摘要：国家宏观经济政策取向一致性是经济法治的重要命题，其中的核心内容便是在法治维度上妥善处理产业政策和竞争政策的关系，关键任务是消弭二者之间的价值冲突和制度抵牾。产业政策和竞争政策取向一致性应以公平竞争为价值基准，以竞争法治为根本保障，对践行“市场决定论”和“更好政府论”、实现国家治理现代化、在横纵两个维度形成制度合力、克服地方政府“内卷式”恶性竞争等具有重要意义。公平竞争审查是公平竞争取向一致性的关键制度保障和主要实现路径，达到宏观经济政策取向一致性需要推动公平竞争审查制度及其运行的法治化。为此，应当促进《公平竞争审查条例》有效实施，从长远来看，需要完善公平竞争审查制度配套规则、构建统一权威的审查机构体系等，保持该制度与市场经济法治化进程同频共振。
关键词：宏观经济政策取向一致性；竞争政策；产业政策；“内卷式”竞争；公平竞争审查
增强宏观政策取向一致性，近年来日益成为我国在建设全国统一大市场和构建高水平社会主义市场经济体制背景下的重要经济调控理念，也是党的二十届三中全会提出“健全宏观经济治理体系”的关键基准，其核心要旨在于通过法治化的制度设计实现不同宏观经济政策之间的价值统一和协同增效，是我国法秩序统一性的基本要求。德国经济学家欧肯有一个突出的理论贡献，他发现经济目标和社会目标的统一无法仅通过实施一些孤立的特定政策措施来实现，而应当从缔造整个经济秩序方面入手，于是他提出，对实现更大的社会公平起最重要作用的是，通过推行一种有关经济秩序的政策即“秩序政策”，系统地防止社会中出现限制竞争的特权集团，由此防范出现收入分配不平等的结果，为此决策者的政策必须保持绝对的中立。无疑，欧肯在20世纪中叶提出的该理论观点，已涉及现代国家其政策的社会公平和市场公平两大价值取向一致性的核心命题。随着我国进入全面深化改革新阶段，在“十五五”规划时期乃至之后更长的时间段，处理好政府与市场的关系，达到宏观经济政策取向一致性，关键在于明确何为我国的“秩序政策”，而能够“系统地防止社会中出现垄断力量”和“保障决策者的政策保持中立”的“秩序政策”，非竞争政策莫属。《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）明确规定“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”。以竞争政策为基准，才能协调其他宏观经济政策尤其是产业政策与竞争政策之间的关系，消弭宏观经济政策之间的价值错位和制度内耗。在国家经济政策体系中，既有宏观经济政策，也有中观经济政策和微观经济政策。宏观经济政策一般是指国家或政府旨在实现经济稳定、促进经济增长和改善民生等，在宏观层面采取的一系列经济政策和措施。宏观经济政策主要包括财政政策、货币金融政策、产业政策和竞争政策等。产业政策和竞争政策事关“有效市场”和“有为政府”的结合，二者之间的张力最为显著，取向一致性问题突出，所以本文主要聚焦这二者的关系展开讨论。
当前，我国正处于经济转型升级的关键阶段，推动竞争政策与产业政策的价值目标协调一致，既是构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求，也是有机统一“有效市场”与“有为政府”的重要保障。实践中，两种政策因价值取向差异导致的协调不足问题依然存在，既可能削弱市场竞争活力，也可能制约产业转型升级效能。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”，这为破解政策协同难题指明了方向。就可行性而言，中国特色宏观调控和宏观经济治理的实践经验为宏观经济政策取向一致性评估提供了丰富的实践基础。在此背景下，通过法治手段确立并强化竞争政策基础地位，优化产业政策内容与实施方式，建立健全政策协调机制，对防范行政性垄断、消除市场壁垒、提升资源配置效率具有特殊价值，是实现国家治理现代化的制度依归和路径依赖。本文重点探讨在取向一致性理念指引下如何协调竞争政策与产业政策的关系，为推进国家治理体系现代化提供法治保障和实现路径。
一、宏观经济政策取向一致性诠释和公平竞争取向一致性证成
（一）宏观经济政策取向一致性的时代内涵
宏观经济政策取向一致性是指国家各类宏观经济政策在服务经济社会高质量发展的过程中保持内在的协调性和一致性。在全球经济格局深度重构、国家加快建设全国统一大市场和构建高水平社会主义市场经济体制的时代背景下，能否实现宏观经济政策取向一致性，已成为检验国家治理体系和治理能力的重要标尺。经济政策的制定和执行并非“铁板一块”，其中存在多重主体如中央与地方、不同部门、不同利益集团的目标冲突和利益博弈，因此宏观经济政策取向一致性尤为重要。取向一致性内涵丰富，主要指经济政策价值的统一性和目标的一致性，因此需要统一各类政策的价值追求、平衡多种政策的目标，相应地，需要协调政策工具和手段，使其相互配合，避免“政策打架”，也需要考虑时间维度、空间维度的一致性，例如兼顾短期与长期发展目标、发达地区与欠发达地区的发展目标，等等。这种“一致性”并非简单的政策叠加，而是在动态平衡中发展：既要回应短期波动压力，又要守护长期战略定力；既需激活市场内生动力，也要筑牢风险防控堤坝。其本质是通过系统思维打破政策碎片化困局，在多重目标、多元工具、多维时空的交织中寻找最优政策解。
