内容提要：从《波茨坦公告》至“旧金山和会”前后，美国对琉球政策在内外诸多因素影响下几经调整最终确定，并打入可长期离间东北亚国家的“楔子”。美国政府内部曾就琉球归属问题存在严重分歧，其“旧金山和约”草案有关琉球处置的条文由此经历反复修改。美国军方主张“战略托管”并竭力为将琉球打造成潜在的附属国留下充分空间，美国国务院一度强烈反对，但后来逐渐向军方妥协，推行以“联合国托管”名义“战略控制”琉球。美国对琉球政策在很大程度上受制于战后美苏争霸的地缘政治博弈。苏联因不愿琉球成为美国在远东的反共基地，坚决反对由美托管。面对苏联施压，美国在20世纪50年代初确定的关键政策是保障对琉球的“施政权”，且内部达成共识，认为不提议托管才最符合美国利益。凭借“旧金山和约”相关条款的模糊规定，美国利用琉球问题干涉“北方四岛”和谈并长期影响东北亚。

关键词：美国 琉球 托管制度 旧金山和会

第二次世界大战结束前夕，中美英苏等盟国就日本领土问题达成的基本共识主要反映于《波茨坦公告》第8条：“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其可以领有之小岛在内”。日本政府在1945年9月初《日本投降书》中明确接受《波茨坦公告》，并承诺履行《波茨坦公告》各项规定。由于主要盟国在战后发生分歧，日本四大岛之外的其他“小岛”主权悬而不决，琉球有关争议即肇端于此。在战后地缘政治博弈的影响下，美国对琉球政策几经变化，而且其内部也曾有很大分歧。随着美国相关部门档案解密以及学界研究的深入，战后美国对琉球政策的转变愈加清晰呈现，但很多细节和成因仍待进一步厘清。

一、美苏改变有关琉球问题的立场

二战结束前两年间，美国国务院对于琉球的历史认知从“属于中国”向“属于日本”转变。与美国国务院认同日本对琉球主权不同，美国军方主要从现实军事战略角度出发，反对琉球属于中国或属于日本的主张。在军方看来，琉球是美国太平洋基地计划中的关键所在，除了日本本土，琉球是美国唯一可以进行军事投放的基地。简言之，美国军方认为，应单独占领琉球。但美国国务院不赞成美军对琉球的排他性独占，认为这违反“不扩张领土的原则”，主张对这些岛屿实施非军事化后归还日本。

在战后美国军方主导的日本“施政权”范围规划上，确实预留了“琉球割离日本”的后手。1945年4月，美国军方已开始研拟战后日本领土“可剥离”范围，琉球群岛显然在此范围。盟军最高司令部一张1946年的地图上，将琉球群岛标注为既不属于日本，也不属于中国。1946年1月29日，盟军最高司令部发布第677号训令，即《关于把若干外围地区在统辖上和行政上从日本分离出去的备忘录》。该训令第3条将琉球群岛排除在暂定的日本“施政权”范围之外。不过，在该训令第6条中，对第3条进行了明确限制，即“这一训令的任何内容都不应被解释为是关于《波茨坦公告》第8条中所提及小岛之最终决定的盟国政策指示”。美国军方上述安排是基于琉球成为其远东战略要地的考量，同时考虑到国务院所主张的“不扩张领土的原则”，向国务院提议将琉球置于联合国托管制度之下，欲以“联合国托管”名义对琉球进行战略控制。

对于军方的托管方案，美国国务院认为此系“变相吞并领土的行为”，且增加美国财政负担，并损害对苏关系。国务院在1946年6月24日提呈给国务院、陆军部、海军部三部协调委员会（SWNCC）的政策建议中，坚持琉球群岛应被视为《波茨坦公告》第8条中所称“小岛”，并当交还日本实施非军事化，但对“前日本委任统治岛屿及南鸟岛、小笠原群岛和硫磺列岛”则表示“应当尽快置于联合国托管制度之下，并以美国为管理当局”。然而，美国军方坚定认为，有必要掌控琉球群岛。美军参谋长联席会议于10月将该问题提呈杜鲁门总统，杜鲁门批准了军方的意见。值得注意的是，“托管领土”依据《联合国宪章》相关规定一般会走向独立建国，但理论上确实也存在美国托管结束之后“吞并”琉球的可能性。譬如，作为“前日本委任统治岛屿”在二战后由美国托管的北马里亚纳群岛自治邦，在20世纪70年代中期经公投、立约以及美国国会相关程序，成为美国海外属地。

