王哲，美国纽约州立大学布法罗分校社会学系博士生；李泓博，清华大学社会学系博士生。
近年来，在农业人口向城镇转移过程中，通过村委会转为居委会，并结合基层组织改建、集体资产股份化、村民身份变更等程序，实现农村向城市社区转型的“村改居”，已成为各地普遍采用的模式。“村改居”社区治理，成为当下县域城乡融合发展与新一轮农业转移人口市民化行动的关键。
“村改居”工程不仅导致社区在空间形态上的剧烈变化，而且带来了治理结构与社会关系的深刻重构（毛丹，2009；顾永红等，2014；吴莹，2017）。一方面，很多新成立的“村改居”社区并未在短期内完成从农村社会管理模式到城市社会管理模式的全面转变，仍保留了部分原有的村庄制度与组织（杜国明，2011；李棉管，2014；吴莹，2014）。为保障农民权益与维护社会稳定，不少地区在推进“村改居”时并未撤销农村集体经济组织，而是将其一并迁入城市社区，形成了社区内部多元且复杂的组织格局（杨贵华，2012）。另一方面，在“村改居”后，原先村庄的社会网络面临城镇化带来的流动性冲击。如何依托集体经济组织重建社会关系、维护社会秩序，成为“村改居”社区的重要挑战（谷玉良，2021；易宏琤，潘焕学，2024）。
现有“村改居”研究对于集体经济组织在社区中功能定位的认识仍比较模糊，对其在社区治理与运作中的实际参与缺乏系统探讨。基于此，本文从实践视角出发，系统分析集体经济组织在“村改居”社区中的角色与作用。
本文以浙江省嘉兴市若干“村改居”社区及其保留的村级股份经济合作社为研究对象，探讨在社会治理过程中引入集体经济组织的动因，以及该组织在“村改居”社区运作与发展中所发挥的多重作用。通过分析嘉兴案例，本文旨在深化对“村改居”社区运作机制与治理模式的理解，同时讨论集体经济组织在中国城乡融合发展中的制度意义与实践路径，并对未来村庄转型中集体经济组织在城市社区的定位与功能进行探索。
文献综述
城镇化进程中的“村改居”社区治理
改革开放以来，在国家政策和市场力量的双重推动下，中国经历了快速的城镇化。2004年，为在城市建设用地需求与耕地保护之间取得平衡，国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出“增减挂钩”政策。政策实施后，各地陆续开展了多种形式的试点探索，主要包括“村改居”“农民上楼”“资本下乡”等模式。
伴随“农民上楼”“资本下乡”等项目在实践中暴露出诸多社会治理与权利保障问题，“村改居”逐渐成为地方政府缓解土地指标紧张、推动城镇化进程的主要路径。近十余年间，大量村庄通过拆迁、撤销、合并等方式逐步转变为居委会社区（王春光，2013）。全国村委会数量从2001年的70.0万个下降至2022年的48.9万个，而居委会数量则从2001年的9.2万个上升至2022年的11.8万个（中华人民共和国民政部，2012；2023）。
值得注意的是，“村改居”并非仅是户籍意义上的“农转非”，其背后涉及国家与社区在组织体系和治理模式上的深刻变革，相关研究也多围绕这两个方面展开。
一是组织体系的变革。我国农村的基层治理体系通常为“区县政府—乡镇政府—村委会”。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会作为农村基层自治组织，主要职责包括办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等，服务对象以本村村民为主，组织结构较为单一。同时，村委会还承担集体财产和集体经济的管理职能，具有一定的经济属性。其成员由村民选举产生，多源于熟人社会。由于乡镇政府存在的“悬浮状态”（周飞舟，2006），村委会表现出一定的独立性，不仅是国家整合和动员乡村资源的重要抓手，而且构成农民连接国家与市场的中介（熊万胜，王阳，2015）。
相较之下，城市社区实行“区政府—街道办事处—居委会”的组织管理体系。尽管同属基层自治组织，但居委会运作更多依赖于政府直接领导，工作人员通常由上级街道办事处任命。居委会除为辖区居民（包括常住人口和流动人口）提供多样化服务外，还承担对各类组织（例如业主委员会、物业公司、非营利组织等）的指导和监督职能。与村委会相比，居委会更多地承担着政府安排的资源配置和公共事务，因此被视为政府在基层的延伸机构（何海兵，2003；彭勃，2006；王汉生，吴莹，2011）。