宏观经济政策取向一致性无疑是经济法治的重要命题，对国家治理体系建设和市场经济发展意义重大。一方面，通过取向一致性的制度机制安排，能够避免政策内耗，减少和避免不一致的政策相互抵牾现象。另一方面，取向一致性能够为市场释放明确的信号，增强市场信心，政策方向一致、价值趋同，无疑有助于稳定市场主体预期，促进投资和消费。取向一致性是国家治理体系和治理能力现代化的重要保证，有助于提升治理效能，通过政策有效协调降低执行成本，减少资源浪费。此外，某些情况下政策冲突可能放大经济波动，从这个意义上来说，取向一致性是防范系统性风险的法治要求。
我国的宏观经济政策从根本上可以归为两大类，即产业政策和竞争政策。政府及其职能部门以特定产业和企业为对象而实施的扶持或抑制的经济政策都可称为产业政策。从中华人民共和国成立之初主要依赖计划手段的重工业发展战略，到如今国家五年发展规划、产业发展战略等引导性的产业政策，以及地方政府对相关产业或企业政出多门的财政补贴和资金扶持，产业政策成为政府干预市场、发展经济的重要路径依赖，其发展及演变可谓是中国改革开放的一个缩影。与产业政策相对应，伴随着我国统一大市场的加快建设和市场经济体制的日益成熟，近年来我国竞争政策强势崛起。竞争政策是公平竞争市场规律的制度载体、公平竞争秩序的制度表达、市场主体公平竞争的制度需求。竞争政策主要由政府根据市场经济发展规律和市场机制制度需求而制定，并主要由政府实施，以至于人们常常以为竞争政策和产业政策一样，都代表的是政府的“有形之手”，其实不然，竞争政策是市场这只“无形之手”的制度外化和“市场决定资源配置”的路径依赖，还是“更好发挥政府作用”的判断标准和实现渠道。按照马克思主义基本理论，经济基础决定上层建筑。党的十九大报告强调，新时代建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标，建设全国统一大市场和形成现代市场体系则是推进现代化经济体系形成的关键一步。市场经济发展到成熟阶段，要求市场机制对资源配置起决定性作用；对应地，在上层建筑层面，要求确立和持续强化竞争政策基础地位、优化产业政策和实现市场竞争法治。
宏观经济政策取向一致性既包括产业政策之间的一致性，也包括产业政策和竞争政策之间的一致性，本文主要研究产业政策和竞争政策之间的取向一致性。本文认为，宏观经济政策取向一致性，狭义上是指产业政策和竞争政策之间、广义上还包括竞争法律与产业政策等之间的价值一致性、功能一致性（如局部利益服从全局利益、短期利益服从长远利益），并蕴含效力位阶性（如地方法律和政策服从于国家法律和中央政策），以及资源配置中由市场起决定性作用和更好发挥政府作用，亦即社会资源的市场配置第一性和政府配置第二性。经济法视角下的取向一致性，本质在于构建政策与法律的价值同频、规范协同、功能互补的经济治理体系，从而促进社会主义市场经济高质量发展。
（二）宏观经济政策取向一致性的价值考量
在政策实践中，取向一致性的追求本质上涉及价值抉择，既要回应制度环境的刚性约束，又需平衡多元利益的动态博弈。当政策工具在实施层面产生交互作用时，其价值取向直接决定了经济政策的科学性和公信力。
首先，在纵向维度上，宏观经济政策的制定和实施应避免与现有法律产生抵触，确保政策与法律的一致性。这种一致性有助于维护法治的权威性，避免因政策与法律的冲突而导致政令不畅。例如，某些地方政府在制定地方性经济政策时，可能会因地方利益的驱动而出台与国家法律相悖的政策措施，这不仅会削弱法律的权威性，而且可能导致政策执行中的混乱。法治的含义首先要求政府的行为在法律的约束之下。因此，政策制定机关在制定经济政策时，必须严格遵循法律框架，确保政策的合法性和合规性。通过这种方式，可以有效防止政策对法律的抵触，维护法治的统一和权威。
其次，在横向维度上，宏观经济政策之间应保持协调一致，避免政策之间的“内耗”。政策“内耗”是指不同政策之间相互矛盾或冲突，导致政策目标难以实现。例如，财政政策和货币政策在调控经济时，如果缺乏协调，可能会产生相互抵消的效果，降低政策的整体效能。因此，政策制定机关在制定经济政策时，应充分考虑政策之间的协同性，确保政策目标的一致性和互补性。通过建立政策协调机制，可以有效防止政策之间的“内耗”，提高政策的整体效能，促进经济的稳定发展。
再次，在实质维度上，宏观经济政策应尊重市场规律，维护公平竞争秩序，实现“市场第一性”即“市场决定论”。市场机制在资源配置中起决定性作用，经济政策应顺应市场规律，避免过度和不当干预市场。例如，政府在制定产业政策时，应避免通过行政手段直接干预企业的生产经营活动，而是通过优化市场环境、提供公共服务等方式，引导企业自主决策。同时，经济政策应维护公平竞争秩序，防止垄断和不正当竞争行为。只有在公平竞争的市场环境中，企业才能充分发挥其创新能力和市场竞争力，推动经济高质量发展。
（三）宏观经济政策之间取向一致的两个前提
1.公平竞争是宏观经济政策之间取向一致的价值基准
