摘 要：相对集中行政处罚权制度具有横向集中与纵向延伸两个基本面向，进而形成不同的权力配置格局。合理确定相对集中行政处罚权的纵横配置模式及其必要限度，有利于充分发挥该制度的构造理性与治理效能。行政处罚权横向配置的基本理路是权力的综合性剥离、分布式集中与系统性重组。对此应立足必要性与可行性，兼顾相对性与相关性，强化整体性与协调性，使行政处罚权既能“交得出”，又能“接得住”，更能“管得好”。行政处罚权纵向配置的基本旨趣是解决上下级事、权、责的匹配问题。对此应结合立法原则和地方实际，以审慎推进权力下放工作为起点，以提升基层执法承接能力为关键，以强化上级协调监督机制为保障，让行政处罚权既能“放得下”，又能“接得住”，更能“管得好、有监督”。

关键词：相对集中行政处罚权；权力配置；行政法理

“行政为民”是中国式行政法治现代化的法理内核，也是相对集中行政处罚权制度建立、完善和发展的价值旨归。从《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）（1996）到《行政处罚法》（2021），相对集中行政处罚权制度的基本面向和权力格局发生深刻变化，既有横向的综合执法形态，更有纵向的权力下放形态。在相对集中行政处罚权制度转型升级并深入实施之际，合理确定行政处罚权的纵横配置模式及其必要限度，有利于充分发挥该法律制度的构造理性与治理效能。立足“行政为民”的法理与价值，相对集中行政处罚权制度的权力配置，一方面要合理划定权力集中范围，另一方面要科学把握权力下沉尺度。为此需要总体把握相对集中行政处罚权制度权力配置改革的面向与格局，具体分析横向集中与纵向延伸的合理限度及其实现要求，从而有效激发制度功能，充分彰显改革理性。

一、权力配置改革的面向与格局

行政权力被宪制性地创设之后，还需要在各级各类行政主体之间进行分配，从而形成相对稳定的权力结构。现代法治国家的行政权力配置具有横与纵两个基本面向，我国长期以来形成了条块结合的政府治理权力格局，相对集中行政处罚权制度本身也有横向集中与纵向延伸并行的发展态势。从总体上把握相对集中行政处罚权制度的构造理性，纵横权力配置模式是必然的出发点。

（一）横向的部门权力剥离与重组

横向权力配置的基本理路是权力的综合性剥离、分布式集中与系统性重组，从而实现原职能部门与综合执法部门的良性互动。

首先是权力的综合性剥离。我国行政执法领域的一系列单行法律法规奠定了行政处罚权横向配置的基调，众多部门规章、地方政府规章乃至行政规范性文件对行政处罚权的横向配置进行了不同程度的细化调整，最终形成了相对稳定的权力配置格局。这些规范意图实现职能部门相互配合、处罚权力协调运转、执法严格规范公正文明的理想状态。但在实践中，由于部门设置不尽合理、职能存在交叉重复、部门权责界限不清、政绩导向出现偏差，大量执法资源被内耗于“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益制度化”的怪圈，相当程度上导致了行政处罚领域的权力失范与治理失序。新兴的相对集中行政处罚权制度，旨在通过调整部门职能配置和利益格局，将相同或者相近的行政处罚权交由综合执法部门行使等举措，有效破解主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱以及权力割据等现实难题。相对集中行政处罚权制度下，横向权力配置改革的重要前提是科学收归原职能部门的权力，亦即在部门职能交叉重复的重点领域，对行政处罚权进行综合性剥离。这意味着要将行政检查权等行政处罚附属性职权一并划出，而不是简单地将行政处罚权从原职能部门的行政管理链条中单独剥离。