组织关系的转型必然伴随财政关系的调整。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会办理公益事业所需经费原则上由村民会议通过筹资筹劳解决。若确有困难，地方政府应给予支持。在实践中，尽管转移支付与项目资金成为村庄财政的重要来源，但村内许多公共事务仍依赖集体经济出资（折晓叶，陈婴婴，2011；刘守英，熊雪锋，2018）。与村委会不同，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居委会的工作经费与成员补贴均由市级或区级政府统一拨付，其基础设施建设和公共服务发展完全依赖政府财政支持，无需自筹资金。
二是治理模式的转变。“村改居”社区作为城乡过渡的特殊形态，其治理问题涉及社区与村庄、居民与农民等双重主体，需在空间结构和社会关系等层面进行多维度重构。
在空间层面，“村改居”社区经历从平面院落到标准化立体单元楼的空间转型，并伴随传统公共空间（例如寺庙、戏台）被绿地景观等新型公共空间取代。这一变化带来了空间使用矛盾与公共资源配置的博弈问题（吴莹，2016）。在土地由“集体所有”向“国家所有”转型的过程中，传统土地使用惯习与城市物业管理规则存在冲突，诸如绿化维护、对接城市商户等事项超出了原有村庄治理的经验范畴。职业化的物业管理机构的介入虽提升了治理效率，但也让原村民在适应过程中出现抵触情绪（李和中，廖澍华，2017；崔宝琛，彭华民，2020）。
“村改居”带来的更为深远的影响是农村原有社会关系的重建。“连根拔起”的上楼农民并不会迅速成为市民，而是保有对原村的身份认同，并以原村关系网络为主要社会交往基础（焦长权，周飞舟，2016；吴莹，叶健民，2017）。这使得街道办与居委会的科层化管理模式在短期内难以建立与居民的社会联系。“村改居”后的基层治理往往需要在保留熟人网络的基础上，将村庄治理体系与城市网格体系叠加，从而实现更具适应性的精细化治理。
在实践层面，将村庄治理体系与城市网格体系叠加的基层治理呈现出三种典型形态。其一，部分近郊社区采用“各自为政”的模式，让村委会与居委会并存，前者处理原村民事务，后者承接上级行政任务。该模式看似分工明晰，但当二者职能交叉时，协调多依赖干部个人能力与性格，易形成“村强居弱”或“村弱居强”的不均衡局面（杨贵华，2014：60-122；吴莹，2017）。其二，为提高治理效能，一些地方引入社区服务站、业主委员会与物业公司，构建多元共治格局（杨贵华，2012）。但因原村民仍存在“集体兜底”心理，而外来租户缺乏产权认同，群众参与度低、物业费收缴率低等问题依旧突出，市场化治理机制难以有效落实。其三，部分地区——包括本文所要讨论的嘉兴市——采取“一套人马、两块牌子”的过渡性安排，由原村委班子兼任居委会，村集体出资建设社区设施，实现组织资源整合。然而，村干部同时承担集体经济管理与行政服务双重职责，在土地征收补偿与集体资产分配等事务中易产生制度张力，尤其在外来人口大量涌入的情况下，原村民基于集体成员身份提出的福利诉求与居委会的公共管理职责间频繁出现摩擦。
总体而言，“村改居”社区具有“亦城亦乡”的混合性特征（纪芳，2024），其治理实质是国家城市化逻辑与乡村内生秩序的持续协商过程，这种协商既体现在土地产权制度与集体所有制的关系重构，也反映在公共服务供给模式与村庄熟人社会关系治理传统的磨合（吴晓燕，2011；王春光，2013）。单纯“去乡村化”的制度设计难以奏效，因为“村”作为一种空间、组织与关系的复合体，承载着比居委会更深厚的社会和历史意涵，由“空间城市化”到“人的城市化”的转变，显然不应以否定“村”为前提。
作为“村改居”社区治理主体的集体经济组织
集体经济组织起源于国家主导的合作化与人民公社化运动。在合作化运动时期，传统的农村社区从自然和行政意义上的聚落，被制度化为具有生产和分配功能的集体组织（周晓虹，2005；贺雪峰，2018）。彼时的生产队承担着管理农业生产、协助统购统销、分配生活物资、管理集体资产、发展非农产业以及提供公共服务等多重职能（陈锡文，2025）。
