摘要：目前三大诉讼法对诉判关系的态度均以诉判一致为原则,但诉判一致的程度却有不同。行政诉判关系既不像民事诉讼那样保持高度的诉判一致,判决尽可能回应诉讼请求,也不同于刑事诉讼中法院可以根据案件发挥较大裁量权,判决未必需要完全符合公诉机关指控的罪名与量刑。行政诉讼对诉判一致原则的运用程度介于民事诉讼和刑事诉讼之间。行政公益诉讼相较于普通行政诉讼具有自身特殊性,诉判一致原则在行政公益诉讼中会有所“削弱”。行政公益诉讼诉判关系在实践运行中呈现出的样态为诉判一致、特别的诉判一致、诉判不一致和诉判不完全一致。诉判一致未必意味着合理,人民法院要敢于纠正检察机关提出的不适当诉讼请求,应降低特别的诉判一致之出现频率,正视诉判不一致情形的存在,诉判不一致时应保障判决方式的正确性,诉判不完全一致时要把控好判决内容的尺度。
关键词：行政公益诉讼；诉判关系；诉判一致；诉判不一致
一、问题的提出
诉判关系在程序法上通常指诉讼请求和法院判决之间的关系,这种关系通常可以用诉判一致和诉判不一致来表示。目前学界对行政诉判关系的研究主要集中在行政诉判关系的表现样态及成因。有学者认为我国行政诉判关系是不一致的,并分析了行政诉判关系不一致的原因。但该学者也强调行政诉判关系并非一成不变,有向着诉判一致发展的趋势。也有学者认为行政诉判关系是一致性与非一致性的统一,并从主观公权利和客观法秩序两个角度对该观点进行了论述。行政公益诉讼具有行政诉讼和公益诉讼的性质,行政公益诉讼很难脱离行政诉讼的原理和运行逻辑自创体系,但行政公益诉讼又有自身特点。从司法实践的情况来看,行政公益诉讼案件的诉判关系存在着诉判一致、诉判不一致和诉判不完全一致三种形态,诉判一致中又包含着特别的诉判一致,这意味着行政公益诉讼诉判关系处于一种较为复杂状态。这些诉判关系的存在是否合理?行政公益诉讼的诉判关系是否具有特殊性?行政公益诉讼中诉讼请求和法院判决关系怎么定位?如何处理诉讼请求及法院判决使行政公益诉讼的诉判关系达到较为和谐的状态?这些问题亟须解决。
行政公益诉讼在我国的运行时间较短,理论深度尚浅,实践性很强,因此对行政公益诉讼制度的研究绕不开司法实践。本文首先通过穷尽式梳理行政公益诉讼裁判案例厘清我国行政公益诉讼诉判关系的实践现状及症结所在;其次分析民事、刑事及行政诉讼法律规范中有关诉判关系的规定,明确行政诉判关系的性质,并结合行政公益诉讼的特殊性以找准行政公益诉讼诉判关系的定位;最后对行政公益诉讼诉判关系的三种样态分别讨论并提出完善建议。
二、行政公益诉讼诉判关系的案例检视
行政公益诉讼案件数量繁多,但由于诉前程序的设置,真正进入诉讼程序的案件占比并不高。中国裁判文书网和北大法宝中的行政公益诉讼案件有2000多个,通过筛选去重,有1540个一审案件和46个二审案件。在1540个一审案件中,由于某些判决书存在不完善之处,可能漏掉检察机关的诉讼请求,此类案件便不宜再作为分析样本。具备完整诉讼请求和法院判决的案件数量为1488个,通过梳理这1488个裁判案例,可以将行政公益诉判关系类型化为诉判一致(809件)、诉判不一致(189件)和诉判不完全一致(490件)三种类型。
诉判一致较易理解,即法院判决完全回应了检察机关的诉讼请求,不管从方式上还是内容上均与检察机关的诉讼请求保持一致。从数量上来看,这种判决也占据了主流。这表明在行政公益诉讼实践中法院通常会尊重检察机关的诉讼请求,恪守法院消极中立的地位。值得一提的是,在809个诉判一致的案件中有304个案件不是通常意义上的诉判一致案件,属于特别的诉判一致。特别的诉判一致案件有一个共同特征:人民检察院提出的诉讼请求为责令行政机关履职或者要求确认行政机关违法并履行职责,而人民法院仅作出确认行政机关先前行为违法的判决。具体而言,行政机关在案件审理过程中履行了法定职责,消除了公共利益受损的不利后果,人民法院再作出履行判决已无事实依据。此时检察机关通常会变更诉讼请求为确认行政机关违法,法院作出确认判决便在形式上实现了诉判一致,但这种诉判一致是检察机关变更诉讼请求后的诉判一致,故称之为特别的诉判一致。