摘要：我国人口老龄化进程具有显著的“压缩性”特征，这使得养老服务缺乏自然发展的时间窗口。在初始发展阶段，凭借国家高强度的资源投入，养老服务实现了供给能力和福利总量的跨越式发展，呈现出鲜明的“福利追赶”特性。然而，随着经济社会发展迈入高质量发展阶段，这种扩张型福利模式的局限性逐渐凸显，亟须推进系统性转型。在转型过程中，首先应明确福利性养老服务的内容和边界，精准调整保障方向，积极激活多元福利主体。更为关键的是，要转变资源密集型的福利供给方式，适度弱化对于高总量、多类型、新模式的过度追求。应从经济效率、社会效益以及可持续发展的角度进行理性审视，着力提高资源利用率及服务效能。推动福利体系架构和运行方式与老龄化社会实现动态适配，完成福利从“量的积累”到“质的提升”的历史转型，构建起更加精准高效、可持续的养老服务福利体系，以有效应对人口老龄化带来的严峻挑战。
关键词：人口老龄化 养老服务 福利追赶 福利重构
引 言
中国养老服务的发展道路是在超大规模人口快速老龄化的特殊国情下探索形成的，国家主导下的“福利追赶”是我国养老服务起步期的显著特征。与发达国家相比，我国老龄化进程具有典型的“压缩性”特征，人口结构的快速转型使得社会化养老服务缺乏自然孕育和渐进成熟的时间窗口，造成了养老服务的现代化程度远远滞后于人口结构的现代化进程。面对基础薄弱和时间紧迫的双重挑战，我国不得不采取应急式、追赶式的发展路径来实现养老服务的快速起步。自1999年我国正式迈入老龄化社会以来，在“福利追赶”战略的引领下，国家通过系统规划和大规模持续性的财政投入，有效推动了服务供给能力的跨越式发展，显著提升了社会福利总量。这种以政府“全能型”干预、资源密集投入为特点的发展模式，在特定历史阶段有效支撑了我国养老服务体系的建设。然而，这种追赶型的福利观念和治理逻辑也使得养老服务发展难以突破“增量建设”的路径依赖，从而制约着福利资源的有效配置和整体效能的提升。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出，“十五五”时期经济社会发展，要坚持以推动高质量发展为主题，应聚焦制约高质量发展的体制机制障碍，推动国家治理和社会发展更好相适应，提升宏观经济治理效能，确保高质量发展行稳致远。随着人口老龄化成为中国社会的常态且程度不断加深，养老服务福利制度改革必须紧紧围绕高质量发展主线，着力突破传统发展模式的惯性约束，加快建构与新发展阶段相适应、与人民高品质生活期待相契合的养老服务福利制度，充分释放福利效能。这不仅是积极应对人口老龄化的必然要求，更是实现中国式现代化进程中必须夯实的制度基石。
学界关于养老服务供给方式的讨论始终与我国的政策导向保持紧密的协同互动。20世纪末，面对“未备先老”的制度性空白局面，福利国家的发展架构特别是贝弗里奇模式，成为指导我国养老服务体系建设的主要理论。受其影响，早期研究者多从社会福利的视角出发，研究国外养老服务模式，重点关注其“福利化”特征，强调国家在养老服务组织供给中的主体责任。这种以国家为主体的供给模式影响深远，直到今日，扩大财政投入、拓展覆盖范围、提高保障水平仍为部分研究者所极力倡导。进入21世纪，福利多元主义和新公共管理理论的引入深刻重塑了我国养老服务的政策格局。福利多元主义主张通过多元主体参与来扩大供给规模、丰富服务形式，建立起责任共担的分析框架；新公共管理理论则强调运用市场机制来提高行政效率和服务质量，推动政府角色由划桨者向掌舵者转变。这两种思潮成为推动我国养老服务社会化转型和产业化发展的思想动力，促使原本内嵌于老龄事业当中的养老产业逐渐分离出来，形成了“养老事业”与“养老产业”两个模块，二者遵循不同的运行逻辑。这种二元化发展路径在公益性与市场化之间形成割裂，导致两者难以有效协同，且各自都面临着发展困境——政府主导的公益养老服务受限于财政可持续性与服务效能不足；市场力量则因逐利倾向集中于高端领域，覆盖面狭窄，受众有限。因此，福利多元主义和新公共管理理论虽推动了养老产业的兴起，但其影响主要局限于产业化范畴，未能引发对事业领域运行机制与服务效能的系统反思。面对财政约束趋紧与服务提质升级的双重挑战，引入成本—收益分析框架以提高福利性养老服务供给效率，并打破事业—产业的二元对立格局，已成为亟待深入探讨的理论问题和实践命题。
以增量建设为主要特征的“福利追赶”
