摘要：未来十年，尤其是“十五五”时期，充分释放我国经济增长潜力，关键在于破除城乡之间和城镇内部的双重二元结构。一方面，要看到我国城乡二元结构依然明显，农村人口向城镇转移、农业富余劳动力向非农产业转移还有潜力。经测算，到2035年，全国将有8060万~9440万农村人口转移进城、2936万~6643万农业富余劳动力转移到非农产业。如此大规模的人口和劳动力转移，即便延续过去40多年的模式推进，亦可成为促进经济增长的重要力量。另一方面，更要看到我国城镇内部存在明显的二元结构，促进农业转移人口市民化可从多个维度释放经济增长潜力，主要包括增强消费能力和意愿、增加经验积累和提升子女受教育质量、减少在农村建房形成的沉没资产和在县城购房造成的家庭资产二次错配。农村人口老龄化、农业富余劳动力的人力资本特征和富余形态变化、以农村集体经济组织成员权为纽带的农村资产价值彰显，增加了农村人口和农业富余劳动力继续转移、农业转移人口落户流入地的难度；城市产业结构和就业形态变化、地方财力约束加深，增加了其接纳增量农业转移人口进城和存量农业转移人口市民化的难度。建议未来十年尤其是“十五五”时期，以系统观念破除双重二元结构，提高农村人口和农业劳动力可转移程度，科学有序提高城镇基本公共服务覆盖农业转移人口的广度和深度，改进流入地接纳农业转移人口市民化激励机制，加强人口城镇化统计监测分析｡
关键词：城乡二元结构；城镇内部二元结构；农业转移人口市民化；经济增长
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》确立了“十五五”时期经济社会发展主要目标，包括“经济增长保持在合理区间”“经济增长潜力得到充分释放”等核心内容。实现这些目标，推动我国经济围绕潜在增长率增长，需要认清我国经济发展韧性和潜力所在。无论是用消费、投资和净出口“三大需求”框架，还是用资本、劳动力和全要素生产率“三大源泉”框架，分析我国经济中长期增长问题，都必须立足我国国情，把城乡二元结构作为重要解释变量纳入分析框架，尤其要关注中国特色农民进城道路形成的城镇内部二元结构对经济增长的影响。未来十年，我国农村人口向城镇转移、农业富余劳动力向非农产业转移还有空间，已进城农业转移人口市民化可从多个维度支撑经济增长。建议根据农村人口和农业富余劳动力转移、已进城农业转移人口市民化供需两侧的结构性变化，对农村和城镇的相关制度安排进行系统性重构。
一、对未来十年农村人口和农业富余劳动力转移潜力的分析
我国常住人口城镇化率2025年达67.89%，即将走出诺瑟姆曲线揭示的30%~70%城镇化率快速提升区间。2025年7月召开的中央城市工作会议由此作出了“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期”的重大判断。我国常住人口城镇化率提升速度已持续放缓，但与发达国家目前普遍达到的常住人口城镇化率相比还有较大提升空间。我国在2004年前后迈过农业富余劳动力转移的“刘易斯第一拐点”，沿海部分地区开始出现“民工荒”，供求关系推动农民工工资上涨、进而拉动农业富余劳动力转移。2024年，我国第一产业全员劳动生产率为5.6万元/人，约为二、三产业全员劳动生产率的1/4，距离“刘易斯第二拐点”——农业富余劳动力转移完毕、形成城乡一体化劳动力市场的转折点还有一定差距。这意味着，以人口从农村向城镇转移、劳动力从农业向非农产业转移为途径的人口结构性红利有待进一步释放。
（一）未来十年全国有8060万~9440万农村人口转移进城
农村人口转移进城是工业化的结果，对经济增长具有支撑作用。目前我国常住人口城镇化率与我国用人均GDP衡量的发展阶段基本匹配，但与发达国家相比仍存在差距，未来农村人口转移进城还有一定空间。