改革开放后，人民公社解体，行政村、自然村庄或村民小组逐渐成为集体组织的主体，兼具基层自治组织、集体经济组织与准行政组织多重角色（赵晓峰，2010）。村委会与经济合作社虽在制度上相互独立，但在实践中密切关联。即便国家通过集体产权制度改革，将农村的经济合作社改造为现代企业模式的股份合作社，推动“政经分离”（贺雪峰，2017），但在多数村庄内，集体经济组织仍然深度参与村庄治理（郭强，2014；高鸣，芦千文，2019）。
在“村改居”过程中，许多地区为保障转型期的社会稳定，选择保留集体经济组织。然而，这类组织在新型城市社区中的角色定位却并不清晰。根据《中华人民共和国农村集体经济组织法》，包括股份经济合作社在内的农村集体经济组织，其核心职责是发展壮大集体经济，并不承担社会治理职能。然而，在实际操作中，集体经济组织因掌握土地、物业与资金等资源，往往主动或被动地介入社区事务。部分学者认为，这种超越法定职责的“越位”行为削弱了基层政府的治理能力，甚至制约了城乡融合的推进（李意，2011；顾永红等，2014；蓝宇蕴，2016）。研究指出，集体经济组织的介入容易造成组织结构交叉、权责不清（刘红等，2018），削弱社区自治（顾永红等，2014），引发公共服务供给失衡（刘鑫，王玮，2019）与社区融合缓慢（吴莹，2014）等问题。同时，“进城”的集体经济组织内部也常因成员资格、股权配置、权能边界与发展路径等问题产生矛盾（党国印，1998；课题组，2014；桂华，2019；李泓博，2024），这些矛盾进一步影响社区治理效率。因此，不少研究主张“村改居”社区应实现真正意义上的“政经分离”，使集体经济组织专注于经济领域。
总的来看，既有研究大多从制度主义视角出发，将“村改居”理解为“去乡村化”的城镇化过程，将“村改居”社区视作尚未完全转型的城市社区。这一理论预设导致对集体经济组织在“村改居”社区的地位与作用的简化甚至忽视，对其如何实际参与城市社区的日常运作与社会治理缺乏深入分析。事实上，制度与政策并不能完全解释基层社会的实际运作（杨爱平，余雁鸿，2012）。在社区内，日常协商与纠纷调解更依赖人际关系与社会关系（折晓叶，陈婴婴，2000；罗刚，王汉生，2001：324-382；应星，2014：41-50）。即便村民“进城”，他们在社会交往、心理认同等诸多方面依然深受原有村庄社会关系影响（王春光，1995；贺雪峰，仝志辉，2002），并对集体组织成员身份保持强烈的依附感（李泓博，2024；王迪，2023：203-217）。
基于此，本研究从实践出发，聚焦社区基层自治组织、集体经济组织与农民群体在“村改居”转型中的困境与诉求，探讨集体经济组织在社区财政与社会治理中的实际作用及其社会机制。研究基于笔者在2022—2023年间对浙江省嘉兴市的实地调查。调查涵盖嘉兴市下属的两个县（县级市）的多个政府部门、10个乡镇（街道）、12个社区（村庄）、4个村级股份经济合作社以及20户居民（农民）。研究方法采用政府部门座谈与入户访谈相结合的形式。本文主要分析材料来自安海市与禾清县内的前进社区、蓝河社区、同心社区、千云社区四个“村改居”社区，以及前进、东野、河东、东村股份经济合作社四个农村集体经济组织。通过这些案例，本文旨在揭示集体经济组织在嘉兴“村改居”社区内的实际功能，并探讨集体经济组织在中国城乡融合发展中的制度意义与实践路径。
浙江省嘉兴市的土地制度改革与集体产权改革
作为中国工业最发达的地区之一，浙江省嘉兴市长期面临城市与工业用地紧缺的困难。为缓解土地资源压力，嘉兴市在2008年被确立为浙江省统筹城乡综合配套改革试点市，率先开展以“两分两换”为核心的优化土地使用制度改革，以实现城乡布局优化与集约土地利用。“两分”指将宅基地与承包地分开、农房搬迁与土地流转分开，“两换”指以承包地换股、换租、增保障，以宅基地换钱、换房、换地方。“两分两换”的核心在于：一方面，将村民的宅基地使用权和土地承包经营权分开处理，鼓励农户将原有宅基地退回村集体组织用于土地复垦整理，并在城镇或中心村换取新住房；另一方面，鼓励农户通过出租、入股等方式将土地承包权流转给村集体以获得收益。通过这一制度设计，嘉兴市推动了农户居住集中化、土地利用集约化和城乡空间结构优化，促进了传统村庄向城乡一体化新社区转型。
