内容提要：生态保护补偿制度是实现生态公共目标的重要工具，兼具生态环境法属性和社会法属性。现行制度中的内容偏重于生态环境法属性而未置重社会法属性。其表现是财政纵向、地区横向补偿手段本质上属于转移支付机制，而非对终端自然人的直接损失填补，致使保障生计与维护公平的社会法功能未得充分实现。生态保护补偿因其对特定群体履行生态义务所致“特别牺牲”的填补功能，在逻辑上与社会补偿理论高度契合，故有必要将其纳入社会补偿制度下予以审视。社会法属性下生态保护补偿制度的规范构造为：资金来源方面，确立以公共财政投入为主、资源税费为辅的社会化筹资模式；主体与对象方面，明确经行政授权的专门补偿机构，并精准识别以失地农牧民为代表的自然人受偿对象；补偿方式方面，构建货币给付、服务给付与社会保险长期保障相衔接的多元补偿体系，并制定差异化补偿标准；法定程序方面，完善主动发现、简易申请、认定评估与公示异议等流程；争议处理方面，配套建立科学有效的生态保护补偿救济机制。
关键词：生态保护补偿；生态环境法典；社会补偿；就业促进；社会保险
引 言
“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”在现代社会中，生态文明建设承载着双重使命：一方面，作为国家生态文明体系的组成部分，构建人与自然和谐共生的环境，可以合理分配人类活动之生态承载量；另一方面，生态环境保护可以有效调节所在区域因生态环境破坏而造成的人与人之间的紧张关系，并保障人类更高层次的生存权。基于此，生态保护补偿乃协调“生态公共利益”与“个体生存权利”之冲突的关键机制，不仅是落实生态承载量合理分配制度的有效激励，更是确保基本生存维持的社会保障路径。党和国家高度重视生态保护补偿制度的重要作用，相关法治建设已有重大进展。2024年，《生态保护补偿条例》（国务院令第779号）正式施行。2026年3月12日通过的生态环境法典，在总则编设置专章对生态保护补偿的机制、方式和主体进行规定。由此，我国已逐步形成生态保护补偿领域的法律体系框架。
生态保护补偿制度在生态环境法框架下主要被定位为生态治理工具，但其同时承载着保障农牧民等群体基本生计的社会功能。这一社会属性并非外在于生态保护补偿的附加特征，而是由其制度本身所内生。然而，现行以“转移支付”为核心的补偿机制，在实现个体权益保障方面存在明显的局限性，使得该制度未能充分发挥其应有功能。关于生态保护补偿的议题，生态环境法与社会法尚未有效协同，理论研究也未发生有效交叉。生态保护补偿如何在法典化背景下构建与之配套且能直达权利人的补偿机制，成为亟待回应的现实问题。
鉴此，本文将反思现行制度下侧重于转移支付之补偿方式的功能局限性，以生存权为分析视角，证成将生态保护补偿纳入社会法体系加以考量的正当性，探究社会补偿制度何以为其提供参照。在此基础上，从资金来源、主体与对象、补偿方式、法定程序、争议处理方面提出规范构造方案，以期为生态环境法典的体系化落实提供解释论支撑，并为《生态保护补偿条例》的高效实施提供具体建议。
一、现行生态保护补偿制度之反思
（一）生态保护补偿制度的属性与目标
生态保护补偿制度的理论源头可以追溯至传统的公用征收补偿制度。该制度系国家补偿中的行政补偿，主要指农村土地征收补偿、城市房屋征收补偿，是一种针对剥夺财产权的补偿，其理论基础来源于“公共负担说”和“特别牺牲说”，即“当个人为社会利益作出了特别牺牲，所以受益公众应当公平负担这种损害，通过国库形式支付给特别受害人以补偿，这样才能恢复社会公众负担平等的状态”。
随着公共利益概念的不断拓展，传统公用征收补偿制度的适用范围逐渐突破单纯的土地与房屋征收，向更广泛的公共治理领域延伸，其补偿客体也从土地、房屋等有形物的直接损失延伸至发展机会、经济预期利益等无形权益的受限，形成对权利限制的补偿。这一制度演进源于“管制性征收”（regulatory takings）理论的形成与被接纳。传统公用征收是对财产权的占有性剥夺，而“在自然资源管制性征收中，主要涉及对使用权的限制，往往并不对自然资源所有权予以剥夺”，但因其限制程度严重，以至于实质上剥夺了该资源的主要经济用途或价值，其效果等同于征收。我国法律虽未出现管制性征收补偿这一概念，但建立相关制度的呼声始终存在，为补偿理念的扩展提供了法理桥梁。正是在此理论背景下，当生态文明建设要求政府通过划定保护区对林地、湿地等采取管制措施，从根本上限制生态要素的某些功能或者用途时，似乎便构成了为保护生态环境公共利益的管制性征收。征收补偿的理论框架展现出向生态环境治理领域迁移的趋势，这也为生态保护补偿制度在生态环境法语境中确立其正当性提供了理论支撑。
生态保护补偿制度基于因公益致损应予公平补偿的核心理念，通过对生态保护者因环境资源使用权受限而导致的预期损失给予合理补偿，实现整体维护生态利益之目的。总体而言，生态环境法属性下的生态保护补偿制度是以公益保障为核心目标的补偿机制，其理论根基在于生态环境法以社会利益为本位，即将维护生态系统功能与生物多样性视为具有优先性的公共利益。在此框架下，其并非以对个体权利受限进行补偿为重心的救济，而是国家为实现生态保护公共目标而创设的宏观层面的制度性调节机制。
然而，生态保护补偿制度并非一种单纯的生态治理工具，其理应同时保障因生态保护而利益受限群体的公平补偿。“财产权限制是生态保护的手段，而财产权限制的公平弥补是生态保护目标得以实现以及环境规制政策得以长期实施的基础。”只有当生态受益者能够对生态保护者的经济利益进行公平补偿时，后者才会自愿接受环境资源使用权的限制，协同履行生态保护义务，从而实现环境保护政策实施的可持续性。换言之，生态保护补偿制度本身承载着保障特定群体生存权、发展权的社会功能，其制度设计追求的是生态效益、经济效益与社会效益的统一。这一社会属性，是生态保护补偿制度所内生而非外在附加的。