预测到2035年全国还将有多少农村人口转移进城，需以2035年全国人口总量和城镇化率为核心测算基础。根据中国人口与发展研究中心发布的《中国人口展望（2024）》，2035年全国人口总量的中位值为137987万人。2035年全国城镇化率可通过对标发达国家历史上与我国2035年预期发展水平基本相同阶段的经验值进行推算。根据党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，到2035年我国人均国内生产总值将可能达到中等发达国家水平。以2015年不变价美元计算，2020年我国人均GDP为1.04万美元，按翻一番推算，2035年为2.08万美元。16个人口规模超千万的发达国家在人均GDP达到2.08万美元左右时，其常住人口城镇化率均值为75.4%。根据中国人口与发展研究中心发布的《中国人口展望（2024）》，2035年我国常住人口城镇化率为74.4%。综合研判，可将我国2035年常住人口城镇化率的高值和低值分别确定为75.4%和74.4%。
按预测的2035年人口总量，若常住人口城镇化率达到74.4%，2035年我国城镇常住人口将达到102662万人，比2024年增加8312万人；若常住人口城镇化率达到75.4%，2035年我国城镇常住人口将达到104042万人，比2024年增加9692万人。根据中国人口与发展研究中心发布的《中国人口展望（2024）》，2025—2035年城镇常住人口将自然增长252万人。剔除这个因素后，预计到2035年我国从农村转移到城镇的人口规模将在8060万~9440万人区间。
（二）未来十年全国有2936万~6643万农业劳动力转移到非农产业
劳动力从边际生产率低的农业向边际生产率高的非农产业转移，是提高全员劳动生产率和全要素生产率的重要源泉。2024年我国第一产业就业比重为22.2%，与我国用人均GDP和常住人口城镇化率等指标衡量的发展阶段不匹配，与发达国家目前3%左右的水平相比差距更大。可采用需求法、国际比较法综合研判未来十年我国可转移农业劳动力数量区间。
按需求法测算，我国到2035年农业劳动力还能够转出2936万~4709万人。利用省级面板数据建立“农业生产衍生要素需求模型”，用以测算农业生产结构、经营规模和机械化对农业劳动力需求的影响。基于农产品供需平衡分析，通过“中国农业产业模型”预测2035年我国主要农产品所需面积和产量，在农业生产结构调整、规模化经营和机械化增速低、中、高三种情景下，到2035年我国农业所需就业人数可分别下降至13361.8万人、12278.1万人和11588.3万人。在这三种情景下，以2024年第一产业就业人数16298万人为基数，到2035年农业劳动力还可分别转出2936.2万人、4019.9万人和4709.7万人。
按国际比较法测算，我国到2035年农业劳动力还能够转出约6643万人。根据16个人口规模超千万发达国家历史经验值，人均GDP达到2.08万美元左右时，农业就业占比在2.53%至14%之间。考虑我国大国小农的基本国情，预计到2035年我国农业就业占比将达到14%左右。根据中国人口与发展研究中心发布的《中国人口展望（2024）》，2035年我国15~64岁劳动年龄人口将下降至90622万人。按照2024年76.1%的劳动参与率测算，届时我国就业人数将下降至68963.3万人，农业就业人数预计下降至9654.9万人。与2024年相比，到2035年我国农业劳动力还可转出6643.1万人。
二、对未来十年以农业转移人口市民化推动经济增长潜力的分析
在根据其他发展中国家经验事实构建的刘易斯模型、拉尼斯—费景汉模型、乔根森模型、托达罗模型等二元经济结构转换模型中，城镇内部二元结构问题未得到足够关注。在我国，由于户籍制度的存在，农村人口转移进城在相当程度上把城乡二元结构移植到城镇，形成城镇内部由户籍人口和非户籍人口组成的二元结构。在目前我国体制条件和社会文化背景下，农业转移人口能否享有城镇基本公共服务、是否认为自己是居住地“本地人”，会对他们的社会心理和行为造成较大影响。这意味着，以农业转移人口市民化为途径的人口结构性红利有待释放。
农村人口转移进城、农业富余劳动力转向非农产业对经济增长有多大推动作用，与他们转移后的消费、人力资本投资和家庭资产配置等行为逻辑密切相关。这些行为逻辑，在相当程度上取决于他们的转移方式和全生命周期预期，乃至跨代预期。根据公安部发布的数据，2023年底，我国户籍人口城镇化率为48.3%，比国家统计局发布的常住人口城镇化率低17.9个百分点，约2.5亿已进城农民工及其随迁人口无法真正在流入城镇实现市民化。根据国家统计局发布的《2023年农民工监测调查报告》，进城农民工中仅47.3%认为自己是所居住城市的“本地人”。这导致他们在流入城镇消费不足、人力资本积累不充分、家庭资产在城乡之间错配。反向思考，推动农业转移人口市民化，需消除这些不利影响，将被抑制的经济增长潜力释放出来。
