摘 要：以选择性非普惠优惠政策为底色的地方政府之间的“内卷”及以低价竞争为主要表现形式的企业之间的“内卷”，严重阻碍了市场竞争秩序和国家创新发展，决定了“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”的逻辑必然。反内卷的“综合整治”提法和规范对象上将“地方政府和企业”相提并论，预示了二者之间存在关联。揭示地方政府“内卷”和企业“内卷”的内在关联和相互作用机理，可以为综合整治“内卷”的精准施策提供理论支撑。地方政府“内卷”会波及甚至加剧企业“内卷”，具有源头性，需要优先和重点整治。公平竞争审查制度是治理地方政府“内卷”的国之重器，公平竞争审查制度的持续法治化，有利于将“重器”升级为“利器”，有助于把“综合整治”纳入法治轨道；新修订的《反不正当竞争法》增加“反内卷”新规，为及时规范企业“内卷”提供了制度供给。在法治轨道上综合整治“内卷式”竞争，有利于发挥法治的最佳治理功效，从根本上化解“双重内卷”，促进新质生产力迸发和高质量发展。
关键词：地方政府“内卷”；企业“内卷”；综合整治；竞争法；公平竞争（审查）；法治方案
本文载《现代法学》2025年第4期
一、引言
近年来，我国国内大市场“内卷”现象严重，从地方政府到辖区企业再到整个行业，“内卷”在全国呈现蔓延态势，且愈演愈烈，到了不得不治理的程度。2025年全国两会期间，破除“内卷式”竞争备受关注，成为代表委员热议的关键词。2025年3月5日，政府工作报告中首次写入“综合整治‘内卷式’竞争”。习近平总书记在参加江苏代表团审议时指出：“要深化要素市场化配置改革，主动破除地方保护、市场分割和‘内卷式’竞争。”其实，早在2024年7月30日，中共中央政治局召开会议分析研究经济形势和经济工作时，便提出“要强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”。2024年12月，中央经济工作会议明确提出：“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为。”前后比较，从“防止”到“综合整治”，从“强化行业自律”到“规范地方政府和企业行为”，明显可以看出中央经济工作会议对“内卷式”竞争的措辞更加严厉和更有紧迫感，所规制的对象从行业企业扩展到地方政府，考虑更为周全、规定越发清晰、举措也更加合理。
在一定的时空范围内，资源是有限的，经济发展得好与坏的关键在于资源是否得到优化配置。资源总是在市场配置和政府配置之间彷徨和游移，又总是通过法律配置予以协调和纠偏，以确保资源的优化配置。通常所讲的企业“内卷”，就是典型的资源低效配置经济现象，也是一种不好的竞争现象。自由竞争、公平竞争、合法竞争是市场经济最基本的运行机制，虽然“内卷式”竞争也是竞争，从企业维度看，却是一种围绕特定市场空间的低质竞争、重复竞争，归根结底是一种恶性竞争。参与恶性竞争的企业并没有将资源和精力用于技术创新、质量提高和服务升级方面，所以不仅不可能带来效率提升、技术进步和维护消费者权益的结果，反而会导致“劣币驱逐良币”，整个行业利润下降，消费者福利减损。
然而，必须指出，本文关注并研究的“内卷式”竞争，并不局限于企业和行业，地方政府也是综合整治“内卷式”竞争的对象。前文所归纳的企业“内卷”的特征，几乎可以同样适用于地方政府的“内卷”。地方政府作为“竞争者”在各自行政辖区这个相对封闭的区域内，为了争夺有限的资源，如特定企业、项目投资等，罔顾国家整体利益和长远发展利益，采用财政奖补、税收优惠等方式展开恶性竞争。不难发现，这种“内卷式”竞争，也是低质竞争和重复竞争，也许一地一时从“竞争”中胜出得到了发展，最终的结果却是全国统一大市场被割裂、市场公平竞争秩序被破坏、资源未必得到优化配置。从地方政府“竞争”的主要对象即企业的角度来看，这些表面上看一时受惠于财政奖补政策优惠的企业，又不知不觉被推到另一场恶性竞争即企业“内卷式”竞争的场域之中。鉴于此，我国当下及今后治理“内卷式”竞争，应该坚持“综合整治”，即系统性思维和整体性路径。只有揭示地方政府“内卷式”竞争和企业“内卷式”竞争之间的内在关联及相互作用机理，犹如找准“病根”，才能为综合整治“内卷”提供“对症下药”的理据，进而在法治轨道上探求综合整治“内卷”的具体方案。
二、地方政府“内卷”和企业“内卷”的危害及原因