（二）现行生态保护补偿制度的运行逻辑
现行生态保护补偿制度的运行逻辑主要建立在生态环境法体系之下。生态环境法典从法律层面对生态保护补偿作出了原则性规定，将其作为“促进生态环境整体保护”的重要手段；《生态保护补偿条例》细化了补偿机制的具体类型，明确以财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿为主要实现方式。比较法上，类似制度呈现出了不同的运行逻辑。大多数域外国家通过自愿市场机制来推动“为生态系统服务付费”（Payments for Ecosystem Services，PES），个人或集体为提供流域保护、土壤稳定等生态系统服务所付出的成本（如放弃发展机会），依该机制获得经济补偿。此种考量“成本—效益”的补偿手段，更多地体现了私法属性。我国在生态保护补偿中也采用了市场机制补偿的方式，鼓励企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿。相比之下，生态环境保护和经济发展在我国并不被视为一种对立关系，生态环境法视域下的生态保护补偿制度并不局限于私主体间的紧张关系。这意味着，生态利益具有公共产品属性，需要由国家、政府承担供给与保护的主导责任，国家运用公共财政履行其生态保护补偿义务，符合环境法治的要求。进言之，环境法治本身具有行政主导特性，加之我国生态环境法以社会利益为本位，更需要通过国家（政府）财政资源调配来实现生态资源的公平分配。鉴于以上特质，在生态环境法属性下，我国生态保护补偿制度的展开路径自然更多地聚焦于财政纵向补偿与地区间横向补偿上。
财政纵向补偿主要是中央通过财政转移支付的方式，对开展重要生态环境要素保护、在生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人予以补偿。在实践层面，通常表现为面向地方政府的综合性转移支付，如对重点生态功能区的转移支付，中央财政每年向青海三江源等重点生态功能区的县级财政拨付大量资金，由当地政府统筹用于生态修复、环境治理和民生保障；还表现为针对特定生态要素与工程的专项补偿，如“退耕还林”“退耕还草”“天然林保护”等工程。从个人权益保障的角度审视，财政纵向补偿的逻辑在于从中央到地方再到个人的纵向传递，这使得补偿对象与补偿决策之间形成了双层委托代理关系，是一种自上而下的政策性给付，而非自下而上的权利主张，受偿对象既无法参与补偿标准的制定，也难以对补偿不足提出异议。
地区间横向补偿旨在推动生态受益地区与生态保护地区政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制。目前，我国地区间横向补偿更多还是以资金补偿的方式展开，这种同级地方政府之间实现资金流动进而补偿一方为生态保护而承受之不利的制度，可称为横向转移支付。我国虽尚未建立规范化的横向转移支付机制，但已通过地区间“流域生态补偿”等方式开展实践。例如，重庆市内上下游区县政府间通过签署协议，建立起以横向转移支付为主要方式的长效补偿机制。值得注意的是，在长江、黄河干流跨省横向补偿机制中，为规范管理，其资金流转实质上借助了中央财政转移支付的渠道，即由中央层面统一核算，受益省份将资金上缴中央，再由中央财政拨付给生态保护省份。这一模式清晰地表明，部分地区间横向补偿在操作层面仍依赖于财政转移支付这一核心手段，但这并未改变资金源于受益地区、用于保护地区的横向补偿实质，其资金流转关系可概括为“实体是横向的，手段是纵向的”。从个人权益保障的角度审视，地区间横向补偿的资金在政府间流转，其最终如何分配给承担生态保护任务的个人，仍取决于接受补偿的地方政府的后续决策，并未改变由政府到个人之间的单向给付关系。
由上可知，目前的财政纵向补偿及地区间横向补偿，均依赖于转移支付这一旨在增强区域发展平衡性的政策工具。因此，两种补偿方式的本质均是政府间财政资源的再分配。
（三）现行生态保护补偿制度的成效欠佳
目前，生态保护地政府在获得补偿资金后，对承担生态保护任务个人的具体补偿给付水平并不统一，针对不同生产资料要素（如耕地、牧场、林地）的效益损失核算标准也不尽相同。再者，因生态保护者人数众多，存在信息收集与行政协同成本过高的难题。为追求行政效率，各级政府往往侧重财政转移支付之完成以实现地区间的损益均衡，而往往忽视对个人损失的精准计算。这种操作模式的法律性质并非严格意义上的补偿，而更接近于一种财政“扶持”。这种以转移支付为核心手段的生态保护补偿制度，体现的正是生态环境法属性下的典型特征，即侧重于环境整体而非个人，具体包括以下几点。
第一，目标导向上呈现明显的公共化倾向。从规范层面来看，生态环境法典在第1条开宗明义地将“保护生态环境”“保障公众健康和生态环境权益”作为立法目的，并在第6条确立了“公众参与、损害担责”的基本原则，其制度设计的重心落在整体生态环境之上。环境保护法第31条宣示性地提出“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度”，从制度设计上将生态保护补偿资金的首要接收方定位为生态保护地区，实则多为地方政府而非具体个人。《生态保护补偿条例》进一步强化了这一价值取向，其立法目的聚焦“保护和改善生态环境”，同时规定“由地方人民政府统筹使用的生态保护补偿资金，应当优先用于自然资源保护、生态环境治理和修复等”；相比之下，对个体补偿的规定则相对原则化，要求地方政府“按照规定将生态保护补偿资金及时补偿给开展生态保护的单位和个人”。上述规定充分体现了生态环境立法在价值排序上将生态安全与环境整体利益置于优先地位，对个人补偿的关注则相对较少。