自20世纪末我国进入老龄化社会以来，养老服务领域就面临着基础设施严重匮乏的困境，仅有为数不多的城市和农村敬老院为托底保障老人提供最基本的生活照料服务，而面向普通老年群体的社会化养老服务设施则几乎是空白。在这一时期，福利国家的贝弗里奇模式提供了重要的理论支撑，其核心要义在于突出政府的主体责任，通过强化公共供给能力来实现福利资源的快速增长。具体而言，该模式在我国的实践主要体现在四个维度：扩大服务总量供给、丰富服务类型、提升设施覆盖密度以及创新服务供给方式。
第一，以床位数为代表的基础设施规模扩张。在养老服务体系建设初期，国家将发展重点聚焦于硬件设施建设，以快速增加养老服务的供给总量。每千人养老床位数是国际上通用的衡量养老服务发展水平的核心指标，它以比例型的数值化约了人口基数的差异性影响，直观地呈现养老服务的发展进度和国际位次。因此，在相当长的时期内，养老床位数增长是各级民政部门的重要考核指标。在增长导向之下，机构养老作为规模化服务供给的主要形式，迅速成为社会养老服务的核心载体，国家出台了一系列专项政策以推动养老机构的发展。2005年我国每千名老人床位数仅为10张，与同期发达国家50—70张的平均水平存在显著差距。经过十五年的快速发展，到2020年，每千名老人床位数提升至31.1张，实现了供给总量三倍的增长。
第二，以服务类型多元化为导向的体系构建。在追求总量增长的同时，我国始终注重服务类型的多样化以及体系架构的完整性，这一导向在政策演进中清晰可见。2000年，《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》提出“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充养老机制”的目标，标志着养老服务开始出现类型分化。2006年，《关于加快发展养老服务业的意见》将这一目标调整为“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”，养老服务三元结构的雏形初现。2011年，《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》则明确将社会养老服务划分为居家养老、社区养老和机构养老三大类型。至此，“三足鼎立”结构正式成型。从运作机制来看，这种“板块化”结构具有其独特优势，通过“分而治之”“各个击破”的方式，在不同发展阶段集中资源培育重点服务模块，推动各类型逐步成熟完善。虽然受资源约束和政策重心影响，三种服务类型在发展顺序上并不同步，在同一时空截面上也呈现出发展程度的不均衡，但是对于三者的整体性兼顾和体系完备性的追求始终内嵌于政策当中。这种体系化的建设思路不仅实现了类型的多样化，也做到了空间上的全覆盖，致力于达到服务的多元供给。
第三，以标准化布局提升设施密度和服务可及性。我国养老服务体系的建设基本上是从机构养老起步，而后向社区和居家养老服务延伸拓展。在机构养老初具规模之后，建设重心转向居家社区服务网点的建立，通过增加设施密度来提升服务的可及性。2013年印发的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》系统规划了社区设施布局，提出到2020年实现城市社区日间照料中心、老年人活动中心全覆盖，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区要建立养老服务社区综合服务设施和站点，并明确要求新建小区按照人均不低于0.1平方米的面积建设服务设施，老旧小区则通过购置、置换、租赁等方式补足。2024年《政府工作报告》进一步强调要加强城乡社区养老服务网络建设，《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》要求到2025年末城市社区综合服务设施覆盖率达到100%，农村达到80%。在这一政策导向之下，各级政府加大财政投入，构建起了广泛覆盖的基层服务网络。截至2024年二季度末，全国社区养老服务机构和设施已达36.9万个，占全国养老服务机构设施数的90.1%。
在推进设施标准化布局的基础上，缩小服务半径也成为提升养老服务可及性的关键举措。2014年，《上海市养老设施布局专项规划（2013—2020）》首次提出“15分钟社区养老服务圈”概念。此后，各大城市纷纷将其纳入发展规划。2021年《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出建设“‘一刻钟’居家养老服务圈”，在城市社区构建步行15分钟可达的养老服务网络，旨在为老年人提供更便捷更高效的居家养老服务支持，以提高其生活质量。