公平竞争是市场经济良性发展的基石，更是经济政策取向一致性的基准。将宏观经济政策目标定位于公平的竞争规则，既是公平正义的内在要求，也是实现其他目标的必要路径。“市场决定论”强调资源配置中的市场决定性作用，这一理念既彰显社会主义市场经济本质，也确立了公平竞争作为政策协调基准的核心地位。在市场经济框架中，公平竞争不仅是市场机制运行的灵魂，而且是维系政策体系协调统一的关键纽带——既通过消除行政壁垒维护市场统一保障市场效率，又借助制度约束规范政府干预行为。
产业政策的制度演进深刻印证了公平竞争的基准价值。自1919年《魏玛宪法》开启政府干预先河，全球产业政策实践始终面临与市场竞争的张力平衡。在转型经济国家，处于优先地位的一直是产业政策，引入和强化竞争政策实际上是把一种全新的制度嫁接到原有的制度上，意味着国家经济治理方式的根本性变革。我国改革开放初期，在市场经济体制尚未健全的特殊阶段，政府主导型产业政策确实推动了经济高速增长；但随着市场机制日趋成熟，特别是党的十八大以来，地方产业政策与全国性竞争政策的冲突、行政干预与市场规律的碰撞愈发凸显，过度干预导致的资源错配和发展不可持续问题亟待制度性破解。历史经验表明：当产业政策偏离公平竞争基准时，即便短期见效也难以避免长期失衡；唯有以竞争政策为基础坐标，才能实现政策体系的动态持续优化。
新时代经济治理的关键突破，正在于确立“竞争政策优先”的顶层设计。党的二十大报告强调“强化竞争政策基础地位”，实质是构建宏观经济政策取向一致性的制度枢纽。公平竞争标准既为政府干预设定“不得扭曲竞争”的底线标准，又为产业政策提供“竞争友好型”的优化路径。如此一来实现了双重突破：在价值层面，将公平竞争从市场原则升维为政策基准；在实践层面，构建起市场配置为主、政府干预为辅的新型治理范式。当前深化改革的重点，在于强化竞争政策的基础地位，使其真正成为统筹宏观经济政策体系的“定海神针”，既矫正既有政策偏差，又预防新的制度摩擦，最终形成市场活力与政府效能协同发力的高质量发展格局。
2.法治是宏观经济政策之间公平竞争取向一致的根本保障
在宏观经济政策体系中，公平竞争是激发市场活力、优化资源配置的核心原则，而法治作为国家治理体系的核心要素，是保障这一原则贯穿政策制定与实施全过程的制度基石。我国在多年的产业发展中相对更重视政策的作用，而不够重视法治的力量，这种“政策之治”而非“法律之治”所带来的直接后果就是，造就了若干不透明和不公平的临时与短期的规则，为政府设租与寻租提供了可能，更为我国经济体制的深化与推进制造了障碍。从党的十八届三中全会提出“市场决定资源配置”的新论断，到党的十九届五中全会强调“高标准市场体系基本建成”，我国经济体制改革始终围绕构建统一开放、竞争有序的市场秩序展开。在此过程中，法治通过确立规则体系、协调政策取向、约束权力边界、控制干预行为，成为实现经济政策之间公平竞争取向一致的根本保障。
法治统一性奠定政策协调的制度基础。法治的核心要义在于法律规范的内在统一与权威效力。政策体系的公平竞争取向要真正落地，必须依赖法治对“政令一致”的刚性约束。党的十八届三中全会将公平竞争提升至历史新高度，党的十八届四中全会则通过全面依法治国战略强化法治对改革的保障作用，形成政策导向与法治建设的双向互动。这种互动要求法律与政策在价值目标、实施路径上保持同频共振，既通过立法程序将改革成果固化为法律规则，又以法治思维指导政策创新，防止部门利益或地方保护主义异化政策初衷。例如，《反垄断法》修改与公平竞争审查制度的建立，正是法治对政策碎片化的纠偏机制，通过立法协调确保不同政策在竞争中立原则下形成合力。
在构建新发展格局的历史进程中，法治对宏观经济政策之间公平竞争取向一致的保障作用愈发凸显。这种保障不仅体现为对既有规则的维护，而且在于通过法治创新推动制度体系的持续优化。未来需要将公平竞争法治观深度融入全面依法治国实践，在《反垄断法》修改、竞争政策法治化等领域实现突破，构建起与高标准市场体系相匹配的法治保障体系，使法治真正成为维护市场秩序、促进公平竞争、推动高质量发展的定盘星。
二、新时代竞争政策与产业政策取向一致性的现实意义
（一）践行“市场决定论”和“更好政府论”新论断
竞争政策与产业政策取向一致性的现实意义，集中体现在贯彻党的十八届三中全会提出的“市场决定论”与“更好政府论”新论断的辩证统一。从计划经济向市场经济的制度变迁史，本质上是政府与市场功能边界动态调适的演进过程。随着社会主义市场经济体制的成熟完善，资源配置效率的提升已从要素投入驱动转向制度创新驱动。政府对于产业组织结构的调节发挥着重要作用，但主要应重在引导，而不能越俎代庖，替企业“拉郎配”。这就要求竞争政策与产业政策形成协同效应，既确保市场机制在资源配置中的决定性地位，又通过“有为政府”构建公平竞争的制度环境。
党的十八届三中全会创造性提出“市场决定资源配置”与“更好发挥政府作用”的战略论断和治理范式，标志着社会主义市场经济理论的重要突破。这种突破不仅体现在将公平竞争提升至基础性制度层面，而且在于揭示市场有效性与政府有为性的内在统一逻辑。一方面，市场竞争的深度发展需要政府构建统一开放、竞争有序的市场体系；另一方面，政府职能的优化转型又必须以尊重市场规律为前提。这种辩证关系在供给侧结构性改革中具体化为“有效市场+有为政府”的治理框架，要求政府从直接干预微观经济转向完善竞争政策体系、维护市场秩序、消除制度性壁垒等基础性制度建设。