其次是权力的分布式集中。在国家治理现代化的时代要求下，包括相对集中行政处罚权制度在内的所有政府治理变革，都必须遵循系统、协调、可持续等治理理念，改变长期以来部门化管理导致的利益固化和权力分散局面。相对集中行政处罚权制度下，对行政处罚权进行综合性剥离后，还要对其进行基于行政目标的分解与综合，进而确定目标管理方案及其实现机制。这是因为，行政处罚权的剥离在实质上触动了职能部门的既得利益，综合执法部门如果贸然加入原本就盘根错节的利益网络，很容易遭遇或明或暗的“同僚阻力”。同时，一刀切地将行政处罚权简单交由综合执法部门行使，也只是在形式上完成了权力集中，并不能在实质上提升执法效能。过去的改革试点中，面对集中而来的大量行政处罚事项，有的综合执法部门应对乏力，难免会滋生行政处罚权碎片化运行、实质性回流以及选择性执法、逐利性执法等乱象。为减少内部摩擦和消除执法乱象，行政处罚权的再分配必须以行政目标为导向进行分布式集中。这就要求在深入研究处罚事项的基础上，将系属同类的处罚事项归于同一行政目标，再根据不同的行政目标设置不同的综合执法部门，从而实现行政处罚权的分布式配置。

最后是权力的系统性重组。相对集中行政处罚权制度是对行政执法权的系统性重组，需要在有权机关的高位协调下，持续妥善处理权力集中后的对接与磨合问题。这就如同器官移植手术，需要采取术后管护措施，防止产生排异反应。诚如论者所指出的，直面行政处罚领域顽瘴痼疾的相对集中行政处罚权制度，不可避免地会遭遇来自部门利益格局的“软性抵抗”。由于行政处罚权的相对集中“涉及各个行政主管部门权力和利益，因此，个别部门对开展综合执法不理解、不支持，有的不愿将行政处罚权交给其他部门执行，认为放弃处罚权就搞不好本部门的工作，把责任推给综合执法队伍”。从制度试点阶段暴露的问题来看，一方面，行政处罚权的相对集中可能会影响原职能部门的正常工作流程和节奏，带来或长或短的不适应期；另一方面，在行政处罚权被剥离后，原职能部门可能会消极应付相应的协调衔接工作，不配合综合执法部门的调查取证，不提供相应证明材料，在行政处罚权跨部门实施之际不提供应有的权力支持。随着相对集中行政处罚权制度进入全面实施阶段，更高层次的有权机关需要充分发挥统筹协调作用，有针对性地推进行政处罚权相对集中后的权力对接与磨合工作。

（二）纵向的事权责关系科学匹配

纵向权力配置的基本旨趣是上下级事、权、责关系的科学匹配，从而实现不同层级行政机关之间执法体制机制的合理衔接。

一是治理事务与执法权力的匹配。基层治理是密切关联国家治理整体实效，基层执法状况关乎群众切身利益。从理论上来说，治理事务多寡应与执法权力大小正相关，治理事务越多，执法权力越大。但从实践上来看，尽管基层执法直接面对的群体极为广泛，需要处理的事务极为繁杂，但却长期处于事多权少、吃力不讨好的悬浮治理格局中。面对此种困境，理论界和实务界提出了各种推进治理下移的改革方案，并以执法权力下沉为重点诉求。值得注意的是，各地探索的以“吹哨报到”为代表的基层治理机制创新，虽然在一定程度上缓解了悬浮治理困境，但仍面临阻碍和争议。究其原因，治理事务和执法权力的纵向失衡是基层治理的制度性弊端，如欲扭转至合理状态，需经过长期且复杂的调适整合；“吹哨报到”只是对执法权力启动机制的局部优化，并非执法权力的真正下沉，并未缩短基层执法链条。只有实现执法权力的真正下沉，才能有力推动基层治理行动从“长链条”向“短链条”的结构性转变。相对集中行政处罚权制度通过纵向权力延伸，直面基层一线下放执法权力，有利于改变基层治理事务多而行政执法权力少的事－权错配状态。

二是治理权力与执法责任的匹配。在科层制组织体系下，上级统筹分配事、权、责极为常见。上下级机构设置的高度类似性，则为权力上收和责任下压提供了组织体系上的便利。因此，尽管基层是社会治理的末端和行政执法的前沿，但长期存在权－责错位问题。一些地方通过派驻上级执法人员等方式积极创新工作机制，但并未从根本上改变基层执法权轻责重的局面。因为这些上级执法人员并不隶属于基层，相关执法资源的调配使用也非基层所能决定，他们甚至并不直接承担执法责任和承受治理压力。这些工作机制创新虽然在一定程度上符合执法权力下沉的底层逻辑，但也只是物理意义上的优化分布，在本质上仍属于多主体联合执法。相对集中行政处罚权制度通过纵向延伸权力，合理纠偏治理权力与执法责任的非理性配置，使基层执法主体在承担繁重治理任务同时，不再因为权小责重而陷入畏首畏尾不敢管的境地。当权力与责任科学匹配后，执法权责关系就能实现从“弱相关”向“强相关”的自主性转变，基层执法水平也会随着治理资源的合理配置而有效提升。