对于这种特别的诉判一致案件,如果行政机关本身积极履职,只不过因案件的特殊情况无法及时恢复受损之公共利益,则此时人民检察院不宜急于提起行政公益诉讼,否则容易造成司法资源的浪费。诉判不一致的情形是指人民检察院提出的诉讼请求和法院作出的判决在方式上存在不同。这种不同可能是检察机关提出“确认+履行”的诉讼请求但法院最终只判决行政机关履行法定职责或继续履行法定职责,此情况占绝大多数。另外一种是人民检察院请求判决被告行政机关履行法定职责,但法院做出组合判决:确认行政机关行为违法并责令其履职。诉判不完全一致的内涵是检察机关提出的诉讼请求和人民法院作出的判决在方式上相同,但在内容的具体化程度上有所不同。这种不同可能表现为检察机关提出的诉讼请求较为具体,如原则履行判决,具体履行判决,而法院反而作出比诉讼请求更抽象化的判决,如概括履行判决,原则履行判决。例如,在内蒙古自治区镶黄旗生态环境保护监督管理局不履行法定职责案中,内蒙古自治区镶黄旗人民检察院诉请之一是:“……并判令被告镶黄旗生态保护局依法继续履行草原监管职责,一是督促奥泰公司、宝峰公司限期开展植被重建工程,对被破坏的草原环境限期治理,二是督促该公司限期办理草原征占用审批审核手续,足额收缴草原植被恢复费。”但法院最终仅判被告“依法继续履行草原监管职责。”同时,也存在公益诉讼起诉人的诉讼请求内容十分模糊,但人民法院在经过审理后作出了较为具体的、限制行政机关自由裁量权的判决。例如,内蒙古自治区阿荣旗人民检察院诉阿荣旗生态环境局不履行法定职责案中,检察机关的诉讼请求之一是:“判令阿荣旗环保局继续履行职责”。而法院最终对该项履行判决的主文是:“被告阿荣旗环境保护局在三个月内对北京双娃乳业有限公司阿荣旗奶牛养殖场违法排污污染环境的行为履行相应法定职责。”行政公益诉讼制度在实践运行中有不少问题值得关注,例如,不管是从诉讼请求的角度出发还是从法院判决的角度切入,确认违法判决和责令履行判决同时出现是不合理的。此外,对于履行判决究竟应采用原则判决还是具体判决也是一个需要探讨的问题。但是这些与诉判关系问题联系不够紧密,在此便不再展开论述。通过上述对行政公益诉讼案件的分析,可见诉判关系究竟如何在行政公益诉讼实务中定位并没有形成广泛共识,诉判不一致和诉判不完全一致的情况大量存在。且诉判一致并非意味着合理,倘若一个案件检察机关提出概括式的责令履职请求,人民法院如也受制于该诉讼请求,仅作出概括式的责令履职判决,则无法很好地督促行政机关履行职责,不利于国家利益及社会公共利益的保护。
三、行政公益诉讼诉判关系的性质定位
诉判关系是一个学理概念,目前在程序法规范中没有明确规定。由于三大诉讼法的目的和价值指向不完全一致,配套的实体法也不同,通过对比民事诉讼法和刑事诉讼法中诉判关系的体现和价值导向,可以廓清行政诉判关系的性质定位,在对行政公益诉讼和行政诉讼进行对比后,能够更清晰地认识行政公益诉讼中的诉判关系应作何理解。
(一)程序法中诉判关系的规范体现
诉讼法规范若对诉判关系加以规制,通常不宜直接规定类似诉讼请求应与判决保持怎样关系之内容。因为“不告不理”是司法的典型特征,诉讼请求在前而法院判决在后。诉讼法规范中反映诉判关系的条款通常是判决如何处理诉讼请求。目前,我国三大诉讼法均没有明确规定诉判关系的概念及适用规则,但还是可以从法律和司法解释中找到相关的条款,从这些规范中可以分析出程序立法对诉判关系的态度。诉判关系似乎只关涉诉讼请求和法院判决,但实质上诉判关系也离不开法院审理的过程,法院只有经过审理才会对诉讼请求形成内心确信,完成价值判断,最终作出判决。诉判关系趣旨包含了诉、审、判三者的关系。