2010年，嘉兴市在“两分两换”的基础上提出推进“两新”工程建设，即建设现代新市镇和城乡一体新社区。在该工程的推动下，嘉兴市通过撤销、合并、拆迁的方式将大量行政村转变为城市社区，推动农民整体“进城”。2007年，嘉兴市区域共有各类城乡社区1256个，其中城市居委会318个、行政村938个（嘉兴市统计局，国家统计局嘉兴调查队，2008）。截至2024年，全市区域共有城乡社区1280个，其中城市社区增至466个、行政村减少到739个（嘉兴市统计局，国家统计局嘉兴调查队，2025）。
与“两新”工程同步，嘉兴市于2010年全面启动村级经济合作社股份制改革，在各行政村建立股份经济合作社，统一行使对原村级集体资产的所有权与经营管理权，并实行“股随人转”机制，将股权收益与成员身份挂钩。该改革旨在通过集体产权制度创新，配合“两分两换”与“两新”工程的整体推进。改革确保了农民在“进城”后仍能分享集体资产收益，减轻了迁居带来的生活负担，平稳推进了城市化，实现了土地集约利用与农户权益保障的双赢。
嘉兴市各行政村在撤并前均已成立独立的村级股份经济合作社。随着“村改居”项目的推进，这些合作社也整体迁入城市社区。由此，嘉兴“村改居”社区治理实践面临两个核心问题。其一，组织关系尤其是财政关系的重构问题。尽管多数行政村实现了平稳转型，组织架构上直接更名为城市社区，但社区内部经济主体并非单一。在居委会之外，社区往往还存在一个或多个村级集体经济组织。如何协调居委会与集体经济组织之间的财政关系和资源配置，成为“村改居”后社区治理的首要挑战。其二，社区整合与社会秩序。农民由分散的村庄生活进入集中化的城市社区，居民构成更为多元，新成立的基层自治组织与居民之间缺乏社会联系。如何在短期内实现社区融合、稳定社会秩序，成为“村改居”治理的另一关键问题。下文将结合嘉兴市的实地调查，分析其在财政关系与社区治理两个方面的实践与经验。
集体经济组织与“村改居”社区财政
集体经济组织的社区财政参与
财源问题直接关系社区的运作与发展（吴莹，2014；熊万胜，王阳，2015）。在嘉兴市推动“两新”工程的背景下，新成立的“村改居”社区面临财政关系的系统性重构。过去，村委会的日常运作经费主要依赖村民筹资筹劳，地方政府只负责适当扶持。由于嘉兴地区的土地资产价值普遍较高，许多村庄将村级集体经济组织的经营收益作为村级财政的主要来源，地方政府支出比例相对较低。然而，当村委会转型为居委会后，社区的财政运作逻辑发生根本性变化。居委会工作者的薪酬和社区运作经费均由上级街道政府财政拨款承担。基层干部常以通俗的方式形容这种差异，“城市社区是吃财政的，农村社区是不吃财政的”。换言之，“村改居”意味着财政责任由村级集体转移至街道政府，基层财政负担显著加重。
在嘉兴市的实践中，各街道政府在推进“村改居”项目时并没有获得新增财政收入，反而需要承担大量的基础设施建设支出。尽管区县政府通常会通过转移支付予以一定支持，例如2022年牛街街道办事处财政预算中的6500万元“征地和拆迁补偿”资金全部来自上级财政拨款，但是这类资金多用于前期拆迁，而非社区长期运转。随着“村改居”社区的设立与运行，街道政府需持续投入财政资源与行政力量，以保障社区建设、公共服务供给和日常治理，从而使基层财力长期面临紧张局面。
在此背景下，嘉兴市各街道政府开始探索将村级集体经济组织纳入社区治理体系，借助其经济实力支持社区的运作与发展。集体经济组织能够在新型社区治理中持续发挥作用的前提在于具备相对稳定甚至不断增强的经济基础。自2016年财政部出台《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》后，浙江省和嘉兴市相继加大对村级集体经济的扶持力度，使得村级集体经济组织的收入显著增长。例如，嘉兴市盛海街道通过鼓励村庄参与各种“飞地抱团”项目、下拨建设经营性物业等方式，确保各村集体经济组织的年均收入超过100万元（盛海街道农办张主任访谈20230810）。经济实力的增强，使原本以土地经营为核心的村级集体经济组织在“村改居”过程中不仅没有被边缘化，而且具备了向城市社区治理延伸职能的物质基础。
集体参与财政的两面性
在“村改居”转型的财政框架下，集体经济组织展现出双重角色。一方面，其作为社区财政的“支撑者”，有效缓解了街道政府的资金压力；另一方面，其参与又带来了财政协调工作中的制度张力与治理复杂性。以下以嘉兴市安海市前进社区与蓝河社区为例，分析集体经济组织在社区治理中的财政角色及其运作逻辑。