实现竞争政策与产业政策的协同发展具有三重制度效应：其一，通过确立竞争政策的基础地位，能够有效规制产业政策实施中的行政干预惯性，防范选择性产业扶持导致的资源配置扭曲；其二，统一的市场规则体系和公平的竞争环境，为产业转型升级提供正向激励，推动生产要素向高效率领域优化配置；其三，政府职能向公共服务供给和市场监管转型，既能破解“越位”与“缺位”并存的治理困境，又能通过制度创新激发市场活力。这种政策协同最终指向社会主义市场经济体制的成熟与完善，既遵循现代市场经济的普遍规律，又彰显中国特色社会主义的制度优势，为构建新发展格局提供持续的制度动能。
（二）实现国家治理现代化
国家治理现代化以制度体系的系统性优化和治理能力的动态提升为核心目标，其本质是通过法治化、市场化与治理效能化的深度融合，构建适应高质量发展要求的现代治理框架。在此进程中，竞争政策与产业政策的协同演进构成关键制度变量。传统治理模式下，政府主导的产业政策以选择性扶持和行政干预为特征，虽在特定历史阶段推动了经济快速增长，却也导致了市场分割、资源配置扭曲与竞争失序等问题。随着国家经济向高质量发展转型，国家治理亟需突破“政府主导型”路径依赖，通过竞争政策与产业政策取向一致性的法治重塑，实现国家经济发展由“政策外在驱动”向“市场内生驱动”的模式转型，促进国家经济治理从“权力驱动”向“规则驱动”的治理范式跃迁。
竞争政策与产业政策的协同，本质是市场规律与政府职能的动态调适和交互相容。一方面，竞争政策以维护市场公平竞争秩序为内核，通过反垄断执法与公平竞争审查约束行政权力对市场的不当干预，保障市场机制在资源配置中的决定性作用；另一方面，产业政策需从“选择性干预”转向“功能性支持”，聚焦弥补市场失灵、优化公共产品供给与培育创新生态。二者的协同性体现在：竞争政策为产业政策的制定划定了法治边界，防止政策工具异化为行政性垄断的载体；产业政策则为竞争政策的实施提供结构性支撑，通过战略性引导促进市场竞争从低水平重复向高质量创新升级。这种辩证统一关系契合国家治理现代化对“有效市场”与“有为政府”有机结合的深层诉求。政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下，对市场缺陷的必要补充。
竞争政策与产业政策取向一致性能够在以下方面促进实现国家治理现代化：第一，降低制度性交易成本。竞争政策基础地位的确立能够有效规制产业政策实施中的寻租空间，消除因政策倾斜导致的资源配置扭曲。通过公平竞争审查制度对政策制定的前置约束，可系统性化解部门保护主义与地方保护主义衍生的制度壁垒，降低市场主体的合规成本与不确定性风险。第二，激发市场内生动力。两者协同推动生产要素向高效率领域流动，形成“竞争激励创新-创新驱动产业升级-升级反哺竞争生态”的良性循环。这种内源式增长模式突破传统外延扩张路径，为国家治理能力现代化提供可持续动力。
（三）央地之间即纵向维度和地方之间、部门之间即横向维度形成制度合力
竞争政策与产业政策的协调已成为优化资源配置、提升市场效率的核心议题。两种政策的实现路径存在内在张力：竞争政策强调市场机制主导资源配置，通过消除垄断和行政干预保障公平竞争；产业政策则倾向于政府选择性扶持特定产业或企业，以弥补市场失灵或实现战略目标。二者的取向一致性不仅关乎政策效能的最大化，而且直接影响央地协同、区域协调及部门联动的制度合力形成。
首先，中央政府主导顶层设计，强调全国统一大市场的规则统一；地方政府则存在通过差异化产业政策争夺资源的动机，易导致市场分割与重复建设。竞争政策与产业政策的取向一致性，需通过“法治统一性”与“治理灵活性”的有机结合实现。其次，部门间政策冲突是制度合力形成的另一障碍。发展改革、财政、市场监管等部门往往基于职能差异制定政策，易导致产业扶持与竞争执法目标对冲。为此，竞争政策与产业政策取向一致性要求建立跨部门协同机制，实现政策制定、执行与评估的全流程整合，确保各部门行动始终服务于统一的市场治理目标。再次，地方间竞争曾是中国经济增长的重要动力，但过度依赖税收优惠、补贴竞赛等策略，加剧了区域发展不平衡与资源错配。竞争政策与产业政策取向一致性，要求地方发展在价值导向上，以“整体竞争观”替代“局部利益观”，地方协作从“政策洼地”争夺转向“制度高地”共建。例如，在京津冀、长三角等区域一体化进程中，就已通过竞争政策协调产业布局，避免重复投资与同质化竞争，形成产业链互补与集群效应。
竞争政策优先地位是相对的，而不是绝对的，并不是要完全摒弃其他的经济政策，而是在不同经济政策与竞争政策发生冲突时，在注重保护竞争的基础上实现对冲突的有效协调。竞争政策与产业政策取向一致性要求两者互依互补，使得政策设计兼顾效率与公平，既发挥产业政策的战略引导作用，又依赖竞争政策维护市场秩序，形成“竞争优先、产业优化”的动态平衡。
（四）克服地方政府“内卷式”恶性竞争