（一）农业转移人口市民化可带来消费需求增长
农业转移人口未落户城镇、未平等享有城镇户籍居民基本公共服务，其在就业、社保、居住稳定性等方面与城镇户籍居民的差异，会产生不同形式的消费抑制效应。消除这些差异，可以促进消费增长。
第一，增加农民工在城镇就业时间和消除就业歧视可提高其消费能力。一方面，部分农民工因难以携带家庭成员进城而不得不周期性、阶段性返乡照顾家庭，难以获得全年度劳动收入。在建筑业、住宿餐饮业、居民服务修理和其他服务业，尽管农民工月均工资水平已经接近城镇私营单位就业人员月均工资水平，但部分农民工因为不能实现全年在城镇就业，其全年工资收入水平仍较低。另一方面，农民工在城镇就业市场上依然面临一定程度的户籍歧视，难以获得收入更高、稳定性更强的工作。2024年全国农民工人均月收入4961元，比城镇蓝领群体人均月收入（6150元）低19.3%。促进市民化、减少返乡照顾家庭时间和实现同工同酬，可以帮助这部分农民工增加收入、提升家庭消费能力。
第二，强化农民工社会保障可降低其预防性储蓄。目前仍有相当大比例的进城农民工未能参加城镇职工基本医疗保险、城镇职工基本养老保险、工伤保险、失业保险和生育保险，尤其是灵活就业农民工的参保比例更低。部分城市仍不允许非本地户籍者参加本地居民基本医疗保险和基本养老保险、申领失业补助金和低保。农业转移人口主要依靠家庭收入和储蓄来抵御风险，以致不敢消费。降低农业转移人口对用储蓄抵御风险的依存度，可以帮助其扩大即期消费。
第三，提高农民工居住稳定性可增加其耐用消费品消费。大部分进城农民工仍未实现在城镇稳定定居，其居住形式以租房或者单位、雇主提供宿舍为主。农业转移人口居住生活不稳定，使其对家装、家电等移动成本较高的耐用消费品的消费意愿较低。根据西南财经大学2023年“中国家庭金融调查”，进城农民工拥有电视和洗衣机、空调、家具、厨卫大件的比例分别为89.5%、66%、82.6%、76.6%，比城镇居民分别低5.5个、4.8个、8.3个、9.7个百分点。只有改变不稳定的居住生活状态，农业转移人口对家装、家电等移动成本较高的耐用消费品的消费意愿才能提高。
多项实证研究发现，农业转移人口边际消费倾向低于城镇居民，如果放开户籍使其转变为城镇居民，其消费将增加20%~27%（见表1）。近年来，随着农业转移人口融入城镇程度提高，其与城镇居民消费行为有所接近，与城镇居民边际消费倾向的差距有所缩小，但仍然存在明显的消费抑制。根据西南财经大学2023年“中国家庭金融调查”数据测算分析，进城农民工家庭人均年收入为33601元、比城镇户籍居民低14538元，边际消费倾向为0.218、比城镇户籍居民低0.035；若进城农民工实现市民化、与城镇户籍居民具有相同的消费倾向，其家庭年人均消费水平将能增加1176元。国家统计局公布的数据显示，2024年进城农民工规模达13207万人，按约1:0.35的随迁比计算进城农民工及随迁家属总规模约为17829万人，按人均消费增加1176元计算，农民工市民化可以增加消费2097亿元/年。
（二）农业转移人口市民化可带来全社会人力资本质量提升
改革开放以来，劳动力从边际生产率低的农业陆续转向边际生产率高的非农产业，成为我国全要素生产率增长的重要源泉。今后一个时期，在继续挖掘这种转移效应的同时，应在提高农业转移人口就业和居住地稳定性、促进农业转移劳动力及其子女人力资本积累方面下更大功夫。
第一，通过市民化促进农业转移劳动力人力资本质量提升。对于未实现市民化的农业转移劳动力而言，其显著特征体现在：频繁地在不同城市和城乡之间流动，以及在不同单位和不同职业之间变换工作。国务院发展研究中心农村经济研究部课题组2022年5月开展的农民工就业问题调查显示，11.9%的受访农民工当时没有工作；24.9%从事1个月以下的非固定工作；31.72%的受访农民工表示平时干活经常换“老板”；56.24%的受访农民工表示近3年内没有参加过劳动技能培训（包括自己主动去学、用人单位或政府提供的培训）。人的经验和技能需要积累乃至通过培训获得，而农业转移劳动力的这种高流动性，导致本人和用工单位都缺乏提高职业技能的内在激励。只有相对稳定地从事某种职业，才能获得经验积累；也只有相对稳定地在某家企业工作，该企业才有动力培训员工。有研究表明，高流动农业转移劳动力的人力资本投入更低，人力资本投入回报率也显著低于本地劳动力。