地方政府“内卷式”竞争，是指地方政府为争夺有限资源，如政策试点、财政支持、重大项目等，或完成上级考核目标，如GDP增速、税收、招商引资等，过度依赖同质化手段，如财政奖补、税收减免、土地优惠、重复建设等，导致投入产出效率递减、社会资源浪费的恶性竞争。企业“内卷式”竞争，是指企业在同一市场中为争夺有限市场份额，陷入低水平重复竞争，如价格战、同质化产品、过度营销，而非通过技术创新或效率提升实现差异化发展，最终导致行业利润率下降、创新动力不足、行业难以可持续发展。无论是地方政府之间的“内卷”行为，还是企业之间的“内卷”行为，其产生既有各自独特的原因，也有共同的因素，其本质是在市场失灵与政府失灵双重作用下，地方政府之间和企业等主体之间盲目竞争、无序竞争、同质化竞争的不正常甚至不正当竞争模式。从表面看，二者各有危害，但二者共同危害市场竞争机制，破坏公平竞争秩序，导致资源错配和低效配置。
（一）地方政府“内卷”的危害及产生的原因
长期以来，地方政府“内卷式”竞争成为我国统一大市场建设的顽瘴痼疾和市场公平竞争的主要障碍，主要表现为招商引资过程中的“内卷式”产业政策比拼。在区域经济竞争压力下，地方政府倾向于采用差异化或特定性的政策工具参与招商引资竞争，如给予特定企业税收优惠、选择性或差异化的财政奖励或者补贴，部分地区不计成本地争相对企业“给资源、给土地、给优惠”，企业过分攀附“政策”、追逐“优惠”，甚至“套补骗补”，轻视改善经营、逃避市场竞争。另外，还存在一种“恶性内卷”，典型表现为部分地方政府在政府采购和招标投标等经济活动中，“以邻为壑”或“画地为牢”，人为设置市场壁垒，妨碍市场主体自由进出，或者在要素配置领域实施差别化调控措施，或者制定实施歧视性政策“扶强不扶弱”，这都使中小企业的公平竞争机会受到挤压。
地方产业政策和制度规定的无序“内卷”，在地区市场上设置显性或隐性壁垒，破坏市场公平竞争，妨碍资源和要素自由流动，不利于生产要素的创新性配置。一方面，经济干预权力呈现地方化甚至私益化状态，构筑起大大小小、形形色色的行政壁垒，阻碍生产要素自由流动；另一方面，“小院高墙”的“互挖墙脚式”招商引资比拼，显著加重财政负担，同时产生重复建设与无效投入的风险，容易引发产业同质化发展，并诱发产能过剩。这一连锁反应不仅抬升企业经营风险，同时扩大政府公共投资的损失与资源浪费，挤占政府原本应投入公共服务与福利的人力、财力。
地方政府“内卷型”法规政策措施背离法治原则，实质上是权力对法律边界的突破与滥用，破坏了公平、公正、统一的制度环境。一方面，此类措施易成为利益输送的工具，助长“寻租”行为，损害市场秩序与公共利益；另一方面，超常规奖补会引导企业追逐政策套利，导致国有资产流失和资源错配，加剧社会分配不公。同时，政府过度承诺又频繁违约，会引发信任危机与法律纠纷，损害政务诚信。此外，如果各地各行其是、政出多门，也会削弱国家法治的统一性和严肃性。
在地方政府层面，为了在有限的任期内完成上级政绩考核目标和实现既定的GDP目标，地方政府之间围绕有限资源展开争夺，产业政策因争夺资源和拉动经济的“立竿见影”效果而备受青睐，这些惯常使用的政策措施往往忽视甚至违背市场规律，盲目跟风的产业政策和匆忙上马的投资项目，往往并非结合本地资源要素禀赋因地制宜而制定实施，这都是我国地方政府“内卷”行为长期存在的重要原因。地方政府追求“强而有效的政府”与追求“更好的政府”，是两种不同的发展价值观，也是两种迥异的发展方法论：一种是依赖“立竿见影”的“土政策”来实现本辖区的短期发展目标；另一种则是基于国家的竞争政策，从国家全局性发展和长远利益出发，最终实现双向奔赴、相互成就的发展路径。其中，后者要求的是一种“秩序政策”。通过优惠政策比拼开展无序竞争、重复布局新兴产业、推行地方保护等，地方政府这种“内卷式”竞争的本质是以破坏经济秩序为代价的产业政策实践，往往导致地方保护和市场分割，破坏辖区市场的公平竞争秩序。
（二）企业“内卷”的危害及产生的原因
企业为争抢有限的市场份额和兑现地方政策附带的指标任务，普遍采取低价倾销、过度营销、同质化扩张等策略来扩大销量。这种以牺牲产品质量为代价的恶性竞争，在传统产业和新兴行业中广泛存在。目前，传统产业的市场竞争过度集中于价格、产量和销量等指标，企业往往忽视技术创新和质量提升，不符合高质量发展的要求。传统产业为新兴产业和未来产业的发展提供消费基础、动力支持和就业承载，传统产业整体盈利能力的削弱可能导致其过快衰退，不利于新旧动能的顺利转换和有效推进。新兴行业也未能幸免，过度营销问题日益突出。部分电商平台步入存量竞争阶段，市场竞争越来越激烈，对外不惜采用虚假宣传、刷单炒信、商业诋毁等不正当手段提升销量，对内无条件支持买家的“仅退款”策略、无底线“讨好”用户以获取用户流量，动辄以“全网最低价”为噱头吸引流量、扩大销量，忽视甚至侵害平台内中小商家的利益。新兴未来产业尚未发展成熟，就面临同质化的价格竞争和规模竞争，难以集中精力促进技术创新和质量提升，产业深度转型和技术创新升级因此受阻。
