2025年11月，日本首相高市早苗发表不当言论，引起琉球（学界多是泛指，古称琉球国，今琉球群岛区域，大概是日本管治的“冲绳县”区域）民众的深度担忧和愤慨。琉球民间团体已经多次前往日本首相官邸前集会，高举“不让冲绳再次成为战场”的标语，谴责高市早苗将琉球捆绑上战车的行径。琉球人民的忧愤源于其受到战争伤害的惨痛记忆，也源于琉球的领土主权地位被长期侵害的残酷现实。琉球曾是中国最为忠诚和稳固的朝贡国，后虽遭日本强占和统治，但其领土主权地位一直“悬而未决”。长久以来，琉球天然优良的港口水道长久被军事基地占据，人民受歧视，经济受限制，明清史上“万国津梁”的商贸地位早已不复存在。如果日本军国主义复苏，被密集军事部署的琉球，将再次陷入重大的危险境地。

一

1879年，日本强行对琉球“废藩置县”，其行动未获得中国与国际社会的认可，琉球地位首次沦为“历史悬案”。

从1372年（明朝洪武五年）开始，琉球国王累世接受中国皇帝册封，维持中琉朝贡关系长达500余年。其间，中国朝廷不干涉琉球内政，许其自治，让琉球“自为一国”，拥有特定的独立地位。

1879年，日本派出几百人的军警队伍，把当时的“琉球王”强行绑架到东京并“废藩置县”（将琉球国改成天皇政府直辖的“冲绳县”），日本史学界称之“琉球处分”（也称“琉球处置”，狭义上指1879日本对琉球“废藩置县”这一事件，广义上指日本侵吞琉球的整个过程）。其间，清政府向日本提出抗议，并在美国前总统格兰特的调停下与日方多次谈判。1880年，日本欲与清政府达成“分岛加约案”，规定中岛（冲绳岛）以北归属日本，南岛（宫古、八重山）归属中国清朝，同时修改日清通商条约，增加允许日本人进入中国内地从事贸易的条款。林世功等琉球使臣以死相谏。1880年9月，林世功等琉球使臣向清政府递交请愿书，反对分割琉球，指出南部岛屿贫瘠不能立国，请求恢复琉球全境。11月20日，林世功于北京总理衙门门前自杀。“分岛加约案”最终没有完成签约。自始至终，日本的“废藩置县”行动最后未获得中国以及国际社会的承认，琉球的主权地位首次成为“历史悬案”。直至2012年，琉球人在向联合国人权理事会控诉日本时，还提出1879年日本将琉球王国改为冲绳县的行动违反了《维也纳条约法公约》，形成对一国代表之强迫或威胁，应无法律效果。

抗日战争期间，中国多次提出要收回“台湾、琉球这些旧有领土”。譬如，1934年4月，蒋介石迫于全国上下对其“攘外必先安内”政策的强烈不满，在江西省抚州发表了题为《日本之声明与吾人救国要道》的讲演，进一步表明了自己的态度，“不仅是东北四省的失地我们要收复”，而且，“台湾、琉球这些地方都是我们的旧有领土，一尺一寸都要从我们手里收回”。宋子文担任外交部长时，于1942年11月3日首次召开的中外记者招待会上，关于“战后领土”方面，曾明确表示，“中国应收回东北四省，琉球及台湾等地”。《开罗宣言》发布前后，美国也曾征求中国有关琉球地位处理的意见。