针对美国欲以琉球为遏制苏联的远东军事基地的战略意图，同时也是为了对美国坚持千岛群岛主权“归属未定”予以回报，苏联开始对《开罗宣言》进行有利于日本保有琉球主权、也有利于其驳斥美国托管提议的解释。美苏两国都基于各自利益而改变了此前德黑兰会议上斯大林与罗斯福交流时“归还中国”的立场。1946年11月6日，杜鲁门表示，美国“已准备好将前日本委任统治岛屿及所有因第二次世界大战结果美国所承担责任的日本岛屿置于托管制度之下，并以美国为管理当局”。苏方反对杜鲁门上述声明，认为在对日和会上方可讨论“吾人决定”将哪些小岛割离日本以及托管的问题，并批评美国欲将太平洋变为一个从旧金山到菲律宾的“美国内湖”。因为若无苏联同意，美国托管提议将很难在联合国获得通过，所以在苏联施压下，美国只能退让，在有关托管的条款草案中删除了杜鲁门提出的“所有因第二次世界大战结果美国所承担责任的日本岛屿”，而仅保留了“前日本委任统治岛屿”。同时，为了使苏联在联合国安理会相关会议上对“战略托管”不行使否决权，时任美国国务卿伯恩斯还对时任苏联外长莫洛托夫口头表示，可在对日和会上支持苏联对千岛群岛及库页岛南部的主权主张（之后随形势发展发生变化，如在“旧金山和约”中仅提及日本放弃这些领土，但未提及移交给哪国），最终获得了苏联在联合国对《关于前日本委任统治岛屿的协定》的认可。此协定于1947年4月2日通过。

在美国的战略考量中，反共遏苏、对日占领政策和琉球处置问题往往纠缠在一起。美国在远东欲推“强制独占”，正如杜鲁门强调“对日本的占领不能重蹈德国的覆辙”。自1949年开始，美国愈加注重在远东推行“反共封锁”，其有关对日和约与琉球问题的政策立场大受此种冷战对立意识形态的影响。美国已不再将日本视为主要威胁，而更加关注共产党在中国的成功以及共产党对远东其他地区的“威胁”。麦克阿瑟甚至主张，为免台湾落入共产党控制，不如将其交给日本，而美国应保有第一岛链的另一关键环节——琉球。12月，美军参谋长联席会议在有关最低限度军事需求的建议中指出，当远东政治和军事不稳定时期，在不考虑台湾与澎湖的情况下，美国要保障对北纬29度以南之琉球群岛、南鸟岛和孀妇岩以南之南方诸岛等的独占性长期战略控制。

二、内外因素影响下美国屡修“旧金山和约”草案

“旧金山和约”草案的准备工作基本上是由美国主导掌控，美国还赤裸裸地排斥中苏等主要盟国参与。但为能在和会顺利通过并尽量使多国批准，美国亦对与盟国有潜在争议的相关条文进行了多次修订。草案中有关琉球条文的修订多达十几次，这既有因美国政府内部分歧进行的妥协调整，也存在迫于苏联压力而使条款规定尽量模糊与灵活的情况。