第二，补偿方式及标准模糊。生态环境法典第113条规定“有关地方人民政府......结合本地实际建立分类补偿制度”，第116条规定“完善生态保护补偿标准体系”，在补偿到个人的具体核算标准与程序方面为解释论工作留出了空间。《生态保护补偿条例》第13条规定“地方人民政府及其有关部门应当按照规定将生态保护补偿资金及时补偿给开展生态保护的单位和个人”，但同样未规定个人补偿的具体核算标准、计算方法和程序性保障。目前中央层面的规范性文件与部分地区出台的“生态补偿资金管理办法”，对于接受生态保护补偿资金后按何种方式、标准分配给相关个人亦未作完整细化规定，其实际主要依赖于地方政府的政策性安排甚至“筹措解决”，导致后续补偿路径并不透明。事实上，各地区的补偿标准往往依托宏观指标，如保护面积、生态区等级、人口规模等，而非个体化损失评估。此种设计虽有利于行政效率，却也导致了对个体权利考量的缺席，形成“重环境、轻个人”的结构性倾向。以法治化程度较高的林业生态保护补偿为例，政府规章频繁变动往往会导致个体利益的可预测性下降。
第三，补偿权利救济存在困境。当前诉诸法院的生态补偿纠纷案件，多是对生态补偿金存在争议，涉及未经补偿的退养退耕行为是否合法，基于生态保护被划定自然保护区后的经济损失能否得到补偿等问题。由于受偿个体缺乏明确的请求权基础，其救济诉求难以被法院实质审理，大多数判决逻辑是无依据则无补偿，即便法院认可生态补偿请求者原则上应获补偿，也往往不直接判令补偿，而是将补偿范围、标准与金额等事项留待行政机关另行确定。这种非以回应个体补偿诉求为本位的裁判方式，不可避免地使生态补偿请求者陷入救济困境。
上述分析表明，现行生态保护补偿制度的运行效果与应然状态之间，仍存在明显落差。这一落差的制度根源在于现行以转移支付为核心的补偿机制，使本应兼具社会保障功能的生态保护补偿制度未能充分发挥其应有作用。社会法体系中的社会补偿制度，恰恰在资金来源多元化、补偿方式长期化、程序保障法治化等方面具有独特优势。因此，有必要专门强调生态保护补偿的社会法属性，弥补现行制度在个体权益保障方面的不足。
二、生态保护补偿制度社会法属性之补正
社会法作为以保障社会成员生存权与发展权为核心的法律部门，其制度理念与生态保护补偿的社会功能高度契合。以社会法属性对生态保护补偿制度加以补正，可为其提供内在理论支撑。
（一）社会法补正生态保护补偿制度的独特价值
生态环境法旨在突破传统法律“主客二分”哲学理念导致的人与自然之紧张关系，致力于实现“人—人”与“人—自然”关系的双重和谐。然而，“现行环境法律中规定的主要是行政管理制度”，当农牧民因遵守环保禁止性规定而面临生计困境时，生态环境法的内在局限性便随之体现：处于被管理地位的农牧民，难以向管理者主张具有权利性质的持续性生存保障给付。其根源在于，生态保护补偿虽与行政补偿中的传统征收征用补偿共享“公共利益”“限制”“损失”“补偿”等要素，但其补偿关系实质所呈现的状态却并非一次性对价补偿。禁令、标准、区域补偿基金等生态环境法的核心规制工具，主要服务于宏观层面的环保目标与区域间的利益平衡。涉及禁耕禁牧禁渔损失、转产培训成本及基本生活保障标准确定等关乎个体生存发展的精细化测算时，这些工具力有不逮，无法有效因应微观层面的个体权利保障需要。
就生态环境法在个体权益保障领域的局限，社会法能够以其独特的制度优势提供补正方案。作为中国特色社会主义法律体系的重要部门，社会法以维护社会经济弱者生存权、增进社会整体福祉为立法宗旨，其生存权保障的核心价值与农牧民为生态公共利益承受特别损失的处境高度契合。该部门法强调保障个体生存空间对社会整体稳定的基础性意义，其制度本质体现为国家作为给付义务主体与公民作为生存权请求权主体之间的法律关系。基于此制度属性，社会法能够对生态保护补偿法律关系进行重塑，即从单向的“管理—服从”模式转向双向互动的“请求—给付”模式。具体而言，农牧民因履行生态保护义务而有所牺牲，可依法取得向国家请求公平补偿的权利；国家虽非直接侵害者，但作为公共利益的代表者，负有社会法意义上的“担保义务”（Einstandspflicht），这种义务在实践中转化为补偿的最终保障责任。
这一“请求—给付”关系的建立，也为社会法视角下补偿理念的具体展开提供了制度基础。社会法视域下的补偿理念侧重于保障弱势群体的生存权，呈现出鲜明的替代性与长期性特征，这与生态保护补偿的实质目标高度契合。其中，替代性指通过收入替代措施对其生存条件与发展机会予以补偿，例如农牧民因配合国家生态保护行动而失去赖以生存的耕地、牧场等导致的收入损失，用养老金、失业保险金、工伤津贴等方式进行替代；长期性则集中体现在职业技能提升、劳动机会保障以及社保权益实现等方面的立法规制。由是可见，社会法对生态保护补偿制度的补正，本质上是对后者根本目的之重塑。该制度不应局限于对既有财产损失的等价补偿，而应对可能受政策影响的特定群体进行预防性倾斜保护，最终目的是通过提供物质支持和公共服务来保障人的基本尊严。
（二）社会法理论与生态保护补偿制度的内在关联