二

琉球在1945年的冲绳战役中付出巨大牺牲，受日美两国军队的双重伤害。

太平洋战争是第二次世界大战中规模最大、地域最广的战役之一，而琉球沦为唯一的所谓“日本本土”战场。虽然日本殖民统治琉球半个多世纪，但太平洋战争表明，日本根本没有将琉球人视作“自己人”。在冲绳战役中，琉球平民的死亡人数比美军与日军死亡人数总和还多。战争期间，日军滥杀平民，强征琉球妇女作“慰安妇”（当时的琉球群岛军部共设有约130处“安慰点”）。日军投降前后，日本兵甚至逼迫琉球人集体自杀。以庆良间群岛为例，日本仅在此部署了小部分兵力，日军指挥官为保障“军队的战斗行动不受非战斗人员打扰”，竟命令700余岛民自杀。岛民在强迫威逼下，用斧子、剃刀、锄头、鼠药等杀死家人、邻居，然后自杀。然而，幸存的日本兵却在岛民大量死亡后，向美国军队投降。

琉球民众受到美国与日本军队的双重伤害，他们用“前有狼，后有虎”来形容当时的绝望境地。国际各界也对琉球人民深表同情。经历了这般深重苦难后，琉球人争取独立地位与人权的运动一直方兴未艾、从未停歇。1950年，琉球人民协会在致英国公使馆的信件中，明确控诉日本入侵和非法“处分”琉球，坚定提出琉球人“誓死反对隶属于日本”的鲜明主张。

三

1945至1952年间，同盟国占领并“间接统治”日本，琉球即刻“从敌国剥离”，由盟军单独占领和“直接统治”。

1945年日本无条件投降后，即刻进入被盟军“战时占领”（指在正式媾和以前，战争状态未结束而进行临时的军事占领）阶段。日本全域接受盟军最高司令官总司令部（简称“盟军最高司令部”）的管理。在占领队伍中，除了英国派出不多的部队参加了在本州西部区域的军事占领外，中国和苏联都没有派兵参加，对日占领的实施主要由美国包揽。美国远东军司令麦克阿瑟兼任盟军最高司令部总司令官。

按照《波茨坦公告》的规定，"日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定之其他小岛"。据此，盟军最高司令部将琉球视作日本以外的区域（area outside of Japan）进行“分离性处理”和“直接统治”。这种“直接统治”，与对日本本土的“间接统治”有根本区别。盟军对日本本土的“间接统治”，意味着保留其天皇制度体系，通过日本政府间接管理日本民众。而战后琉球已经不属于日本的天皇制度管理之下，直接由美军管理。麦克阿瑟多次强调，琉球必须继续留在美军控制之下，理由就是“琉球人不是日本人”。

战时占领的初期，美军将琉球居民赶入收容所，暴力接管广大的军用地并无偿使用。1948年5月琉球银行成立，其股份的51%被美军掌控。初期，统治琉球的机构经常在美国的陆军与海军之间变动，而作为专门统治琉球的军政府——琉球群岛美国民政府(USCAR，简称琉球民政府)直到1950年才正式设立。琉球民政府虽然号称“民政府”，但其行政主席由美国任命，直接或间接听从美军的指示。琉球居民进出琉球群岛，必须申请美国民政府发行的“渡航证明书”（类似“护照 ”）。美国民政府经常不作任何说明就停止“护照”和“签证”类证件的发放，甚至于发生过东京大学学生回琉球过完暑假，无法取得“签证”只能退学的事情。另外，1945—1958年，琉球通用的货币是一种被称为B币的军票。琉球当时还公布有独立国国旗和船舶旗等。这些细节充分体现了琉球独立的意识和地位。

四

1952年至1972年，琉球在《旧金山和约》项下成为“潜在的联合国托管领土”，置于美国临时施政之下，日本丧失对琉球的任何权利依据，亦不存在所谓的“剩余主权”。

和平条约是在国际法上结束战争的重要方式，用以确定战争涉及的军队、财产、赔偿以及领土地位等未决事宜，恢复和平秩序。从1947年3月19日起草的最早的对日和平条约（简称对日和约）草案，到1951年9月8日最后版本的对日和约签署，美国政府起草的所有草案文本，无一例外地将"联合国托管，以美国为管理当局"作为对琉球地位的安排，并且在1950年以前的几乎所有草案，如1947年草案、1948年草案、1949年草案，都对日本的领土界限有明确定义，含有要求“日本放弃琉球群岛所在领土的权利、权利根据、特权或委任统治权”，或者类似的表达。