第四，以模式创新驱动政策更新。面对养老服务需求总量的激增与服务需求的多元化，从中央到地方都在持续推进养老服务模式的改革创新。在医养结合领域，2000年山西太原率先破冰，开创了医疗与养老资源整合的先河。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》正式将医养结合确立为重点发展方向，标志着养老服务从碎片化向整合式的转型。在农村养老方面，2008年河北肥乡县前屯村首创互助幸福院模式，通过盘活闲置资源，实现了农村养老服务的集约化供给，这一创新做法迅速从县域试点上升为全国性示范项目。为了打破养老机构与社区服务之间的壁垒，2013年上海闵行区颛桥镇政府率先探索创新，利用社区内闲置的公共配套设施，建成一家仅设30张床位的“迷你”养老院，专门为周边失能、失智老人提供全天候的专业护理服务。这一模式在2024年发布的《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》中得到了政策层面的确认与推广。该文件明确提出“发展嵌入式社区养老服务”，以推动专业服务资源与社区养老需求的精准对接。
近十年来，养老服务模式创新呈现出蓬勃发展态势。自2015年起，民政部持续举办全国性的养老服务经验交流会，系统梳理地方创新经验，推动先进模式在全国范围内示范推广。在创新经验快速扩散的同时，养老服务领域也面临着同质化竞争和创新内卷的挑战，如何平衡模式创新与服务实效，已成为新时期养老服务高质量发展的关键议题。
福利泛化主导下的扩张式发展
在我国养老服务体系建设的进程中，凭借政府强大的主导力量和大规模的财政投入，养老服务供给总量在短期内实现了显著提升，这种扩张式发展并非无源之水，而是有着清晰且深刻的内在逻辑作为支撑。作为现代社会保障制度的重要理论范式，贝弗里奇模式在三个关键维度上深刻塑造了我国养老服务的发展路径：一是强化国家在养老服务中的主体责任，二是追求服务供给的规模效应，三是强调养老服务的福利属性。
1.养老社会化过程中国家责任的泛化
随着人口老龄化的持续加剧以及家庭结构的深刻变革，传统家庭养老模式面临严峻挑战。与西方发达国家类似，中国同样经历了养老责任从家庭向公共领域转移的社会化进程。在此过程中，我国借鉴西方福利国家经验，政府积极承担起构建养老服务体系、强化服务保障的责任。面对老龄化的紧迫压力以及与发达国家间的巨大差距，我国政府展现出强烈的担当意识与赶超决心，同时凭借在资源整合与社会动员方面的独特优势，体现出超越西方国家的主导作用和执行效率。
在国家的强力推进下，我国福利性养老服务在一定程度上呈现出扩大化趋势，体现在以下三个方面：一是免费服务的系统性拓展。我国已构建起覆盖多领域的免费养老服务体系，补贴项目全面覆盖生活照料、医疗保健、精神关爱、文化教育、公共交通等民生领域，服务覆盖范围持续扩大。二是覆盖群体的全龄化延伸。服务对象不再局限于传统意义上的高龄老人，而是逐步扩展至更广泛的年龄阶段，注重“活力老人”在疾病预防、精神文化、社会参与等方面的多元需求，致力于为处在不同阶段的老年群体提供更具针对性与适应性的服务支持。三是福利水平持续提升。从财政投入来看，2019—2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长11%；从2020年至2023年，养老服务资金从131.3亿元增加到223.2亿元，四年间增幅达到69.99%。
需要警惕的是，政府责任的泛化已衍生出多重负面效应：一方面，老年人对政府的期待值被不合理拔高，形成“政府是养老服务唯一责任主体”的认知偏差，将免费服务视为政府应尽的“天然义务”；另一方面，过度福利化的供给模式挤压了养老服务的市场化发展，阻碍了市场交易机制的形成。更值得注意的是，对政府责任的过度强调还催生了地方政府的“模式创新竞赛”。部分地方政府与职能部门将模式创新异化为“政绩工具”，在缺乏可行性论证的情况下仓促推出各类创新项目。然而，这些项目往往因技术支撑不足、市场需求错配或社会效益有限等问题而难以为继，从而造成财政资金的浪费。
2.保障话语下养老服务需求的扩大化
作为坚持人民至上的社会主义国家，保障和改善民生既是我国政府工作的出发点，也是落脚点，这一价值遵循深刻体现在养老服务体系的建设之中。老年人的养老服务需求直接决定了服务供给的方向和内容，形成了需求牵引型的政策机制。然而，由于对养老服务需求的理解存在一定程度的泛化倾向，导致服务供给与实际需求之间出现错配。