前进社区由前进村在2020年“撤村建居”后设立，截至2022年有居民约8500人，其中5300余人为股份经济合作社成员（原村民），其余为新居民。该社区有一个集体经济组织，即前进股份经济合作社，2022年集体收入约1280万元。在财政开支上，前进社区2022年的各项开支合计超过600万元，主要由四部分组成：一是人员与行政开支，约170万元，用于社区工作者工资和基本办公经费；二是公共服务支出，约230万元，用于卫生保洁、绿化养护和安保工资；三是居民福利支出，约200万元，用于老年补助、老年食堂运营、福利发放、医疗补助等；四是专项工程投入，2022年主要为几十万元的社区会客厅改造。
按制度设计，除部分“居民福利支出”外，各类支出应由街道财政划拨并经居委会支付。然而，由于街道财政捉襟见肘，社区运行高度依赖合作社。为此，街道与合作社达成一套财政支出的合作方案，即社区工作人员的工资由街道财政负担，基础设施建设和公共服务项目则在街道审批后，由街道与合作社各承担50%。根据前期协商安排，街道应在2022年拨付给前进社区400多万元（其中包括170万元的人员工资，215万元的公共服务与福利支出，以及几十万元的专项支出）。然而，实际拨款远低于预期，仅到位130万元，这导致合作社不得不额外垫付几乎全部费用。
对于这样的支出方式，前进合作社的干部非常不满。前进社区居委会主任说，“社区里面所有的办公费用都是我们股份经济合作社出的。今年街道里面总共给我们130万元，下面工作人员发工资都不够的……现在基本上我这边除了商业楼盘，整个社区搞的活动，绝大部分的钱都是我股份经济合作社帮它出掉了”（前进社区居委会张主任访谈20230810）。
然而，从街道层面来看，这是集体经济组织应尽的责任。正如牛街街道书记所言，“（如果全由街道出钱）那街道不亏死了，他这个村富得要死……你集体之所以能够有这样一个好的收入，也是跟我们属地政府给你规划开发，是我组织、政府给你的，不是说你坐在这里你就得到的”（牛街街道宁书记访谈20230812）。
这两段话揭示了嘉兴市各街道政府在处理其与集体经济组织之间权责关系的协商逻辑，也反映出地方政府对集体经济组织在社区内的定位。一方面，土地城镇化的推进并没有造成原村庄积累的集体资产被同步上收，反而补偿给集体经济组织大量资源。因而在地方政府看来，“村改居”项目是村集体和村民享受了城镇化的发展红利。如果再让政府拨款，显然会造成对其他社区的分配不公。另一方面，从社会逻辑看，这种“集体兜底”延续了村庄时期的互惠伦理。集体经济组织并非以利润最大化为唯一目标，而是承担着社会互助与公共责任（高鸣，芦千文，2019）。带有集体互助意味的组织，不仅被视为全体村民共同利益的载体，还具有互惠互助、扶危济贫的社会关系与观念基础（Scott，1976：13-34）。即便在城镇化的进程中，这种基于社会关系形成的伦理惯性，并未完全随着人口的高度流动而消散，而是依然发挥着联系社区内部社会网络的作用。
当然，社区从集体经济组织获得财政支持并非没有代价。由于集体经济组织的服务对象主要是原农村集体经济组织中的股民，其资源使用天然具有排他性。当“村改居”社区内存在多个集体经济组织时，社区治理必须明确每一个项目的财权与职责归属，从而增加了财政协调的复杂性与组织管理的难度。
以安海市蓝河社区为例，该社区的治理实践充分体现了在“村改居”背景下使用集体经济收入所面临的制度性困境。蓝河社区成立于2020年，由原东野社区和河东社区合并形成，两者最初为2002年“撤村建居”的东野村和河东村。2022年，又有一片商品房区域划入社区，形成由1.5万居民组成的复合型社区。
蓝河社区内共保留四个财政账户，分别对应不同资金来源与支出范围：社区居委会财政账户，用于人员工资和行政运作开支，资金来自街道财政拨付；商品房小区财政账户，只用于小区的卫生、治安、绿化等公共服务，由街道按小区规模核拨；东野股份经济合作社账户；河东股份经济合作社账户。
2022年，东野与河东两个股份经济合作社年收入均为725万元。收入构成包括飞地抱团项目分红、经营性资产（例如标准厂房、商超物业）的租赁以及土地流转费和堆土处置费等发包收入。加上街道财政拨款175.7万元，蓝河社区整体账面资金充裕。