在市场经济体系构建过程中，产业政策与竞争政策的动态适配关系深刻影响着资源配置效率。当地方政府突破政策工具边界陷入“内卷式”恶性竞争时，不仅造成区域间发展动能的内耗，而且会系统性地阻碍全国统一大市场的形成。这种政策取向的偏差集中表现为三个方面。
首先，“内卷式”恶性竞争扭曲市场竞争机制。地方政府通过区别性政策干预要素价格形成机制，人为制造企业运营成本洼地。这种基于行政权力构建的差异化政策体系，实质上形成区域市场壁垒，妨碍生产要素的跨区域自由流动。当市场主体为获取政策红利进行寻租竞争时，资源配置的公平性与效率性双重受损，最终导致市场机制空转与创新动能衰减。
其次，“内卷式”政策竞赛引发系统性资源错配。地方政府通过非市场化手段干预产业布局，在税收减免、财政补贴等领域开展“逐底竞争”。这种以邻为壑的政策取向，不仅造成重复建设与产能结构性过剩，而且形成公共资源的持续性损耗。当政策激励从培育市场转向争夺存量时，产业政策的战略引导功能异化为零和博弈工具，最终削弱整体经济发展质量。
再次，“内卷式”政策实施损害治理体系效能。超常规政策承诺往往突破法定权限边界，在政企间形成非制度化利益关联。这种政策执行中的权力越界，不仅侵蚀市场规则的统一性，而且会引发权力寻租、政府信用透支与公共责任虚置。当政策工具沦为地方竞争的“超常规武器”时，法治政府建设与公平竞争环境同步受损，最终动摇市场经济制度根基。
破解“内卷式”恶性竞争的关键，在于构建竞争政策与产业政策的协同框架。通过建立跨区域政策协调机制，推动产业政策从“拼优惠”向“比环境”转型，从“争资源”向“创价值”升级。只有政策取向回归市场规律与法治轨道，才能实现“有效市场”与“有为政府”的动态平衡，为高质量发展构建制度保障。
三、公平竞争审查：公平竞争取向一致性的关键制度保障和实现路径
（一）公平竞争审查制度的内涵
公平竞争审查制度作为标志性改革举措，其加速落地对于增强宏观经济政策取向一致性意义重大。2016年国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），正式推出公平竞争审查制度。公平竞争审查制度要求：政府尊重市场、竞争优先，建立和实施公平竞争审查制度，规范政府有关行为，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。政策制定机关在政策制定过程中，应当进行公平竞争审查。市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，均应当纳入审查范围；有关行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规，起草部门要在起草过程中进行审查。《意见》要求政策制定机关在政策制定过程中，要对照市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为4个方面共18条标准，进行公平竞争审查。经审查具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台，或调整至符合要求后出台。对未进行公平竞争审查的，不得出台。
科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。公平竞争审查作为宏观调控和政府治理的制度工具，为宏观经济政策公平竞争取向一致提供了最佳的法律依据和制度路径。通过该制度的实施，能够推动产业政策向公平化、法治化和透明化转型升级。可以说，公平竞争审查制度需要在当下和未来发挥更大更关键的作用，以有效破除地方保护、消除市场分割，维护市场公平竞争，这对于增强我国宏观经济政策取向一致性、推动市场基础制度规则统一而言，现实意义重大且影响深远。
（二）公平竞争审查制度的功能
公平竞争审查制度是我国深化经济体制改革、优化政府规制的重要制度创新，旨在从源头上预防和纠正政府干预对市场竞争的扭曲，推动市场在资源配置中起决定性作用。公平竞争审查制度通过预防政策扭曲、协调政策冲突、保障主体平等、破除市场分割及强化法治约束等功能，成为推动经济高质量发展的核心制度工具。以下即从这五个功能的维度进一步论证公平竞争审查制度对于竞争政策与产业政策取向一致性的应然作用。
其一，预防政府规制的外部性，优化政策制定机制。传统政府规制常因过度干预导致市场准入壁垒、资源配置低效及行政性垄断等问题。我国已经建立起了社会主义市场经济体制，但还不完善，政府仍大量涉足微观经济活动，一些地方政府或部门习惯于用行政手段而不是法律手段或者市场工具来实现经济发展目标和管理目标，对市场进行不当干预，甚至通过制定政策、法规限制、排除和打压竞争。然而，实现有关的法律或管制所设定的目标，可能并不需要削弱竞争或给予特定企业竞争优势。公平竞争审查制度通过前置性审查机制，要求政策制定机关在起草涉及市场主体经济活动的法规、规章或政策措施时，对照“市场准入与退出”“商品要素自由流动”“生产经营成本”“生产经营行为”四类18项标准进行自我审查，确保政策不含有排除或限制竞争的内容。例如，《公平竞争审查条例》第10条明确规定，未经法律或国务院批准，不得对特定经营者给予税收优惠或差异化补贴。这一机制有效遏制了地方政府在招商引资中滥用财政奖补、设置歧视性准入条件等“内卷式竞争”，减少政策制定中的地方保护主义和行政性垄断风险，推动政府从“产业政策主导型干预”转向“市场回应型公平规制”。