民事诉讼规范对诉判关系有涉及者可见于《民事诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《民诉法解释》)等。对于民事诉讼第一审的审理,《民事诉讼法》没有关于案件审理与诉讼请求关系之规定,《民诉法解释》第228条规定了“法庭审理应当围绕当事人争议的事实、证据和法律适用等焦点问题进行”。《民事诉讼法》也没有规定一审法院应作出怎样的判决,只规定了判决书应包含怎样的内容(第155条)。但此处的判决结果应是对诉讼请求的回应。二审法院仅审查当事人上诉的诉讼请求和法律适用问题,而不是对一审案件的全部内容进行审查(第175条)。这是民事诉讼中二审法院审理和上诉诉请之间的关系,这表明二审法院判决的范围要以上诉请求为限而不是一审中的诉讼请求,二审判决的范围不大于一审的诉讼请求。二审法院发回重审的情形不属于诉判关系的范畴,而是为了保护当事人的审级利益,发回重审的必要条件是案件需在第一审法院由当事人作进一步言辞辩论。根据《民事诉讼法》第207条的规定,原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的,法院应当再审,这是诉判关系一个较为直接的体现。触发再审意味着确定终局判决在诉讼程序上有重大瑕疵或该终局判决之基础有异常情形存在,影响了原确定终局判决的正确性。这表明民事诉讼中人民法院应充分尊重当事人的诉讼请求,超判和漏判都会影响法院判决的正确性,成为再审的法定事由。
刑事诉讼规范中对诉判关系的规定体现在《刑事诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》(以下简称《刑诉法解释》)中。刑事诉讼规范中并没有明确规定法院审理案件围绕的焦点是什么,但是规定了审理后应作出何种判决。根据《刑事诉讼法》第200条,人民法院在审理刑事诉讼案件后作出有罪、无罪和证据不足无罪判决。《刑诉法解释》第295条有更为细化的规定,其中与诉判关系联系较为紧密的是该条第1款第1、2项。检察机关指控罪名若成立则法院依据指控作出有罪判决,若不成立则法院据法律和审理认定的事实作出有罪判决,此时法院作出判决中的罪名大概率不再是检察机关指控的罪名。《刑事诉讼法》第201条对诉判关系的体现较为明显。在认罪认罚案件中,除了例外情形,人民法院一般要采纳人民检察院的指控罪名和量刑建议。且在量刑建议明显不当时,人民检察院有机会调整之。但若检察机关指控的罪名与法院审理认定的罪名不一致,法院便可以参照《刑事诉讼法》第295条第1款第2项和《刑诉法解释》第352条依据法律和审理认定的事实作出有罪判决。一言蔽之,在刑事诉讼中,尤其是认罪认罚案件,法院通常会尊重采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议,例外情形是起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致。但在普通程序案件中,如果案件事实清楚且证据确实充分,而人民法院审理认定的罪名与人民检察院指控不一致,则由人民法院依法判决。
对于行政诉讼法规范中的诉判关系,除了从《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉法解释》)中可以找出行政诉讼法中关涉诉判关系的内容,从二者的修改历程中也可以感知行政诉判关系在法律规范中的发展变化。根据《行政诉讼法》第6条的规定,人民法院审理行政案件对行政行为的合法性进行审查。这虽然不能说明在行政案件中人民法院不会注重行政相对人的诉讼请求,但法院通常会对整个行政行为的合法性进行审查。《行政诉讼法》第87条规定:“人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里的“判决、裁定和被诉行政行为”是“且”的关系而非“或”的关系。即行政诉讼中,上诉法院不会受上诉范围的限制,而是对原审案件进行全面审查,这明显区别于民事诉讼的以上诉范围为限。1989年《行政诉讼法》第54条规定了四种判决方式:维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。后随着经济社会和法律实践的发展,《行政诉讼法》在修改过程中丰富了判决方式。与1989年《行政诉讼法》相配套的2000年《行诉法解释》并没有对原告的诉讼请求作出要求。而2015年《行诉法解释》和2018年《行诉法解释》明确了原告的诉讼请求应包含何种内容。
