监管体系，进而有效推动国民经济和社会发展。
1.正确处理政府与市场关系
市场监管权力配置改革本质上是政府与市场关系的再平衡，即市场监管权力配置优化要在“市场决定论”和“更好政府论”这一基本规律的基础上进行。政府与市场的边界划定、功能互补和动态平衡，决定了资源配置效率、社会公平性和发展可持续性。这一边界划定的必要性，在现代经济学监管理论中亦获印证：政府与市场的关系并非简单地此消彼长，政府干预本身也存在不容忽视的局限性。斯蒂格勒（Stigler）的规制俘获理论揭示了监管机构往往会被其所监管的行业利益集团所俘获，导致监管政策最终服务于少数特殊利益而非公共利益；沃尔夫（Wolf）进一步提出“非市场失灵”的概念，系统论证政府干预本身也有内生缺陷，包括官僚机构的自我扩张倾向、缺乏竞争压力导致的冗余成本，以及政策干预引发的非预期衍生后果。概而言之，科学界定政府监管边界，既要充分发挥政府在弥补市场失灵方面的积极作用，也要警惕政府失灵带来的更大风险。因此，在坚持市场化改革方向的前提下，政府需从“全能管理者”转向“规则制定者”和“秩序维护者”。通过法治化、规范化、透明化的监管框架，为市场运行划定清晰轨道，破除阻碍要素流动的体制机制障碍，构建适应新经济形态的监管工具包，提升市场监管应对各类风险挑战的能力。
2.纵深推进全国统一大市场建设
全国统一大市场既是市场经济发展到成熟阶段的重要标志，也是构建高水平社会主义市场经济体制的重要基础。建设全国统一大市场的核心要义在于破除阻碍商品和要素自由流动的各类壁垒，构建高效规范、公平竞争、充分开放的现代化市场体系。在这一进程中，行政性垄断被视为最大的制度性障碍。其存在根源在于地方政府的经济自主权与区域竞争激励之间的矛盾。在财政分权体制下，地方政府为追求本地经济增长，往往通过设置隐性准入壁垒、倾斜性补贴、选择性执法等手段保护本地企业，形成区域市场封锁。因此，优化市场监管权力配置必须将有效规制地方政府可能引发的行政性垄断行为、规范地方政府经济促进行为作为核心关切。
3.始终坚持市场经济法治
“社会主义市场经济本质上是法治经济”。法治是现代国家治国理政的基本方式，依法治国贯穿于社会的各个层面与各个环节。在推进依法治国的进程中，依法实施经济管理、构建法治经济是极为关键的一环。这是由于经济活动是人类社会所有活动的根基，无论是经济活动自身的法治化，还是政府对经济管理活动的法治化，均应成为全面推进依法治国进程中至关重要的方面。
“十五五”时期市场监管权力配置改革必须始终紧扣“严格恪守市场经济法治”这条主线。当前我国正处于构建新发展格局的关键阶段，要实现市场在资源配置中的决定性作用，必须用法治思维重塑政府与市场的关系，通过法治方式规范市场监管权力的运行。市场经济本质上是法治经济，这个论断在全面深化改革进程中将愈发显现真理性价值。过去十年间，从“市场决定资源配置”的理论突破到“高标准市场体系”的实践构建，法治始终是贯穿改革进程的核心逻辑。法治并非外在于市场经济体制的管理工具或被动配套措施，市场监管权力配置改革要真正取得突破，必须将法治内涵转化为具体的制度安排，让每个监管行为都于法有据，每项监管权限都有责任边界。
（二）核心原则：功能适配导向下的权力配置优化
市场监管权力配置的价值遵循，为权力配置优化提供了规范性依据，但尚未解决权力在不同机构与层级间以何种标准合理分布的结构性问题。在我国现行宪制框架下，这一问题首先受制于单一制国家结构形式的基本约束，关于行政管理权力的分配问题，通常被置于单一制国家结构的内涵中进行理解，即要求中央政府掌控行政管理权力的分配，地方权力来源于中央授予，并以宪法法律加以明确。《宪法》第3条关于民主集中制原则条款，对中央和地方的国家机构权力配置原则进行了初步划分。然而，这仅能作为市场监管权力配置原则的基础框架，确定市场监管权力配置具体原则仍需回归市场监管领域法律法规本身进行分析。