其二，协调竞争政策与产业政策，促进竞争友好型发展。长期以来，我国产业政策与竞争政策之间存在张力：前者侧重政府主导资源配置以扶持特定产业，后者强调通过市场竞争实现效率优化。公平竞争审查制度为二者的协调提供了制度桥梁。通过将竞争政策确立为基础性地位，要求产业政策在制定过程中接受公平竞争审查，确保其符合市场竞争规律。例如，2022年修改的《反垄断法》首次将公平竞争审查制度纳入我国法律框架，要求地方政府在实施产业政策时避免设置区域性壁垒或选择性补贴，从而推动产业政策从“差异化扶持”向“普惠化功能”转型。这种协调机制既保留了产业政策在战略领域的引导作用，又通过竞争约束避免了市场分割和资源错配，实现了“无形之手”与“有形之手”的协同增效。
其三，保障市场主体平等权利，激发市场活力。市场的活力在于竞争，如果在产业政策的制定和实施过程中对不同类型的企业区别对待，市场有效配置资源、优胜劣汰的功能就不能发挥，通过产业政策促进经济繁荣和技术进步的目标最终也会落空。公平竞争审查制度的核心价值在于维护各类市场主体的平等地位。根据《优化营商环境条例》第10条，国家坚持权利平等、机会平等、规则平等原则，要求政府政策不得因所有制、规模或地域差异而区别对待。通过审查地方政府在政府采购、招标投标等领域可能存在的隐性壁垒（如限定本地企业中标或设置歧视性资质标准），公平竞争审查制度有效保障了民营企业、中小企业的公平竞争机会。例如，《中华人民共和国海南自由贸易港法》明确要求“对各类市场主体实行高水平投资自由化便利化政策”，其背后正是公平竞争审查制度对政策合规性的保障。这种制度设计不仅降低了企业的制度性交易成本，而且通过激发市场主体的创新活力，推动经济从“政策驱动”转向“创新驱动”。
其四，推动全国统一大市场建设，破除区域壁垒。建设全国统一大市场需打破地方保护主义与市场分割，而公平竞争审查制度是破除这些障碍的关键工具。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》强调，需通过统一市场规则和监管标准，促进商品要素自由流动。公平竞争审查制度通过审查地方政策中限制外地商品进入、阻碍企业跨区域经营等条款（如《公平竞争审查条例》第9条禁止“排斥外地经营者参与本地招投标”），推动形成全国一致的市场环境。这一功能不仅优化了资源配置效率，而且为国内国际双循环发展格局奠定了制度基础。
其五，强化法治约束，提升政府治理现代化。公平竞争审查制度的法治化进程（从规范性文件上升为《反垄断法》条款）标志着其从“软约束”转向“硬约束”。2024年实施的《公平竞争审查条例》进一步规定，各级政府需将审查结果纳入法治政府考核，并建立抽查、举报和督查机制。例如，国家市场监督管理总局通过定期抽查地方政策，对违反审查标准的文件责令整改或废止，显著增强了制度威慑力。此外，公平竞争审查制度要求政策制定过程引入社会监督（如听取行业协会意见），推动政府决策透明化与民主化。这种法治化路径不仅规范了行政权力，而且通过“对规制的再规制”提升了国家治理体系和治理能力现代化水平。
四、公平竞争审查制度及其运行的法治化
（一）公平竞争审查制度促进宏观经济政策取向一致性的运行机理
1.宏观经济政策取向一致性的目标是实现更好的产业政策
改革开放四十余年来，我国产业政策逐渐暴露出与竞争政策的结构性矛盾。这种矛盾的制度根源在于行政权力与市场机制的张力长期未能得到有效平衡：一方面，行政性垄断、区域市场分割与要素价格扭曲等传统治理惯性的持续存在，严重削弱了市场竞争机制的基础性作用；另一方面，政府通过差异化产业政策实施的过度干预，导致资源配置效率衰减与市场结构失衡的双重困境。这种结构性矛盾在制度层面表现为三重悖论：其一，产业政策的纵向实施机制与竞争政策横向规制需求间的制度冲突，导致“命令-服从”式治理模式难以适配现代市场体系；其二，地方政府GDP竞赛形成的“政策锦标赛”，加剧了区域市场壁垒与要素流动阻滞；其三，产业补贴、市场准入限制等选择性政策工具，客观上形成对竞争中立原则的制度性偏离。
产业政策与竞争政策的结构性矛盾的深层次制度成因可追溯至政策制定范式的路径依赖：传统产业政策体系建立在“发展型政府”理论框架之上，强调通过选择性干预实现赶超式发展。这种范式在工业化初期具有历史合理性，但当市场经济体制演进至新阶段时，其与竞争政策基础地位的制度要求产生深刻矛盾。正如诺斯制度变迁理论所揭示的，当既有制度安排的边际收益递减时，制度创新便成为必然选择。我国当前面临的正是产业政策范式转型与竞争政策制度供给不足之间的制度变迁窗口期。