然而，四个账本并存极大增加了财政运作的协调难度。每一项开支都需事先厘清资金归属与责任主体，年底还要经股民大会审批。例如，若一个公共设施建在河东片区，支出必须由河东合作社承担，即使该设施服务于整个社区。
社区干部在访谈中坦言，“如果钱是我东野出的，账就要做在东野的固定资产上。其他的修路、路灯、电费的支出，在哪个小区，哪边出。打比方，今年我们创建了一个嘉兴市的优美庭院。这个创建在哪里?创在河东小区里面。它所有的建设都是河东弄的。我这个钱一补到社区，然后我开会再从社区的账上拨到股份经济合作社的账上”（蓝河社区张书记访谈20230811）。
上面两个案例展示了集体经济组织在“村改居”社区财政运作中的财政支撑者与问题制造者的双重角色。前者的定位源自历史积累的资产基础与乡土社会伦理的惯性。在街道财政资源有限的背景下，集体经济组织通过“供血”机制填补了社区公共服务与行政支出的缺口，确保了基层治理的连续性和稳定性。在前进社区，集体经济组织的“供血”延续了村庄时期“集体兜底”的互惠伦理，确保了公共服务的连续性，也契合了集体产权改革的政策初衷，即通过“以共有推动共享”实现共同富裕。
与此同时，集体经济组织虽在短期内缓解了基层财政压力，但也带来权责碎片化与资源排他性等组织协调难题。在蓝河社区的决策过程中，要求严格厘清每一笔支出的资金来源与归属，其确认流程烦琐耗时，极大地提升了治理成本，降低了协调效率。
集体经济组织与“村改居”治理
集体的社会治理参与
在“村改居”改革持续推进的背景下，除了财政支撑不足外，社区与居民关系的重建同样是改革进程中的关键难题。从传统村庄向城市社区转型的过程中，原有的“熟人社会”治理关系被打破，而城市治理主体功能重构难以短期内完成，导致基层社会面临社会整合与治理效能下降的问题。
在嘉兴市，“村改居”社区普遍面临的社会治理困难是“人户分离”。“人户分离”指村民已经迁入城市社区，但户籍仍留在原村。这种制度错位在安海市同心社区表现尤为突出。该社区常住人口有1.3万人，其中仅1400人将户口迁入社区，绝大多数居民的户籍仍留在原村，即便该村早已不存在。
“有的村早就变成稻田了，村民都住在同心了。但是，你把他们身份证拿出来，就没有几个写同心社区几十几号的，都是各个村的……有点村老早变成湖了，村民还是村几组几号。这个村在哪里?在湖中央。”（同心社区周书记访谈20230812）
“人户分离”带来了一系列治理上的制度错配与资源分配困境。一方面，财政拨款和公共服务指标通常以户籍为统计依据，而社区治理责任则按实际居住地划分，造成部分社区“吃力不讨好”；另一方面，居民在办理低保、补贴、相关证明时常因两地管辖权责纠纷而陷入“无人管、管不好”的境地。
此外，制度性分离进一步强化了居民的“游离感”，阻碍了社区认同的形成。新型社区虽在空间与组织上进行了结合，却未能在社会关系上实现共同体层面的融合。即便在“村改居”多年后，部分社区仍未重建起稳固的社会联结。这种“陌生化”效应导致居民之间缺乏信任基础，削弱了基层动员与纠纷调解的能力，治理往往陷入行政化与低效的困境。例如，东野与河东社区在合并为蓝河社区后，社会关系的重构进展缓慢。即便合并三年之后，两边社区的干部与居民仍未建立起有效联系。
“（蓝河）社区就是人多了，像我书记出去可能老百姓都不认识的。我是东野人，可以讲90%的人都认识我的，你们打个电话来，要找哪一户人家，我马上会带你去，因为我毕竟在这里待了三十几年。但我合并了到第三年了，河东700户人家，你说哪一家我都不知道的，我没法精确能找到哪一户人家……像我（在东野）这里站得老远也可以说谁都知道。到（河东）那里去，你站在他面前他都不知道……还有一个，你（老）书记来了，说这个事情，那我给个面子好了。但到那里（河东）去他们就不买你账。”（蓝河社区张书记访谈20230811）
集体参与治理的作用
不同于一般意义上的城市社区，“村改居”社区并非由陌生个体构成。由于其形成过程往往伴随村民小组、自然村乃至行政村的整体迁并，社区在空间上完成“城市化”的同时，仍保留了原有乡土社会网络中的居民结构与干部体系。相比组织结构刚刚重组、人员尚未稳定的普通居委会，这种社会嵌入性使继承了社会关系的集体经济组织在社区中具有更强的动员能力与治理资源。因此，在“村改居”社区治理体系尚未完全理顺的过渡阶段，集体经济组织成为社区关系重建的核心行动者，也是社区治理的重要“抓手”，为保障转型过程中的稳定发挥了关键作用。
