来源：《台湾历史研究》2026年第1期，注释从略

作者：李细珠，中国社会科学院台湾史研究中心秘书长、中国社会科学院近代史研究所研究员

清政府在康熙二十二年（1683）统一台湾后，便把自秦汉以来实行近两千年的郡县制移植到台湾，在台湾设府置县并逐步完善行政建置，使台湾从一个府升格为行省，成为大一统中国不可分割的重要部分。到光绪二十一年（1895）乙未割台，清政府治理开发台湾共212年，使台湾在政治、经济、文化与社会生活等方面完成与大陆一体化进程，所谓“该处久成郡县，与内地无异”，台湾与大陆真正融合成不可分割的命运共同体。清政府治理开发台湾有一个渐进的过程，这个过程既是清政府对台湾地位认识不断强化的过程，也是台湾从一个边陲小岛逐渐被纳入大一统中国国家治理体系的过程。清代台湾在整个台湾历史上具有非常重要的地位，因为清代长达200余年的统治，从根本上塑造了台湾历史属于中国历史重要组成部分的基本品格。

一、清初禁海迁界政策的实施与放弃

早在明朝初年，为对付反明势力及倭寇骚扰，明朝政府就曾实行禁海政策。清朝入关以后，为对付东南沿海郑成功等反清势力，也曾厉行禁海政策。与明朝长期坚持禁海政策的做法不同的是：一方面为配合禁海政策的推行，清朝还创造性地发明迁界政策；另一方面清朝的海禁政策只是在与明郑政权相对抗时期的特殊海防政策，而在康熙统一台湾之后，便积极主动地开海、展界，放弃了禁海、迁界政策。

顺治初年，清政府有鉴于东南沿海反清势力的顽强抵抗，已逐步实行禁海政策，严禁沿海人民出海贸易，主要是为了切断沿海人民与郑成功等反清势力的联系，断绝其人力补充及粮食、物资供给。顺治十三年（1656）六月，顺治皇帝对浙江、福建、广东、江南、山东、天津各地正式发布禁海敕谕：“自今以后，各该督、抚、镇著申饬沿海一带文武各官，严禁商民船只私自出海，有将一切粮食货物等项与逆贼贸易者，或地方官察出，或被人告发，即将贸易之人，不论官民，俱行奏闻正法，货物入官，本犯家产尽给告发之人。……凡沿海地方，大小贼船，可容湾泊登岸口子，各该督、抚、镇俱严饬防守各官，相度形势，设法拦阻，或筑土坝，或树木栅，处处严防，不许片帆入口、一贼登岸。”禁令虽严，但从实际效果看，单纯禁海，并不能有效阻止沿海人民与明郑势力的接触。

顺治十八年（1661），清政府接受原明郑部将、海澄公黄梧“将山东、江、浙、闽、粤沿海居民，尽徙入内地，设立边界，布置防守”的建议，发布迁界令，要求山东、江苏、浙江、福建、广东等省沿海居民，限期向内地迁移20—50里，筑墙建墩，设立边界，派兵防守，人员全部撤离，房屋田舍尽行毁弃，坚壁清野，在东南沿海造成绵延万里的无人区，以彻底断绝沿海人民对明郑势力的接济。迁界与禁海相配合，从理论上似乎更胜一筹，但事实上也没有达到半载之内便可使明郑“不攻自灭”的目的。尤需注意的是，此时明郑已赶走荷兰人并占据台湾，有了较大的回旋余地，迁界令的实际效力因此更难以显现。

康熙十七年（1678）闰三月，郑经乘三藩之乱攻占福建沿海岛屿。清廷重申禁海、迁界令，康熙皇帝上谕：“海寇盘踞厦门诸处，勾连山贼，煽惑地方，皆由闽地濒海居民为之藉也。应如顺治十八年立界之例，将界外百姓迁移内地，仍申严海禁，绝其交通。但穷苦之民，一旦迁徙，必弃其田舍，难以为生，殊可悯恻。可将本年地丁额赋、差徭杂项，尽行豁除。该督抚拣委能员料理，俾安辑得所，勿致苦累。”禁海、迁界政策其实就像一柄双刃剑：作为坚壁清野的御敌策略，或许可起到一定作用，但同时又对民生、社会造成严重伤害。康熙皇帝在发布禁海、迁界令时，对此也有所认识，所以要求地方督抚妥善处理。尽管如此，禁海、迁界政策在具体实施过程中，对于人民生命财产与社会秩序的破坏皆难以避免。对于禁海、迁界政策的祸害，百姓虽敢怒不敢言，清朝政府内部不少有识之士却对此提出批评。但在康熙皇帝看来，禁海、迁界是出于对付明郑政权的战略需要，在其战略目的没有实现前，显然不可能轻易地开海、展界。