三是治理绩效与执法资源的匹配。社会治理重心下移包含两方面要义。一方面，着力点下移，这意味着对基层治理绩效的关注度倾斜和对基层治理合规的更严格要求；另一方面，涉及人、财、物以及权能、政策等治理要素下移。对基层而言，将原本悬浮在上的执法权力“要下来”无疑是困难的，而将“要下来”的执法权力用好用足更是不容易的。如果权力配置的纵向延伸失去系统性，仅仅将某种特定治理要素单独向下转移，实践中就很难收获预期的治理效果，甚至可能产生用权不当等负面情形。换言之，治理权力的高效行使固然以有关主体被赋予相应权力为起点，但保障该权力运行的一系列治理资源同样制约治理绩效的实现。譬如执法队伍的组建和培训，人员、编制、经费等资源的一并转出，执法信息化装备的落实，这些事关己身利害得失的治理资源，在很大程度上决定着执法人员的行动逻辑。相对集中行政处罚权的纵向延伸，不仅意味着治理绩效的突出重要性，还意味着执法资源的整体性下移。当前，基层治理现代化对执法保障提出了新的更高要求，只有同步下移与治理绩效相匹配的执法资源，才能最大程度地激发执法人员的积极性。

二、行政处罚权横向集中的限度

横向层面的行政处罚权相对集中工作，需要重点关注行政处罚权的剥离、集中与重组，其中最为关键的是合理确定权力集中的范围。

（一）立足集中的必要性与可行性

关于必要性。曾几何时，为了制度化地实现部门利益，职能部门竞相通过立法制规等方式划分权力行使范围，将部门管辖领域和利益争夺方式固化升级为法规范；一些可获利益较大且容易监督管理的处罚事项成为滋生多头执法问题的重灾区，职能部门“依法打架”新闻频见报端；日益复杂的社会管理事项，也使得执法碎片化现象更加严峻。作为因应措施，特定行政处罚权是否有必要集中，须结合制度初衷进行综合研判。一方面，要考虑特定行政处罚权是否处于部门职权交叉重复地带，是否会因为部门争管或推诿而严重影响执法效率；另一方面，要考虑特定行政处罚权相对集中后，是否会使原职能部门正常履职遭受巨大阻碍，是否能够厘清综合执法部门与原职能部门的权限边界。如果特定行政处罚权被剥离后，原职能部门的管理工作难以正常开展，那么这种集中就缺乏必要性，就应采取其他措施来约束部门权力。同时，多头执法问题的根源在于部门权界模糊。如果行政处罚权相对集中后，综合执法部门与原职能部门的权力界限仍未划清，那么这种集中也是没有意义的。因为其制造了综合执法部门与原职能部门之间的权力行使矛盾。

关于可行性。横向集中的可行性包含“交得出”与“接得住”两重要求，即原职能部门愿意将行政处罚权从自身职权范围中剥离出去，同时综合执法部门行使该项权力并不存在严重困难。一方面，行政处罚权的划转会触动长期形成的部门利益格局，横向集中的步子如果迈得过大过快，必然会遭遇来自利益受损方的阻力。其或是选择性划转，或是应付式交接，行政处罚权就始终“交不出”。另一方面，也要考虑综合执法部门能否“接得住”。一些专业性较强的工作，综合执法部门可能难以胜任。因此，相对集中行政处罚权的横向拓展应当循序渐进。如珠海经济特区在规定行政处罚权相对集中范围时，使用了“现场易于判断、不需要专业设备和技术检测手段即可定性的事项”等表述，正是基于“接得住”的考量而提出的可行性判断标准。而为了促使原职能部门“交得出”，应当将目光放在部门职权明显交叉重复，多头执法问题量大频发，严重影响执法效率和相对人利益的行政处罚事项上。因为这些领域的利益争夺虽然激烈，但单个职能部门想要独享其利仍存在较大困难，不争不抢又会使得该领域被其他部门蚕食。所以在这些事项上交出行政处罚权是可以接受的。