以东村股份经济合作社为例，该组织不仅为社员提供公共设施与社会福利，而且利用“熟人关系”协助社区居委会实现社会整合、居民动员与社会稳定。东村股份经济合作社成立于2011年，是禾清县东村在集体产权制度改革背景下成立的农村集体经济组织。而东村原本是位于县城边缘的一个“城中村”。2007年，禾清县启动旧城改造，东村被拆迁，村民被分散安置在三个不同社区。
尽管居民已经分散居住，东村合作社仍然统一管理原先东村集体所有的资产，包括宴会厅、安息堂等红白事相关公共设施，维护了原有村庄共同体的边界。社员在使用这些设施时有价格优惠或是专属资格。其中，由于排他属性，安息堂的管理完全由合作社掌握，居委会并不参与管理，也不了解运营状况。
“安息堂是附近几个村一起投资的，（只有我们知道）哪些人是免费的，哪些人是收费的，哪些人多收，哪些人少收。我们政策是很细的，社区是搞不清的。社区也不管人走了骨灰盒放哪里。”（东村股份经济合作社董事长沈社长访谈20220217）
更重要的是，东村股份经济合作社保留了村庄时期的组织架构与人员配置，延续了“熟人社会”的关系网络。在“村改居”后，该合作社设立了信息联络员维系乡土社会关系。这些联络员多为村内具有社会威望的老党员、退休教师或热心社员，是村庄的红白事主持人与邻里调解能人。他们在“村改居”之后继续活跃于社区中，成为连接居民与组织的重要桥梁。居民遇到困难时，往往首先想到的不是陌生的社区工作人员，而是合作社或联络员。
“我们现在不叫村了，叫社区，其实和村没什么差别……平时找得最多的肯定还是原来村的，社区很多人不熟悉，得靠村里的人帮忙。”（东村股份经济合作社社员杨某访谈20220219）
“有家庭内部矛盾找到社里……社员对社里还是有信任感。村里是人情社会，有些问题我们去调解还是更好。村里对家里情况还是知根知底，社区里都不认识的……我们以前是一起的，熟悉，他们说自己有困难找‘组织’。虽然很多事我们办不了，最后还是要去社区，但老百姓觉得社区又不是他们的‘组织’。”（东村股份经济合作社董事长沈社长访谈20220217）
由此看出，对于多数农民来说，“由哪个组织来管”远不如“由哪个人来管”重要。在他们眼中，其他集体成员并不是一个个同质化的股东，村委干部也不是抽象化的权力行使者，而是社会关系网络中的一个个活生生的个体；合作社也不是一个纯粹的经济组织，而是延续村庄“熟人社会”的现实表现。正如一位社区干部所总结的那样：
“我们做基层工作还是要靠下面老百姓的，不是说你一个人在上面说了，你去做就行。我们基层还是要跟下面居民混在一起，能说得上话。你说你下去，他话都不让你说，你就没办法了。（说了）反而起到反作用，人家把你轰出去的。如果他说能请你喝酒，坐下来喝两杯，你这个书记，你这个村干部就做得已经到位了。他的门不让你进，他就不认可。能让你坐下，今天晚上来吃个饭喝点酒，你啥都可以谈，你这门都进不去，院子都进不去，你啥都不能谈。”（蓝河社区张书记访谈20230811）
东村的故事表明，集体经济组织在治理实践中的嵌入，不仅体现在其对“成员权”基础上的公共服务管理上，而且体现在社会关系的重构与基层动员上。合作社既是集体经济收入的分配者，又是社区社会治理的实际参与者与情感维系者。它在保障原村民利益、维系传统秩序、协助社区动员等方面，成为连接居民与国家的中介力量，有效弥补了新社区在社会认同、社会稳定与治理动员方面的制度空白。
集体经济组织之所以能够在新型社区中发挥作用，关键不在于其制度形式，而在于它延续了村庄社会网络与“集体”伦理。尤其在社区转型过程中，行政力量往往难以凭借制度权威获得农民的天然认可。相比之下，建立在熟人关系与情感交往基础上的治理方式更容易被接受。凭借着集体经济组织的治理参与，“村改居”社区得以形成村庄治理体系与城市网格体系相结合的治理模式。
虽然在东村的案例中没有展现，但是很多研究指出这种社会嵌入型治理也存在诸多潜在风险（顾永红等，2014；刘红等，2018）。集体经济组织的制度规范性不足可能带来透明度不高、决策不公开、利益分配不均等问题。此外，随着原村庄成员逐渐老龄化、第二代社员社会关系的淡化，集体组织赖以维系的“熟人—情感”网络也面临可持续性挑战。因此，如何保持集体经济组织乃至“集体”这一伦理和关系的范畴，在社会嵌入的同时实现制度规范化，并与社区居委会建立协同而非竞争的关系，将成为“村改居”社区治理能否持续深化的关键。