康熙二十二年（1683）八月，施琅率军平定台湾。同年十月，两广总督吴兴祚奏请以广州等七府沿海地亩招民耕种，经户部议准。康熙皇帝也赞同展界，便谕令杜臻、石柱前往福建、广东，金世鉴、雅思哈前往江南、浙江，负责勘复海界事宜。

康熙二十三年（1684）七月，石柱奏报勘复海界情形：“臣奉命往开海界，闽、粤两省沿海居民纷纷群集，焚香跪迎……皆拥聚马前稽首欢呼，沿途陆续不绝。”康熙皇帝也希望速开海禁，有谕：“向令开海贸易，谓于闽、粤边海民生有益。若此二省民用充阜，财货流通，各省俱有禆益。且出海贸易非贫民所能，富商大贾懋迁有无，薄征其税，不致累民，可充闽、粤兵饷，以免腹里省分转输协济之劳。腹里省分钱粮有余，小民又获安养，故令开海贸易。”随后，直隶、山东、江南、浙江、福建、广东各省大开海禁。就这样，康熙皇帝在展界的同时，也实现了开海。

康熙皇帝在统一台湾之后，毅然实行展界、开海政策，不仅有利于沿海地区社会经济的恢复发展，而且也有助于台湾的开发。康熙末年，台湾渐次开发，已是“地大民稠”。“前此台湾，止府治百余里，凤山、诸罗皆毒恶瘴地，令其邑者尚不敢至；今则南尽郎娇，北穷淡水，鸡笼以上千五百里，人民趋若鹜矣。前此大山之麓，人莫敢近，以为野番嗜杀；今则群入深山，杂耕番地，虽杀不畏，甚至傀儡内山、台湾山后、蛤仔难、崇爻、卑南觅等社，亦有汉人敢至其地，与之贸易，生聚日繁，渐廓渐远，虽厉禁不能使止也。”台湾人口也有较大增长，从康熙二十二年（1683）的10万左右，增长到康熙六十年（1721）的近30万。这些充分体现了康熙时期台湾被纳入清朝治理体系之后的开发进程。

二、晚清海防大讨论中的台湾问题

自康熙统一台湾以来，清政府（从皇帝到官员）的海疆意识不断强化，对台湾作为东南海疆门户与屏藩地位的认知日益稳固。晚清时期，中国面临数千年未有之大变局。作为中国东南海疆门户与屏藩的台湾，在严重的边疆危机中首当其冲，为西方列强与日本所觊觎。两次鸦片战争中，台湾不仅遭到西方殖民势力的武力侵略，战后更被迫开放台湾府城（安平）、打狗（高雄旗后港）、鸡笼（基隆）、沪尾（淡水）四个通商口岸，成为西方列强侵华的前沿阵地。在明治维新之后“脱亚入欧”的日本也步武西方，加入列强侵华的阵营，首先便把侵略魔掌伸向台湾。日本侵台的牡丹社事件，在清政府内部引起了一场海防大讨论。在此背景下，清政府通过多方面反思，对于台湾在晚清东南海疆的重要战略地位以及如何进一步治理开发台湾的问题均有了新的认识。

牡丹社事件是近代日本首次侵台事件。在此事件中，日方抓住清朝总理衙门大臣所谓“生番”“置之化外”之说做文章，大肆渲染台湾“番地”为“无主之地”，出兵侵略台湾。在与日方交涉过程中，清政府明确而坚定地宣示：台湾少数民族地区属于中国主权与领土完整不可分割的一部分。如总理衙门照会日本外务省明确宣称：“台湾一隅僻处海岛，其中生番人等向未绳以法律，故未设立郡县，即《礼记》所云‘不易其俗，不易其宜’之意，而地土实系中国所属。中国边界地方，似此生番种类者，他省亦有，均在版图之内，中国亦听其从俗从宜而已。”又如闽浙总督兼署福建巡抚李鹤年照会日本陆军中将西乡从道有谓：“台湾全地久隶我国版图，虽其土番有生、熟之别，然同为食毛践土，已二百余年，犹之粤、楚、云、贵边界猺、獞、苗、黎之属，皆古所谓我中国荒服羁縻之地也。虽生番散处深山，獉狉成性，文教或有未通，政令偶有未逮，但居我疆土之内，总属我管辖之人。查万国公法云……据此各条，则台湾为中国疆土，生番定归中国隶属，当以中国律法管辖，不得任听别国越俎代谋。”在此，清政府清楚地确定了台湾是中国的土地，台湾的少数民族是中国人民，在台湾少数民族地区发生琉球难民事件当由中国政府根据中国法律处理，不容日本出兵干涉。总理衙门还向美国驻华公使艾忭敏通报了中日关于台湾问题谈判的结果，并明确表示：“台湾生、熟各番社，均属中国版图，中国自宜设法妥为约束，以期永保航客不能再受凶害，用敦睦谊。”英籍海关总税务司赫德也向金登干说明了总理衙门与日本特使大久保利通交涉的结果：总理衙门不上日本人玩弄国际法文字游戏的圈套，只是坚持“不管怎么说，台湾仍然是我们的”。这是通过不同的渠道向国际社会明确宣示台湾属于中国的客观事实。