第二，通过市民化促进农民工子女接受更好教育、提升未来人力资本质量。对于未实现市民化的农民工而言，其子女无论是随迁进城还是留守农村，都会对所受教育的质量产生不利影响。一方面，随迁子女在城市接受教育仍存在困难。按照平均每个进城农民工携带0.17个义务教育阶段随迁子女推算，2024年进城农民工义务教育阶段随迁子女总数约为2245万人，其中已有2178万人在公办学校或通过政府购买学位方式就读，仍有67万人未能进入公办学校或未能享受政府购买学位服务。而城市私立农民工子弟学校的教育质量甚至还不如农村公立学校。北京大学课题组2014年和2015年的调查显示，在数学的标准化测试中，私立农民工子弟小学农村户籍孩子的平均成绩低于农村公立学校的孩子。进入高中阶段后，跨省级行政区流动的农民工子女往往被迫返回原籍上学。另一方面，留守子女在农村接受教育往往面临学习和人格障碍。大量农民工因为生活和工作不稳定、进城入学难、成本高等原因，不能携带子女进城，父母家庭教育的缺位导致留守儿童普遍存在智力发育迟缓、学习成绩不佳等问题。基于北京大学2012年至2018年四轮“中国家庭追踪调查（CFPS）”数据的分析显示，无论是父母单方外出还是同时外出，留守儿童的认知发展均受到负向影响，尤其是母亲外出的留守儿童的语文、数学成绩明显差于非留守儿童。北京大学课题组2017年对超过1万名城市农民工子弟学校和农村学校小学生的调查显示，留守儿童的智力发育水平低于非留守儿童和随迁儿童。提高农民工自身人力资本积累，有助于提高当前全社会劳动生产率和经济潜在增长率；提升农民工子女智力和学习发展水平，有利于增加我国未来高素质劳动力供给。
（三）农业转移人口市民化可带来全社会资产配置效率改进
基于难以在城市长期定居、最终需返乡养老的预期，以及受光宗耀祖等传统观念的影响，相当部分农业转移人口选择将在城市务工的收入积攒起来，用于在老家建房或在老家县城买房。这些房屋大部分时间闲置，缺乏变现机会和增值空间，分散建在宅基地上的房屋甚至有可能在今后的村落布局调整中被拆迁。改变这种家庭资产配置方式，可以减少农业转移人口家庭财产损失，也可以减少全社会的资源浪费。
第一，农业转移人口市民化可以减少在农村建房形成的沉没资产。根据国家统计局数据，1990—2024年，我国农村居民住宅建设投资按现价计算累计达到116384亿元。这类新建住房多由第一代农民工家庭投资建设，由于他们长期在外务工，其新建住房大部分时间处于空置状态，带来巨大资产浪费和损失。促进农业转移人口市民化，改变他们的预期和资产配置行为，可以部分避免这种浪费和损失。
第二，农业转移人口市民化可以减少在县城购房造成的家庭资产二次错配。对1980年以后出生的第二代农民工而言，一方面难以在务工的大中城市购房定居，另一方面为了结婚、子女接受更好教育等，不得已选择在老家县城购房。县城就业机会少、收入低，购房后仍然选择外出务工，县城住房闲置率高。据武汉大学中国乡村治理研究中心等在2024年春节期间开展的问卷调查显示，农民在县城购置的住房中，只有三分之一的房屋处于长期有人居住状态，其余三分之二仅偶尔有人居住，8.85%的房屋甚至长期空置。根据西南财经大学2023年“中国家庭金融调查”数据，51.1%的农民工家庭在城镇购买了住房，其中11%的房子处于闲置状态。这些低利用率的县城房产增值速度和幅度均小于务工城市住房，加大了其未来到务工城市换购住房的难度，也拉大了其与城镇居民的财富差距。
（四）农业转移人口市民化可带来土地资源配置效率改进