产业政策的施行，核心是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，而最终目的是要以产业政策公平对待和公正监督促进公平竞争，加快打造市场化、法治化、国际化的营商环境，提高市场主体竞争力和市场效率，推动经济社会持续健康发展。还要强调要切实维护公平竞争秩序，将地方政府公正监管水平纳入国家营商环境评价指标体系。公正监管原则要求政府在实施产业政策过程中对各类市场主体一视同仁，坚决破除妨碍公平竞争的体制机制障碍，依法保护各类市场主体合法权益，确保权利公平、机会公平、规则公平。当然，坚持权责法定、依法行政，严格按照法律法规规定履行监管责任的依法监管原则和坚持以公开为常态、不公开为例外，让政策实施和监管执法在阳光下运行的公开透明原则，都在为公正监管保驾护航。
2.公平竞争审查制度是促进实现宏观经济政策取向一致性的制度支撑
功能的实现有赖于制度的有效运行。在上文阐明公平竞争审查制度功能定位的基础上，下面笔者将进一步论述该制度促进宏观经济政策取向一致性的运行机理。
公平竞争审查制度作为我国竞争政策体系的关键制度创新，通过三重机制促成经济政策取向一致性。首先，在规范生成层面建立政策制定的审查机制，将竞争政策的价值导向内化为产业政策的制定准则。产业政策公平竞争审查并不是要废止产业政策或否定产业政策的作用，而是希望在一定程度上纠正产业政策的不合理之处，实现竞争政策与产业政策的有机融合，制定和实施竞争友好型产业政策。2022年修改的《反垄断法》第5条增设的公平竞争审查条款，在法律层面构建了产业政策制定的竞争影响评估框架，要求各级行政机关在制定涉及市场主体经济活动的政策文件时，必须进行公平竞争审查。其次，在实施机制层面形成政策冲突的协调化解机制。公平竞争审查制度通过建立“政策制定机关自查+反垄断执法机构和上级机关监督”的审查体系，构建了竞争政策对产业政策的动态矫正通道。最后，在制度效能层面实现政策目标的协同优化机制。公平竞争审查制度通过确立竞争政策的基础地位，推动产业政策从选择性干预向功能性支持转型。这种转型具体表现为：政策工具从直接补贴转向创新激励，作用领域从特定产业转向市场失灵领域，实施方式从行政指令转向法治化规制。
这种制度创新本质上是对“有效市场+有为政府”理论范式的法治化实践。它通过将竞争政策的价值内核转化为具有强制约束力的制度规范，既避免了传统产业政策的过度干预弊端，又防范了完全自由竞争的市场失灵风险。市场在资源配置方面虽然规模大、范围广，但其范围、领域并非无所不至，在其内在不足所导致的市场失灵领域，更需要政府配置，因为其中不仅涉及效率，而且涉及公平和正义的价值实现。从制度演进视角看，公平竞争审查制度构建了中国特色社会主义市场经济体制下竞争政策与产业政策协同发展的新型制度范式，为破解政府与市场关系这一命题提供了中国方案。
（二）公平竞争审查制度的法治化
1.公平竞争审查制度在法律上的发展
公平竞争的制度建设呈现出“小步快走，更新迭代”的特点，相关文件不断更新完善、日渐成熟。2016年《意见》发布后，公平竞争审查的相关配套制度文件便加快出台。2017年10月，国家发展和改革委员会等五部门联合印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，对公平竞争审查制度相关内容进行细化与补充。2019年2月，国家市场监督管理总局发布《公平竞争审查第三方评估实施指南》，以健全公平竞争审查第三方评估机制，提高审查质量与效果。2019年10月，国务院发布《优化营商环境条例》，将公平竞争审查作为优化营商环境的重要举措，在公平竞争营商环境的维度上促进该制度的落实，提升了公平竞争审查制度的影响力。2021年6月，国家市场监督管理总局等五部门发布的《公平竞争审查制度实施细则》完善了公平竞争审查制度体系，健全了审查机制，在审查方式、审查标准、监督手段等方面实现了更多创新性突破，深入推进公平竞争审查制度的实施。2022年修改后的《反垄断法》将公平竞争审查制度纳入，该法第5条规定，“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”，由此提升了公平竞争审查制度的法律效力层级。2024年6月，《公平竞争审查条例》发布，以专门行政法规的形式详细规定了公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等内容，填补了公平竞争审查的立法空白，尽管规定较为宏观，但其中的部分制度机制已经实现前所未有的突破，并预留了制度创新的空间，公平竞争审查制度的法治化和体系化向前迈出关键一步。2025年3月《公平竞争审查条例实施办法》公布，该办法进一步细化《公平竞争审查条例》的要求，保障公平竞争审查制度落实落地。在制度初建和发展阶段，密集的法规规章等文件的制定和修改对公平竞争审查制度的完善和成熟至关重要——正是通过这种方式大胆实践、试错和改进，公平竞争审查制度的法治化水平得以不断提升，公平竞争审查刚性约束得以强化。当前我国已经形成包括《反垄断法》、《公平竞争审查条例》、《公平竞争审查条例实施办法》和相应的指南等在内的较为健全的公平竞争审查制度体系。