在牡丹社事件发生的过程中，当闽浙总督李鹤年奏报“日本师船已与生番接仗，现筹防范”时，清廷谕令直隶总督李鸿章、两江总督李宗羲、江苏巡抚张树声、广东巡抚张兆栋等将直隶、江苏、广东等省轮船拨往增援，以壮声势，并说明：“生番既居中国土地，即当一视同仁，不得谓为化外游民，恝置不顾，任其惨遭荼毒。事关海疆安危大计，未可稍涉疏虞，致生后患。”在此，清廷把应对日本侵台事件上升到“海疆安危”的高度，表明台湾在东南海疆重要的战略地位。

正是深受日本侵台的牡丹社事件的刺激，清政府深刻地认识到，台湾战略地位的重要，不仅关系福建海防，更加关系东南海疆乃至整个中国全局的安危。正如总理衙门王大臣恭亲王奕等人所谓：“台湾孤悬海外，其地与日本国及日斯巴尼亚所属之小吕宋鼎足而立，其洋面毗连闽、粤、浙三界之中，为泰西各国船只所必经之地，以形势而论，为南洋之尾闾，即可作北洋之捍蔽，是经营台湾实关系海防大局。”这便从全国海防大局的高度充分肯定了台湾的重要战略地位。这些认识，有助于促使清政府在牡丹社事件之后因时制宜地调整治理台湾的政策，以应对新的时代变局。

三、废除封禁政策与开山抚“番”

清前期在台湾实行汉“番”隔离政策，旨在尽可能避免汉族移民与台湾山地少数民族之间在开垦土地等方面的矛盾冲突。晚清时期，清政府对台湾山地少数民族的封禁政策，遭受到西方列强与日本武力侵略的严重挑战。牡丹社事件之后，为应对边疆危机，用事实戳穿日本侵略者所谓台湾“番地”为“无主之地”的谬论，清政府及时改变汉“番”隔离政策，实行开山抚“番”，开辟台湾东西部通道，把东部山地少数民族地区纳入国家治理体系，使台湾全岛得以开发。

同治十三年（1874），钦差办理台湾等处海防兼理各国事务大臣沈葆桢与帮办台湾事宜福建布政使潘霨在对日交涉时，业已应急性地启动开山抚“番”，所谓“曩为海防孔亟，一面抚番，一面开路，以绝彼族觊觎之心，以消目前肘腋之患，固未遑为经久之谋”。在处理牡丹社事件善后事宜时，沈葆桢与潘霨正式提出在台湾东部少数民族地区全面推行开山抚“番”。

光绪元年（1875）初，沈葆桢又会同福州将军文煜等人奏请废除严禁大陆民人渡台、严禁台民私入“番”境、严禁贩卖铁器与竹竿的旧例。清廷就此发布上谕：“沈葆桢等奏台湾后山亟须耕垦请开旧禁一折。福建台湾全岛，自隶版图以来，因后山各番社习俗异宜，曾禁内地民人渡台及私入番境，以杜滋生事端。现经沈葆桢等将后山地面设法开辟，旷土亟须招垦，一切规制自宜因时变通。所有从前不准内地民人渡台各例禁，著悉与开除，其贩卖铁、竹两项，并著一律弛禁，以广招徕。”这样便废除了汉“番”隔离政策。

沈葆桢离台后，开山抚“番”在继任福建巡抚丁日昌、岑毓英等主导下继续推进。随后中法战争爆发，台湾军民奋起抵抗法军入侵，而无暇顾及开山抚“番”之事。

中法战争后，台湾改建行省，首任巡抚刘铭传重启开山抚“番”。光绪十五年（1889）二月，刘铭传会同闽浙总督卞宝第、帮办全台开垦抚“番”事务太常寺少卿林维源奏报全台开山抚“番”事毕。清廷谕令：“现在全台生番一律归化，仍著该抚等将抚番开垦事宜妥为办理，以靖疆圉。”从沈葆桢到刘铭传，历时十余年，清政府在台湾完成了开山抚“番”，使台湾山地少数民族完全被纳入大一统中国治理体系，从而有助于促进汉族移民与台湾少数民族在经济、文化等多方面的交流与融合，并有助于巩固台湾作为中国东南海疆门户与屏藩的战略地位。

开山抚“番”是清政府在晚清边疆危机之下重新审视台湾作为东南海疆战略要地的基础上，因时制宜针对台湾现实问题作出理性思考并调整理台政策的重要举措，有助于进一步加快对台湾治理与开发的进程。但遗憾的是，这个进程被外力侵略打断，清政府在甲午战败之后被迫把台湾割让给日本，使台湾陷入日本殖民统治50年之久，从此踏上被殖民掠夺的畸形发展道路。