对未实现市民化的农业转移人口而言，继续在老家建房是一种普遍选择。这会导致乡村常住人口持续减少的同时，村庄占地面积持续增加。根据第二次全国土地调查和第三次全国国土调查，2009—2019年，全国村庄占地面积从27709万亩增加到32903万亩，增加18.7%；同期全国乡村常住人口从68938万人减少到52582万人，减少23.7%。建新不拆旧、人走地不退，造成农村“空心化”现象逐步加重、建设用地利用率低下，而农业转移人口大量迁入大中城市，特别是东部地区大中城市，导致其建设用地不足。促进农业转移人口市民化，使其愿意以市场化方式退出老家宅基地，再通过推进农村土地综合整治，将退出的宅基地复耕置换出建设用地指标，用以增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力，进而实现全社会土地资源优化配置。按照农村户籍人口人均村庄占地维持2019年0.42亩的水平不变，如果农业转移人口实现市民化、取得城镇户籍，农村户籍人口将从2023年的72880万人减少至2035年的35325万人，理论上全国村庄占地将可以腾退出15773万亩。
三、破除双重二元结构需要考虑供需两侧的结构性变化
我国农村人口向城镇转移和农业富余劳动力向非农产业转移已持续多年，城镇户籍制度改革也已迈出较大步伐。全国乡村人口从1995年的峰值85947万人减少至2024年的46478万人。全国第一产业就业人数从1991年的峰值39098万人减少至2024年的16298万人。2019—2023年，全国5000万农业转移人口进城落户①。经过多年发展演变，影响农村人口向城镇转移、农业劳动力向非农产业转移和农业转移人口市民化的供需两侧因素均已发生深刻变化。本文对未来十年可转移农村人口和农业劳动力的预测呈现较大区间范围，其重要原因就在于未来充满不确定性。
（一）从供给侧看，农村人口老龄化、农业富余劳动力的人力资本特征和富余形态变化、以农村集体经济组织成员权为纽带的农村资产价值彰显，对农村人口和农业富余劳动力转移、农业转移人口市民化的牵制作用在增强
第一，老龄化程度提高、受教育程度提高缓慢使存量农业富余劳动力继续向城镇转移日益困难。随着青壮年、受教育程度较高农业富余劳动力持续转出，农村未转出人口老龄化加速，未来可继续转出的农业富余劳动力人力资本水平趋于下降。根据第六次和第七次全国人口普查数据计算，2010—2020年，农村15~59岁劳动年龄人口占比已从65.85%下降至59.85%；60岁及以上人口占比从14.98%上升至20.85%；尤其是65岁及以上人口占比从10.06%上升至14.69%。虽然在城乡教育均衡发展的背景下，农村人口受教育水平明显提升，但由于受教育程度较高的劳动力转出更多，农村15~59岁劳动年龄人口中受教育程度在小学及以下的占比2010年为31.24%，2020年仍高达24.56%。这种人力资本状况不利于存量农业富余劳动力继续向城镇转移。
第二，富余形态的变化使存量农业富余劳动力继续向城镇转移日益困难。随着常年性富余农业劳动力逐步减少，季节性富余成为农业劳动力富余的主要形态。由于大部分农业生产不是全年连续性生产活动，而现阶段农业对相当部分农民而言，是难以完全脱离的生存基础，但又难以单独支撑其家庭生计，这决定了小规模农业呈现兼业化特征。以日本为例，2019年第一兼业农户和第二兼业农户占销售农户比重分别为15.7%和51.7%，第一兼业农户占比甚至比2015年提高了3个百分点。在我国，还有部分农村劳动力因为需要照顾老人和小孩而不能转出，在当地缺乏劳动就业机会的情况下，处于劳动力利用不充分状态，难以实现全生命周期的充分利用。根据西南财经大学2023年“中国家庭金融调查”数据，农民工家庭仍继续务农的比例为37.0%；在返乡农民工中，因“照顾父母”“照顾孩子”而选择返乡的比例分别为14.1%、13.3%。因此，对于存量农村劳动年龄人口而言，既有较多富余劳动时间，又难以彻底从农村转出。