公平竞争审查制度在发展初期主要依赖行政机关自我审查，2022年《反垄断法》修改将审查义务上升为法律强制性规定，通过第5条确立“制定涉及市场主体经济活动规定必须进行公平竞争审查”的法律原则，实现审查性质从行政合理性向法律合法性的根本转变。从公平竞争审查制度的法治化发展过程来看，公平竞争审查将在国家治理体系中发挥更重要的作用。
2.公平竞争审查制度的实施优化
尽管2024年8月1日《公平竞争审查条例》已正式实施，但社会上对公平竞争审查制度的自我审查方式持怀疑态度，认为该审查方式会导致制度实施流于形式，效果不彰，甚至担心审查工作积极认真的地方和部门反而在利益上吃亏，出现“鞭打快牛”和“老实人吃亏”的情况。实际上，《公平竞争审查条例》已从国家监督、社会共治、权责明晰等维度构建了系统性框架，并通过强化法治保障与机制创新回应现实挑战。然而，制度的长效实施仍需进一步聚焦政策协同性提升，以推动经济政策取向的一致性，为建设全国统一大市场注入内生动力。
当前公平竞争审查制度设计的核心在于平衡地方自主性与国家统一性。《公平竞争审查条例》通过多层级监督体系强化中央权威，明确国务院市场监督管理部门统筹全国审查工作，并建立抽查、举报、督查等机制，确保地方政策与中央规定相契合。近年来，国务院督查组与国家市场监督管理总局的抽查行动已纠正大量地方保护性政策，体现了国家监督的刚性约束。与此同时，社会监督的引入拓宽了治理维度，《公平竞争审查条例》要求审查过程中充分听取经营者、行业协会及公众意见，并通过举报处理规则赋予市场主体直接参与的权利。这种公私协同的治理模式，不仅能覆盖自我审查的信息盲区，而且能通过多元利益主体的博弈促进政策透明化，避免地方决策偏离公平竞争这一核心原则。
在审查机制创新方面，《公平竞争审查条例》通过跨区域协作试点探索政策协同路径。长三角地区三省一市率先打破行政壁垒，建立统一审查标准与互认机制，为跨区域政策协调提供了实践样本。此类创新表明，地方政策的协同性提升并非简单的“一刀切”，而是需要依托动态调整的规则体系，在尊重区域差异的同时实现竞争秩序的统一。此外，《公平竞争审查条例》赋予市场监督管理部门对重大政策的会审权限，要求政策起草单位与市场监督管理部门双重把关，实质上构建了“初审-复审”的制衡机制。这种权责配置既保留了地方政策创新的空间，又通过中央事权的介入确保政策不偏离公平竞争的基本框架，为经济政策取向一致性提供了程序保障。
法律责任的明确是制度严肃性的重要体现。竞争政策的约束性是落实和强化其基础地位的保障，通过具有约束力和威慑力的法律责任予以实现。《公平竞争审查条例》对未履行审查义务、整改不力等行为设置约谈、处分等惩戒措施，通过刚性问责倒逼政策制定者重视审查程序。但需认识到，责任追究仅是末端治理手段，更深层次的矛盾源于地方发展理念的惯性。部分地方政府仍将短期GDP增长视为核心政绩，导致政策制定中过度依赖财政补贴、税收优惠等“内卷式”竞争工具。对此，亟须通过中央政绩考核体系改革，将考评体系标准由“经济指标挂帅”向“市场挂帅”转变，弱化GDP权重，将公平竞争审查实施效果、营商环境优化水平等纳入考核指标，从根本上扭转地方政府的激励导向。唯有地方主政者真正意识到维护公平竞争秩序是实现高质量发展的必由之路，才能促使政策供给从“逐底竞争”转向“提质增效”。
进一步优化制度效能的关键在于构建统一权威的审查机构体系。当前《反垄断法》与《公平竞争审查条例》虽已形成法律协同，但执行层面仍存在职能分散、专业力量不足等问题。可考虑将国务院反垄断反不正当竞争委员会与国家反垄断局归并升级为国家级公平竞争审查机构，统筹指导全国审查工作，并赋予其对地方政策的直接纠偏权。此举不仅能强化中央事权的权威性，而且可以通过专业化团队建设提升审查质量，避免地方因能力不足导致的审查疏漏。同时，应建立跨部门政策协调机制，特别是在产业政策、区域规划等综合性领域，确保不同政策工具目标一致、互为支撑，避免因部门利益割裂而形成政策冲突。
从长远看，公平竞争审查制度的深化需要与市场经济法治化进程同频共振。一方面，应加快完善配套规则，例如制定分行业的审查细则、建立典型案例发布制度，为地方提供清晰的操作指引；另一方面，需加强政策宣导与能力建设，通过定期培训、专家咨询等方式提升基层审查人员的专业素养。更为重要的是，要通过制度优化推动地方政府治理范式转型，使其从“市场参与者”回归“规则守护者”。例如，鼓励地方探索政府引导基金、公共服务提升等新型政策工具，将资源集中于市场失灵的领域，而非直接干预微观竞争。这种治理方式的转变，既能释放市场活力，又能通过高质量政策供给塑造地方竞争优势，最终实现“有效市场”与“有为政府”的动态平衡。
公平竞争审查制度的生命力在于其与经济政策体系的深度融合。随着全国统一大市场建设的纵深推进，宏观经济政策取向一致性将成为衡量制度成效的核心标尺。未来需要在理念革新、法治保障、机制创新等方面持续发力，通过审查标准的统一化、监督体系的立体化、激励约束的精准化，推动宏观经济政策之间、国家战略与地方政策之间形成合力。唯有如此，才能破除困扰我国经济发展的行政性垄与市场分割痼疾，真正构建起以公平竞争为灵魂的高水平社会主义市场经济体制。
作者：孙晋（武汉大学法学院教授、博士生导师）
来源：《政治与法律》2026年第5期“主题研讨”栏目。