（二）兼顾集中的相对性与相关性

关于相对性。在具体确定行政处罚权相对集中的范围时，需要考虑的重点是哪些领域能够集中，哪些领域不宜集中；哪些行政处罚权能够划转，哪些行政处罚权不宜划转。《行政处罚法》（2021）第18条第１款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”这里列举的行政执法领域均包含数量众多的行政处罚权，但并非都要划转给综合执法部门。首先，相对集中不得违反专属管辖，不能将专属于公安机关和法律规定的其他机关的限制人身自由的行政处罚权纳入集中范围。其次，相对集中的应当是存在严重职权交叉和多头执法问题的行政处罚权。最后，相对集中同时意味着相对分散。所谓相对分散，是指行政处罚权相对集中后，并非全部配置给同一行政组织，而是区分领域交由相应的综合执法部门分别集中行使，让“不同的行政组织行使不同的相对集中之行政职权，从而在整体上实现各行政职权相对集中的分散化”。

关于相关性。分类是对个体的集中，个体事物的相关性通常是分类依据所在。之所以强调被相对集中的处罚事项之间的相关性，是因为该制度的设立初衷即在于解决多头执法等顽瘴痼疾。实践中，如果罔顾事项相关性，为了集中而集中，那么综合执法部门仍需分别投入人力、物力和精力分头处理。这种情况下，部门职权交叉重复仍然存在，对于破解多头执法问题并无裨益，难以实现相对集中行政处罚权制度的理想功能。只有深刻把握处罚事项的关联性，才能更好推动“多帽合一”，实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。但是，关联性并非无边无际，被相对集中的行政处罚权之间的关联性应控制在一定限度内。实践中，一些地方将城市管理领域的主要行政处罚权一刀切地划归综合执法部门行使，使得城市管理综合执法包罗万象，与其他执法领域界分模糊，以至于让人们觉得城管似乎什么都能管，但又很难都管好。正是管理事项的关联性太过微弱，使得城市管理部门在综合执法过程中左支右绌、疲于应付。关于关联性的判断，可以瞄准发生多头执法问题的重灾区，结合被管理对象的性质、特点、规模、管理难度以及该领域政府职能大小等因素进行综合考量。

（三）强化集中的整体性与协调性

关于整体性。横向集中的整体性考量包括微观和宏观两个层面。在微观层面，一是行政处罚权的剥离应当相对系统完整。为避免出现新的职权分散问题，应当科学扩大行政处罚权相对集中的范围。过于狭窄的相对集中范围，既不利于提升执法效率，也不利于发挥制度功能。二是应当综合性剥离必要的附属性行政职权。譬如行政检查职权。如果综合执法部门欠缺行政检查权，就无法根据相对人的实际守法状况作出合法合理的行政处罚决定。又如行政强制措施。如果综合行政执法部门欠缺行政强制措施权，就可能出现证据损毁、危害发生或者危险扩大等后果。综合性剥离并划转这些附属性职权，是为了更好行使相对集中后的行政处罚权，避免重复检查和执法脱节。在宏观层面，应当立足充分发挥政府治理的整体功能来确定横向集中范围。随着传统科层制和碎片化治理在应对经济社会发展需求上的不足逐渐暴露，以整体政府为导向的政府治理变革在全球范围内兴起。行政处罚权的相对集中正是面向整体政府的权力横向集中尝试。但必须明确，相对集中是手段，而不是目的。在确定行政处罚权的横向集中限度时，应当重点考虑是否有利于执法效率的整体提高，是否有利于政府治理的整体改革。

关于协调性。横向集中的协调性主要涉及原职能部门和综合执法部门两类主体。一方面，协调性要求行政处罚权被综合性剥离后，原职能部门行使其他权力不会面临无法消减的不利影响。至于因权力剥离而产生的常规性管理不畅，可以通过工作机制改革、部门协调配合等措施合理化解。这一要求强调的是被相对集中的行政处罚权与原职能机关剩余职权之间的协调，只有失权的不利影响可以被合理消减，才不会陷入顾此失彼的行政管理悖论。另一方面，协调性要求行政处罚权被分布式集中后，综合执法部门在具体行使权力时不会产生无法解决的困难和阻碍。对于一般性的改革阵痛，可以通过提高自身执法素质、增加业务熟练程度、加强部门协调沟通等途径合理解决。如果综合执法部门竭尽所能也无法顺畅行使权力，或者其所享有的权力之间本就存在无法调解的冲突，那么就不满足横向集中的协调性要求。如果不注重相对集中的行政处罚权与其他行政职权之间的协调性，那么行政处罚权的相对集中可能会将原来所呈现的部门主义和地方主义问题塑造成更为紧密的集团式的部门主义或地方主义，将原来分散的职权交叉、部门林立塑造成新一轮的行政职权交叉和更为强大的部门林立。

