摘要：如何治理智能社会是国家治理面临的新议题。基于全球社会学国际国内互动分析视角，国家智能社会治理普遍存在一个“三难”的政策选择：在大国技术竞争背景下，国家难以同时兼顾科技创新、产业发展与风险治理三重目标的同步实现。通过对中、美、欧智能社会治理政策的对比剖析，中国智能社会治理应根据动态的情境变化和发展目标，阶段性制定政策选择方案，在优先实现科技持续创新的基础上促进产业协同发展，并最大程度缓冲社会风险。同时，引领构建国际合作治理体系，规避国际恶性竞争，在营造全球智能社会“良善”治理格局上贡献中国智慧。
作者：葛天任，同济大学政治与国际关系学院副教授
摘自：《江淮论坛》2025年第6期
原题：《“智能社会”治理的国际比较与中国方案——一个全球社会学分析框架》
本文载《社会科学文摘》2026年第3期
问题的提出：国家如何治理“智能社会”？
2023年，ChatGPT的问世引发全球对“智能社会”的广泛讨论，这意味着，通用人工智能技术将深刻影响人类社会的科技创新、产业发展与现有社会结构，并带来诸多风险挑战。通用人工智能技术的突破性创新及场景化应用，不仅深刻影响着国家现代化的未来，而且推动了智能技术与社会治理实践的深度融合，两者的互嵌重构正在给中国带来一场超大规模的“社会实验”。
然而，通用人工智能技术本身面临着日益加剧的地缘政治风险挑战。一方面，人工智能技术在军事和政治传播领域的潜在价值加剧大国战略竞争与地缘政治风险；另一方面，大国科技竞争反作用于技术创新与产业发展，一定程度上损害人工智能全球治理的国际合作成效。美国对中国采取的“小院高墙”战略便是技术权力博弈的典型体现，对中美人工智能技术发展构成制约。
在此背景下，国家治理“智能社会”面临着治理目标与政策选择的多重考验。我国高度重视通用人工智能的“头雁效应”，陆续提出多项政策目标与治理倡议。2018年，习近平总书记指出：“要整合多学科力量，加强人工智能相关法律、伦理、社会问题研究，建立健全保障人工智能健康发展的法律法规、制度体系、伦理道德。”2023年10月18日，习近平主席在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中宣布中方将提出《全球人工智能治理倡议》，围绕人工智能发展、安全与治理三大维度，系统阐述了中国方案。党的二十届四中全会通过的相关规划建议亦明确，在科技革命与大国博弈交织的背景下，要聚焦国家战略需求，突破关键核心技术，推动科技创新与产业创新深度融合。
显然，面对加速来临的“智能社会”，国家须兼顾技术创新、产业发展与风险治理三重目标。但在大国科技竞争背景下，国家能否同时有效兼顾上述三重目标？国家究竟应如何治理一个具有如此多重复杂影响且深具全球性特征的“智能社会”？
本文从全球社会学视角对上述问题作出回应，充分检视国际地缘政治因素对国内“智能社会”治理的深刻影响，基于国际国内的互动与竞争，从全局视野和结构视角将“智能社会”治理嵌入国际地缘政治体系，进而尝试提出国家治理“智能社会”的目标平衡与政策取舍的理论分析框架及其应对策略。
“智能社会”治理的全球社会学分析
社会学对全球性社会现象的分析由来已久，为“智能社会”治理提供了坚实理论支撑。全球社会学理论基于“国际—国内”互动的分析范式，恰好契合大国科技竞争下双重视角的研究需求，能够为国家“智能社会”治理问题的分析提供更完整的解释框架。
（一）“智能社会”治理的全球社会学分析：基于“国际—国内”互动
全球社会学理论源于对全球化、全球社会和国际问题的深入讨论，核心强调两大维度：一是从比较和国际视野来分析全球性社会现象或社会问题；二是将全球社会视作一个区别于单一国家的，由国家、国际组织、跨国公司组成的世界体系，从整体全局性视角加以探讨。前者强调全球比较视野，后者强调世界体系的整体性和结构性。这一理论既为理解全球地缘政治体系提供洞见，也为大国科技竞争与科学技术的国际治理提供理论视角与方法论支撑。
基于该理论，国家行为与自主性需兼顾国际竞争环境与国内社会结构，“智能社会”治理的政策目标选择亦需统筹国际国内两个“大局”。本文立足这一分析视角，将“智能社会”结构嵌入全球地缘政治系统，构建国家“智能社会”治理的全球技术社会学理论框架，探讨在地缘政治紧张背景下，如何同时兼顾平衡“智能社会”治理过程中技术创新、产业发展与风险治理三大发展目标。
（二）“智能社会”治理的平衡悖论