在生态保护实践中，农牧民作为利益受损方付出了实在的成本，而社会成员全体作为受益方则享有了生态改善所带来的益处。这种成本局部化但利益全域化的格局，实质上是一种发展机会在不同群体之间的不公平转移，导致失地农牧民成为真正意义上的“弱者”。因此，社会法上的弱者保护原则可与之因应。该原则也常被视为实质公平原则，强调不同主体在特定情势下的差异性，要求对利益受损者“给予符合其处境的补偿”。具体可概括为三个层面：一是补偿标准应充分合理，确保农牧民生活水平不因生态保护而下降过多，同时补偿金额应真实反映当地的生计成本和收入状况；二是补偿方式应更加注重个体的长远发展，通过技能培训、就业岗位支持、产业扶持等方式帮助农牧民实现可持续的生计转型；三是补偿程序应确保农牧民在补偿方案制定中的知情权、参与权和表达权，保障程序公正与利益平衡。
此外，倾斜保护原则作为社会法的另一标志性原则，强调对弱势群体给予特殊保护。进言之，农牧民在生态保护关系中所处的弱势地位，决定了倾斜保护原则适用的必要性与正当性，这也使得生态保护补偿制度具备“倾斜保护型法”的规范属性。以此为据，生态保护补偿制度能够在承认差异的基础上追求实质正义，使农牧民成为真正享有完整法定请求权的权利主体。同时，社会法作为矫正正义之法，可通过制度性干预对处于弱势的群体予以适度倾斜，以实现结果层面上的公平。生态保护补偿制度作为社会财富再分配的法律机制，也集中体现了社会法的矫正正义属性，通过对受损方进行经济补偿，将“处于劣势地位的群体成员放到平等的平面上”，使生态保护成本得以在社会成员间公平分摊，使生态红利得以共享。
（三）社会法与生态环境法的交织与互动：以生存权保障为背景
实践中，部分农牧民因参与生态保护而面临贫困或返贫风险，其收入支持、社会保障与再就业等核心需求与社会保障制度的覆盖范围高度契合。然而，现行生态保护补偿制度与社会保障体系之间缺乏有效的制度衔接与功能整合，这种制度间的隔阂已造成诸多问题。譬如，生态补偿与低保体系之间缺乏协调，导致农牧民可能陷入“名义上获得了补偿但实际上没有得到足够保障”的困境，这种制度漏洞使得社会安全网的保障效能大打折扣。
将生态保护补偿制度嵌入以劳动法、就业促进法、社会保险法与《社会救助暂行办法》（国务院令第709号）为核心的社会法框架，通过国家托底保护机制，可使该制度从零散的政策举措升华为社会保障法治体系的有机组成部分。具体而言，在劳动法层面，应当超越单纯的现金补偿逻辑，着力解决农牧民失地即失业的根本问题。有必要通过立法系统创设公益性岗位，将补偿关系转化为稳定的劳动合同关系，在提供工资性收入的同时赋予其新的劳动者身份。有必要将职业技能培训纳入公共就业服务体系，针对生态产业提供定向培训并发放补贴，构建以能力建设为核心的发展性补偿机制。公共就业服务机构应当依法履行职业介绍与就业服务义务，促进受补偿群体的可持续就业。对于超龄或劳动能力较弱的群体，则需强化社会保障法的兜底功能，实现从临时帮扶到制度化保障的转变，通过立法明确将部分生态补偿资金用于代缴城乡居民基本养老保险和医疗保险，将短期补偿转化为长期社会保障权益。同时，应建立补偿与救助的自动衔接机制，当补偿后家庭收入仍低于低保标准时，系统自动触发救助程序，构建无缝衔接的社会保障网络。
整体而言，生态环境法着重于宏观生态治理和区域利益协调，社会法则聚焦于个体生存权保障和损失补偿。通过引入社会法视角，生态保护补偿制度可以实现从单纯的环境治理工具向生态与民生综合制度的转型。这一转型标志着从社会政策角度重新诠释生态安全、民生保障与社会稳定，体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的创新路径。
三、生态保护补偿制度适用社会补偿理论的正当性
社会法中的社会补偿理论与生态保护补偿因公益致损应予公平补偿的内在逻辑高度契合，生态保护补偿制度引入这一理论，具有正当性。
（一）社会补偿制度的理论内核
基于社会连带理念，对于战争、意外事件、犯罪行为等特定因素对个人造成的生命与健康之损害，在传统侵权损害赔偿制度和相关社会保险制度无法救济的情形，以社会整体力量补偿受害人的损失，使当事人的基本生活不致受到影响，这类特殊的社会保障制度被称为社会补偿制度。该制度以受害人为本位而建立，是织密社会保障网之一环，亦是弥补其他法律制度漏洞、空白之选项。相应地，社会补偿法系针对特定事件损害而予以当事人有因给付之社会保障法，当事人获得社会补偿须符合法定事由。
社会补偿法制发轫于德国，根据德国社会法典（SGB）总则编第5条，社会补偿（Soziale Entschädigung）系因特定事项造成人身健康损害或生活水准降低，补偿机构对受损者作出包括提供必要医疗措施与适当经济照顾在内的补偿之机制，其制度目标是实现社会正义与社会安全。然而，该条款所示理念并未被德国学界广泛接受，有学者质疑该条虽就社会补偿给付请求权（Recht auf Sozialleistungen）作出了明示，但仍未提供足够清晰的社会补偿制度立法依据。进一步讲，该条对“个人损害”（Personenschäden）与“财产损害”（Vermögensschäden）的界分不够明确。前者不仅可以包含后者，亦可容纳诸如生存与发展的相关损害，此类模糊定义导致其在德国司法实践中未被充分援引。但这些质疑并未阻碍社会补偿法制在德国的持续发展，2024年1月1日，德国社会法典全新一编——社会补偿法（SGB XIV）生效，标志着在德国社会补偿已成为一种独立的社会给付类型。