(二)行政诉判关系区别于民事、刑事诉讼
在民事诉讼中,当事人享有充分的处分权,可以自由支配自己的实体权利和诉讼权利,他人不得横加干涉。此外,民事诉讼诉判一致要求法院判决要严格与诉讼请求保持一致。这是因为民事纠纷和争议发生在平等主体之间,所涉及的内容也不具备对世性,一般不会对案件以外的公民和国家社会造成影响,因此法院对照当事人的诉讼请求依法审判即可,无需考虑其他因素。正如有学者所言:“从诉判关系的角度来看,法院的裁判对象、范围是由当事人的诉讼请求来确定的。法官应对所有请求的事项并且仅对请求的事项作出裁判。”法官仅对请求事项作出裁判意味着法官要摒弃所有的个人倾向。
刑事诉讼普通程序中,诉判一致似乎并不是法院需要格外注意的事项。前文已述,根据现行《刑事诉讼法》和《刑诉法解释》的内容,刑事诉讼案件事实清楚,证据确实充分,但是人民法院认定的罪名若不同于检察院之认定,此时人民法院判决的罪名和人民检察院指控的罪名大概率不一致。刑事诉讼与民事诉讼在诉判关系上表现出差异的原因在于二者的目的和价值不同。民事诉讼保障当事人间定纷止争顺利进行,刑事诉讼的目的在于惩罚犯罪和保卫人权,保障国家刑罚权的顺利实现,这是国家高权行为的体现。而刑事诉判关系在认罪认罚案件中出现了变化,“依诉择判”成为法院应该遵守的原则性规定。刑事诉讼中诉判一致的理解学界有分歧,有学者认为刑事诉讼中的诉判一致是指人民法院对事实和证据的认定、法律的适用以及罪名的确定与人民检察院的指控一致且量刑在检察机关的量刑建议幅度之内。也有学者没有从诉判一致的角度解读刑事诉判关系,该学者指出诉判差异以罪名认定差异、量刑差异为主。还有学者认为“刑事诉讼中的诉判同一原则是指法院审判行为指向的诉讼客体应与检察机关经由起诉所确立的诉讼客体保持一致”。但从目前我国的刑事诉讼规范来看,刑事诉讼诉判一致主要是指在罪名和量刑建议上人民检察院和人民法院一致。
行政诉讼诉判关系在我国行政诉讼起初立法和现行规范中的受重视程度大有不同。《行政诉讼法》立法之初,我国的行政实体法理论和实践也刚刚起步,尚未成熟,彼时立法几乎没有涉及诉判关系的内容。《行政诉讼法》也仅仅规定了四种判决方式,且在这四种判决方式中有后来饱受争议的维持判决。后维持判决被废除,主要原因在于维持判决无法回应原告的诉讼请求。这实质上是行政诉讼诉判一致原则的体现,判与诉相对应,对于原告的起诉,人民法院有义务作出答复。同时根据司法活动自律特点,行政判决原则不能超出原告诉讼请求的范围。前文已述,2014年修改的《行政诉讼法》完善了行政判决方式,这是基于行政诉讼中作为原告的行政相对人之法律水平和素养不一之考虑,利于提高诉讼效率并更好地保护行政相对人的权益。2015年《行诉法解释》对起诉条件中的“有具体的诉讼请求”进行细化,该细化使得行政诉请可以与行政判决方式相对应。例如,原告依据2018年《行诉法解释》第1款第4项提出“请求判决确认行政行为无效”,正对应了现行《行政诉讼法》第74条之确认判决。这表明在行政诉讼规范中,越来越重视诉判关系的存在和运用,且力求达到诉判一致之效果。
行政诉讼有着维护公法秩序之功能,从《行政诉讼法》第1条的规范表达来看是“监督行政机关依法行使职权”。这是行政诉讼不同于民事诉讼和刑事诉讼的显著特点。有学者认为“行政诉讼之所以成为行政诉讼的根本特征在于其控制行政权的目的与功能明显区别于其他两类诉讼”。相比于民事诉讼和刑事诉讼,行政诉讼的诉判关系较为复杂。行政诉判关系不同于民事诉讼,判决只需以诉讼请求作为审理与判决的核心;亦区别于刑事诉讼,法庭代表国家行使刑事审判权,惩罚犯罪并保卫人权,是国家高权行为的体现。行政诉讼一方面要考虑行政相对人的诉讼请求,保护公民、法人和其他组织的合法权益,使之免受行政权“异化”带来的损害。另一方面,法院承担监督行政权合法运行的角色,甚至要发挥保护公共利益的作用。但考虑到行政诉讼案件绝大多数情况是由于行政权的不当行使,而导致行政相对人的合法利益遭受损害或者有受损害之虞,加之行政诉讼的诸多理论也是由民事诉讼而来,行政诉讼的诉判关系要坚持以诉判一致为原则,诉判不一致为例外。