借鉴经济学“蒙代尔不可能三角”理论，“智能社会”治理存在类似悖论：国家“智能社会”治理的三项政策目标（即技术创新、产业发展与风险治理）难以同时实现，三者的平衡与优先选择是探讨建立国家“智能社会”治理分析框架的基础。
首先，技术创新依赖完整的国家科技创新系统，需高等教育、基础科研、工业研发三大体系协同发力，且离不开国家、金融机构、市场主体的多元投资，其中基础科学突破更是人工智能原始创新的“阈值空间”。其次，产业发展以技术创新为根基，同时需依托现代市场经济体系尤其是现代金融体系的支撑，最终形成完整产业链与生态系统。技术创新是产业发展的基础，产业发展反过来又进一步支撑技术的持续创新。技术创新带来的新旧产业继替不仅作用于经济领域，更对就业结构、伦理规范乃至社会结构构成重大挑战。最后，风险治理需构建专业高效、兼具韧性与包容性的规制体系，严格监管可能扼杀技术创新活力，而技术迭代的快速性又让“适当规制”难以形成统一标准，两者的张力贯穿治理全过程。
在单一国家视角下，可依据自身比较优势制定平衡策略：技术优势国可强化风险规制以缓解冲击，产业优势国可通过规范升级协同目标，治理优势国可通过更具弹性的规制扶持创新。但嵌入全球地缘政治系统后，各国对技术创新与产业制高点的竞争趋同，迫使国家在三重目标中阶段性取舍，形成“三元悖论”。其一，优先技术创新与产业发展必然弱化风险治理效能。为应对激烈的国际竞争，技术优势国将技术创新与产业发展两大目标置于优先地位，需容忍技术创新的“试错”成本，对潜在伦理、就业等社会风险保持较高包容度，这无疑加剧了风险治理的复杂性与难度。其二，优先风险治理与技术创新将制约产业高效发展。产业基础薄弱的国家通过严格规制屏蔽外部竞争，虽能为本土技术创新争取培育空间，但会抑制市场活力、减少国际资本投入，长期来看不利于人工智能产业规模化发展。其三，优先产业发展与风险治理将抑制技术持续创新。产业优势国为保障就业稳定与社会秩序，往往强化风险治理力度，虽能屏蔽外部竞争冲击，但缺乏充分竞争与国际合作会导致技术迭代动力不足，最终削弱产业核心竞争力。
中美欧“智能社会”治理的政策选择比较
中美欧作为人工智能领域最具竞争力的主体，受自身结构特征与国际竞争影响，形成差异化政策选择，均面临“三元悖论”的现实制约。
（一）风险治理之疏：科技创新和产业发展的双重驱动
美国依托雄厚的技术积累与产业优势，将科技创新与产业发展列为优先目标，风险治理则相对薄弱。2025年7月，特朗普政府发布《人工智能行动计划》，明确以放松监管、激活市场活力、促进产业重塑为核心导向，强化国际竞争优势。美国人工智能战略始于2016年奥巴马政府执政末期，经特朗普、拜登政府持续完善，从最初依赖自由市场、强调最低限度监管，逐步转向强调国家安全战略价值，并高度重视技术创新与产业发展之间的良性互动。
为维持在国际科技竞争中的优势地位，美国通过设立人工智能特别委员会等专门机构统筹战略实施，先后发布《美国国家安全战略》《国防战略报告》，突出强调人工智能技术对美国国家安全的重大战略意义。同时，美国通过制裁中国科技企业、推动产业投资撤离中国市场、联合盟友构建技术壁垒等手段，遏制中国人工智能发展。但过度侧重发展与竞争导致风险治理滞后，出租车工人对自动驾驶出租车的破坏行动、加州立法者呼吁对自动驾驶汽车的严格监管等事件，凸显其国内的“智能社会”风险隐患。尽管学界多次呼吁建立人工智能治理实验区、出台针对性监管法案，但风险治理始终未成为政府优先目标。
（二）产业发展之难：风险治理与科技创新的悖论
欧盟立足自身的“智能社会”结构状况，将风险治理与技术创新列为核心目标，通过全球首部《人工智能法案》构建严格规制体系，但这一举措在客观上抑制了产业发展。欧盟数字经济与人工智能产业基础相对薄弱，面对中美科技企业的竞争压力，采取了带有保护主义色彩的监管政策；同时，欧盟内部劳工团体、社会力量影响力强大，对风险治理的诉求相对一致，推动形成以价值观为导向的治理路径。
欧盟通过组建人工智能高级专家小组、强化数据保护与伦理规制等方式，试图以技术管控规避竞争，占据道德制高点。但严格规制制约了内部技术创新活力与产业发展空间，欧盟虽声称重视产业升级，却因保护主义而难以形成实质支撑。德国“工业4.0”战略虽试图兼顾产业竞争力与技术突破，但仍受整体规制环境掣肘。
（三）科技创新之困：产业发展和风险治理的张力