一是服务对象的扩大化。现行政策将60岁及以上人口整体纳入服务保障范畴，但当代老年人生理年龄普遍“年轻化”，健康水平和预期寿命显著提升，活力老人比例增加，其实际需求已发生深刻变化。从社会参与来看，越来越多的老年人继续就业或承担家庭照料责任，从传统“被赡养者”转变为“家庭发展型人力资源”。在经济供养方面，据第七次全国人口普查数据显示，34.67%的老年人主要依赖社会养老金，32.66%依靠子女支持，32.67%通过劳动收入或储蓄积累实现自足，超半数老年群体并未对国家或子女形成显著经济依赖。在服务供养方面，国家、社会和家庭对于老年人的照料支持通常始于自主性生活能力丧失，这种情况多发生在中高龄老年群体中。因此，若将仍年富力强、能力完整且持续参与社会生产生活的老年群体统一纳入保障范畴，不仅会导致服务供给与实际需求产生结构性错位，也会造成财政资源在非必要领域的低效配置，加重福利供给负担。
二是服务需求的扩大化。服务使用的基本前提是客观需要，然而在当前的政策文本、学术研究以及公共讨论中，常常将“养老需求”等同于“服务需求”，事实上二者有着本质区别。老年人的养老需求是多元的，满足途径也是多样的，对具有自理能力的老人而言，大部分需求都能够通过自我调节或家庭支持得以解决，只有超出个人及家庭能力范围、需要外部支持的部分才构成“服务需求”，因此，养老服务需求的范畴是远小于养老需求的。此外，养老服务需求还存在“潜在需求”和“有效需求”的区分。尽管大量调查显示老年人普遍具有较强的养老服务需求，但其中多数仍是主观层面的意愿表达，受到支付能力、消费习惯、服务可及性等因素制约，往往难以转化为有效需求，因此，养老服务需求从主观态度转化为实际行动还需要一系列现实条件的催化和辅助。由于对养老服务的目标人群和需求定位不清，将“养老需求”等同于“养老服务需求”，将“潜在需求”等同于“有效需求”，导致国家福利性供给的内涵外延不断扩大。这种供给扩张虽在一定程度上提升了服务覆盖面，却也造成了资源配置偏差。
3.养老服务事业属性对产出效益的遮蔽
自《贝弗里奇报告》将社会服务纳入国家保障范畴以来，养老服务的福利性和公益性也得到了明确界定。然而，在我国养老服务体系的构建过程中，这种属性被过度强化，甚至与市场化、产业化运作方式对立起来，导致了两方面的认知偏差：一是将福利性的实现方式机械等同于完全由政府直接供给，认为社会力量的参与会损害公益属性；二是认为公益性事业不能进行投入—产出的效益评估，因此排斥产业化目标和实现方式。其结果是，产业化运作模式与国家福利性供给被割裂成两个互不兼容的体系。过度强调养老服务的事业属性，导致发展重心偏向于保障功能，忽视运行效率和社会效益。在实际运作中，表现为重资金投入而轻成本核算与绩效管理，资金使用效率偏低；考核评价也聚焦于设施规模、覆盖人数等实体性、总量性指标，对服务质量、运营效率、社会效益等质量指标重视不够，客观上助长了重规模扩张、轻质量提升的发展倾向。因为行业投资回报率较低，无法充分激发市场主体的参与意愿，延缓了行业的市场化转型与产业化升级进程。
福利内涵及其实现方式的重构
“福利追赶”模式在养老服务体系建设的起步期发挥了重要作用，为后续发展奠定了重要基础。尽管当前我国尚未达到西方福利国家的高福利水平，却在一定程度上面临着与西方国家昔日改革阶段相似的挑战与抉择，即在经济增速趋缓的现实条件下如何稳妥维持现有福利体系的高效运转。因此，我们亟须吸取国际经验教训，规避高福利路径可能带来的结构性矛盾，建立一套同现阶段经济社会发展相适应、相配套的养老服务供给模式。这一转型涉及福利内涵的重新界定、财政投入方向的调整优化以及福利供给主体的多元化。
1.福利内容的界定
养老服务的福利性供给范畴是近年来老龄化治理的核心问题之一。2009年我国提出的“基本养老服务”概念，正是对这一问题的探索，体现了我国在福利领域的概念创新和自有主张。然而，该制度目前呈现出“中空型”特征：顶层设计目标明确，2023年出台的《国家基本养老服务清单》也从操作层面罗列了具体事项，但对作为制度核心的“基本”概念内涵外延的政策界定却相对薄弱，学术阐释也非常有限。这种结构性缺陷导致政策执行中出现了“福利缩小”与“福利扩大”并存的乱象：或是将其等同于“托底保障型养老服务”，按照剩余型福利的模式来运作，违背了“基本”所蕴含的普惠初衷；或是将其泛化为“养老服务”，消除了福利边界，无形之中加重了财政负担，也削弱了制度本身的特殊性。因此，亟须系统厘清“基本养老服务”的概念内涵，明确新时期福利性养老服务的内容。