与此同时，在当前地方政府资源性竞争愈演愈烈的政策环境中，高成本、长周期的原始创新难以得到有效激励，企业转向“快复制、快规模”的模仿路径。一些率先创新的企业反被掠夺性模仿者抢占市场份额，形成逆向激励，严重挤压技术原创能力。技术革命性突破的前期成本高、周期长、风险大，需要耐心资本投入和坚持企业经营的长期主义。市场主体天然具有逐利性，面对技术创新成本与收益的不对等、不确定，缺乏投入技术创新的动力和能力，更倾向于采取短期内见效更快的技术模仿策略。甚至，先锋企业通过创新进入市场后，模仿企业通过迅速的技术模仿、掠夺性定价、规模化生产实现市场份额扩张，挤压先锋企业的生存空间，诚实守信的市场主体往往遭遇“逆淘汰”，“劣币驱逐良币”现象不断上演。在新能源汽车、锂动力电池、光伏产品等“新三样”行业领域，均存在不同程度的同质化竞争，极易陷入“规模经济—低成本优势”的竞争模式陷阱，试图在较短时间内以绝对产能规模优势扩大市场份额，对核心技术的研发反而投入不足，陷入再压缩成本、再恶性竞争的循环。上述情形严重扰乱市场竞争秩序，最终损害消费者利益。企业在地方政府提供的“准公共资源”体系中成长，其运营行为逐步从市场导向滑向政策导向，形成“政策套利”行为逻辑。长此以往，非市场型激励逐渐挤压技术创新空间，企业之间陷入卷价格、卷成本、卷销量的泥潭。
地方政府的“内卷”在扭曲地方政策竞争行为的同时，也深刻影响了企业的市场逻辑和参与竞争的方式。政府通过制度工具构建的激励体系和商业环境，实际上已预先设定了企业发展的赛道。在结构性产能过剩与政策激励失衡的双重背景下，企业“内卷式”竞争并非完全源于市场自发行为，而是在地方政府“政策内卷”的引导下逐步演化并固化为一种主导性竞争模式。
总之，无论是政府“内卷”行为还是企业“内卷”行为，各有各的危害，二者叠加相互作用就会放大危害，不利于创新潜力释放和产业竞争力提升，对国家高质量发展具有显著的阻碍作用。
三、地方政府“内卷”和企业“内卷”的内在关联和作用机理
从表面看，地方政府“内卷”是地方政府之间产业政策的激烈比拼，企业“内卷”是企业之间主要围绕价格展开的恶性竞争，二者貌似没有联系。然而在实践中，两者在逻辑机制、行为模式和社会经济环境等方面存在深层次的关联和互动，甚至彼此“赋能”，这为综合整治“双重内卷”及同步规范政府和企业行为提供了现实理据。无论是地方政府“内卷”还是企业“内卷”，都具有纳入我国法律法规予以评判的必要性和可能性。在法治维度，针对“内卷式”竞争需要依法开展综合整治，法律治理不能“头痛医头，脚痛医脚”，而是需要打好“组合拳”，既要规范地方政府的歧视性产业政策和破坏竞争行为，又要规范企业的不当竞争甚至违法竞争行为，二者缺一不可。本文将重点探究地方政府之间的“内卷”和企业之间的“内卷”存在的内在关联、相互作用机理，厘清这些问题是在法治轨道上精准施策，综合整治“内卷式”竞争的前提条件。
（一）“双重内卷”的内在逻辑关联
既然中央提出综合整治“内卷”，同时规范“地方政府和企业行为”，那么，地方政府“内卷”一定和企业“内卷”存在必然的关联。就一种或明或暗长期存在的现象而言，我们能隐约发现，地方政府和企业甚至行业协会等不同主体之间在“内卷式”竞争中相互影响，叠加“赋能”。如果仔细观察，又可进一步发现，地方政府之间的“内卷”对各自辖区内的企业，尤其同行业企业之间的“内卷”具有源头性影响和推波助澜的作用。这种政府和企业等多元主体参与、低效激烈的恶性竞争，往往会导致经济整体效率下降、资源配置不合理及社会整体成本增加。