社会补偿制度的出发点在于，利益受损者遭受的损害不是懒惰（无能）等个人原因造成的，而是为了实现社会整体利益并响应某项社会政策要求而承受的特别牺牲。此时，国家作为“风险共同体”的集大成者，就有义务平衡这种“不公”，而且该补偿应保障受害人原有生活水准不降低。就适用范围而言，其主要涵盖战争受害者、暴力犯罪受害者、药害及传染病受害者等补偿类型。此类补偿的共性特征在于，个人合法权益的牺牲与实现公共利益密切相关，且往往无法通过民事救济等传统途径获得相应补偿。为实现社会公正及维持当事人及其家属的基本生活，国家需要对这类遭受损害的群体给予帮助。我国社会法学理论对社会补偿领域关注有限，社会补偿概念也未得到广泛讨论，社会补偿立法更是长期处于缺位状态。这一制度空白如何通过理论探讨与立法完善予以填补，失地补偿及作为其特殊类型之生态保护补偿，或可作为具有代表性的突破口。
（二）失地补偿作为社会补偿的典型样态及其制度经验
如前所述，社会补偿制度作为一种独立的社会给付类型，无论是战争受害补偿、犯罪受害补偿、药害补偿还是特别事件之损害补偿，皆因当事人受到身体（生命）损害，为维持当事人及其家属的基本生活，而对当事人的权利予以救济。由是可知，“人身损害”往往是补偿的法定要件之一。然而，农地被征收后虽然会导致农民失去耕作条件，但其损害仅限于财产利益，并不造成身体损害，更不会直接危及生命。那么，农地征收补偿即失地补偿问题为何可以纳入社会补偿范畴?本文认为主要有以下两个原因。
其一，紧迫的现实必要性。首先，对现代社会新型风险的因应需要。现代“风险社会”的损害形态已远超传统认知，我国农地征收补偿之具体情形虽不对当事人身体健康或生命安全直接造成损害，但其通过长久限制或剥夺土地使用权，对农民的生存权与发展权构成了持续的实质威胁。这种生存风险对其生存基础与职业发展能力的影响不亚于前述提及的即时损害，属于社会补偿所要求的超出社会一般容忍义务的特别牺牲。因此，为应对风险社会的复杂现实，社会补偿之适用范围也需相应扩大，将农民因生态保护导致利益受限而面临的生存风险纳入社会风险范畴进行理解。这类向生存权保障的拓展与补充，在比较法上已有印证。例如，日本已将社会补偿权延伸至对环境及食品公害所致损失的补偿领域，其立法理由是国家可以对潜在污染者征收费用，当损害发生时，环境及食品受害人可据此提出补偿请求，国家以先前所筹基金进行给付。其次，解决传统行政补偿实践难题的需要。自20世纪80年代中期以来，我国在工业化、城市化以及基础设施建设进程中占用了大量农地，这类农地征收补偿多是在获得政府批准的情况下，由开发商直接支付给农民，既不体现征收的特性，更无补偿之实质。其过程实质上免除了政府在社会法上的补偿义务，突显了传统行政补偿的实践难题，亟待破解。该两点共同揭示了将农地征收补偿即失地补偿纳入社会补偿范畴的现实必要性。
其二，充分的理论与实践可行性。在理论层面，是否在生态保护补偿领域适用社会补偿理论需要考虑我国国情。德国社会补偿制度及其体系极为完善，但其社会法学者似乎并未注意到失地补偿问题可被纳入社会补偿范畴。此系德国实行土地私有制即土地通常具备财产属性的缘故，土地所有者可自由决定土地的用途和交易方式。相应地，土地征收与补偿就主要针对其“财产权”部分进行对价交换，生存权只能被兼顾补偿。加之德国社会补偿模式系以“人身健康损害”为核心要件，故很难被我国直接借鉴。我国土地承担着维系农民基本生存的重要功能，农民对土地的依赖本质上是一种以生存保障为导向的制度性依赖，因而其权利属性具有明显的非财产性特征。因此，针对承载着农民生存权保障的土地之补偿问题，既要借鉴德国社会补偿制度的有益经验，也要充分考量我国的基本国情。
事实上，“农地征收补偿”一词需被拆解成“农地征收”与“补偿”两方面进行理解。无论是基于城市化、工业化或基础设施建设扩张所造成的农地征收，抑或是基于生态保护政策施行所造成的农地征收，“征收”这一事实行为始终存在，“补偿”却是被忽视的部分。如果一直在“征收”这一“负担行政行为”项下考虑农地问题，将始终无法平衡到补偿方向上来。易言之，传统以行政义务为核心的“负担行政行为”理论难以充分解释此类补偿的法理基础，既无法准确界定补偿的性质，也很难回答补偿方式、标准及其与生存保障之间的内在关联问题，存在权益保障失衡难题。就此，有学者主张将农民承包地征收补偿纳入社会补偿法中。其认为我国农地征收补偿中的“征收”对应的是“负担行为”，“补偿”对应的是“授益行为”，围绕“补偿”法律关系而展开的社会补偿法律制度，正是将“征收—负担”转换到“补偿—授益”视角的有力印证。将失地补偿的性质界定为“授益行政行为”后，进一步聚焦于授益行政行为中的“行政给付”制度，特别是社会法具备典型的行政给付法律属性，上述失衡问题便能迎刃而解。概言之，将失地补偿纳入社会补偿制度范畴，有利于对失地农民的后续生活保障以及社会秩序平稳，可最终达成人与人之间实质平等。
在实践层面，我国已经具备现实基础。以2006年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第679号）为例，该行政法规极具社会补偿色彩，相关内容属于社会法之核心内容，尤其体现在第三章征地补偿、第四章移民安置和第五章后期扶持中，展现了国家在特定领域承担社会补偿责任的初步尝试，为建立专门的农地征收社会补偿制度奠定了实践基础。
（三）生态保护补偿对失地补偿制度的参照
生态保护失地与传统征收失地本质上并无二致。因生态保护而征地的补偿成为失地补偿的一类新兴情形，其“新”在不再是为了建设城市、厂房与基础设施等经济利益之实现，而是把特定区域的土地保护起来不予开发，以契合现行倡导的“生态兴则文明兴”理念。