鉴于经济法是市场监管的重要法律依据，市场监管是经济法的关键实施机制，且当前金融监管、竞争监管、食品安全与质量监管等具体领域深深植根于经济学理论，市场监管权力的配置逻辑须在兼顾国家结构形式与政治体制所带来的限制与惯性的同时，体现经济学的分析方法与经济法的治理理念。经济法的基本原则是维护和促进社会经济总体效率和社会公平，其本质是一种“衡平”原则。在市场监管权力配置的具体语境下，这意味着需审慎衡量哪一级政府或哪一个部门在履行经济管理职能时更富效率，同时能兼顾维护市场正常经营秩序和守住市场公平竞争底线。
近代以来，关于国家权力配置的理论范式经历了从形式主义向功能主义的深刻转型，并在此基础上逐步凝练出具有规范意义的“功能适当原则”。该原则的思想渊源来自政治学和社会学中的结构功能主义，其核心内涵是国家权力的划分与配置，必须服务于国家职能的最优实现，将具体的国家任务与职权分配给在组织、结构、程序、人员等方面最具优势、最有可能做出“正确”决定的机关。具体到市场监管领域，这一原则的逻辑延伸要求将市场规制权配置给在职能设定与资源禀赋上最具能力辅助市场机制有效运转、最有可能精准矫正市场失灵的机构。
此外，源自西方的财政联邦主义理论体系，亦可为我国监管权力配置提供理论指引。该理论以财政分权为内核，着重探究在市场经济体制下，各级政府间如何合理划分财权，以提升行政效率与政府管理效能。尽管其直接应用领域聚焦于财权，但借助“分权——制衡”机制来优化政府职能配置的核心理念是共通的。根据施蒂格勒提出的“最优分权理论”（Optimal Decentralization Theory），政府职能的纵向配置需权衡地方信息优势与中央统筹能力之间的张力。一方面，地方政府由于其地理位置的邻近性，相较于中央政府而言，拥有更加深入和直接的了解，能够更准确地把握其所在辖区选民的效用和需求；另一方面，行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性与分配的公平性目标来说是必要的，尤其对于解决分配上的不平等以及中央与地方、地方与地方政府之间的竞争与摩擦等问题。这一理论框架应用于市场监管权力的纵向配置领域，正是经济公平原则的直接体现：着重关注在市场监管与调节过程中，哪一级政府能够更贴近市场，与市场主体建立更紧密的联系，从而更全面地掌握市场动态并接受市场主体的有效监督。
最优分权理论为市场监管权力的纵向集权与分权配置，以及垂直管理或属地管理模式的选择，提供了经济学层面的逻辑内核；而功能适当原则则为权力在不同层级与不同具体机构的载体设计提供了组织与合法性框架。故市场监管权力的配置应在单一制的宪制框架下，超越单纯的行政隶属思维，以“功能适配”为导向融合功能优化与效率公平的考量。
（三）目标导向：以权力配置优化实现监管体系整体效能跃升
市场监管权力配置的终极目标，是通过监管权力配置的优化，驱动全要素资源配置效率与效益的最大化，从而落实中央“既‘放得活’又‘管得住’”的总体要求，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。在此预期下，如何整合分散的监管资源、形成系统高效的监管合力，成为核心议题。我国市场监管权力配置的优化，需在微观组织机构整合与宏观治理协同两个相互支撑的维度上同步推进。
在微观层面，以整体政府理论为指引，推进监管部门内部的整合、优化。整体政府理论主张打破部门的利益分割与本位主义，突破“条块分割”的窠臼，强调政府部门间的合作，以推进公共事务的协同治理以及公共服务的协作供给。国家市场监督管理总局与国家金融监督管理总局的设立，均是基于此理论。通过对组织机构及权责进行法治化重构，为构建统一、权威、高效的监管格局奠定坚实体制基础的标志性举措。