具体来看，地方政府“内卷”在一定程度上构成了企业“内卷”的上游制度性来源。部分地方政府在未充分评估本地资源禀赋、产业基础和技术储备的情况下，盲目上马“热门产业”，在招商引资中竞相比拼财政奖补、土地让利、税收减免等政策强度。过度依赖短期绩效的政府行为可能导致产业结构趋同、产能重复建设，企业被动陷入低水平、低边际收益的同质化竞争状态，与因地制宜发展新质生产力的核心理念背道而驰。从制度层面进一步分析可以发现，中央对地方的绩效考核导向和资源分配机制，决定了地方政府的“内卷”是第一位的，必然影响企业的“内卷”。其一，地方政府的政绩考核以GDP、税收、就业等量化指标为核心，迫使地方政府通过短期化手段（如土地财政、补贴优惠等）争抢企业落户本地。企业则在地方产业政策引导下，为获取财政补贴或税收优惠，“套利”政策而非市场需求，进行低效扩张，形成路径依赖。其二，地方政府对辖区内土地、金融等关键资源的控制权，导致企业竞争从本源性的市场占有和效率提升，转向争取低价土地和奖补政策等“寻租竞争”，最终舍本逐末，抑制创新，恶性循环，出现逆淘汰。总之，地方政府之间的恶性竞争倒逼企业“内卷”。
可见，地方政府“内卷”不仅通过直接政策工具诱导企业参与非理性竞争，更通过绩效制度和资源配置机制塑造企业的竞争模式。政府与企业“内卷”的相互作用，已成为扰动产业结构、抑制技术创新和破坏市场秩序的关键诱因，需要予以系统性法治回应。
（二）地方政府与企业在区域市场“内卷”的相互强化
地方政府与企业之间的“内卷”现象，并非孤立发生，而是在区域市场结构中相互嵌套、循环强化，在我国区域经济高度分割、行政壁垒仍然顽固存在的现实中尤甚。政府和企业之间的互动不仅未能提升整体效率，反而共同构筑了低效竞争的制度困局。
在区域市场分割方面，地方政府通过各自为政的产业政策形成“小院高墙”来保护本地企业，导致全国统一大市场难以形成，企业被迫在狭小区域内“内卷”竞争，地方性品牌的“价格战”经常上演。若企业想突破区域限制，需要付出额外成本，进一步加剧了低效投入。在流动性较弱的市场环境中，企业只能围绕地方市场展开竞争，市场越狭小，需求越有限，企业不得不通过压价、扩大产能等手段争夺存量份额，进而形成“零和博弈”。地方品牌之间的“价格战”频繁上演，利润空间被不断压缩，企业原本用于研发、品牌建设、管理提升的资源被迫让渡给短期销售投入，创新能力和可持续发展基础被严重削弱。在价格不断下跌的同时，产品质量与服务水准随之下降，市场秩序逐渐紊乱，消费者福利在无形中受损。
在政策套利逻辑层面，企业在分割的区域市场中形成对地方政策的高度敏感性，一旦发现某地政策优惠力度较大，便会采取跨区域政策套利手段。例如，在多个城市设立项目公司、工厂或注册主体，以获取各地政府提供的补贴、税收返还、土地优惠等激励。虽然此类行为在形式上合规，实质上却属于典型的“政策寻租”。更值得关注的是，企业扭曲的竞争策略又会对地方政府形成反向挤压。在吸引企业投资、完成短期政绩考核的过程中，各地政府不得不一再加码补贴、放宽条件，形成让利更多便能在招商引资中获胜的竞争局面，政策竞争迅速演化为“补贴竞赛”。企业利用地方政府之间的“内卷”格局实现短期收益，政府则面临财政负担日益加重的压力。如此往复，形成“补贴竞赛—企业套利—财政压力”的负反馈循环。反过来，企业创新不足、利润下滑导致税收减少，迫使地方政府进一步依赖土地财政或扩张债务，压缩公共服务支出，形成“企业低效—财政困境—政策加码”的恶性链条。
综上所述，在区域市场长期分割、行政壁垒难以破除的背景下，地方政府和企业之间的互动越来越偏离正常轨道。政府为了留住企业而不断加码优惠，企业则在不同地区之间反复套利，最终形成彼此挤压、相互消耗的“内卷”关系。
（三）地方政府与企业“内卷”的行为模式具有同构性
虽然地方政府与企业分属行政与市场两个不同主体，但在现实操作中，其“内卷式”行为在动因、方式乃至后果方面呈现出高度相似的模式，同构性特征明显。
首先，短期主义倾向明显。地方政府官员任期制与企业管理层定期绩效考核共同强化了短期行为，双方均追逐“立竿见影式”投入，如基建投资、重复建设，而非长期技术研发、市场开拓与经营积累。相比之下，对于创新生态建设、制度环境优化等需要长期投入与系统协同的任务，则明显投入不足。两者的行为模式在实践中均呈现出快投入、快见效、轻质量、轻创新的特征。
其次，政府和企业在决策上均采取“从众式”风险规避策略。在高度不确定和绩效压力背景下，地方政府之间对他地成功经验的复制行为十分普遍，尤其在新能源、新基建、数字经济等政策热点领域，忽视对本地资源禀赋与发展基础的客观评估，跟风上马项目的现象屡见不鲜。企业往往以行业龙头为标杆，模仿其产品形态、运营模式乃至营销手段，由此加剧行业同质化竞争。“从众式”风险规避策略最终导致重复建设、无效投入和创新能力滞后，表面上看似乎规避了眼前风险，却累积了长远风险和更大风险。