1947年3月，美国国务院提交“旧金山和约”第一稿草案中，琉球群岛及小笠原群岛等都被列为日本须放弃的领土，但未提及主权转交和托管问题。6月，美国国务院地理特别顾问伯格斯出于“防止一切争端”的考虑，认为日本领土范围应限于其1894年1月存在的国界。他对3月“旧金山和约”草案中有关日本领土范围的条款进行了精细化修改，由此形成了6月版“旧金山和约”草案。而后来引发美国国务院内部以及国务院与军方在日本领土地理范围划定上出现较大分歧的8月版“旧金山和约”草案，就是以6月版草案为基础。在8月版“旧金山和约”草案中，琉球群岛和南千岛群岛（日本称“北方四岛”）都被列为日本将保留的领土，而小笠原群岛则属应放弃的领土。该草案遭到美国军方强烈反对。军方提醒国务院1946年10月美军参谋长联席会议提交总统的备忘录早已获杜鲁门批准，其中战略托管范围明确包括琉球群岛和小笠原群岛。

随着冷战思维开始成为美国亚太政策的基础，美国国务院政策规划部主任凯南影响力渐增。1947年8月版“旧金山和约”草案也遭到凯南猛批。他对日本保留南千岛群岛以及战略托管小笠原群岛并无异议，但在琉球群岛的归属以及托管问题上则与军方立场类似。由于国务院与军方有关琉球群岛处置方案存在较大分歧，而国务院仍不愿退让，所以在国务院起草的11月和1948年1月两版“旧金山和约”草案中，甚至彻底不提有关琉球问题。凯南在3月25日提交的《关于美国对日政策的建议》（即PPS/28报告，之后NSC13文件即以该报告为基础起草）中，建议美国“永久保有在琉球群岛的设施及应当建立的相关基地”，在5月26日的修改稿中，则将“永久”改为“长期”。1949年5月，国家安全委员会文件NSC13/3由杜鲁门批准正式成为美国对日政策文件，确定美国要对琉球群岛施行长期“战略控制”，并应当在合适时机以最可行的方式获得“国际认可”。值得注意的是，在美国国务院负责起草的9月版“旧金山和约”草案中，虽然有关条款安排将小笠原群岛和琉球群岛置于托管制度之下，但小笠原群岛列明为日本应放弃的领土以及美国管理的战略区域（即“战略托管”），但对琉球群岛却并无要求日本放弃主权的表述，仅提及普通托管，且未注明其为战略区域。

中华人民共和国成立后，美国国务院起草的“旧金山和约”1949年10月和11月版草案较之于9月版草案发生明确变化的是，日本须放弃琉球主权，而普通托管则未变。国务院对此解释是普通托管与战略托管下的军事特权实际相同，且琉球拥有庞大人口，苏联和中国认可其战略托管的可能性为零，战略控制琉球将令美国难以提出让苏联放弃南千岛群岛的建议。此后，12月版“旧金山和约”草案又对托管条款进行了修改，为避开苏联在联合国安理会的否决权（战略托管须经安理会通过，而普通托管则不必），对小笠原群岛也表述为普通托管。值得注意的是，在9月版“旧金山和约”草案中，关于美国将向联合国提交托管的表述是明确的，但在10月、11月和12月版“旧金山和约”草案中，则去除了这些表述，而仅强调有关国家承诺对美国托管申请将予以支持。

受时任美国国务院顾问杜勒斯影响起草的1950年8月和9月版“旧金山和约”草案在众多版本草案中具有非同寻常的意义，对和约起草进程影响巨大，其中较多表述与最终版已很相近，如“对此种（托管）建议采取肯定措施以前，日本同意美国将对此等岛屿之领土拥有行政、立法与司法全权”。琉球群岛与小笠原群岛从此被合并在同一有关普通托管的条款，且不再提及日本放弃琉球群岛及小笠原群岛主权。但该版明确表述，美国“将会”提交托管，此与最终版不同。美国国务院与国防部终于就“美国专属战略控制”达成共识，二者皆有退让，使得战后对日安排分歧得以解决，即：（1）不再明确言及日本放弃这些群岛，满足国务院坚持的“不扩张领土的原则”；（2）提交普通托管，以美国为管理当局，但未限期提交；（3）结合前两点，在提交托管前美国享有全权，且此种掌控可以利用不提交托管提议而按实际需求延长期限，这便满足了军方的需求。杜勒斯虽主张删去日本放弃琉球群岛及小笠原群岛主权的表述，但他并非愿意承认日方主权（即日本不应被允许对这些问题重开讨论，但美国可自主决定重启琉球问题讨论），而是更想使其模糊化。因为杜勒斯将琉球群岛和小笠原群岛与日本前委任统治岛屿放在了一个条款（日本对其前委任统治岛屿无主权），这便可解读为否定日本对琉球群岛和小笠原群岛的主权主张，以及托管到期后亦可不属日本。

