摘要：我国养老服务政策发展过程中的最重要议题之一是行为主体之间的关系和责任定位。以“国家—社会—家庭“关系为研究视角，基于政策过程理论构建分析框架，发现我国养老服务政策发展经历了传统家庭养老与政府全面救弱、国家社会家庭共同保障、国家社会家庭权责利分工机制、国家社会家庭多元主体协同机制建设、养老服务政策体系化建构的五个阶段，各阶段的政策重点分别为政府兜底、责任分担、协同应对、系统构建、普惠共享。通过对我国养老服务政策的历史演变与模式辨析，发现养老服务政策体系建设推进蕴含了三重逻辑，具体指向为：伴随服务者群体扩大政策议题转变的现实逻辑、基于政策工具升级的实践逻辑、政策导向走向融合的价值逻辑。鉴于实践逻辑基础与养老服务发展的需要，提出应该建构具有中国特色的老年人权益保障政策、老年人社会保障政策、供给保障政策的政策体系，以积极应对人口老龄化。
作者：蔡玉梅，华东政法大学社会发展学院讲师；陈功，北京大学人口研究所教授
摘自：《东岳论丛》2025年第10期
本文载《社会科学文摘》2025年第12期
当前我国人口老龄化程度持续加深，在我国人口老龄化的急剧转变与巨大挑战阶段，党和国家出台了一系列政策文件。这些系列政策使老年人的生活状况得到不同程度的助益与改善，稳定了经济社会发展，保障了人民当家作主的权利。从最初的家庭养老为主、政府兜底的养老服务政策，到如今的多元养老服务供给系统、普惠型养老服务政策体系的变化，体现的不仅是经济社会文化发展的外部影响结果，也是政策发展变迁与政策方向转变的内部调整结果。
文献回顾及理论框架
（一）文献回顾
问题导向下的养老服务政策：聚焦于养老服务政策及政策执行过程中问题的讨论，存在两类观点。一类观点认为存在供需与质量问题。汪洋等提出社区养老服务政策供给不足、质量不高、供需矛盾突出，根源是收费与支付能力缺口；关信平等指出，民办养老机构政策及资金投入重数量规模，轻服务质量。另一类观点认为是政策换挡期问题。如在市场化转型中，政府对被征地农民养老责任“后撤”致其养老保障问题；冉晓醒和陈功提出当前的基本养老保险政策存在价值期待过度、服务与精神保障不充分、保障内容割裂等问题；陆杰华提出养老服务质量评估存在标准化理论滞后等问题。这两类观点分别指向供需匹配与服务转型的适应性状况。
理论阐释下的养老服务政策：聚焦特定理论关怀，认为要理解和解释中国公共政策，需要以“政策关系”为研究对象、以“责任结构”为分析单位建构起中国特色的政策知识体系。胡宏伟认为应围绕“服务谁、服务什么、谁来服务”理解基本养老服务；杜鹏等基于历史制度主义，指出养老服务政策转型动力来自经济环境变化等五方面，且需以“政策关系”为研究对象、“责任结构”为分析单位构建中国特色政策知识体系。
分类辨析下的养老服务政策：聚焦于养老服务的类别性讨论，认为养老服务政策应该注重“居家社区机构”的协调、“医养康养”的结合。崔树义等主张居家、社区和机构养老服务一体化；郭林发现养老服务体系从单一政策向综合政策体系转变；孙鹃娟等认为把握政策含义与构成要素是医养康养结合体系实施前提。
关系透视下的养老服务政策：聚焦于养老服务政策及政策发展过程中行为主体之间的关系和责任定位，认为“国家—社会”“国家—家庭”之间不同的互动关系会产生不同的政策后果。范世明提出“国家—社会”公私合作；陆杰华认为政府、企业等主体应明确分工；贺雪峰给出“三不离”应对农村老龄化方案；蔡玉梅和陈功提出区域养老服务联合体提供多元养老服务；关信平认为国家与家庭应是“家国衔接与合作”模式。
（二）理论框架
1.“国家—社会—家庭”三元关系
受黑格尔《法哲学原理》启发，家庭是自然伦理精神实体，以爱为规则，中国养老政策需考虑家庭权责利；市民社会是成员以自身为目的的联合，我国市民社会多元发展，政策需关注社会组织权责利；国家是伦理理念与实体性意志的现实。国家、社会和家庭三者相互促进，政策分析需注重三者权责利交叉互动。在这三元关系中，国家是最高权力，家庭社会利益从属并依存国家，国家也是家庭社会的内在目的，换言之，个人的义务与权利是对等的。
2. 基于政策过程理论的分析框架
政策过程理论是对政策制定过程中行动、事件和决策的解释，政策选择等受多种因素影响，理解中国公共政策需构建中国特色政策知识体系。本文结合三元关系与政策过程理论，提出分析框架设计：（1）三元主体方面，国家是政策决策者，社会是动力和政策影响者，家庭是资源和政策对象；（2）过程性方面，以1949年至今的中国养老服务政策的变革、支持的政策阶段为分析单元；（3）行为观察方面，主要涉及政策发展进路中的政策采纳或政策选择；（4）权责关系方面，阐释养老服务政策如何影响国家社会家庭的权责利关系；（5）分析指向性方面，研究聚焦于对政策议题、政策工具及政策的价值、伦理导向的分析。