第三，以农村集体经济组织成员权为纽带的农村资产价值日益彰显，增加了农业转移人口是否落户城镇、实现市民化的决策难度。随着城乡融合发展深入推进，部分地区以成员权为纽带的农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权（以下简称“三权”）的价值在逐步彰显。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”。2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》删除了原法中关于“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”的规定。一些地方在农村土地承包经营权确权、宅基地和农房一体化确权登记、集体经济组织成员认定过程中，仍把户籍是否在本村作为重要依据之一。这使得部分农业转移人口愈加不愿放弃农村户籍。根据西南财经大学2021年“中国家庭金融调查”数据，农民工愿意在居住地落户的比例仅为22.5%，较2019年下降5.3个百分点；对于不愿意在城镇落户的原因，15.5%的人“担心在老家的承包地、宅基地等损失”，12.9%的人认为“感觉农村户口更值钱”，15.7%的人表示“要在老家留条后路”，30.6%的人认为“老家越来越好、发展机会越来越多”。
（二）从需求侧看，城市产业结构和就业形态变化、地方财力约束加深，导致城市接纳新增农业转移人口难度加大、城市政府推进存量农业转移人口市民化的意愿和能力下降
第一，农业转移劳动力的人力资本结构与城镇就业岗位需求变化不相适应。在以低端制造业、建筑业和传统服务业为主吸纳就业的发展阶段，由于这些行业对职业技能要求不高，农业转移劳动力主要流入其中。但随着城镇产业结构转型升级，特别是自动化、数字化技术向城镇各行业渗透，社会对劳动力的职业技能要求逐步提高，这导致低技能劳动力需求下降，进而削弱了城镇对农业转移人口的就业吸纳能力。
一方面，农民工从事制造业和建筑业的占比趋于下降。2013—2023年，农民工从事制造业和建筑业的比例分别由31.4%和22.2%下降至27.5%和15.4%。但城镇就业中这些行业占比下降幅度并不大，建筑业甚至有所提高。城镇就业中制造业占比从2013年的22%下降至2019年的17.9%，此后呈现回升趋势，2023年回升至20.03%；建筑业占比则从2013年的6.5%提高至2023年的8.47%。在城镇制造业和建筑业就业人员中，大专以上从业人员占比分别从2013年的19.2%和15.3%提高至2023年的24.9%和20.4%。建筑业对高龄农民工的清退，也是导致农民工就业中建筑业占比下降的重要原因。这表明，行业对从业人员素质和年龄要求的提高，正导致部分农民工被逐步挤出制造业和建筑业。
另一方面，虽然农民工在传统服务业中的就业规模快速增加，但这些低技能传统服务业的就业需求趋于萎缩。农民工从事批发和零售业、住宿餐饮业、居民服务修理和其他服务业的合计占比从2013年的27.8%持续上升至2023年的32.6%，城镇就业中这些行业占比已从2013年的25.5%提高至2017年的29.9%，此后趋于下降，2023年已下降至27.2%。城镇知识密集型服务业的劳动力需求快速增长，其就业占比从2013年的23.5%上升至2023年的26.4%①，而这些行业对技能要求高，多数农业转移劳动力难以进入。
第二，城市政府投入能力下降导致接纳农业转移人口市民化的意愿和能力下降。农业转移人口在子女教育、保障性住房、居民基本医疗和基本养老保险等方面，还不能完全享有与城镇户籍居民同等的权利，这加大了其进城生活压力，特别是住房和子女教育是制约其在城镇定居生活的主要障碍。促进农业转移人口市民化，需要城市政府承担相应投资支出。
从向农业转移人口提供保障性住房看，需要城市政府增加住房投资。综合相关调查，已进城农民工在城镇购买住房的比例约为33%，按2024年进城农民工13207万人计算，约4358万人已在城镇购买住房。以2024年全国人口抚养比45.8%测算，保障性住房需要保障的对象应包括其他未购房的8849万农民工及其4053万随迁家属。根据住房和城乡建设部规划，“十四五”期间投资3万亿元发展保障性租赁住房，解决2600万人住房困难问题，人均保障性住房成本约为11.54万元。若未来10年内，逐步为目前未在城镇购房的进城农民工及其随迁家属总数的50%提供保障性住房，预计需要城市政府累计投入74445亿元。
从保障进城农民工随迁学龄子女接受义务教育看，需要城市政府增加教育投资。按照义务教育阶段学生人数与就业人数之比0.217为基准进行测算，若进城农民工全部携带子女进城，则会有2866万名义务教育阶段随迁子女进城，剔除其中已在公办学校或政府购买学位就读的2178万人，将新增688万人的义务教育入学需求。为新增的这部分人提供义务教育所需成本包括新建改扩建学校提供学位的投入和通过政府购买学位所需的投入。按照90%由公办学校保障、10%由政府以每人每年6000元购买学位保障测算，新建改扩建学校需一次性投入372亿元、每年运行经费1034亿元，购买学位需要每年投入41亿元。