三、行政处罚权纵向延伸的限度

纵向层面的行政处罚权相对集中工作，重点在于科学匹配事、权、责。为此，应结合立法原则和地方实际，合理确定行政处罚权纵向延伸的限度，确保行政处罚权既能“放得下”，又能“接得住”，更能“管得好、有监督”。

（一）以审慎推进权力下放工作为起点

一段时期以来，囿于法律规范层面的准据缺失，行政处罚权的纵向延伸进展较为缓慢。《行政处罚法》（1996）框架下，实务界曾主张向基层直接赋权以缓解基层治理责重权轻的窘境，但因欠缺合法性依据而遭受质疑，基层综合执法仍然面临行政处罚权“放不下”的问题。《行政处罚法》（2021）第24条第1款对行政处罚权向基层下沉的现实需求作出积极回应，规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”这种立法安排赋予地方政府较大的自主权，为地方实践探索预留了制度空间，但也容易导致立法重复乃至冲突，行政处罚权“放不下”的问题依然存在。从修法后的地方实践来看，行政处罚权下放工作大多依据地方政府规章乃至行政规范性文件进行。但这类规范普遍存在内容泛化、笼统赋权等问题，难以契合基层综合执法的实际需求。尽管一些地方对行政处罚权下放工作进行了一定程度的细化规定，譬如在有关文件中标明下放给乡镇街道的行政处罚权所属领域和具体数量，但这种细化规定所起的作用仍然是有限的。因为其中多数缺乏实地考察，且未就下放种类、权限大小、处罚标准等作出具体规定。这就可能导致两个方面的问题，一是使得基层急需的权力缺位，而不紧迫的权力泛滥；二是基层执法权力边界不清晰，相对人的权利可能会遭受不当侵害。

治理水平和能力的区域性差异，决定了地方须结合实际审慎推进权力下放工作。一方面，治理资源的多寡在很大程度上决定着治理工作能否顺利推进，因此，不能用一把标尺衡量所有地方推进权力下放工作的快慢程度。另一方面，治理资源的多寡并不必然决定治理绩效优劣。相对集中行政处罚权制度的纵向延伸是一个新事物，只能“摸着石头过河”，在发现问题和解决问题的循环往复中推动实践向前发展。因此，地方应根据自身治理能力和水平，审慎推进权力下放工作，不宜迈步过大过急。

（二）以提升基层执法承接能力为关键

行政处罚权纵向延伸的尺度，与基层主体能否有效承接息息相关。向基层下沉的行政处罚权，不仅需要上级部门“放得下”，还要求乡镇街道“接得住”。虽然《行政处罚法》（2021）已有规定，中共中央国务院相关文件也对行政处罚权下沉工作提出了指导意见，但“我国大部分乡镇和街道尚不具备执法能力、条件和水平”。如果罔顾基层执法承接能力，不切实际地批量下放执法权力，就会刺激基层胡乱执法、不当行权，最终陷入行政纠纷的泥潭。实践中，一些地方在未经科学论证和实际考察的情况下，向基层集中下放数量众多的行政处罚权，其中不乏专业性和技术性要求较高的行政处罚事项，如针对破坏地质遗址等行为的行政处罚。此时上级权力是下放了，基层却委实难以承接，最终上级不得不决定收回已经下放的权力。更有甚者，有些乡镇街道不顾自身能力不足，强行行使执法权力，乃至引发群体性事件。即便收回权力，也不能改变公共利益受损的事实。只有健全基层执法承接机制，才能有序开掘行政处罚权在基层治理中的运行空间，继而促进相对集中行政处罚权制度在基层深入实践。