概括而言，基本养老服务的核心问题主要包括三个方面：一是保障对象是谁，是部分老年人还是全体老年人；二是保障内容是什么，哪些需求需要被满足；三是保障程度如何，即国家的福利性供给应达到什么水平。党的二十大提出“推动实现全体老年人享有基本养老服务”的目标，明确了覆盖对象是全体老年人，但在老龄化的进程中老年群体实际上已经形成了一种多层次结构。第一层次是“三无”“五保”老人这类传统兜底保障对象，其养老支出由国家财政完全承担，属于“全福利型”；第二层次是在老龄化进程当中“衍生”出来的空巢独居、失能失智、低收入等“困境老人”，这部分老年人数量多，需求差异性大，国家为他们提供分类别、分等级的福利性服务，属于“差异化福利”；第三层次是面向普通老年群体，聚焦他们最迫切的养老服务需求，提供普惠性养老服务。普惠性服务总量大、范围广，需要借助社会与市场力量，通过财政补贴、政策优惠等方式降低运营成本，使广大老年人以可负担的价格获得质量可靠的服务，属于“适度福利型”的服务保障。
上述结构分析呈现了福利性内涵的历史性变化。首先，从保障对象来看，相对于传统的“剩余型”托底保障，基本养老服务是一种扩大化的服务保障，包括“兜底保障”和“普惠服务”两个部分，并且后者将日益成为福利性供给的重心，这体现了“基本”标准随着社会发展而“水涨船高”。其次，从保障内容来看，福利性的“单一面向”已经发生了实质性的改变。从基本生存保障拓展为经济援助、生活照护、医疗支持、心理关怀等多维度支持，更注重需求的精准匹配。最后，从保障程度来看，福利水平有了量的差异。不再实行统一的“全福利”模式，而是根据被保障对象的弱势程度和支付能力确定保障标准，构建梯度化的福利体系，福利实现方式也由财政直接支付的单一模式拓展为补贴、购买服务、政策扶持等多种形式。总体而言，福利体系的复杂性显著提升，改变了以往仅依靠财政资金完全兜底的“全福利”模式，以更加灵活、多元的福利方式不断扩大福利的总体覆盖面。
2.福利方向的调整
起步阶段福利性供给的着眼点在于“大而全”的体系搭建，随着社会养老服务体系的日益完备，硬件建设的边际效用开始递减，财政投入方向也应随之进行调整：从“重资产、规模化”转向“轻资产、精准化”，从宏观体系搭建转向微观介入扶持，从硬件建设转向服务支持，从而确保将有限的财政资金用于提升老年人生活质量的关键环节。
一方面，应打破自上而下的传统项目决策方式，增强对于紧迫的养老服务需求的敏感度和反应力，建立基于需求导向的快速响应机制。当前亟须将财政资金投入与老年人日常生活密切相关的场景性服务领域，回应民生痛点，实现养老福利的生活性转向。这类服务项目具有针对性强、社会效益高的特点，能够以较小投入解决老年人面临的关键生活难题，具有较高的扶持价值。目前实施的“居家环境适老化改造”即是这类项目的代表，小规模的家庭环境改造成本低但效果显著，如防滑处理等微改造可降低老年人30%—50%的跌倒风险，并且以政府购买为先导带动家庭自付和市场参与，能逐步打开居家环境适老化改造的大市场。认知障碍照护支持是当前家庭照料的一大痛点，财政投入可支持“认知障碍家庭支持中心”，为家庭照料者提供专业培训和喘息服务，缓解家庭照护压力。此外，针对失能、半失能老人的“洗澡难”问题，可通过设备采购补贴、人员培训补贴等方式培育专业上门助浴服务；针对独居、空巢老人就医难问题，可通过服务补贴支持专业陪诊服务发展，提供从预约挂号到术后康复的全流程陪同服务。
另一方面，财政投入应从扶持“传统人力”拓展到“人技结合”，探索现代信息技术与养老服务的深度融合，推动养老服务方式的转变。但智慧养老的扶持重点不应停留在硬件堆砌，否则将会走到“增量建设”的老路上，而应基于特殊养老需求、植根于具体应用场景，实现技术、场景、服务的深度融合。在供给端，可支持企业建设服务调度信息平台和质量监测系统，实现科学、精准、便捷管理，提高工作效率和工作质量；在需求端，兼顾老年人的使用习惯和消费能力，通过研发补贴、使用补贴等方式，降低智慧养老产品的使用门槛，让科技真正惠及老年人日常生活。这种福利方向的调整，意味着财政投入角色从“建设者”向“引导者”和“赋能者”转变。通过将财政投入与民间资源相结合，把有限的资金转化为众多能直接提升老年人生活品质的“微服务”。这不仅是对老年人现实需求的精准回应，更是培育养老服务新业态的关键举措。
3.福利供给主体的多元化