养老服务政策的历史演进
（一）传统家庭养老与政府全面救弱阶段（1949—1982年）
以“孝道”为核心，血缘亲缘为纽带，家庭责任为伦理，代际反馈为方法的家庭养老模式与观念发轫于夏商周时期。《礼记》中记载的孝亲敬老思想让家庭养老模式有了稳定的价值承载，奠定了国家管控人口、稳定民生的思想基石。此后普遍认为养老应以家庭为核心，注重代际传承与亲族之间的互相帮扶。在新中国成立初期，我国以家庭养老为主，国家兜底为辅，社会养老嵌入集体养老之中。政策呈“延续与更新”“养老服务社会福利化”“资源供给分配”的特征。
具体实践上，一方面，延续“孝治”“仁政”思想，又在此基础上进行了“民主”“公平”的升华。1950年颁布的《婚姻法》奠定了家庭养老责任基础。另一方面，新中国成立后，迅速实行了城乡分治的统购统销和配给制度，此时的养老服务政策作为社会福利制度的一部分，养老福利具有典型的城乡二元特征。城市职工养老与退休制度挂钩，1954年宪法规定老年人获得物质帮助权，农村老人靠家庭和集体，孤寡特困老人由国家救助、集体照料。1951年《劳动保险条例》、1956年《高级农业生产合作社示范章程》等政策保障困难老人基本生活。1982年“中国老龄问题全国委员会”成立，开启专项养老服务探索。
（二）国家社会家庭共同保障的探索阶段（1983—1999年）
20世纪80年代后，伴随着我国社会主义市场经济体制改革，国家养老责任开始收缩，主张社会也要承担养老服务责任。1983—1999年，我国开启了国家社会家庭共同保障的探索阶段。
具体实践上，一方面，养老服务政策改革创新，出台了多部奠基性的养老服务政策、制度。1983年民政部提出“社会福利社会化”，探索责任共担；1993年《关于加快发展社区服务业的意见》单列“养老服务”；1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布，后续老龄事业规划以此为基础。另一方面，我国养老服务政策开启了全面规划，推动国家、社会、家庭共同承担养老责任。1994年，我国颁布《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，鼓励社会参与养老事业；1995年中国老龄问题全国委员会更名；1999年成立全国老龄工作委员会，健全老龄工作体制。
（三）国家社会家庭权责利分工阶段（2000—2012年）
1999年，我国迈入了老龄社会，2001年我国进行了户籍改革，进入21世纪后中国人口格局随之发生巨大变化，仅仅依靠政府和家庭已不能满足养老服务需求。2000—2012年，我国开启了国家主导下养老服务体系建设的权责利分工阶段。养老服务政策发展方向呈现“科学规划”“引导发展”“法制化与规范化”的特征。
具体实践上，一方面，国家在具有预见性、科学性的顶层设计和宏观谋划中，逐步引导老龄事业的全面发展。2000年《关于加强老龄工作的决定》明确三方责任，2001年、2006年及2011年陆续出台的“十五”计划、“十一五”规划及“十二五”规划推动了我国养老服务政策进一步完善。另一方面，我国养老服务的法治化与规范化建设逐步推进。在这一时期，我国农村、城镇的养老保障政策和制度逐渐完善。为了解决农村老年人的基本养老问题：我国2003年探索农村低保；2007年进行城镇居民医保试点；2009年启动新型农村社会养老保险试点；2010年通过《中华人民共和国社会保险法》；2012年修订《中华人民共和国老年人权益保障法》。这一时期，我国养老服务政策更加规范，社会政策偏向养老服务“社会化”：2006年提出建立“居家为基础、社区为依托、机构为补充”体系；2008年推进居家养老服务社会化。
（四）国家社会家庭积极应对人口老龄化的机制建设阶段（2013—2018年）
我国健康养老服务业快速发展，这一时期的养老服务政策发展方向呈现重视“医养结合”“多元发展”“积极应对人口老龄化”的特征。
具体实践上，一方面，国家加快发展健康养老，将医疗护理及医疗卫生服务与养老服务相结合，医养康养服务模式不断创新，多元养老服务力量不断涌现。2013年国务院出台政策加快养老、健康服务业发展，该年被称为“养老服务业发展元年”；2015年推进社会力量成为养老服务的主体；2018年推广“时间银行”互助养老。另一方面，国家从解决老龄问题转变为积极应对人口老龄化。习近平总书记提出老龄工作“三个应对”“两个事关”；2016年“十三五”规划专章部署应对行动，放开养老服务市场，发布长期护理保险试点意见，关注老年人全生命周期保障。