再次，资源错配的叠加效应也不能被忽视。地方政府受招商引资和政绩考量影响，往往倾向于将关键资源集中投入到资本密集型、见效快的传统行业或政策热点产业，形成一哄而上的态势。企业在地方政府的从众导向下，优先围绕扶持政策进行资源布局，逐利政策而非响应市场，以获取成本优势。
最后，部分企业为降低成本采用违反劳动法、压榨劳动力的方式，抑制人力资本积累，形成“低技术—低工资”陷阱，造成资本与劳动力错配，进一步削弱人力资本积累与技术转化基础。
由此可见，政府与企业的行为趋同不仅是外在压力导致的结果，更是制度激励机制在不同主体中表现出的同构效应。这将直接影响国家统一大市场的制度建设和公平竞争环境的形成。特别是在法治维度，若地方政府对市场竞争的干预倾向缺乏明确的权力制约和监督机制，将进一步扭曲企业竞争行为，使市场机制的功能不断弱化。在此情形下，规范地方政府权力配置及其运行，重塑企业参与公平竞争的市场基础，成为“内卷”治理的重要环节。
（四）地方政府与企业“内卷”共同抑制创新
地方政府通过直接补贴替代市场竞争淘汰机制，导致企业将资源投向“政策合规”而非技术突破；企业创新风险高、周期长，与地方政府追求短期政绩的目标不兼容，形成制度性创新壁垒。企业对政策的依赖抑制企业创新，政府与企业的“双重内卷”形成抑制创新的共生关系。政府与企业的“双重内卷”在平台经济等新兴领域表现得尤为明显。以地方政府之间的“监管竞赛”为例，部分地区为了吸引大型平台企业落地，主动放松数据监管、劳动保障和环保标准，营造所谓的“宽松营商环境”。平台企业利用监管缺位加快扩张，通过低价补贴、退款策略、大规模营销迅速占领市场，在短期内获取垄断优势。进而，为进一步巩固自身支配地位，部分大型数字平台采取扼杀式并购、平台封禁等策略，不断挤压中小平台企业的生存空间，减少了潜在突破性创新的可能性。当然，企业间的“内卷”并不都是地方政府“内卷”产生的结果，既有地方政府之间“内卷”导致或加剧的“地域性内卷”，也包括同一个行业的企业之间的“行业性企业内卷”。地方政府的“内卷”直接影响前者即“地域性企业内卷”，对“行业性企业内卷”的影响较为间接和有限。一方面，地方政府通过产业政策、财政激励等手段，对本地企业施加政策影响，形成明显的“地域性内卷”。此类“内卷”多表现为同一辖区内的企业围绕有限的资源展开低质重复竞争，受地方保护主义推动明显。另一方面，企业在同一行业内因技术路径趋同、市场结构固化等因素，形成普遍性的“行业性企业内卷”。需要注意的是，这可能更多源于产业内部的发展惯性，虽然“行业性企业内卷”与地方政府的政策引导有联系，但影响较为间接和有限。
四、在法治轨道上综合整治“内卷式”竞争的具体方案
破除“内卷式”竞争的关键在于引导市场规范化运行，鼓励企业和地方通过创新赢得竞争优势，这离不开制度保障和法治引领。法治尤其是竞争法治在此过程中能够起到规范市场秩序、明确政府权责边界、重塑“政策秩序”的关键作用，对于综合整治“内卷式”竞争具有殊为重要的现实意义。易言之，法治是综合整治“内卷式”竞争的最佳治理方式，而竞争法治能够提供最佳治理工具。法治通过塑造动态变革的政府—市场关系，将地方政府行为与市场主体行为皆纳入法律范畴予以评价，明确二者边界、识别违法行为、促进二者融通和良性互动。以反垄断法、反不正当竞争法和公平竞争审查制度的原则和规则为依据，对“内卷式”竞争进行法律评价，界定其非法性，进而为规范政府与企业行为提供法律指引。在法治轨道上治理地方政府“内卷”：一方面，有助于规范行政权力的不当干预和提供稳定透明可预期的制度环境，打破地方之间的“小院高墙”，协调局部与全局，兼顾当下与未来；另一方面，有助于企业等市场主体之间开展公平竞争和采取正当竞争手段，正向发挥竞争优化资源配置、提高生产效率、促进技术创新、保护消费者的作用。
（一）优先解决地方政府“内卷”的法治方案
前文已述，地方政府之间的“内卷”对于企业之间的“内卷”在一定意义上具有源头性作用，理应在法治轨道上优先解决地方政府的“内卷”问题。