(三)行政公益诉讼诉判关系的理解
行政公益诉讼不同于传统的行政诉讼,甚至有学者主张构建独立的行政公益诉讼法律规范体系。前文业已分析行政诉判关系的性质定位,既然行政公益诉讼本质是行政诉讼,那么结合行政公益诉讼的特点与行政诉判关系的性质定位,便可以对行政公益诉讼的诉判关系有较为准确的理解,在分析行政公益诉讼诉判关系与普通行政诉讼的关系之前,有必要对我国行政诉讼的性质构造有清晰认识。有学者认为,我国的行政诉讼具有鲜明的主观诉讼特征,也有学者认为我国的行政诉讼本来就是客观诉讼,这是因为我国行政诉讼的审查核心与判决类型均符合客观诉讼的特征。有学者提出我国行政诉讼不是主观诉讼的核心原因在于主观公权力并没有在我国的宪法中得到确认。还有学者认为我国的行政诉讼在结构上有着“内错裂”的状态,这使得我国的行政诉讼既不是完整意义上的主观诉讼也不是完整意义上的客观诉讼。学者们对我国行政诉讼构造有着不同看法,主要是因为我国的行政诉讼构造本身就较为复杂。我国的行政诉讼具有主观诉讼的特征,因为行政诉讼保护行政相对人的主观权利,行政相对人可以提起诉讼的条件之一便是行政相对人应与被诉行政行为存在利害关系。同时,我国行政诉讼具备着客观诉讼特征,因为纠正行政机关的不当行为、构建行政机关依法行政的理性公法秩序同样是我国行政诉讼的重要目标。虽然我国的行政诉讼之构造在学界有所争议,但对于行政公益诉讼的客观诉讼定位却没有太大争议。
相比于传统的行政诉讼,行政公益诉讼具有诸多新特征,其中与诉判关系联系紧密之典型特征有三:第一,行政公益诉讼以保护公共利益和客观法秩序为目的。从诉讼目的来看,主观诉讼不是为了给予行政机关否定性评价,也不是为了纠正公共行政上的错误,更不是为了保障客观的公法秩序,而是为了救济相对人,恢复相对人受损害的权益。而客观诉讼以保护公益为目的,客观诉讼的判决也以保护公共利益为导向。第二,行政公益诉讼以检察机关为起诉主体。在普通行政诉讼中,起诉主体往往是受到行政行为直接影响的公民、法人等,这就要求起诉人与行政机关的行为具有直接关联性,起诉人在“两造”关系中处于原告地位,相比于较为强势的行政机关,原告相对弱势。“检察机关保护公益的实践探索经历了以原告身份代表国家提起民事诉讼、督促责任主体提起诉讼以及检察机关提起公益诉讼三个阶段”。行政公益诉讼属于检察机关提起公益诉讼的阶段,检察机关在公益诉讼中不再是传统的原告,而是公益诉讼起诉人。相比传统行政诉讼中的行政相对人,检察机关的强势地位得到体现。普通行政诉讼中,原告败诉率较高,而在行政公益诉讼中,从2018—2020年的行政公益诉讼案件来看,检察机关败诉案件只有25件。第三,行政公益诉讼呈“双阶构造”。行政公益诉讼程序分“两步走”,即对于行政公益诉讼受案范围内的行政机关违法行使职权或者不作为,检察机关先行提出检察建议,行政机关在法定期限内不履行的,检察机关再依法向人民法院提起诉讼,这是在《行政诉讼法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高检察公益诉讼解释》)明确下来的。在行政公益诉讼试点之时,大多数行政公益诉讼案件,行政机关在诉前程序中便进行了自我纠错。即使在试点结束后,诉前程序仍是办结行政公益诉讼案件的主要方式。行政公益诉讼案件大量通过诉前程序结案,一方面可以节省司法资源,使更多案件不必进入到诉讼程序中,从而提高效率,保护公共利益;另一方面,诉前程序检察机关提出检察建议给予了行政机关自我纠错的机会,这体现了对行政权的充分尊重。