有效提升基层执法承接能力，确保乡镇街道“接得住”，需要加强对基层的治理资源供给。治理资源的多寡在很大程度上决定着治理水平和能力的高低。如果相对集中行政处罚权的纵向延伸缺乏通盘考虑，只是满足于权力事项的形式划转，而人、财、物等其他治理资源并未一同下移，那么基层执法整体效能的发挥就会受到极大制约。财和物是执法效能充分发挥的重要物质保障因素，而人则是执法资源中最为关键的能动性因素。纵向延伸必须抓住提升基层执法承接能力这个关键，而提升基层执法承接能力的要害是破解执法资源供给这个难题。一方面，要加大经费投入，对基层执法人员进行专业培训，提高执法队伍整体素质；另一方面，要提高福利待遇，对下沉至基层的执法人员在编制关系和工资待遇上的合理要求予以有效回应，充分调动其工作积极性。当执法资源得到有效供给和科学匹配，基层执法承接能力的提升便指日可待。

（三）以强化上级协调监督机制为保障

行政处罚权纵向延伸后，要实现“管得好”和“有监督”，还需以行政执法协调监督机制作为保障。在行政处罚权下放制度未被立法明文规定前，“吹哨报到”等创新性工作机制已然出现。其通过赋权乡镇街道召集有关职能部门的方式，在实践中起到了迂回下放行政处罚权的效果。值得注意的是，此类工作机制之所以能够取得一定实效，离不开上级部门高效权威的统筹、协调与监督。通常情况下，上级执法人员与乡镇街道之间不存在隶属关系，前者的工作考评和职务变动等都不是后者所能决定的，前者所在部门的执法资源配置也与乡镇街道无关，因此天然地缺乏配合基层执法的内生动力。此时如果上级部门不进行高位的统筹协调，不开展经常性的监督考评，那么上级执法人员就必然丧失向基层“报到”的积极性。至于乡镇街道，虽然了解基层治理弊病所在，却囿于执法权缺失，且无法有效调动上级执法人员，终将面临基层治理的深层次困境。

具体到相对集中行政处罚权制度，上级部门的协调监督意义尤其重大。一是相对集中行政处罚权的纵向延伸会带来行政处罚权的结构性调整，此时迫切需要上级部门从宏观层面把控权力配置的基本格局，避免乡镇街道在实践中囿于一孔之见而做出非理性行为。二是权力下放的对象是县级政府部门所享有的行政处罚权，这些部门对于自身权力的剥离很难愉快接受，但是上级部门通常掌控着下级部门的资源配置权力，因而具有协调和推动权力下放的强大组织能力。三是上级部门的协调监督能够有效规制下级部门的非理性执法行为。尽管一些地方在早期工作机制创新中，曾将协调监督权赋予基层，形成“以下管上”的模式，但由于编制隶属等现实掣肘，难以取得理想的协调监督效果。传统的“以上管下”协调监督模式则具有较强的可接受性和可操作性。上级部门可以通过制定考评细则，将职务升迁、资源分配与监督考评结果挂钩，使下级部门有充分理由和动力围绕其安排开展工作。因此，只有强化上级协调监督机制，将其作为行政处罚权纵向延伸的坚实保障，才能实现“管得好”和“有监督”。

结语

相对集中行政处罚权制度是一项从国情实际出发的执法权力配置改革，是中国式行政法治现代化进程中的重要制度创新成果。这一制度在解决多头执法等顽瘴痼疾方面持续发挥着重要作用，同时面临一些新的实践问题，出现了一些新的执法乱象。过往执法体制中行政处罚权的配置失当，以及地方实践中未能合理把握相对集中的纵横限度，是产生问题和乱象的重要原因。中国式行政法治现代化是一种“在开拓中前进”的行政为民的法治现代化实践方案。面对已然产生和可以预见的制度功能偏差，必须在导正权力配置格局上有所作为。横向上，应当着力实现行政处罚权的综合性剥离、分布式集中和整体性重组。纵向上，应当着力实现上下级事、权、责关系的科学匹配。相对集中行政处罚权的纵横配置也有其必要限度。横向上，应当立足必要性与可行性，兼顾相对性与相关性，强化整体性与协调性，使得行政处罚权既能“交得出”，又能“接得住”，更能“管得好”。纵向上，需要结合立法原则和地方实际，以审慎推进权力下放工作为起点，以提升基层执法承接能力为关键，以强化县级协调监督机制为保障，让行政处罚权既能“放得下”，又能“接得住”，更能“管得好、有监督”。