在宏观层面，社会共治作为现代市场监管体系的重要治理范式，在构建新型政社协同关系、优化市场治理效能方面发挥着不可替代的支撑作用。为践行包容审慎监管原则，应依托回应性监管理论，构建政府监管、企业自治与第三方监督协同共治的现代监管治理体系。 政府作为单一的监管主体，其能力结构存在天然局限。在应对高度复杂、动态演化的现代市场，特别是平台经济等新业态时，政府的信息汲取能力、专业知识储备与监管工具供给往往面临挑战。单纯依赖政府监管，易因信息不对称、专业壁垒与资源约束而导致“政府失灵”，监管效能衰减。而多元共治的治理体系在范畴上超越了传统的监管，其核心特征在于强调多元利益相关者的共同参与及网络化互动。此体系中，行业协会、消费者组织、专业机构等社会性力量不再是边缘化的辅助角色，而是不可或缺的治理主体。对此类具有中介性、公共性与自治性特征的社会中间层主体合理授权，既能通过规范化的对话渠道有效连接政府决策与市场诉求，又能借助权力制衡机制矫正市场自治与政府规制之间的制度缺陷。循此逻辑，市场监管权力的配置并非仅局限于政府内部的纵向与横向划分，横向的社会性分权同样是市场监管权力配置的重要组成部分。
概而言之，权力配置的关键并非简单的分权或集权，而是在科学理论指导下，厘清监管机构、治理主体之间的权责边界与互动关系，通过制度设计激发其协同效能，最终形成监管合力。
四、新时期市场监管权力配置优化的基本框架
市场监管权力配置的优化，并非一蹴而就的颠覆性重构，而是一个遵循市场规律与治理逻辑的渐进式、系统性工程。其核心在于构建一套横向上协同高效、纵向上层级分明的法治化框架。为此，必须首先重申并厘清这一框架的基本逻辑，并选择对统一大市场建设具有全局性影响的重点领域作为突破口，通过关键环节的率先突破，带动整体权力配置体系的优化升级。
（一）明确市场监管权力配置的纵横优化路径
市场监管权力配置是构建现代市场监管体系的核心，其基本框架仍须从纵向与横向两个基本维度进行系统性梳理。
1.市场监管权力纵向配置的模式选择
就市场监管权力纵向配置而言，中央事权、地方事权、央地共同事权的区分仍然重要，应当从事务涉及的利益范围、实施的地域范围，以及事务性质这三个维度来判定实质划分标准，并结合经济效率、经济公平、市场统一、经济安全等方面综合考虑。纵向配置核心仍应始于依据监管事务的内在属性科学划分中央与地方的事权，而后是匹配相应的行政管理体制进行分权。
尽管事权属性与行政管理体制之间并非必然对应的刚性关系，但事权属性所决定的责任归属，与行政管理体制所决定的组织方式之间相互影响。若二者长期不匹配，将产生高昂的制度成本。故二者应当原则上保持功能适配的对应关系：垂直管理体制适用于中央事权此类需要高度统一执行的关键领域，其特点是人、财、物及业务由中央部门直接管理，地方分支机构不受本级政府领导；派出管理模式作为一种特殊的垂直管理形式，适用于金融监管等特定中央事权事项，由中央部门在地方设立派出机构直接执行，不承担地方综合性管理职能；属地管理体制适用于处理地方事权一类执行层面差异性较大的事务，优势在于贴近市场、灵活高效，能充分调动地方积极性与资源，如本地消费纠纷、部分反不正当竞争执法；混合管理体制适用于央地共同事权领域，如机构在业务上接受上级部门指导或领导，在人事、财政等方面受本级政府管理。
鉴于具体实践中往往面临信息高度属地化且需快速响应、地方“机会主义”风险较大、制度转换成本较高等问题。因此，在具体实施过程中仍需保持一定的灵活调整空间，根据外部信息复杂度、激励相容等因素审慎判断，必要时可采取过渡性或临时性安排。
2.市场监管权力横向配置的核心要素
就市场监管权力横向配置而言，须包含横向社会配置与横向部际配置两个维度。