行政公益诉讼相比于传统行政诉讼具有新特点,令行政公益诉讼中的诉判关系与传统行政公益诉讼中的诉判关系具有一定不同。这种不同未必就使得行政公益诉讼中的诉判关系打破了传统行政诉讼中以诉判一致为原则、以诉判不一致原则为例外的诉判关系状态。行政公益诉讼中的诉判关系仍以诉判一致为原则,诉判不一致为例外,但诉判一致的底层逻辑和诉判一致的程度方面与传统行政诉讼有区别。在底层逻辑方面,传统行政诉讼中的诉判一致主要是基于对行政相对人权利之保护,判决尽可能回复行政相对人的诉讼请求,这有利于化解行政争议,与民事诉讼较为相似。而行政公益诉讼中的诉判一致原则,一方面源于司法的被动性,法院需要基于检察机关的诉讼请求开展诉讼活动。另一方面是检察机关的专业性使得法院偏向作出诉判一致之判决。而在诉判一致的程度上,由于行政公益诉讼以保护公共利益和客观法秩序为目的,法院基于这种目的考虑,可以在检察机关的诉讼请求不符合制度目的之时作出与诉讼请求不一致的判决。这就为行政公益诉讼中诉判关系以不一致的形态呈现留下了很大空间。
四、行政公益诉讼诉判关系的规则构建
行政公益诉讼诉判关系的完善应重点针对实践运行中出现的问题。行政公益诉讼诉判关系相比于传统行政诉讼具有特殊性,但仍以诉判一致为原则。对于实践中出现的特别的诉判一致,诉判不一致和诉判不完全一致该作何解释,这些情况的存在是否合理,如果不合理该如何完善,这些问题需要加以论证和解决。
(一)降低特别的诉判一致的出现频率
根据前文所述,行政公益诉讼诉判一致的809个案件中有304个案件是特别的诉判一致。其“特别”之处是在这些案件中,检察机关大多变更了诉讼请求,“诉判一致”体现在人民法院作出的判决与检察机关变更后的诉讼请求一致。变更的情况可能是检察机关原本提出责令行政机关履行法定职责的诉讼请求,之后在案件进行过程中由于行政机关履职完毕将诉讼请求改为确认行政机关行政行为违法;或者是人民检察院提出确认行政机关行为违法和履行法定职责的组合式诉讼请求,后因行政机关积极履职变更诉讼请求为仅确认行政机关的行为违法。特别的诉判一致案件通常是检察机关急于起诉的结果。《两高检察公益诉讼解释》第21条的规定,在行政公益诉讼案件中行政机关在收到检察建议后两个月内依法履行职责并书面回复人民检察院,否则人民检察院会有提起诉讼之可能。《两高检察公益诉讼解释》在此虽规定了行政机关应在两个月内书面回复检察机关,且需要履行法定职责,但并不意味着行政机关需要在两个月内对法定职责履行完毕,并达到国家利益和社会公益恢复圆满状态之效果。如果案件本身复杂,行政机关难以在两个月内完成履职,将行政机关履行法定职责的期限解释为两个月未免强人所难。实践中经常出现此种情形:检察机关在行政机关履职过程中,因行政机关履职效果不明显或受损之国家利益及社会公益没有快速恢复而提起行政公益诉讼。但由于行政机关处于持续履职状态,通常在案件进行中便实现了保护公共利益之目的,此时人民检察院通常会变更诉讼请求仅要求法院确认行政机关先前行政行为违法。此类案件中检察机关的做法欠妥,体现在三个方面:一是会造成司法资源的浪费,二是会打击行政机关的履职积极性,三是与现行规范相冲突。前两点不难理解,在行政公益诉讼案件中,检察机关在发出检察建议后,如果急于向人民法院提起诉讼,该诉讼并不能对行政机关的行为起到纠正作用,因为行政机关本来就在依法履行职责的道路上,恢复公共利益只需静待时日,这无疑是对司法资源的浪费。而行政机关在积极履职的前提下仍被检察机关提起行政公益诉讼,会给本来就事务缠身的行政机关增加诉累,打击行政机关的积极性。对于第三点,我国现行《行政诉讼法》和《两高检察公益诉讼解释》都规定了履行判决有适用前提,即行政机关不履行法定职责。只有在审理查明行政机关存在不履行法定职责的情形下,法院才能作出履行判决。这表明,如果人民检察院提出诉讼请求是判令行政机关履行法定职责,则需要以行政机关不履行法定职责为前提。对于行政机关不履行法定职责案件,行政机关是否履行法定职责需要人民法院审理确定,但行政机关若在收到人民检察院发出的检察建议后着手履职,仅从结果角度没有达到公益诉讼之目的,不宜认为行政机关没有履行法定职责。此时人民检察院自然不宜提起责令行政机关履行法定职责之诉。减少特别的诉判一致的出现关键在于人民检察院而不是人民法院,检察机关对于已经发出检察建议的行政公益诉讼案件要保持克制,不能因为行政机关暂时没有恢复公共利益的圆满状态便急于起诉。