在1950年10月26—27日美苏关于对日和约的会谈中，苏联常驻联合国代表马立克提出，“应割离日本的领土皆已明确，如千岛群岛、澎湖列岛和台湾岛”，而琉球群岛和小笠原群岛属于“吾人所决定其他小岛”，“仍系日本领土”，所以无法理解美国为何欲将其提交托管。对此，杜勒斯提出，美国无法理解苏联为何将琉球群岛与小笠原群岛托管与“领土扩张”相联系，因为《联合国宪章》第77条规定托管制度适用范围可扩展至“因第二次世界大战结果或将自敌国割离之领土”，与“领土扩张”无涉。他质疑，苏联为何仅因《开罗宣言》和《波茨坦公告》未曾提及琉球群岛和小笠原群岛，便认为其在和议中被自动排除。他还批评苏联政府忽略了一个事实，即按照《波茨坦公告》，这些“吾人所决定其他小岛”正是要在和议中予以讨论并决定其最终归属。

鉴于苏联的反对意见，美国在1951年3月版“旧金山和约”草案中又进行了修改，将琉球群岛及小笠原群岛与日本前委任统治岛屿条款相分离，且将美国提交托管的义务性继续弱化（改为“美国可以向联合国提议”），其他则大体不变。4月，美英两国开始讨论对日和约草案。英方认为，应明确日本放弃琉球，而美方则表示反对。据英国外交档案披露，美方表示考虑让日本保有主权更加有利，因为即便是普通的非战略托管，美方亦非完全有信心可在联合国获准通过；如果不必诉诸托管，而令日本保有主权，可使美方能轻易从日本获得在琉球部署任何设施的授权。此外，美方还指出，不要求日本放弃主权可以减轻其政治压力，同时避免未来因军事科技发展而使这些岛屿成为战略负担。不过，美国亦不愿在条约中认可日本对琉球群岛的主权，英方将美国对琉球政策概括为“给最终立场留一点模糊”。经反复讨论，美国说服了英国及英联邦国家，使这些国家不再坚持让日本放弃琉球群岛和小笠原群岛主权的条款，由此5月和6月形成的“旧金山和约”美英联合草案与美国的3月版草案大致相同，重要修改包括：“以美国为管理当局”变为“以美国为唯一管理当局”（6月版草案）；3月版草案中的“美国可以向联合国提议”被删除（5月版草案），仅强调日本对美国任何托管提议都将同意，至于美国提交托管与否则不作任何说明。值得注意的是，杜勒斯与英方会面时表示，美国不希望也未准备好取得琉球主权，且美国将来可能不希望占据这些岛屿，而届时放弃掌控这些岛屿可能将相当困难。正是以美英6月版草案以及此后文字略加改动的7月版草案为基础，形成了“旧金山和约”8月13日最终版草案。

三、美国对琉球采取“战略模糊”政策的考量

美苏两国关于琉球托管等问题的分歧一直未能解决，这成为双方有关“旧金山和约”的争执重点之一。1951年9月5日，苏联代表葛罗米柯出席“旧金山和会”发言所提关于对日和约的建议，基本上与马立克1950年10月所述立场一致。对于“规定取消”日本对琉球群岛和小笠原群岛等主权，并以联合国托管名义“把这些岛屿交给美国管理”，葛罗米柯加以痛批：这种使上述岛屿脱离日本的决定并未见于《开罗宣言》《波茨坦公告》《雅尔塔协定》等国际协定和安理会的决定中，而只有安理会才有权做出有关战略托管的决定，所以草案中的这种要求是武断的、不合法的；主张日本的主权应及于四大主岛与琉球群岛等地，以及除第2条所载领土和岛屿之外其他直至1941年12月7日为止属日各岛屿所组成的领土。