从各国养老服务体系的发展趋势来看，单一主体难以支撑可持续的照护模式，福利多元主义理论因此受到广泛重视。罗斯（Rose）是最早对福利多元主义进行系统阐释的学者，他将福利来源分为国家、市场和家庭三部分，形成“福利三角”。伊瓦斯（Evers）将三角中的三方具体化为对应的组织、价值和社会成员关系。随后，约翰逊（Johnson）将志愿组织纳入其中，形成“国家—市场—家庭—志愿组织”的四元框架。在老龄化成为基本国情的背景之下，养老责任的共担不仅是一种制度安排，也意味着各主体的角色转型。
国家是福利供给的首要主体。纵观国际上大多数发达国家，政府本身并不直接参与养老服务的生产和供给，很少有“管办合一”的情况，因此，我国应弱化政府作为福利性服务直接提供者的角色，加快向宏观指导者和监督者转变，具体职能包括制订中长期规划和服务指导目录，为社会和市场主体提供清晰指引和稳定预期；通过立法规范服务标准与权责关系，推动行业规范化；释放市场空间，培育付费服务，提供要素支持；健全“保险+补贴”相结合的支付制度，增强老年人购买能力，为产业发展注入持续需求动力。此外，国家还需充分激发各福利供给主体功能。
首先是个人。在福利多元主义的框架中，个人并非福利主体，而被视为福利的需求者和接受者。随着福利理论的演进，特别是吉登斯的“第三条道路”、贝克的“个体化社会”均强调在晚期现代社会中个人需承担更多福利责任，因此，个人不再是福利的“被动接受者”，而是福利责任的共担者与决策参与者。在老龄化社会中，老年阶段可能占据人生三分之一甚至更长的时间，引导个人进行全生命周期的养老准备显得尤为重要。国家应引导个人树立健康意识、做好财务规划、维系社会关系，以积极心态迎接老年，提升自我养老能力。其次，家庭中血缘亲缘关系的亲密互动和精神慰藉是其他主体永远无法替代的，尤其对失能失智老人来讲，家庭承担着终极保障与权益维护的关键角色。因此，应在养老政策制定过程中植入家庭视角，将家庭政策作为老龄社会治理的重要工具，通过制度支持巩固家庭的养老功能。再次，社会力量如社会组织、慈善机构、社区与志愿者等，在提供补充服务、互助养老和人文关怀方面具有重要作用，它们可通过开展个性化服务、设立助老基金、培育“时间银行”等互助机制，构建邻里守望的养老文化。最后，让市场在普惠性养老服务供给中扮演关键角色。政府可通过补贴、优惠政策降低市场主体的运营成本，使老年人以可负担的价格获得优质服务。尽管福利多元主义理论引入已久，我国养老领域仍存在对国家过度依赖的现象，当前亟须为多元主体创造发挥作用的条件与空间，推动养老服务的实质性转型。
以效能提升优化福利增长方式
福利改革的本质在于优化福利资源的配置方式。面对福利供给压力，北欧国家普遍采取了削减预算、修改福利标准等收缩策略。而作为社会主义国家，我国不能简单套用这一路径。因此，提升福利效能便成为破解发展困境的关键。21世纪以来，新公共管理理论所倡导的“市场化”“社会化”“外包”等理念有效推动了养老服务的外部化和产业化进程，其中关于提升政府效率和服务质量的核心观点对福利性供给的效能提升仍具有重要意义。该理论主张在政府治理框架中引入市场机制和企业管理方法，这对于福利供给的启示在于：并非要将福利性服务完全推向市场，而是在坚持福利属性的前提下，在微观运作层面引入成本—收益的考量机制，推动福利增长方式的转变。一是从应急性、追赶型发展模式向常态化、可持续性发展转变；二是弱化对于高总量、多类型、新模式的执着，从福利总量扩张向运行效能优化转变。需要特别指出的是，社会福利的绩效评估较之市场化行为更为复杂，需要建立涵盖效率和效益的双重指标体系——效率指标着重考察资源投入与服务产出的比率关系，而效益指标则更关注服务对象实际获得的福利改善程度。这种多维度的评估框架既避免了单纯追求经济效益的市场化倾向，又能有效防止福利资源低效配置的问题，从而保证福利供给的精准化和高效化。
1.对项目进行成本核算和绩效评估
首先，精细化成本核算。从全周期管理的视角来看，政府主导的养老服务项目成本包括三个维度：前端制度成本、中端运营成本和后端延伸成本。目前中端运营成本的核算已经比较成熟，由运营主体自行完成，但是在财政范围内的前端成本和后端成本则常常被选择性忽视或者模糊化处理，这使得部分财政投入变成隐性成本，不仅影响了项目投入产出比的清晰核算，也制约了国家治理效能的准确评估。因此，政府端应全面识别并显化以下治理成本：一是制度设计成本，包括考察调研、政策起草、征求意见、部门协调等；二是直接性财政投入，包括运营补贴、税收优惠、设施建设、专项资金等；三是政府服务供给，包括人员雇佣、职业培训等；四是监管成本，包括标准制定、级别评定、质量监管、风险控制等；五是宣传推广成本，包括公共宣传、知识科普、教育培训等；六是技术支持成本，包括信息平台的开发建设以及后期的更新维护等。只有将“成本可见”原则贯穿于养老服务全流程，开展精细化、透明化的成本核算，才能为资源优化配置和服务效能最大化奠定坚实基础。