就市场监管权力横向社会配置而言，其对象可界定为社会性市场监管主体，其具体范畴涵盖行业协会、商会、交易所、消费者组织以及专业服务机构等，对其合理授权需遵循合法性、合理性及权责一致三项基本原则。在不同市场监管领域中，应依据该领域的市场特征与实际需求，确定授权社会性市场监管主体的具体类型及其权限范围。在类型选择上，重点考虑社会性市场监管主体的独特优势，以行业协会为例，其凭借市场治理的专家身份、与企业的天然亲缘关系以及固有的协调能力，在消除信息偏差、降低企业交易成本与协调成本、培育行业信用等方面表现突出，能够有效弥补政府监管机构对于发现垄断协议等隐蔽行为的力有不逮。在社会性市场监管主体的权限范围方面，基于“政府——被监管企业——第三方组织”三者在主体能力上的差异以及角色间的冲突，对作为第三方组织的社会性市场监管主体实施权限授予与限制。譬如，行业协会在组织身份上，兼具“政府的代理人”与“行业成员的代理人”双重属性，这种双重身份虽有助于贴近市场实际，但也须警惕其获得授权后可能引发的限制竞争风险。因此，在对此类主体授权的同时必须嵌入相应的制衡与监督机制。
就横向部际配置而言，我国市场监管权力的横向配置模式包括集中、相对集中与分散三种。构建清晰的配置框架，首先需依据功能适当原则，综合考量一体化、专业化、权威性、中立性、历史惯性以及“独立性”与“问责性”之间张力等影响因素，构建一个相对静态、稳定的基本权力配置框架。其次，至关重要的是构建一套行之有效的动态修复机制，以解决部门间的管辖冲突，特别是厘清综合监管与行业监管的边界，实现有效合作。该机制的具体方式应包括：构建统一的执法信息平台，依托全国一体化政务服务平台，汇聚各部门数据，破除“数据隔离”，为跨部门协同提供信息基础；建立常态化的部际联席会议，明确各部门在联合执法中的职责分工；通过建立协作备忘录、开展联合调查等方式，实现线索共享、证据互认，避免重复执法或监管缺位。
（二）在关键领域率先探索市场监管权力配置优化
公平竞争是市场经济的基本原则，公平竞争是有效市场和有为政府的最大交集，是建设全国统一大市场的客观要求。竞争公平最能反映市场经济条件下经济公平的本质。《反垄断法》与《反不正当竞争法》共同构成了保障市场公平竞争的基础性法律框架，在传统实践中，竞争执法呈现出以事后处罚为主的显著特征。公平竞争审查制度能够从源头上预防和纠正含有排除、限制竞争内容的政策措施，是一种特殊的预防型监管，其在“十四五”时期实现了从政策引导向法治保障的根本性转变，标志着行政性垄断规制体系从事后救济向“事前预防、事中事后监管”全过程治理演进。
传统反垄断执法与公平竞争审查事项因其关系统一市场规则与秩序，符合前文所述中央事权的实质要件。然而，其实际运行所依托的行政管理体制却并未采取理想的“以条为主”垂直管理模式，而是“一般性授权”下“以块为主”属地管理模式。这种监管权力在纵向配置上的张力，带来的直接后果是，地方执法机构的人财物受制于地方政府，难以在规制地方保护主义政策或行政性垄断行为时保持独立性，甚至与地方政府利益产生冲突。由于各区域经济发展阶段、产业政策重心存在差异，地方执法易受本地特定需求影响，不仅可能导致跨区域监管标准尺度不一，更可能引发地区间在执法力度上出现“竞次”博弈，从而侵蚀全国统一大市场的制度基础。更为现实的挑战在于基层执法能力的结构性短板。地方基层“人少事多”“权小责大”“混编混岗”，专业队伍建制不完善，人员流动性高，尤其缺乏兼具法学素养与经济学分析能力的复合型人才，难以胜任公平竞争审查所要求的专业判断与经济分析工作。这一现实极大制约了公平竞争政策的有效落地。
市场监管职能过于繁杂，涉及食品、药品、质量、反垄断等诸多领域，在各项职能未清晰界定前，难以实现也不宜实现整体垂直管理。但改革不能奢求“毕其功于一役”。地方保护、市场分割等行政性垄断是阻碍全国统一大市场建设的顽疾，公平竞争审查制度的落实对规制行政性垄断尤为必要。在“十五五”期间纵深推进全国统一大市场建设的新形势下，中央提出“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一基础设施、统一政府行为尺度、统一监管执法、统一要素资源市场，持续扩大开放，为改革提供了历史契机，反垄断、公平竞争审查等市场监管等关键领域迎来了率先探索垂直管理的转机。