由于来自苏联方面的压力，美国虽在和约条款上寸步不让，但在“旧金山和会”上口头表态则有所妥协。例如，杜勒斯表示：“一些盟国强烈要求，和约应当规定日本放弃对这些岛屿的主权并赞成美国对其主权。其他盟国则建议，这些岛屿应当完全归还日本。鉴于盟国间意见分歧，美国认为最好的方式是准许日本保有剩余主权，同时尽可能使这些岛屿归于联合国托管制度而以美国为管理当局”。对杜勒斯所谓“剩余主权”必须结合当时语境加以分析，尤其是进行国际法意涵的阐释。在20世纪50年代的国际法学界，关于“剩余主权”已有广泛接受的定义和理解。《奥本海国际法》（1955年第8版）在论及“托管领土主权”时，便将“剩余主权”等同于“主权本身”。杜勒斯在“旧金山和会”时并未解释何为“剩余主权”，但在他此前（1951年6月）为与国防部长马歇尔会晤所准备的备忘录中写明，不会让日本放弃琉球主权。他还提出，美国只有在日本拥有主权的情况下，才能获得授权行使专属的行政、立法和司法权力，只有在拥有主权者授权的条件下，（美国）专属战略控制才能与（日本）“剩余主权”完全协调。由此可见，在概念理解上，杜勒斯“剩余主权”表述与国际法学界用语基本符合。参加“旧金山和会”的英国代表杨格对于“剩余主权”的理解也与美方相同。他在会上声明，“旧金山和约”并未取消日本对琉球群岛和小笠原群岛的主权。值得注意的是，杜勒斯所谓“剩余主权”仅系口头表态，虽体现美国当时政策，但约束力有限，因利益需求随时可变。

从法理上说，琉球和小笠原等岛屿的地位未获主要盟国最终确定。这些岛屿归属按《波茨坦公告》须由中美英苏四大盟国共同决定，而缺乏中苏两国承认的“旧金山和约”显然是非法无效的，且未明文认可日本对这些岛屿的主权。1951年9月“旧金山和会”共有49国出席，但仅有46国签署并批准了“旧金山和约”，苏联、波兰及捷克斯洛伐克虽参会，但因反对条约内容而拒绝签署；印度、缅甸及南斯拉夫受邀，但未出席会议；哥伦比亚、印度尼西亚以及卢森堡参会且签署，但未批准生效。

经“旧金山和会”，美国被迫放弃了“战略托管”并准许日本保有对琉球的“剩余主权”，这是美苏冷战地缘政治博弈的结果。“旧金山和约”第3条前后两句作出了“两面下注”的模糊规定。前一句并未规定美国必须提议托管的义务，而仅规定日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南的南西诸岛等地置于联合国托管制度之下，而以美国为唯一管理当局的任何提议“将予同意”。后一句规定：在提出此种建议并采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿的领土及居民，包括领海，行使一切行政、立法与司法权力。这是美国为避免托管提议在联合国遭苏联杯葛而做准备，甚至美国可选择借此长期行使“施政权”而又不提议托管（“施政权”不受联合国托管制度的约束）。

之所以作上述安排，是因为美国认为与苏联的分歧难以调和，必须预留后手。根据已解密的美国外交档案（1952—1954年），美国政府各部门关于“琉球托管”问题曾进行深入讨论，对于杜勒斯的“剩余主权”承诺及影响、苏联在联合国的反对、日本加入联合国（根据《联合国宪章》第78条“凡领土已成为联合国之会员国者，不适用托管制度”）等因素都有考虑，并达成共识认为，关键在于保障行使“施政权”，维持现状不提议托管最符合美国利益。关于“旧金山和约”第3条的问题，在1970年美日琉球返还谈判时亦被再次提及。当时，美国参议院外交关系委员会针对美国为何未提议托管提出质询，负责政治事务的副国务卿约翰逊回复称，托管是一个可能选项，但该条款绝不强制美国将琉球置于托管制度之下。他还引用了杜勒斯当年提请参议院批准对日和约时“甚至并未被强制申请托管”的原话表述。