保护区农牧民虽仍居住于原址，但其赖以生存的生产方式被依法强制限制甚至终止，承受了超出一般社会义务的“特别牺牲”。对于农牧民而言，土地的核心经济功能与生存功能正是耕作与放牧。生态保护措施并非对土地使用方式的轻微限制，而是长期地、彻底地甚至永久地禁止了其核心功能的实现。一方面，为保护生态环境而使农民失去耕作土地的可能，实为剥夺其“劳动与就业权”。耕作土地是中国农民“就业”之具体体现，亦符合长久以来“工人做工，农民种地”的习惯。我国宪法第42条规定公民享有劳动权利，其核心在于承认劳动就业是公民获取物质生活条件的重要途径，亦是实现生存权的重要手段。因工业建设而征收农村土地，通常由征地单位安排失地农民的就业问题，而生态保护情形下并无工业、工厂可成为农民就业的工作场所，无法“就地吸劳”。无地可种对于农民而言意味着劳动力与生产资料的彻底分离即劳动权的丧失。因此，保障被征地农民的生活水准不降低和长远生计，需要国家担负起为失地农民提供职业技能培训和就业机会的责任。另一方面，“社会保障权”为生存权的又一重要范畴。社会保险法第96条规定：“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”农民生存保障只能通过农地实现，如果仅重视土地的生产资料功能即财产性价值，而忽略其社会保障功能，会导致缺乏抗风险能力的农民群体“无地、无就业、无保障”。现行工业、城市化经济条件下，虽然对于青壮年失地农民而言，农地可能并非其唯一保障，但对于无其他就业技能的老年农民而言，生态保护失地将严重威胁其生存。
循此以言，无论是通过转移所有权的“形式征收”，还是通过剥夺使用功能的“实质征收”，均因公共利益需要而对特定群体的利益造成损失，使其承受了超出一般社会义务的“特别牺牲”，需通过公平补偿机制实现平衡，国家都负有保障其生存与发展权的补偿责任。因此，生态保护补偿制度与失地补偿具有功能同构性。生态保护补偿可以参照失地补偿制度，被识别和重构为一种新型的“农地征收补偿”，并由此纳入社会补偿制度框架以明确其规范构造。
四、生态保护补偿制度社会法属性的规范构造
明晰生态保护补偿制度的社会补偿属性后，既要思索权利、义务与责任法定化的实体规范，又要考量从申请、认定到救济的程序规范，在生态环境法与社会法的协同中明确生态保护补偿制度的规范构造。
（一）生态保护补偿的资金来源
“充足的财源乃是实现社会基本权之前提，牵涉到国家预算、税收乃至各项保险之保费收入。”故有必要考察其他社会补偿资金来源的类型，以充实生态保护补偿的财源法理。比如，在我国台湾地区，刑事犯罪被害人社会补偿制度的基金多来源于税收即编列预算，同时包含矫正机关就服刑人员监狱劳动改造之创收、没收犯罪所得等其他收入。再如，在公共卫生事件社会补偿制度中，福利彩票收入、社会慈善捐赠、基金所生孳息等社会化资金亦为重要来源。相较上述两类社会补偿制度，药害救济社会补偿制度之资金来源的“社会化”尤为明显。在该制度中，药物制造商生产的药物依法核准且合格，完全没有违法或过错可言，药害受害人也无应然的补偿请求权，社会补偿制度却为其打开了权利救济的大门，其“钥匙”便是药害补偿之社会化，补偿基金来源除政府编列预算外，还包括药物制造商及药物经营者的摊缴费用、基金之孳息收入、社会捐赠等。
我国生态保护补偿制度资金来源的政策性表达为上级政府对下级政府的财政纵向转移支付、同级政府间的横向补偿以及项目主体之间的协议补偿。该表达混淆了行政管理手段与法律客体，更规范的表达应当说明生态保护补偿的资金来源。社会补偿基金的主要来源是财政资金。具体来讲，经由对生态受益地进行征税或收费，先成立生态保护补偿制度的主要资金来源——生态保护补偿专项基金，再通过转移支付等方式分拨到需补偿地政府，而后由该地政府直接分发至利益主体。但在社会补偿制度下，国家只是根据“社会平衡”的理念帮助作出特别牺牲的民众。生态获有效治理后，受益人最终还是全体国民，基于“受益者补偿”之理念，补偿责任主体不仅为国家，还应包括所有生态受益者。而且，若资金全部来源于税收即政府编制的预算，则社会补偿与国家补偿将无二致，无法体现社会补偿所具有的社会成员共济性之特征。虽然社会补偿是从国家补偿发展分化而来，但也需要通过添加社会化因素将其纳入社会保障体系之中。再加上社会补偿制度需要耗费大量财力，完全依靠国家财政不足以支撑，故需辅以其他资金来源，如购买生态产品、参与生态众筹的社会公众贡献以及福利彩票收入拨付、慈善捐赠等多方来源。
（二）生态保护补偿的主体及对象
1.补偿主体
现阶段，生态保护补偿的管理和实施职责权限分散于多个行政部门，呈现出制度的粗放化与职责的分散化，易导致各部门就补偿问题相互推诿。为提高补偿实施的专业性、统一性和高效性，既需整合分散的生态保护补偿行政执法职责权限，又需对各行政部门的管理与执法职能予以科学划定。
明确生态保护补偿制度的社会补偿属性，为确立专门补偿执行机构的属性与定位提供了方向。具体而言，此类机构可定性为农业农村部、国家林业和草原局等部局下属的公共组织，在法律地位上为经行政授权的职能机构，依据授权负责生态保护补偿的事务性工作，如申请受理、审核、资金发放以及补偿效果跟踪等。考虑到生态保护补偿制度改革的渐进性，专门补偿机构可按“短中长期”分步推进。短期内，可在生态保护任务较重、条件成熟的地区进行试点探索与立法授权。如在重点生态功能区、国家公园体制试点区域先行先试，以此整合现行分散在各个内设部门的重复性建制。具言之，可考虑在农业农村部与国家林业和草原局等部局机关统一下设“生态保护补偿事务中心”作为专门补偿机构，未来制修生态保护补偿的相关规范，可明确写入此类机构的法律地位、职责权限和运行机制。在总结短期试点经验的基础上，逐步推广至全国，形成从中央到地方的生态保护补偿行政体系。