其次，优化绩效评估体系。社会福利虽不以营利为目的，但并不代表不能对其进行效率和效益的衡量，关键在于对于福利效能的评估与市场性的成本—收益衡量有着极大的不同，不能简单地将“成本—收益”方法移植到政府购买服务的效益评价中。首先应建立科学合理的评估指标体系。与纯市场化项目不同，养老服务项目不仅需要关注经济效益，更要兼顾社会效益，以保障政策的精准性和有效性。因此，有必要建立一个多维度的评估指标体系，全面、客观地衡量养老服务项目的综合效益。这个评估指标体系应包括以财政资金使用效率、项目收支平衡周期、社会资本撬动比例、项目盈利能力为主的经济性指标，以设施利用率、服务可及性、专业人员配比为主的效率性指标，以服务对象满意度、服务质量排名为代表的质量性指标，以服务覆盖率、家庭照护替代率为代表的社会效益指标。评估结果应该成为政府规划与政策制定的核心依据，用于优化财政投入方向与投入方式，推行绩效与预算挂钩制度。实行“以奖代补”的激励措施，对优质项目给予财政支持，鼓励品牌化、连锁化经营；对长期低效项目采取整改、合并或退出措施，避免资源浪费。为保障福利实施的精准性，需要建立基于大数据的政策调适机制，定期校准各层级目标的实施优先级，通过定期评估、数据反馈和政策调整，实现养老服务体系的动态优化。
2.通过整合优化降低养老服务供给成本
首先，优化福利供给方式。社会福利的发展进程通常是刚性的，即覆盖规模只能扩大不能缩小，保障项目只能增加不能减少，待遇水平只能提升不能降低。因此，应优先筛选具有刚性需求的养老服务保障群体以及具有基础性特征的养老服务项目，并从较低的福利水平起步，给后期福利刚性增长预留一定的空间，也给财政实力和保障能力的提升提供一定的时间。在供给方式上，要打破国家福利和免费服务之间的等价关系，设置更为复杂的福利阶序，根据服务项目的具体特征、保障对象的实际情况进行差别化的财政投入。一方面，缩小国家“大包大揽”的范围，减少全免费型福利的总量，降低对国家免费服务的依赖，即全福利只是在部分服务项目上面向少部分特殊困难群体；另一方面，在更大范围内实施多类型、层次化的福利政策，对不同类别的人群实行不同程度的补贴或者减免，采用不同的政策工具，既降低全福利性供给的财政负担，又通过注入财政资金降低市场化服务的价格，提高老年人的承受力和购买力，扩大福利性养老服务的覆盖面。
其次，体系内部的衔接和整合。当前养老服务福利性供给以行政职能为驱动，形成了分工细密、边界清晰、层级分明的结构，各相关部门均有一套与养老相关的制度规定，这就导致资源重复配置、政策冲突与服务空白并存，呈现出政策和管理的碎片化与空心化特征，推高了管理成本。党的二十届三中全会提出，以“增进人民福祉为出发点和落脚点，更加注重系统集成”，“为中国式现代化提供强大动力和制度保障”，因此，养老服务体系的整合是必然方向。整合从低到高分为连接、协作和完全整合三个阶段，连接是指政策制定时充分考量到与其他部门职能的相关性；协作则从形式组合走向内容衔接，化解已有冲突和矛盾，提高整体的协调性和有机性；完全整合则需要创造新的程序和实体形式，实现体系重构。近年来，相关部门之间已经初步建立了合作互动关系，并且短期内养老服务的总体架构也不会发生根本性改变，因而现阶段的整合目标就是要实现“协作”，即构建有效的组织管理体系和行政协调机制，尽可能对分散的养老服务业务进行统筹整合。首先应厘清各部门与养老服务有关的职责内容，特别是在具体项目中明确分工和责任，确保养老服务职责的精准定位。在此基础上系统梳理目前养老服务政策中功能重叠、执行冲突、衔接空白的“卡点”“堵点”“断点”，通过定期召开联席会议集中力量进行攻克。同时，推进政策法规的整合，将分散在各部门各领域的养老服务制度规定和政策举措统一起来，统一标准、加强衔接，以更加简约、清晰、统一的要求指导养老服务高质量发展。此外，养老服务的整合优化很大程度上依赖于新型技术手段的介入，应积极推进现代信息技术与政府工作的深度融合，通过技术赋能推动工作手段创新和发展方式转变，提升政府统一调配信息与资源的能力与效率。
3.要尊重产业特性和市场规律开展政策设计
养老产业属于朝阳产业，但是在“初升期”还具有弱质产业的基本特征——有效需求不足、盈利周期较长、社会风险较高，目前市场化服务仍较大程度依赖福利性供给，养老服务事业的制度设计直接影响产业发展进程。当前，政策导向仍偏重于从需求侧满足老年人的需要，对供给侧的关注不足，未能充分考量服务由谁提供、如何可持续运营、参与渠道是否畅通等关键问题，导致供需结构失衡，制约养老服务产业大规模快速发展。未来应确立“供给为基”的政策导向，在运营层面弱化福利逻辑，引入市场机制，遵循等价交换原则，实现需求方与供给方的双向奔赴。