(二)正视诉判不一致的情形
行政公益诉讼诉判不一致是法院作出的判决与人民检察院提出的诉讼请求不一致,这种不一致在行政公益诉讼的司法实践中表现为诉判不一致或者诉判不完全一致。根据前文所述,诉判不一致是判决方式层面的不一致,而诉判不完全一致是判决内容层面的不一致。前文已述,行政公益诉讼仍应坚持诉判一致原则,但作为客观诉讼的行政公益诉讼以保护公共利益和客观法秩序的目的,也为法院作出不同于人民检察院诉讼请求的判决提供合理性基础。对于人民检察院不合理甚至是有错误的诉讼请求,法院可以对诉讼请求进行纠正并作出不同于检察机关诉请的判决。故应容忍和正视行政公益诉讼中诉判不一致的存在,这种诉判不一致包含了判决方式层面的不一致和判决内容层面的不一致。
从法理层面来讲,诉判不一致也体现着司法权与行政权的关系问题。传统的司法权与行政权之关系,通常是司法权绝对尊重行政权。以行政首次判断权为例,行政首次判断权作为一个理论概念,最初来源于日本,并在20世纪五六十年代得到了较为系统的阐述。日本行政法学者雄川一郎提出,行政机关应当享有对某些行政法律关系作出初步判断的权力。这意味着,对于特定行政法律关系的设定、确认或变更,应该由行政机关首先处理,而非由法院干预。然而,随着社会经济的快速发展及现代行政体制的不断演进,尤其是服务型行政理念的普及,行政相对人的权利保障问题愈加受到关注。在这一背景下,为了提高行政相对人的救济效果,并确保其在行政行为中所受侵害能够得到有效弥补,行政诉讼作为保护手段愈加得到重视。日本学者也开始重新审视行政首次判断权的绝对化理解,认为应当适当给予司法机关一定的干预空间。经过调整后的首次判断权理论提出,法院在审查行政机关是否应当作出某种行政行为时,可以不拘泥于尊重行政机关首次判断权的问题,允许在某些情形下适用义务诉讼和预防性不作为诉讼。这样的“缓和”理论为行政法的发展提供了更为灵活的法律框架,兼顾了行政效能与司法监督之间的平衡。司法权与行政权紧张关系的缓和为司法权干预行政权提供了法理基础,为行政公益诉讼的诉判不一致提供了理论可能。
1.诉判不一致时判决方式要准确
诉判不一致主要体现为人民检察院提出组合式的诉讼请求而人民法院作出单一式的判决,或人民检察院仅提出了一项诉讼请求但人民法院作出组合判决。在行政公益诉讼司法实践中存在大量的组合式诉讼请求,这种组合式诉讼请求又集中体现在“确认+履行”的诉讼请求,即人民检察院诉请人民法院判决被告行政行为违法并责令被告履行法定职责。而法院作出的判决不能既包含确认行政机关违法的内容也包含责令行政机关履职的内容。原因在于二者没有同时适用的逻辑空间与规范空间。
从逻辑角度而言,法院作出履行判决必然伴随着对行政机关行为的否定性评价。因为《行政诉讼法》规定人民法院作出履行判决需以行政机关不履行法定职责为前提,如果法院通过审查无法认定行政机关不履行法定职责,那么法院此时再作出履行判决无疑与法律冲突。虽然我国法院判决的既判力从规范和实践的角度来说还仅仅限于裁判主文,法院的裁判理由暂且没有既判力。但既然法院已经在裁判理由中经过论证,再在判决主文中加以确认已无必要。从《行政诉讼法》规范来看,人民法院作出行政确认判决也有着严格的适用场域,不存在确认违法判决与责令履行判决同时适用之情形。
不少案件法院纠正了人民检察院提出的组合式诉讼请求,避免作出“确认+履行”的组合判决。如渝中区人民检察院诉重庆市渝中区城市管理局不履行法定职责案,重庆市江津区人民法院改变了检察机关组合式的诉讼请求,作出了独立的责令履职判决。即在行政公益诉讼中,虽然以诉判一致为原则,但当检察机关提出的诉讼请求存在逻辑甚至法律错误时,法院可以打破诉判一致原则,作出与诉讼请求不一致的判决。这便是诉判不一致意义的体现,人民法院可以通过审理判决纠正人民检察院诉讼请求中不合理的内容,从而保障审判的准确性,维护司法权威。