专门补偿机构的有效运行离不开与现有体系的协同。例如，制定补偿标准需要财政行政部门的预算支持，评估生态效益需要生态环境行政部门的技术数据，明确生态保护补偿主体需要人力资源和社会保障部门的协同配合。以人社部门为例，依据社会保险法的行政管理架构，其具体经办机构需要负责细化生态保护补偿金与社会保险资金的代缴与置换工作以及与就业促进部门的联动。
2.补偿对象
我国现阶段生态保护的补偿对象呈“双轨并行”特点。由财政转移支付形成的补偿资金，一方面由地方政府及相关行政部门用于区域性生态保护和治理，另一方面通过多种渠道发放到农民、家庭及其他具体的生态保护者手中，补偿其为保护生态付出的成本。
转移支付仅是生态保护补偿制度的开启手段，后续专项补偿基金之形成、给付对象之确认及补偿路径之安排才是补偿制度真正的落脚点。就此，与以往补偿对象仅为政府及其行政部门不同，生态环境法典及《生态保护补偿条例》已将“个人”纳入其中，意味着受补偿农牧民的请求权在立法上被明确，这符合对自然人的补偿才是补偿法律关系的最终目标之观点。接下来的规范完善工作是进一步明确政府与个人之间的关系，避免将生态保护地所在政府或集体组织拟定为受益对象后却忽视遭受实质性影响的失地农牧民权益之问题。
在生态保护制度发展过程中，作出既有财产利益和未来发展利益双重牺牲的群体是以农地为生的失地农牧民。生态系统的保护无法仅靠补偿管理者的行政手段实现，其根本落脚点应回归到自然人。只有对失地农牧民的生态保护补偿工作开展到位，让其拿到相应的补偿款，才能调动其积极性，促使其自觉配合政府进一步开展生态保护行动。因此，在生态环境法典的落实以及生态保护补偿规范的完善中，须进一步明确补偿主体（政府及经办机构）与受偿权利主体（自然人）的法律关系，行政机关在发挥宏观统筹与治理主导作用的同时，紧紧围绕农民等微观主体就补偿标准、补偿方式与补偿程序进行综合考量。唯有如此，方能激励生态保护参与主体共同服务于生态保护这一终极目标。
（三）生态保护补偿的方式及标准
1.补偿方式
首先，现金给付与服务补偿的有机结合。单纯的现金补偿只能保障其即时的购买力与满足基本的生活需求，无法解决其长远的发展能力问题，授人以渔的补偿方式更能保障受偿者的长远生计，其意义甚至超过补偿本身。因此，生态保护补偿在具体类型与措施上需要考量长久性与持续性，将现金补偿与服务补偿有机结合。
针对未达法定退休年龄且有劳动能力者，应借助失业保险制度，将现金临时补偿与第三方服务补偿有机结合，使其在得到类似失业补贴的金钱保障后还能享受法定的技能培训服务。这种“服务给付”是生存保障原则的延伸，即保障其发展性生存权。其一，暂时让渡土地使用权的，应参照当地失业给付标准进行过渡型补贴给付，保障其在退出劳动市场的短期内能获得收入损失补偿、生活水准基本保持不变。因此，应借鉴失业保险制度的功能逻辑，将生态保护受偿主体纳入相应的社会保障或职业转换补贴范畴。其二，长期、永久性让渡土地使用权的，应以受偿人所失利益为基准，结合土地原始产值、家庭负担及转型成本综合量化其“牺牲量”，并据此确立多元补偿标准。这类补偿主要聚焦于劳动法上的就业促进措施，包括职业教育、职业技能开发与职业培训等职业训练措施，亦包括就业指导、职业介绍与人力资源服务等就业服务措施。具体而言，针对技能单一的大龄退耕农民，开展以农业实用技术培训、现代农业生物制造、设施农业栽培以及农产品精深加工等为核心的实用技能培训，或推荐家政、养老服务、安保、育婴师等职业技能培训；针对年富力强的中青年退耕农民，可充分发挥新业态吸纳就业的作用，围绕直播销售员、网约配送员、快递员等新职业开展技能培训。
其次，现金临时补偿与社会保险长期给付的相互协同。与前述针对未达法定退休年龄且有劳动能力者采取的就业服务措施不同，社会保险长期给付主要针对超过法定退休年龄者，用部分补偿资金为失地农牧民代缴城乡居民基本养老保险和医疗保险，将其纳入长期稳定的社会保险制度，解决其养老和医疗的后顾之忧。社会保险的待遇水平和利益受损者原本的生活及就业能力将发挥参照功能。就养老保险而言，有必要以其土地收益部分冲抵养老保险费，为其之后享受养老保险给付作准备，使其成为能够“退休”之人。
将生态补偿金转化为社保缴费，是最具普惠性和长远性的衔接方式。在发放生态补偿资金时，设立社保代缴专项账户，农牧民可以自主选择将全部或部分补偿金由政府代为缴纳至其社保账户，操作上可参照社会保险法关于城乡居民社保缴费之规定。以公益性岗位带动参加社会保险，也是生态保护补偿与就业保障的结合。在生态保护区域系统设置公益性岗位，聘用单位与农牧民签订劳动合同，并依据社会保险法和劳动合同法为其缴纳社会保险，单位缴费部分由生态补偿基金或财政资金承担。因此，《生态保护补偿条例》可明确规定与社会保障制度衔接的原则性条款，在地方政府与个人保护者签订的补偿协议中可增设“社保权益告知”章节，明确代缴标准、方式和个人权益查询途径。这类衔接措施有助于将社保参保率、社保代缴情况、公益性岗位开发数量等指标纳入生态保护补偿项目的绩效评价体系，并与后续的补偿资金拨付挂钩。
再次，社会救助制度的兜底保障。针对就业能力不足以及身体机能存在障碍的特困人群，社会救助制度可提供维持基本生活的兜底性保障。为此，生态保护补偿专门行政机构需搭建生态保护补偿信息管理平台，此平台既需与人社行政部门的社会保险信息系统衔接，又需通过民政行政部门的“全国社会救助业务信息系统”进行实时数据核查。与社会救助平台信息数据的互联互通，不仅能精准识别享有补偿但实际收入仍低于低保标准的家庭，并及时将其纳入社会救助范围，而且能防范最低生活保障与生态保护补偿的双重享受。至于生态保护补偿收入和家庭人均收入之核算、受救助者的协力义务以及二者间的转办程序等问题，还需《社会救助暂行办法》与《生态保护补偿条例》的规范协同。
2.补偿标准