然而，城市政府增加这些投入面临较大困难。根据财政部数据，作为城市建设重要资金来源的国有土地使用权出让收入已从2021年的峰值87051亿元下降至2024年的48669亿元。随着地方政府债务管理的加强以及对各类城投公司的清理规范，城市政府已难以沿用过去违规举债的模式进行建设。在此背景下，农业转移人口较多的城市扩大保障性住房和学校建设将面临较大资金压力。
四、未来十年尤其是“十五五”时期破除双重二元结构、挖掘经济增长潜力的建议
习近平总书记在2020年12月召开的中央农村工作会议上指出，“今后十五年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期”。根据这一重大论断，破除城乡二元结构的窗口期还有十年。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“科学有序推进农业转移人口市民化”。2025年12月召开的中央经济工作会议进一步强调，“必须充分挖掘经济潜能”“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”。未来十年尤其是“十五五”时期，需要加大改革力度，切实破除阻碍农村人口和农业富余劳动力向城镇转移、不利于已进城农业转移人口全方位融入居住地的思想观念和制度安排。
（一）准确把握农村人口和农业劳动力转移进城、已进城农业转移人口市民化的主要矛盾和矛盾的主要方面
立足全局，以系统观念看待和处理涉及双重二元结构的思想认识和体制机制问题，做到“三个辩证看待”：一是辩证看待中国特色农民进城道路。一方面，保持农民工在城乡之间可进可退有利于增强经济韧性和维护社会稳定，降低城镇化进程的转型阵痛；另一方面，农业转移人口市民化对于拉动消费和投资、持续释放内需潜力、推动构建新发展格局具有重要意义。要尊重客观规律，畅通城乡要素双向自由流动的通道，将进城或返乡的选择权交给农民，让农村人口和农业劳动力转移进城、已进城农业转移人口市民化速度与城市就业吸纳和公共服务保障能力的提升速度相适应。二是辩证看待农业转移人口市民化的成本和收益。不同阶段农业转移人口对经济增长的贡献方式不同，早期以低人力成本支撑工业化，现在应转向以消费和投资需求、人力资本质量等支撑经济增长。应从优化资源要素配置、持续释放经济增长潜能的大局出发，加强财政、金融、就业、产业、区域和社会政策统筹，强化农业转移人口市民化的激励，推动各地全面取消城市落户限制和隐性门槛。三是辩证看待鼓励引导农民工返乡和城市人才下乡与促进农村人口和农业富余劳动力转移的关系。促进乡村全面振兴、加快农业农村现代化需要发挥人才的支撑作用，部分高素质劳动力返乡、回乡和下乡有其必要性。这部分人员进入农业农村，主要发挥着改善农村人口和劳动力结构、带动小农户发展的作用。目前我国仍处于城镇化进程中，城镇化仍然是大趋势；我国仍处于农业现代化进程中，提高农业劳动生产率需要进一步减少农业劳动力总量。促进农村人口和农业就业人员占比下降，仍是当前和今后一个时期推动高质量发展的重要任务。
（二）提高农村人口和农业富余劳动力可转移程度
把乡村人口占比和第一产业就业占比逐步降下来，需要采取多种措施使部分农村人口和农业劳动力愿意和能够退出农业农村。一是针对部分农户农业经营收入占比不高、主要劳动力既不能完全脱离农业又不能充分就业的情况，应推进农业生产经营方式创新。在更多的地方提倡发展土地股份合作社，引导有意愿的农户以土地经营权入股，使家庭主要劳动力能够常年外出务工。加大对农机作业等农业社会化服务的扶持力度，使农户把劳动强度较大的作业环节外包，这样家庭主要劳动力就不需要阶段性返乡务农。二是针对部分农户家庭主要劳动力因需要照护老人而不能外出务工的情况，应加强农村养老服务能力建设。因地制宜发展农村老年食堂、日间照料等服务，使留守老人舒心、外出劳动力放心。三是针对部分农户劳动力不愿离家的情况，应促进其就地就近就业。