具体路径为实体化国务院于2023年10月新设的反垄断反不正当竞争委员会，并将其升级为“国家公平竞争委员会”，使之成为直接隶属于国务院的独立机构，脱离市场监管总局的综合性职能，整合并统一行使反垄断执法、公平竞争审查等核心职权，并可统筹指导或直接负责具有全国性、跨区域影响的反不正当竞争案件。在地方层面，应构建中央垂直管理的派出机构体系，其人事编制、财政预算、业务指导等均由中央机构统一安排，确保其独立性、权威性与专业性，从而打造一支与建设全国统一大市场战略任务相适应的高水平执法队伍。
五、新时期市场监管权力配置优化的综合方案
市场监管权力配置优化的综合方案旨在达成系统化的市场监管目标，其关键在于夯实权力配置的法治根基，以及增强运行机制的协同效应。需以法律为依据，系统厘清监管职能边界。
（一）完善市场监管权力配置规范体系
规范性是市场经济法治的首要特征。“十五五”时期市场监管权力配置改革，应以完善市场监管法律规范体系为基础，明确划分政府监管权力边界，推动监管事项、权限和责任清单化、法定化，确保监管权运行有章可循、有据可依。
其一，在竞争政策基础地位法治化层面，核心是通过多层级的法治化路径，重塑政府干预市场的权力逻辑与制度边界。针对传统产业政策下“政府主导论”的权力配置弊端，通过宪法解释和落实《反垄断法》的规定，高度强调竞争政策的基础地位，推进公平竞争审查制度长效落实以响应竞争政策基础地位的法治要求，同时强化法治政府建设以提升竞争政策实施效能，实现政府与市场关系的法治平衡。
其二，在市场监管法律制度体系构建层面，实现从分散立法向系统构建的转型。《纲要》指出，“推动市场监管规则完善、基准统一”。当前市场监管法律规范呈现碎片化特征，难以适应新经济、新业态的监管需求。为此，需在厘清全域覆盖的监管法律体系内涵与外延的基础上，明确体系构建应遵循的价值与原则。同时，按照《纲要》要求，加快制定出台具有基础性、统领性的“市场监管领域基本法”。具体而言，该法无需成为包罗万象的法典，其核心功能在于作为市场监管的“龙头法”与“总则”，为整个监管领域提供统一的价值导向、基本原则以及基础性框架，加强新经济、新业态监管制度的供给，明确监管权的根本来源，纲举目张，塑造市场监管不同领域权力配置的基本格局。
其三，在市场监管权力配置的规范层面，应系统梳理与精细化阐释宪法、组织法以及《反垄断法》《行政处罚法》等专门法律所确立的事权划分原则，为纵向权力配置提供坚实的规范基础。当前的核心任务在于推动权力配置模式由依赖行政性文件向以法律规范为主导转型，关键路径是健全中央事权目录清单制度，明确属于中央事权的范围与标准。在此基础上，“十五五”时期应尽快制定“全国统一大市场建设条例”，加快将其从之前的“意见”和“指引”等规范性文件的软约束提升为国家行政法规的法治要求，巩固反垄断执法、公平竞争审查事项的中央事权基础。
（二）构建市场监管权力配置支撑体系
新时期市场监管权力配置的有效实施，依赖于监管工具从传统到智慧的跃迁、协同机制从分割到联动的重构，以及执法队伍能力从基础到专业的全面升级。三者相互支撑，共同构成适应新时代高标准市场体系要求的权力运行保障体系。
1.监管科技赋能执法工具现代化
传统以现场检查、许可证管理和专项执法为代表的监管模式，因其人力密集型、事后反应式的特点，在应对数字化、网络化、平台化的新经济形态时面临深刻挑战，表现为监管范围有限、响应滞后、专业性不足。典型的食品安全专项检查制度虽具有传统效力，但在面对数字餐饮服务等新业态重构的供应链条时，难以实现全覆盖监管与包括算法定价歧视、跨平台虚假宣传等新型风险的穿透式识别。为此，监管工具的现代化必须推进以大数据、人工智能为核心的智慧监管与以信用数据为基础的信用监管的深度融合，构建“技术驱动、信用牵引”的新型工具体系，为破解“人少事多”困境、实现“有限而有效”的市场监管权力配置运行提供关键支撑。在智慧监管方面，通过构建市场监管大数据平台，实现对市场主体的实时监测与动态分析，及时发现异常交易行为和潜在风险点，运用人工智能技术开发智能监管系统，提升监管的精准性、预见性与效率。同时，通过技术赋能信用信息归集共享机制，将信用评价结果深度嵌入监管全流程，引导市场主体自我约束。