截至2024年11月，中央层面生态保护补偿资金已增至近2000亿元，但其中直接落实到失地农牧民个人生计保障的部分占比不高。而补偿必须足以替代失地农牧民的原有生计，确保其生活水准不降低。因此，相应的补偿标准应遵循以下原则：一是损失填补与生活可持续原则；二是与所在地区居民生活水准大体一致原则；三是合理补偿、生存替代原则。另外，社会补偿过程中没有对价与谈判，只有补偿的法定化与标准化。不同损害情形下的补偿标准应基于其实际生计损失、转产转业成本以及基本社会保障费用等进行科学计算，并建立动态调整机制。比如，耕地生态保护补偿需要综合考虑耕地品质、耕地面积、粮食供求状况等因素，对调整优化耕种方式和种植结构以及采取其他措施提高耕地品质和生态功能的农民予以补偿。再如，草原生态保护补偿中，每个草场的植被状况、单位面积投入及放养牲畜存在差别，需要根据土地产值确定土地损失范围及大小。
（四）生态保护补偿的法定程序
透明、公正的程序规范对于生态保护补偿的制度建设也至关重要，但现行法在此方面尚未提供充足规则，对公益性收回国有土地使用权的程序未提供细化规定。程序设计的价值在于落实社会补偿公平填补“特别牺牲”的核心理念。
1.主动发现与简易申请
首先，国家以公益之名限制了农牧民的生产生活，就负有主动发现并补偿其损失的责任。因此，应推动生态补偿从“被动审批”向“主动服务”转型，行政机关可主动运用大数据技术识别潜在补偿对象，突破未经申请不得处理的程序局限，实现依职权启动与精准识别。地方政府可牵头建立生态保护补偿对象动态数据库，并与农业农村部门的“农村土地承包经营权确权登记数据库”及民政部门的“低收入人口动态监测信息平台”实现数据共享，通过算法模型识别出地块位于自然保护区核心或缓冲区、主要收入来源为耕作或放牧等符合条件的潜在补偿权利人。其次，应推行简易化、多元化的申请方式，农牧民可通过线上政务服务平台或线下行政服务中心申请。对不熟悉数字化设备的老年行政相对人，由基层工作人员协助其填写简易申请表。申请人对土地面积、原有收入等事项作出书面承诺，由政府部门通过信息共享机制进行核验，从而最大限度地减轻申请负担。
2.认定与评估
为确保生态保护补偿标准的科学性与公正性，可建立独立的“生态保护补偿评估委员会”。评估是技术性极强的专业工作，评估委员会应由法学、经济学、畜牧学、生态学等专家及农牧民代表共同组成，负责制定并定期更新“生态保护所致生计损失评估指南”，针对不同区域和不同类型土地如耕地与牧区，设定差异化的损失计算参数。经具备法定资质的第三方专业评估机构实地核查与技术测算后，行政机关基于评估委员会提供的专业参数，结合个案具体情况认定补偿额度并承担说理义务。
3.公示与异议
程序正当原则主要体现在行政公开与程序公正两方面。生态保护补偿机构应就补偿主体与对象、补偿内容及其标准、申请与认定流程等补偿事项进行公示，以接受社会监督。程序公正则要求失地农民在受到不利补偿对待时享有陈述与申辩的机会，补偿机构应依申请或依职权组织听证，以此确保补偿程序兼具透明性与合法性。
（五）生态保护补偿的争议处理机制
无救济则无权利。生态保护补偿争议涉及公私主体，可以预见未来纠纷繁多，故有必要将此类争议纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。
行政复议是行政系统内部的监督与自我纠错机制，具有准司法性质及高效、低成本与便民的优势。据此，有必要在《生态保护补偿条例》中明确规定，失地农民或其他公益组织认为生态保护补偿行政机关未依法给付、未足额给付补偿或未给付服务的，有权申请行政复议。此规定比现行《条例》第30条中的“政府和有关部门接受社会监督和舆论监督”更加具体。行政复议机关审理生态保护补偿复议案件时，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序。生态保护补偿争议涉及公民基本生存权利，不可拖延，行政复议机关在必要时可主动调查取证，并在法定期限内快速作出复议决定。
司法是维护社会正义的最后防线，故行政诉讼亦是天然的救济途径。相较于我国工伤保险纠纷已具备成熟的司法进入机制，失地农民常因补偿标准缺乏实定法依据而难以通过司法渠道获得实质性救济。生态保护补偿司法救济的路径是否畅通，直接影响该征收与补偿的公共利益属性之实现。长远来看，鉴于生态保护补偿纠纷的专业性和复杂性，可借鉴德国社会法院作为独立的特别行政法院的经验，在我国法院组织体系中探索设立“社会补偿事务审判庭”，以专门解决社会补偿纠纷。
结 语
《生态保护补偿条例》与生态环境法典的相继出台，为生态保护补偿制度的运行提供了明确的法律依据。将转移支付作为生态保护补偿的开启方式，既明确了生态保护所在地区的政府责任，也能促使各级政府积极履行生态环境保护职责。既有规范已将补偿对象明确为开展生态保护的单位和个人，在个体权益保障如补偿对象、补偿标准、救济途径等方面，留下了进一步细化的空间。因此，当下比较务实的选择是遵循生态环境法典提供的规范依据与原则指引，进一步充实生态保护补偿制度的相关内容。充实路径的展开，需正视生态保护补偿制度的社会功能：其不仅是一项生态治理工具，还需对因生态保护而利益受限群体进行公平补偿。社会法体系中的社会补偿制度，在资金来源多元化、补偿方式长期化、程序保障法治化等方面的制度经验，可为生态保护补偿制度的充实提供有益参照。唯有在制度设计中充分融入社会法理念，才能真正实现生态保护与民生保障的协调统一，使生态保护补偿制度在法治化轨道上行稳致远。
*作者：傅成，清华大学法学院博士研究生。
*本文原载《法学研究》2026年第3期第221-240页。