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《党的二十届三中全会决定》）明确要求：“必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。”在法治轨道上解决地方政府之间的“内卷”，尤其是经济政策方面的“内卷”，有利于增强央地政策取向的一致性，强化政策协同发力，确保地方之间及央地之间的政策形成合力。2024年以来，国家拉开了决心依法治理地方政府“内卷式”竞争的序幕，密集出台多项政策文件，聚焦规范市场竞争秩序。2024年6月，国务院办公厅印发《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》，明确要求遏制地方在招商引资中开展恶性竞争和滥用政策优惠的行为；2024年7月，《党的二十届三中全会决定》明确要求，“加强公平竞争审查刚性约束”“规范地方招商引资法规制度”；2024年8月1日，《公平竞争审查条例》正式施行，指向地方政府的“内卷”。
上述系列政策意味着，地方政府奖补与税收优惠等产业政策必须纳入法治轨道，产业政策应由竞争“内卷”向法治、公平、透明转型。政府应回归制度建设本位，对标国际高标准规则，专注于制定统一的规范、保障公平执法与公正监管，营造稳定可预期的市场环境。此外，对于市场主体不愿涉足或无力承担的公共产品与服务领域，政府应主动承担供给责任。通过法治保证更好发挥政府作用，就需要依靠法律制度，既规范政府行为，防止和纠正政府“内卷”，又要为政府的行为提供指引。这个制度就是《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）中的行政性垄断规制制度和公平竞争审查制度，前者主要负责事后控制，后者主要负责事前预防。在现代监管和规制理论中，公认行政预防制度设计与实施的成本最低、效果最好，通过干预的控权和优化，为防止“内卷”和开展合作治理、社会自治提供制度空间。鉴于此，以干预控权和竞争优化为要旨的公平竞争审查制度非常关键，正在逐步法治化的公平竞争审查，是为破解“内卷式”恶性竞争量身定制的法治方案。
1.公平竞争审查制度为破解“内卷式”竞争提供了识别标准和制度路径
公平竞争审查制度作为社会主义市场经济体制的重要制度支撑，其核心在于通过制度化手段破除地方保护、消除市场分割，增强政策取向的一致性与市场规则的统一性。在当前反“内卷”的背景下，该制度为清理和预防不公平、不透明、歧视性的地方政策提供了明确的法律依据，更以规范性审查机制引导地方产业政策走向公平化、法治化、透明化。
自《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称《公平竞争审查制度意见》）推出公平竞争审查制度以来，尊重市场、竞争优先，建立和实施公平竞争审查制度，规范政府干预行为，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，成为市场共识和国家意志。《公平竞争审查制度意见》要求政策制定机关在制定过程中，对照市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为的具体标准，进行公平竞争审查，凡具有排除或限制竞争效果的政策不得出台，或须调整后出台，未审查的政策严禁出台。该制度是国家为解决地方政府“内卷式”恶性竞争“量身打造”的制度创新和制度集成。
2.《公平竞争审查条例》助力强化制度法治化水平和刚性约束力
公平竞争审查制度的有效实施离不开制度法治化建设和持续强化刚性约束。自该制度2022年纳入《反垄断法》并由《公平竞争审查条例》加以细化以来，审查工作实现了从政策倡导向法治规范的根本转变，推动地方政府自觉把地方发展纳入国家整体发展和长远发展的轨道。《党的二十届三中全会决定》要求“规范地方招商引资法规制度”和“规范税收优惠政策”，这里的“法规制度”和“政策”，主要是指地方招商引资和税收优惠的地方性法规、地方规范性文件及具体政策措施，是《公平竞争审查条例》调整的主要对象，应当纳入重点审查范围。
《公平竞争审查条例》是公平竞争审查制度的全面升级。《公平竞争审查条例》规定，与市场经济活动有关的法律也要在起草过程中开展公平竞争审查；县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。针对企业的迁入迁出规定、政府招商引资政策和税收优惠举措等现实问题，《公平竞争审查条例》规定了四类审查标准，比之前制度规定的标准更科学，为审查工作提供了更清晰的指引。尤其值得一提的是，《公平竞争审查条例》第10条规定，起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，不得给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴，不得给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠等。这对地方制定招商引资法规制度和税收优惠政策具有很强的针对性，有助于从法律层面为地方招商引资法规制度和税收优惠政策在起草制定过程中植入公平竞争基因，促进地方产业政策竞争友好性转型，提升央地之间发展目标的一致性，增强地方经济政策与中央确立的竞争政策基础地位的一致性。