2.构建跨区域协同监管体制机制
除层级关系、部际关系等维度外，市场监管权力配置如需平稳运行并服务于全国统一大市场建设，还应协调区际关系，构建跨区域协同监管体制机制。当前，地方保护、市场分割等行政性垄断问题仍是阻碍要素自由流动的主要瓶颈，亟须通过制度创新打破地理与行政边界。
在标准协同层面，通过统一监管标准打破地域壁垒，建立长三角、京津冀、大湾区等重点区域公平竞争审查合作机制，依托第三方评估、交叉互查等方式实现审查规则协同。同时优化横向监管协作架构，构建“市场监管机构主导+行业部门辅助”的跨区域执法联动体系。实践表明，长三角等区域一体化先行区通过共建信用体系、统一追溯标准等途径，已在市场规则统一方面进行了有效探索。长三角地区政府还在落实公平竞争审查、建立跨区域协作机制方面进行了多方面尝试，其中之一便是跨区域公平竞争审查第三方评估。
在程序协同层面，依托全国一体化政务服务平台与市场监管大数据平台，建设跨区域监管信息共享与案件协查系统，实现线索移送、证据调取、文书送达的电子化与标准化。建立跨区域重大案件联合挂牌督办制度，对涉及多地、案情复杂的垄断案件或系统性风险事件，由上级机关统筹成立联合专案组，确保执法步调一致。
3.专业人才培养与激励保障机制
面对渐趋复杂的市场环境，打造一支具备专业化与职业化素养的市场监管执法队伍，与借助科学的制度设计和明晰的激励机制达成顶层设计的最终落地，二者均不可或缺。
为确保执法队伍保持稳定并持续焕发积极性，构建科学有效的激励机制至关重要，这需要超越原则性倡导与形式化培训，以及革新过于依赖量化指标的传统考核模式。改革应致力于建立一套以高质量发展为导向的综合政绩考核体系，将公平竞争审查的实施效果、制度落实情况等核心指标实质性纳入地方政府的绩效考核框架，从而有效矫正过去偏重经济增长速度的“唯GDP论”倾向。在执法人员层面，应构建以执法质量、创新实效、跨区域协作贡献度为核心的新型绩效评估体系，并将跨区域案件协办、典型案例培育输出、审查标准创新成果等反映整体效能与合作精神的指标纳入考核范畴。
在组织保障层面，关键是落实执法经费的财政保障机制。特别是在推行垂直管理或区域派出机构模式的背景下，必须明确由中央或省级财政承担主要经费保障责任，确保经费额度充足、拨付及时，从而在根源上减少执法活动对地方财政的依赖，切实保障执法机关的独立性和公信力。
六、结语
新时期我国发展面临新的战略机遇和风险挑战。世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球产业结构和布局深度调整，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。坚持对市场监管权持续优化配置，实质上是一场关于公共权力运行方式的深层次调整，其中有效市场与有为政府有机结合至关重要，能够为我国高质量发展提供更多确定性。通过明晰我国市场监管部门的权责边界、强化法治保障、创新监管工具，从理论澄清到立法引领再到监管实践全链条推进，市场监管权力配置优化必将推动有效市场与有为政府更好结合。市场监管权力配置优化的过程不仅是治理体系的技术性调整，更是国家治理现代化的重要实践，在保持公共性与法治性的前提下，经过制度化设计实现功能分化与协同运行，通过坚持顶层设计与支撑体系同步优化，以法治固根本、以改革破障碍，必将把制度优势转化为治理效能，为“十五五”时期中国经济高质量发展提供坚实制度保障。