中国基于制造业大国优势与就业稳定诉求，将产业发展与风险治理作为优先目标，这在一定程度上对技术创新形成制约。中国拥有全球最大规模的制造业基地与产业工人群体，必须审慎把握人工智能产业智能化、就业替代与社会稳定之间的动态关系。从国际环境看，美国的技术封锁加剧技术脱钩风险，欧洲的价值观结盟与保护主义政策放大产业断链隐患，在双重压力下，中国不得不将总体安全目标置于突出位置，优先保障产业发展与社会稳定。
为管控风险，中国对互联网产业强化规制，防范金融化与垄断，培育良性竞争生态，但政策执行中可能出现过度规制，制约创新活力。如何在保障安全的同时释放技术创新动能，成为中国智能社会治理的关键命题。
政策创新视维下中国“智能社会”治理的应对方略
面对“三元悖论”与大国竞争，中国需动态调整平衡策略，以技术创新、产业发展为核心优先级，且将实现最大程度的风险消解作为始终如一的政策支撑，并大力倡导全球人工智能的合作治理，管控大国之间的恶性技术竞争。
（一）科技持续创新：有效市场与有为政府的结合
技术创新是中国“智能社会”治理的核心优先目标，需依托新型举国体制实现有效市场与有为政府的协同发力。有效市场精准检验技术应用价值，实现资源最优配置；有为政府从全局视角统筹布局，推动关键核心技术领域突破。有效市场与有为政府两者协同为人工智能技术持续迭代提供动力。
应对国际压制，中国需完善国家技术创新系统。一方面，深化全球化合作，扩大科技交流，优化人才引进与科研评价体系，构建开放型科技金融与成果转化机制；另一方面，夯实基础科学根基，完善现代化高等教育体系，建立长效创新动力机制。
（二）产业协同进化：科技创新与产业发展相促进
产业发展是技术创新的落地根基与价值归宿，需推动人工智能与实体经济深度融合。我国在市场规模、产业链完整性上具备独特优势，人工智能技术对产业转型升级的赋能空间巨大，两者良性互动既能支撑技术持续创新，又能强化全球竞争动能，这是我国人工智能领域的核心竞争力。同时，我国在算法算力、软件设计、数据开放等领域仍存在制度壁垒，需探索灵活开放的路径加以破解。
一是强化科技金融支撑，借鉴杭州实践案例，通过政企合作、资本引导激活创新的经验，完善风险投资与产业扶持政策；二是依托“智慧城市”建设，破除数据壁垒，盘活数据资源，为技术应用与产业升级搭建基础设施平台，同时突破算法算力、数据开放等领域制度瓶颈。
（三）风险动态控制：风险治理与技术创新、产业发展的互适
风险治理作为“兜底保障”，需构建与技术创新、产业发展动态适配的治理体系。立足全球竞争格局，风险治理需保持适度灵活性与开放性，通过深化国际合作降低地缘政治风险，结合社会实验探索动态规制路径，避免因过度规制而抑制创新活力。
军事领域需强化国际合作管控技术应用风险；社会领域需构建敏捷治理体系，建立失业保障与新职业培训机制，缓冲就业冲击；完善伦理风险敏捷治理，防范技术滥用；发挥科学共同体作用，拓宽公众参与渠道；依托国家人工智能创新发展实验区与“智能社会”治理基地，以标准化指引优化实验方案，形成可复制的治理经验。
（四）管控恶性竞争：引领构建全球“智能社会”治理国际合作框架
“智能社会”治理具有全球性，中国应按照《全球人工智能治理倡议》，推动构建三方合作机制。在技术创新层面，搭建国际合作平台，凝聚全球创新合力；在产业发展层面，反对技术脱钩与政治化，维护自由贸易规则；在风险治理层面，将人工智能安全提升至与核安全同等高度，推动联合国框架下监管体系建设，凝聚伦理共识，实现“智能向善”。
结论
“智能社会”治理是国家现代化进程中不可回避的重要命题。传统技术社会学为理解“智能社会”发展提供了理论基础，但多局限于单一国家视角，缺乏对国际地缘政治因素及国际国内互动的考量，存在分析局限。本文基于全球社会学理论，以中美欧“智能社会”治理政策为案例，开展比较分析，揭示了治理实践中的“三元悖论”困境与目标选择逻辑，为各国立足国情实现智能社会高效能治理提供理论启示与实践参考。
面对日趋激烈的大国科技竞争，我国“智能社会”治理必须统筹国内国际两个大局，兼顾地缘政治格局与国内发展趋势，分阶段制定最优策略。当前，我国应坚持以技术创新为核心、产业发展为支撑，构建动态适配的风险治理体系，同时主动引领全球人工智能治理合作。尽管我国已通过国家人工智能创新发展实验区、“智能社会”治理综合实验基地等载体开展实践探索，但面对复杂国际环境，仍需进一步厘清阶段性目标，优化社会实验方案，在开放合作中实现“智能社会”高效能治理，为全球治理贡献中国智慧与方案。