然而，当前的主要问题在于，如何在法治轨道上持续加强公平竞争审查刚性约束，保障制度的高效运转，以充分发挥制度对地方产业政策制定实施的法律约束和政策纠偏。探索构建公平竞争审查及反垄断央地垂直监管和审查体制至关重要，如此方能实现公平竞争审查和反垄断的全国一盘棋，更好地服务于建设全国统一大市场，维护统一大市场的竞争秩序。具体来说，可考虑在长三角、京津冀等条件成熟的地区先行探索，总结经验，待条件成熟时再推向全国。当然，优化和丰富地方政府政绩考核体系同样重要，需要将民生保障、生态效益、创新等指标纳入其中，并同步推进相关工作。尤其要将公平竞争环境与中小企业发展指标纳入地方官员评价框架，这样才能促使地方弱化短期招商政绩冲动，避免通过非市场手段引导企业参与低价比拼，从源头上减少企业被动参与“内卷”的制度诱因。
（二）重点破除企业“内卷”的法治方案
首先，从市场维度看，在法治轨道上综合整治“内卷式”竞争，有助于维护竞争秩序，确保竞争机制充分发挥作用，兼顾公平与效率。市场是一切社会关系的基本载体，具备调节社会经济运行的内在机制。竞争机制是市场机制的重要组成部分，也是价格和供求机制有效运作的基础和动力。然而，市场调节机制并非万能。如果竞争失去合理标准和法律约束，企业等市场主体之间盲目通过“卷价格”“卷产量”“卷营销”跑马圈地，便会扭曲竞争机制，造成市场失灵。市场经济的本质是法治经济，破除企业“内卷”的最佳治理方案当然是法治方案，需要法治发挥其对市场竞争的规范和引导作用，确保市场竞争有序。整治企业“内卷”的法治举措，不仅有助于规范市场主体的行为，也将倒逼政府“内卷”治理取得实质进展。通过反不正当竞争、价格规制、反垄断等手段依法治理企业恶性竞争，压缩企业对低成本政策红利的依赖空间，将促使企业转向依靠产品质量、技术创新和管理效率参与市场竞争。这也将倒逼地方政府重新审视自身在经济治理中的角色边界，从“竞争性让利者”转变为“公平竞争环境的守护者”。
其次，在法治维度上治理企业“内卷”的重点在于，规范与纠正企业不当竞争等违法行为。在微观层面，法律通过其规则体系规范和引导市场主体的竞争行为。例如，《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）通过规范价格过度波动、价格操控和不合理定价，防止恶性“价格战”，确保企业在价格信号准确传递、供需关系平衡的框架内开展竞争。更多的企业“内卷”现象是由企业之间的不正当竞争行为造成的“恶果”，无论是商业混淆、商业贿赂，还是商业诋毁、侵犯商业秘密，都可以由《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）相关规定予以规范。2025年6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的《反不正当竞争法》新增第14条，规制平台经济领域近年来愈演愈烈的唯低价竞争行为，及时回应了“内卷式”竞争新的规制需求，为整治“内卷”、规范企业行为提供了明确的法律指引。为增强该条文的可操作性，笔者建议，未来制定该法实施条例或相关规章时，应明确“低于成本”的认定标准，细化“强制定价”行为的判断边界，并建立差异化的行业合规指引，防止平台以技术规则变相压价。该条款有望在统一市场规则、规范平台责任、保护中小经营者定价权方面发挥关键作用，是引导平台经济良性竞争的重要法治工具。在中观层面，包容性的法治框架能为行业创新提供公平竞争的法治环境。反垄断法秉持促进创新与竞争的双重价值取向，不仅防范和规制先进入企业通过规模竞争等方式阻碍中小创新型企业发展的行为，还鼓励企业通过技术创新、管理优化等途径提升自身竞争力。进而，在行业内形成创新与竞争的良性循环，提升行业整体的创新动力和发展潜力。在宏观层面，法律治理机制有助于统一市场基础制度规则，贯彻平等和公平原则，确保市场准入退出条件、市场交易行为等基础规则的一致性，防止市场经济运行偏离正常轨道。通过上述法律规则体系和治理机制的相互配合，可以达成市场经济效率与公平的有机统一。