美国之所以在琉球问题上倾向保留模糊空间，主要是基于自身利益考量。除前文所述杜勒斯在与英方代表会谈时提及的几点外，还在于美国可利用此一“楔子”为将来介入地区事务做铺垫，甚至还可用以干涉日本与苏联的和谈。为了尽可能增强日本周边将来争议事件发生的可能性，以及美国与日本讨价还价的筹码，杜勒斯在“旧金山和会”的发言中不仅支持日本对琉球保有“剩余主权”，还表示齿舞群岛不属于千岛群岛，支持日本的主张。美国此举意在安抚日本继续担当反共前沿阵地，并利用日本周边领土争端加固其对美国安全保护的依赖，确保美国在日本的长期军事存在。在美国政府看来，如果日本与周边国家关系发展威胁美国利益，美国应全力反对，且不惜改变此前口头上对日本主权主张的支持。例如，1956年8月日苏和谈曾一度就岛屿问题基本达成协议（日本准备接受苏联条件，仅保留齿舞群岛和色丹岛），但时任国务卿杜勒斯利用“旧金山和约”第26条警告日本：如果日方在“北方四岛”问题上对苏联让步，那么日本对琉球的“剩余主权”将受到威胁，美国甚至可主张其属美。此次警告之后，美国公开支持“北方四岛”归属日本。显然，不是因为这些岛屿不属于千岛群岛，而是因为苏联也对这些岛屿有主权主张，且不会同意全部归属日本。美国利用“旧金山和约”相关条文的模糊空间以及杜勒斯“剩余主权”表态，达到了一箭双雕的目标，既加固了对琉球的掌控，又阻止了日苏和好。

美国20世纪50年代初确立的琉球政策虽以战略模糊和长期控制为基调，却为70年代初“冲绳返还”埋下伏笔。美国若更改其公开认可日本保有琉球“剩余主权”的立场，则势必会承担不小的国际舆论压力，并激化日本国内反美情绪（美国的“剩余主权”承诺在某种程度上减缓了日本国内反美情绪，有助于美国将日本打造为“心甘情愿的自由世界伙伴”）。在艾森豪威尔、肯尼迪和约翰逊三位总统执政时期，美国政府坚持琉球“终归”日本的立场，并公开作出安抚日方的相关表态，以便促使日本成为可靠盟友，并使美国在东北亚的军事需求得到保障。在日本政府就琉球问题对美国“软磨硬泡”之下，推行战略收缩的尼克松政府终将“冲绳返还”提上日程。

四、结语

二战后，美国对琉球政策的转变是内部官僚分歧、美苏冷战博弈以及对日战略调整共同作用的产物。美国最终通过“旧金山和约”相关模糊条款与“剩余主权”表态，实现了对琉球的长期战略控制，也为后续争议埋下了伏笔。总体来说，目前学界对琉球问题的研究似仍有可发微之处，如杜勒斯提出的“剩余主权”概念在国际法层面的精确意涵及其在美日苏三方互动中的策略性运用；从1942年到1972年，美日苏中英等涉事国在地缘博弈中是如何“形塑”琉球处置问题；对远东委员会等国际机构发挥作用的研究也可进一步加强。当然，以上研究的持续深入推进需要跨学科协同合作，以及大量新发现档案的史料支撑，唯有如此才能全面解析冷战时期亚太秩序的构建逻辑。

本文注释、参考文献略

作者：

曹群，中国国际问题研究院美国研究所研究员

刘玉山，温州医科大学马克思主义学院教授

来源：《东北亚学刊》2026年第2期