2.诉判不完全一致时判决内容应适当
诉判不完全一致可能是人民检察院提出较为具体的诉讼请求而人民法院作出较为抽象的判决,亦可能反之。从判例的表现情况来看,人民检察院提出的诉讼请求比判决更为具体的案件很少,这意味着如果人民检察院提出一个较为具体的诉讼请求,法院通常不会排斥。因为倘若法院作出一个较为具体的判决往往会限制行政机关的裁量权,属于司法权对行政权的干涉,法院是否能够作出具体化的判决,作出具体判决的内容可以到达什么程度实质是司法权究竟能在多大程度上干预行政权之问题。因此,如果检察机关一开始便提出内容较为具体的诉讼请求,则法院判决之时自然少了后顾之忧。但若该具体之诉讼请求并不合理,法院则不能为了保持诉判一致而作出不合理的判决。检察机关的不合理诉讼请求可能表现在以下方面:其一,行政机关对于案件中的违法行使职权或者行政不作为的补救方式有两种或者两种以上,而检察机关提出的诉讼请求限制了行政机关的选择权,使得行政机关只能用其中一种方式履行职责;其二,诉讼请求的内容不合理。例如,根据案件事实和自然规律,行政机关若想恢复受损之草地林地需要一年以上的时间,而人民检察院却要求行政机关在三个月内完成履职,这与客观事实相违背。此时,人民法院作出的判决不宜再遵循检察机关之诉讼请求,而应根据实际情况作出判决。从检察机关提出具体的诉讼请求案件数量颇少也可以看出检察机关通常不愿意将诉讼请求具体化;而进入行政公益诉讼程序的案件通常是行政机关的履职行为与法律规定不符甚至存在违法行为,行政机关的履职态度也可能存在松散懈怠等情况。此时人民法院在不过度干涉行政自由裁量权的前提下作出较为具体的判决无疑有利于实现行政公益诉讼保护国家利益和社会公共利益之诉讼目的。因此,对于行政公益诉讼中人民检察院通常提出抽象诉讼请求这一事实,如果人民法院一味地追求诉判一致而作出较为抽象的判决,虽符合诉判一致的原则,也可以避免司法权不当干预行政权,但却与行政公益诉讼的制度目的相违背。此时人民法院根据法律规定,在保持判决方式一致和不过度干预行政权的前提下,适度具体化判决内容,虽会与诉讼请求有所出入,但这样的做法有利于诉讼目的实现。
五、结语
中国法治的重大理论与实践创新成果,急需学术界进行整体性阐释和系统性表达。学者们对诉判关系的研究与思考较少,行政公益诉讼视角下诉判关系的研究更是如此。学者们对诉判关系的研究与思考着墨不多,行政公益诉讼视角下诉判关系的研究更是如此,而行政公益诉讼在实践运行中的确出现了一些问题。法院为了遵循诉判一致原则将判决与人民检察院的诉讼请求保持一致,但人民检察院的诉讼请求本就可能包含着不合理部分,例如检察机关提出的是“确认+履行”之诉请,或人民检察院提出的诉讼请求内容过于抽象,不利于行政机关的后续执行。行政公益诉讼作为他益型客观诉讼,无论是作为审判者的人民法院还是诉讼“两造”之人民检察院与行政机关,在诉讼中都有着相同的目标,即维护国家利益与社会公共利益。这就要求人民法院应根据案件情况及最有利于恢复受损公共利益之思考,作出最终判决。这种判决可以不严格遵循诉判一致原则,可以适度干涉行政权,但不能弃人民检察院诉讼请求不顾,亦不能在行政机关拥有自由裁量权之时代其作出决定。人民检察院应树立案件尽可能在检察建议程序阶段结案的理念,这并不是为了提高所谓的结案率,而是出于提高效率和更利于保护公益之考虑。这就要求检察机关在发现行政机关在行政公益诉讼受案范围内违法行使职权或行政不作为后积极与行政机关沟通协商,认真调查案件,提出全面、细致且考虑行政机关实际情况的检察建议,并跟进行政机关的落实情况。行政机关在人民检察院制发检察建议前后均应与检察机关保持密切沟通,积极履行法定职责,在遇到复杂案件、履职困难之时可以考虑告知人民检察院延长履职时间,尽量使案件不进入诉讼程序。三机关通力合作,肩负起各自职责,更利于国家利益和社会公益的保护。