1950年朝鲜战争爆发后，琉球群岛中的冲绳迅速成为美军最重要的作战基地。美国对日本的态度也迅速转变。当年，美国任命原共和党外交事务发言人杜勒斯为国务卿顾问，由其重新起草和约并加快对日媾和。1951年9月4日—8日，对日媾和会议在美国旧金山举行，通过了最后版本的对日和约（简称《旧金山和约》）。此次会议是一个实现美国片面战略利益的媾和会议。中国被完全排除在外，印度、缅甸、南斯拉夫拒绝参加会议，参加会议的苏联、波兰、捷克斯洛伐克都未在和约上签字。中苏英美四个主要作战盟国，有两个（中国与苏联）不是和约的签字国。

《旧金山和约》第三条是其关于琉球地位处理的唯一条款。该条规定琉球将成为由“美国为唯一管理当局”的联合国托管领土，在联合国的托管程序开始及完成之前（因为联合国正式托管程序较为复杂，需要联合国大会或安理会的批准，还需要签订托管协议），暂时由美国“施政”（行使立法、行政和司法权）。亦即，一旦琉球完成联合国托管的程序，则正式成为托管领土，而在此之间，是由美国临时施政的“潜在托管领土”。“施政权”也称为“管理权”，它不同于主权。在国际法上，“施政权”或“管理权”只是主权的一部分，某国可以将其特定领土的权力之运行（管理权）赋予他国/他方，而保留主权。

“托管领土的管理当局”在国际法上也有特定含义，指基于《联合国宪章》规定和托管协议约定，对托管领土具体行使立法、行政与司法权的一个或几个国家，也可以是联合国本身或者其他国际组织。因此，“美国为唯一管理当局”的含义是，在琉球经联合国大会或安理会核准被置于托管制度之下后，仅由美国这一个国家作为具体的管理当局。并且，联合国托管仍然也只是一种领土主权处理的过渡措施，其主权地位的最终确定，需要凭借联合国监督下订立的“托管协议”，由琉球人民行使自决权实现。对此，杜勒斯在1951年《旧金山和约》签订当天，首次发表所谓日本对琉球保留“剩余主权”的讲话中亦指出，琉球“作为第二次世界大战的结果而将‘从敌国割离的领土’（《联合国宪章》第77条），毫无疑问，将来的托管协议将决定这些居民与日本相关的公民身份。”联合国托管制度本身要求受托管的领土已从“敌国剥离”并交给国际社会处置。所以，1951年杜勒斯所称的“剩余主权论”，不过是一个安抚日本的政治词汇，法律上并不包括“主权复归或返还日本”的任何含义。否则，它将与《联合国宪章》的托管制度“不兼容”。

五

1972年后，美国将《旧金山和约》第三条项下的“施政权”私自移交日本，“施政权”不等于主权，琉球的主权地位至今未确定。

尽管美国自1952年后开始对琉球由军事占领改为单边“施政”，但《旧金山和约》规定的本意是要让琉球“提交联合国托管”，但美国一直未将琉球提交联合国托管。有较长一段时间，学界误以为1947年安理会关于核准托管太平洋岛屿的决议就是对琉球托管的核准，从而认为联合国从此赋予了美国在琉球的托管权。这是未严谨核实联合国文件的结果。1947年7月交由美国作为唯一管理当局的太平洋岛屿托管地，确实是联合国安理会批准的战略托管地，但它并非琉球，而是指马里亚纳、帕劳、加罗林和马绍尔群岛这四个区域。