（五）养老服务政策体系的建构阶段（2019年至今）
伴随着我国的养老服务“保基本—适度普惠—普惠”的转变过程，养老服务政策体系也在不断建构完善。2019年至今，我国养老服务政策发展方向呈现推动“全面统筹发展”“养老事业与养老产业协同发展”“养老服务高质量发展”的特征。
具体实践上，一方面，完善政策体系。2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》明确阶段目标；党的十九届四中全会提出建设“居家社区机构相协调、医养康养相结合”体系；2022年党的二十大要求全体老年人享受基本养老服务；2023年出台《关于推进基本养老服务体系建设的意见》强化部门协作。另一方面，推动事业与产业协同。2019年放开养老服务市场；2020年健全综合监管；2021年“十四五”规划明确协同方向；2024年发布首个银发经济文件，开启“银发经济元年”。政策完成了从分割到统筹、从补缺到普惠、从覆盖特殊到全体老年人的转变。
推动养老服务政策体系建构的三重逻辑
（一）政策议题转变的现实逻辑
第一，老年人群体需求不断增加：老龄化加剧，人口结构等差异分化，政策从特殊困难老人拓展至全体老人，老年人政策参与度提升，养老服务从社会救济转为基本权利再到高质量供给。第二，养老服务功能方面的政策议题不断拓展：服务从生活照料等基础功能，拓展至老年教育、法律维权、医养康养结合等，各地因地制宜创新模式，如上海的“五床联动”、北京的养老服务联合体。第三，养老服务场景方面的政策议题不断优化升级，随势而动：从家庭、机构养老到社区嵌入式养老，再到“数字化”新型场景，融合多场景服务，破解监管、空间等难题。
（二）政策工具升级的实践逻辑
第一，强制型政策工具（新中国成立初期）：政府运用国家权威、资源等，统管福利性养老服务，保障困难老人基本生活，虽自由裁量空间小，但能高效利用有限资源。第二，混合型政策工具（市场经济体制改革后）：使用信息、经济补贴、税收优惠等工具，引导养老服务社会化，增加非政府部门自主性，形成党建引领参与机制，促进多元发展。第三，自愿型政策工具（基层群众自治制度完善后）：倾向借助志愿者组织、市场、社区等工具，让社会和家庭承担更多资源协调责任，虽有市场风险，但实现多元高质量供给。
（三）政策导向走向融合的价值逻辑
第一，主体视角：促进受益人群融合（“一老一小”“全生命周期”）、功能融合（医养康养）、场域融合（居家社区机构），体现协调发展价值。第二，权责利分工视角：从单一福利发展为三方有序分工，以“国家兜底”保公平，“市场调节”提效率，“普惠养老”兼顾公平与效率，外显公平与效率价值。第三，社会发展视角：将应对老龄化融入经济社会发展，建设老龄友好社会，保障老年人共享发展成果，挖掘老年人潜能，实现“老有所乐、老有所为”，体现民主参与与共享价值。
中国特色养老服务政策体系的建构路径
（一）中国特色老年人权益保障政策建构路径
第一，完善涉老法律法规：补齐立法短板，调整劳动法等相关法律，制定修订老年人福利配套规章，推动老龄经济与多领域融合，引入社会援助法、家庭福利法等完善长期照护服务政策。第二，加强法律支持环境建设：拓宽老年人社会经济参与渠道，提升其地位与话语权；健全法律支持机制，强化政府落实，各地制定实施方案；从文化层面，依托社区组织线上线下保护老年人法律权益。
（二）中国特色老年人社会保障政策建构路径
第一，健全多层次养老保险体系：发挥大国优势，统筹规划健全基本养老服务制度，补齐农村养老短板，加强农村救助与关爱机制，创新农村养老项目。第二，完善医疗保障政策：基于人口结构与供需视角，研判医养康养资源与需求，针对不同医养模式提供政策支持，推进医疗与养老资源畅通，出台前瞻性整合政策。第三，完善长期照护政策：推进长期照护试点，关注城乡统筹、公平可持续，完善多层次制度，扩大照护广度与深度，保障服务落地。第四，完善社会福利与救助政策：对特殊困难老人实行经济、养老、医疗兜底，增加救助财政投入与项目，整合资源，通过政府购买服务、时间银行等提供可持续帮扶。
（三）中国特色养老服务供给保障政策建构路径
第一，完善为老服务劳动力供给政策：开发低龄老年人力资源，提升服务人员素质，优化社区嵌入式模式，建设养老服务综合体；出台“具体支持性”政策，将社会力量参与纳入发展指标与评比，完善“人力蓄水充足”体系。第二，强化科技支撑政策：完善老年人终身学习教育政策，提升数字素养；利用政策激励，推动数字、语音识别等技术助力养老服务多目标；推进养老服务信息平台建设，构建全国统一的老龄服务综合管理系统。