2024年全国乡村就业占比为35.5%，比第一产业就业占比高13.2个百分点，这表明乡村非农产业提供了相当数量的就业岗位。这部分就业人口虽然没有计入城镇常住人口，但降低了第一产业就业占比。可通过农村一二三产业融合发展等途径，继续创造就地就近就业机会。四是针对部分农户担忧全家外出后宅基地和农房出现闲置、今后可能再难返回农村的情况，应深化农村宅基地制度改革。积极探索农房财产权和宅基地使用权价值实现途径。允许落户城镇的农业转移人口在一定期限内赎回退出的农村土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益分配权，并在这些权利转让过程中享有不超过其原有成员份额的优先受让权。
（三）分步提高城镇基本公共服务覆盖农业转移人口的广度和深度
对目前仍与本地城镇户籍挂钩的基本公共服务，按由易到难的顺序分类处理：一是将常住学龄人口全部纳入以公办学校为主的义务教育保障范围，加快将常住适龄儿童纳入普惠性学前教育保障范围。二是确保在不重复申领的前提下，实现常住地申领最低生活保障、医疗救助等社会救助。三是逐步实现先省内、后跨省的基本医疗保险异地门诊费直接结算，支持在常住地参加居民基本医疗保险和基本养老保险。四是逐步实行先省内、后跨省的以学籍和连续受教育年限为依据的中高考报考制度。可考虑在高等教育资源集中度高的省级行政区，选择部分高校率先实行以各省级行政区高考报名人数为权重分配本科新生招收名额。
（四）按供需匹配原则多途径解决农业转移人口在城镇居住的问题
把解决好已进城农业转移人口居住问题作为促进投资于物和投资于人紧密结合的切入点：一是将覆盖外来务工人员保障性住房供给量作为各地新型城镇化工作的重点考核任务。简化审批流程，减免规费等制度性成本和市政配套费用，提高经营主体利用区位较好的集体经营性建设用地等非居住存量土地、闲置和低效利用的非居住存量房屋等发展保障性租赁住房的积极性，以适应农民工等新市民群体对租金成本和通勤成本的承受能力。鼓励大中城市政府收购存量商品房，重点用于安置农业转移人口的保障性住房。二是在不得将农村“三权”退出作为农业转移人口进城落户条件的前提下，支持探索农业转移人口自愿以退出“三权”抵扣城市商品房价款或置换保障性住房。三是防范城市建设抬高农业转移人口居住成本。部分城市正在进行的“城市更新”和“城中村”改造有其必要性，但应处理好提高居住品质与控制居住成本的关系，避免对农民工等群体产生过大的挤出效应。
（五）改进流入地吸纳农业转移人口市民化激励机制
强化“人地钱”挂钩机制，调动流入城市接纳农业转移人口和提高公共服务保障水平的积极性。一是提高土地要素对优势地区城镇化保障能力。改变新一轮国土空间规划中无论潜力如何各地一律按相同倍数安排城镇拓展空间的做法，对人口净流入速度较快城市适度放宽拓展倍数。将基本公共服务向未落户常住人口的覆盖率作为土地利用计划指标奖励的重要条件，明确将保障性住房项目和义务教育校舍项目纳入用地重点保障项目。二是加大中央财政对农业转移人口市民化的奖励支持力度，引导省级财政加大支持力度。提高教育、医疗等专项转移支付与常住人口挂钩分配的比例，对吸纳随迁子女普通高中就学的城市增加相应的高中转移支付支持。三是提高常住人口增长快的地区在共享税中的分成比例，逐步将与地方支出匹配性较高的税种和税目产生的收入下发给地方，形成“人多—税多—公共服务好—人多”的良性循环。
（六）加强人口城镇化统计监测分析
无论是落实“人地钱”挂钩政策，还是科学预判城镇人口变化趋势，均需要以准确的统计数据作支撑。一是尽快落实国家发展和改革委员会牵头的城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议在2021年和2022年作出的部署，公开发布第六次、第七次全国人口普查县及县以上行政区、各城市城区、各镇镇区常住人口和户籍人口数据。二是由国家统计局牵头，联合公安部、自然资源部、住房和城乡建设部，完善城区和镇区界定标准，尽快建立各城市城区、各镇镇区常住人口和户籍人口数据统计发布机制，利用大数据技术推进常态化统计发布。三是提高农民工监测调查、农民工市民化调查覆盖面和代表性，准确反映农民工市民化意愿和诉求。