美国不但未将琉球提交联合国托管，反而在1971年再次私相授受，与日本签订《日本和美利坚共和国关于琉球群岛和大东诸岛的协定》（简称《关于琉球和大东诸岛的协定》），并在舆论场上大肆宣扬该协定名称为《冲绳返还协定》或是《冲绳复归协定》。事实上，该协定的约文正文，亦不涉及琉球主权地位的处理。其第1条有关琉球群岛的原文是：“美国让渡其在1951年9月8日于旧金山签订的对日和约第3条项下的所有权利与利益给日本，自本条约生效之日起，由日本承担全部的权限与责任，以实施对所涉岛屿领土及其居民的一切以及任何行政、立法及司法权。” 很明显，该条也只是美国单方将其曾在琉球行使的行政、立法与司法权“放弃与让渡”给日本。这既不涉及琉球主权地位的处理，也完全忽视了《旧金山和约》原48个缔约国及未参与和约缔约的二战主要作战盟国（含中国与苏联）等国的集体意志与利益。

尽管《关于琉球与大东群岛的协定》正文不涉及琉球主权事宜，但美日之间为了达到政治交易的目的，在1971年协议签订当天，美国时任国务卿罗杰斯发表讲话提到："将冲绳返还给日本将实现美国一个长久的承诺。从对日和约开始，该和约赋予美国对冲绳的管理权，美国认可了日本对冲绳的‘剩余主权’"。据此，日本不断渲染，声称这意味着在美国"施政"期内，日本对琉球"没有失去主权"，宣称"在此期间，虽然日本没有直接统治琉球，但未改变其为日本领土之地位"。然而，尽管杜勒斯与罗杰斯运用的是同一个"剩余主权"概念，但1971年的罗杰斯版本，实际上篡改了1951年杜勒斯所提"剩余主权"的原意，将之替换成了"返还给日本"。前文已提到，杜勒斯当时的讲话指出，琉球将来的地位应由联合国托管协议以及琉球人民来决定。

总之，从20世纪50年代到70年代，美日根据其自身的政治需求，在条约框架外将“冲绳返还”与“剩余主权论”强行捆绑，通过概念上的“移花接木”和舆论上的误导性炒作，致使琉球地位的真实情况在很长一段时期内被掩盖。其看似精密的外交辞令，实则经不起法律的推敲。比较两个版本的"剩余主权"论，不难发现两者内容矛盾、含义不清，根本不能产生任何法律效力。如果结合当时朝鲜和越南战争的政治背景，"剩余主权"论的这种变化，充分显示出，琉球反复沦为美日进行亚太交易筹码的悲惨命运。

琉球作为美日政治交易牺牲品的后果延续至今。目前，70%以上的美军基地集中于琉球，严重阻碍琉球各方面的发展。经济上，琉球民众被迫让出优良的港口和土地，不但被剥夺了发展“万国津梁”航运贸易的条件，就业上也长期局限于基地的勤杂与底层工作。2024年，琉球的人均 GDP 仅为日本本土的 70%。文化上，日本对琉球长期推行“去琉球化” 教育，不但压制琉球的本土语言与习俗，还通过学术机构盗取琉球人祖先遗骨，伪造“日琉同祖论”，剥夺琉球人“原住民”地位。人权上，美军基地长久威胁琉球人的生存权、安全权与发展权，包括常态性的噪声污染、污水污染、军械误射、坠机事故等，强暴、抛尸、传播疫情等恶性事件也时有发生。司法上，美军在琉球享有“治外法权”，对于美国军事基地内发生的犯罪案件以及涉及美军犯罪的案件，日本和琉球当地的司法机构通常都不能够进行抓捕和审判。安全上，除了已有军事基地和设施外，日本从2016年开始，花费数万亿日元巨资对琉球群岛进行大规模要塞化战场建设，新建弹药库，在石垣岛、与那国岛等地密集部署先进导弹装备。这些举动正成为使琉球陷入危险处境的明确信号。

作者：罗欢欣，中国社会科学院国际法研究所副研究员。

来源：《世界军事》2026年第2期。