首先要重视投资经营者的营利性。社会资本进入养老服务业的前提是成本可回收并获得合理利润。受传统福利思维影响，长期以来养老服务的“营利性”始终处于欲说还休的尴尬境地，无法获得制度认定和政策支持，市场机制难以充分发挥作用，制约了产业化进程。因此，应突破传统观念的束缚，对“营利性”给予正确认识和合理的制度安排。一方面，要深刻认识到合理的利润空间是吸引社会资本持续投入的必要条件，也是产业可持续发展的经济基础；另一方面，在政策设计时，应为投资运营方收回成本、获得利润提供各种要素支持，从而实现养老服务产业的健康、可持续发展。因为养老服务本身所具有的公益性特征，其获得利润的方式与其他完全市场化的产业有所不同，政府补贴和政策优惠等因素在其中起重要作用，就是说养老服务的价格因其特殊属性不能获得同等水平的市场价位，但是其经营成本会通过各种方式被降低，从而保证其收支平衡甚至达到盈利水平。
其次要考虑需求密度与需求量。养老服务业属于典型的劳动密集型产业，其劳动生产率提高速度明显滞后于工业，这一特性决定了养老服务业更依赖于规模效应和集聚效应来降低单位成本、提高运营收益，其中需求密度和需求总量这两个核心指标直接决定了服务供给的可行性和持续性。城乡之间、城市内部不同区域之间，在人口结构、支付能力与服务需求方面存在显著差异，应避免“一刀切”的设施布局要求。当前政策要求每个社区必须设置一定规模的居家养老服务中心并提出了强制性的服务半径标准，这在一定程度上是违背产业发展规律的。这种忽视区域差异的强制性标准，导致许多服务网点因规模不足而效率低下、难以自负盈亏，只能依赖政府补贴勉强维持，缺乏可持续运营能力，这也正是当前许多社区养老设施未能有效发挥作用的深层次原因。服务可及性在根本上考量的是服务使用，而不是设施存在，未来必须从差异化的现实出发，制定更具弹性、更符合经济理性的配置策略，实现三个转变：第一，从“密度导向”转向“效率导向”，摒弃对网点密度的机械追求；第二，建立差异化的配置标准，根据区域人口结构、集聚程度等特征灵活设置服务设施；第三，创新服务供给模式，在低密度区域推广流动服务、智慧养老等替代方案，特别是对一些小规模的、流动性较强的上门灵活服务给予政策支持。只有尊重产业发展规律，才能实现资源配置效率与服务质量的同步提升，推动养老服务业走向良性发展轨道。
结 语
党的二十届四中全会指出，实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，相应地，制度建设也应具有发展性和变革性。福利制度内嵌于国家发展战略和特定发展阶段之中，“与时俱进”是其内在属性和生命力之源。因此，必须将福利制度置于具体的社会历史背景中去审视和考量，使福利内涵、福利水平、实现方式与发展阶段相契合，同经济社会转型同频共振。在老龄化治理初期和经济高速发展阶段，“追赶式”的福利扩张在填补空白、偿还历史欠账方面发挥了关键作用，为后续发展打下了坚实的基础，但是“增量建设”也逐渐演变为制约福利性养老服务供给的价值桎梏。进入“十五五”时期，一方面，要遵循“推动国家治理和社会发展更好相适应”的规划指引，突破“增量建设”的惯性约束；另一方面，要按照“提升宏观经济治理效能”的部署，优化养老服务资源配置模式，提升养老服务福利性供给的整体效能。面对人口结构老化的巨大惯性和即将到来的老龄化高峰，我们需要解决的不仅是如何“做大”养老服务规模的问题，更是如何“做优”“做精”的挑战，从福利理念到供给机制都必须实现系统性转型。在发展取向上，应从单纯追求福利规模扩展转向质量与效率并重，注重结构优化与制度可持续性；在保障方向上，应超越对宏大叙述和典型示范的执着，加强微观介入扶持，推进场景化、生活化转向；在福利手段上，应以精准对接、灵活支付、体系整合、技术赋能等方式降低服务成本、提升资源配置效能。此外，要着力打破事业与产业的二元隔离，积极引导多元主体协同共治，认可市场主体的盈利需求并为其提供要素支撑，在构建具有中国特色、回应时代要求的福利体系的同时，托举现代养老服务产业快速健康发展。这不仅关乎老年群体的福祉，更是推进国家治理现代化、实现高质量发展的重要举措。
马岚，江苏省社会科学院社会学研究所副研究员
本文原载《江海学刊》2025年第6期，参考文献及注释参见本刊原文，欢迎转发与授权转载。