再次，在法治维度上治理企业“内卷”的重点在于重构市场竞争机制。企业开展市场竞争的法律规范是重构市场竞争机制的前提条件。“内卷式”竞争的治理难点在于，有些行为处于合法与非法的“灰色地带”，因而法律治理需要采取差异化的规制策略。一方面，针对明确违反《反不正当竞争法》《中华人民共和国电子商务法》《价格法》的“内卷式”竞争行为，运用相关法律的专门条款、兜底条款、原则条款、法律目的条款，有效遏制恶意定价、“搭车”模仿等不正当竞争行为和非法价格行为。通过发布司法解释和典型案例，统一执法和司法标准，减少执法裁量的不确定性。同时，适当加大处罚力度，增强法律威慑力。另一方面，对于可能不构成违法但导致行业长期利益受损的“内卷式”竞争行为，应充分发挥行业协会的桥梁作用和行业规范作用。行业协会应当着力推进行业自律，开展良性竞争，维护行业的市场健康，有效引导行业内企业规避“内卷”。行业协会可以通过研究和制定行业自律规范，为成员企业提供明确的竞争指引，避免恶性价格竞争或无序扩张。同时，利用其信息优势，强化对价格走势、产能规模等的监测，发布风险提示，向成员单位提出合理建议。当发现企业有“内卷”苗头时，应采取必要的规劝和制止措施。
最后，对于具有市场支配地位的行业头部企业，要依据《反垄断法》强化反垄断执法；对于实力差距不大的行业内企业之间激烈的竞争，要依据《反不正当竞争法》高效施行监管，及时纠偏企业行为；职能部门还要依据知识产权法持续强化知识产权保护，提升企业创新收益，引导企业良性竞争和高质量发展。
（三）同时规范政府和企业“内卷”行为的法治方案
地方政府“内卷”的源头性重要影响，以及两方面“内卷”之间的紧密关系和互动机理，均表明两个方面的“内卷”需要综合整治。
不同于政府“内卷”对企业“内卷”的带动和促进作用，综合整治“双重内卷”，需要反其道而行之，促进和便利企业积极有效地参与地方政府“内卷”的法律治理活动，尤其需要在公平竞争审查中担当重任。企业尤其是民营中小企业，对地方政府之间的“内卷”及歧视性制度、政策和举措尤为敏感和反感，要调动这些企业参与公平竞争审查的积极性，建立和利用激励机制，鼓励企业发现线索和及时举报，成为社会监督层面的重要法治力量，让地方政府的“内卷”行为及其歧视性政策无处遁形。在整治地方政府“内卷”的民主参与和法治运转中，民营中小企业对公平竞争和竞争规则必然会有更深刻的认识，反过来，促进企业精准了解竞争规则，自觉遵守竞争法，重视开展竞争合规，有利于企业自觉规避和远离“内卷”。
总之，在法治轨道上综合整治地方政府“内卷”和企业“内卷”，为政企协同创新提供坚实的法治保障，促使地方政府从政策“补贴者”转向法治“服务者”，通过统一大市场建设、公平竞争秩序维护、基础科研投入、产学研平台建设诸方面，支持企业技术创新和高质量发展；广大企业等市场主体从“政策依赖”转向“公平竞争”和“能力构建”，形成差异化竞争力，多赛道发展，真正实现政府和企业双向奔赴、良性互动、相互成就，方可从根本上解决“内卷”顽疾。
五、结语
无论是政府“内卷”、企业“内卷”，还是政府和企业协同“卷”，都无法催生新质生产力和高质量发展，只会适得其反。只有地方政府及其职能部门尊重并维护市场竞争秩序，亿万企业遵循公平竞争规则、践行正当竞争原则，通过全国统一大市场的公平竞争催生新质生产力、推动追求高质量发展，让千帆竞发、百舸争流成为常态，方为正道。地方政府与企业的“内卷式”竞争本质上是同一制度环境下资源错配与激励扭曲的共生现象。破解这一困局需要通过法治的系统性改革并让其有效发挥作用，将竞争焦点从“资源争夺”转向“效率提升”，从“争抢现有蛋糕”转向“争相做大蛋糕”，进而构建“地方政府优化制度供给、公平对待企业—企业投身公平竞争、专注创新突破”的正向循环。综合整治“内卷式”竞争，旨在优化市场环境、推动高质量发展，避免地方政府和企业因短期利益、局部利益而陷入恶性竞争，同时鼓励企业和地方政府通过持续创新和技术进步来赢得竞争优势，实现差异化多赛道发展。地方政府“内卷”具有源头性，公平竞争审查制度是治理这一问题的国之重器。推进公平竞争审查制度的法治化，有利于将“重器”打磨为“利器”，把“综合整治”纳入法治轨道，有针对性地破解地方政府“内卷”。在法治轨道上综合整治“内卷式”竞争，有利于发挥法治“固根本、稳预期、利长远”的最佳制度功效，从根本上化解“双重内卷”，促进新质生产力迸发壮大和高质量发展，进而提升国家竞争力。