结论与讨论
在全国各地轰轰烈烈推进的“村改居”改革中，社区治理的变革远不止是把“村委会”的牌子换成“居委会”那么简单。这一制度转型实质上要求农村集体组织体系整体纳入城市社区的街居制框架，其背后牵涉“人、地、钱”三大要素关系的深刻变化。
本文以浙江省嘉兴市为例，通过对多个“村改居”社区和集体经济组织的实地调查，发现在实施“村改居”后，集体经济组织在制度层面与社区居委会实现了“政经分离”，但在实际运作中延续了传统村庄的互惠伦理与制度惯性，发挥了经济支持和社会治理的双重功能。
在财政方面，“村改居”导致社区的资金来源从村民自筹为主转向依赖政府财政支持，但这一过程并非线性替代，而是形成一种政府与集体经济组织混合保障的模式。街道政府往往面临财力不足的困境，无法完全承担社区运营开支。以前进社区和蓝河社区为例，集体经济组织成为社区财政的实际“供血”者，承担了绝大部分公共服务和居民福利支出，甚至在街道拨款不足时垫付“社区开门费”。这种依赖虽缓解了街道财政压力，保障了居民权益，但也引发了支出责任的边界模糊问题。例如，蓝河社区需要在四个不同来源的财政账户间逐项核算，导致治理效率下降与资源分配不均。
尽管如此，集体经济组织的财政参与依然意义重大。它不仅弥补了政府财政的短板，确保了社区运转的可持续性，而且体现了“以共有推动共享”的改革初衷，在城乡融合过程中为农民权益提供了稳定保障，避免了单纯财政转移可能带来的分配不公。
在治理方面，“村改居”社区面临人口结构多样化和社会关系断裂的结构性挑战。转型后“熟人社会”弱化、“人户分离”现象突出，导致居委会动员能力和纠纷调解效率下降。在此背景下，集体经济组织通过实际参与和关系重建，成为社区治理的关键支撑。首先，在实际参与方面，集体经济组织协助社区提供公共设施和福利服务，并介入基层动员和社会稳定维护。例如，东村股份经济合作社在社员分散安置后，仍通过民主推选联络员处理家庭矛盾和社区活动，弥补了居委会在网格化管理中的“行政化”倾向。其次，在关系重建方面，集体经济组织延续了原村庄的社会网络和互惠伦理，帮助重建社区内部的信任关系。蓝河、千云等社区的原村干部和信息联络员在集体组织框架下继续承担调解与情感维系职能，居民更倾向于向这些“熟人”求助而非陌生的居委会人员，从而缓解了社会认同缺失与群体隔阂，避免了滕尼斯所讨论的由“共同体”向“社会”转型过程中可能出现的原子化风险（滕尼斯，2020：445-468）。
这表明，作为一个根植于传统宗族互助并经合作化运动制度化的社会形态，“集体”不仅是产权结构的产物，而且是乡土社会共同体的体现（桂华，2019；李泓博，2024）。即便进入城市，农民的社会逻辑与生活方式仍带有乡土社会与集体观念的延续性（折晓叶，陈婴婴，2000；申静，王汉生，2005）。代表了“村庄”与“集体”概念的集体经济组织，也因此成为新型社区治理中承载社会关系、维系人情秩序的重要载体，推动治理方式由“行政主导”向“共建共治共享”转变。
尽管嘉兴的“村改居”模式具有地方特色，但其经验仍具有普遍启示意义。其案例表明，通过财政参与和关系嵌入，集体经济组织实现了从“村庄的集体”向“社区的集体”转型，展示了集体经济组织在城市社区中可能的定位——既代表原村庄的经济与资产利益，又承载乡土社会的关系与文化逻辑，为社区治理与居民融入提供多维支持。这一故事也表明，“村改居”并非一个“去乡村化”或是“去集体化”进程，而是国家城市化逻辑与乡村内生秩序之间的一种制度性协商，集体经济组织具有在其中扮演连接国家与农民的中介与桥梁角色的能力。
综上所述，集体经济组织在“村改居”社区中的持续存在与深度参与，凸显了中国特色城镇化道路的复杂性与独特性。城乡融合并非一个简单的“去乡村化”过程，而是国家治理逻辑与乡土社会逻辑在新型空间单元中的协商与再嵌入。基于此，应重新审视中国特色城乡融合之路中“集体”的位置。未来，定位集体经济组织的作用，既需解决其带来的权责模糊等治理难题，又应发挥其在维护社会稳定、提供公共服务和发展文化共同体等方面的潜力，使其成为推动城乡融合的重要力量。
