中央港澳办夏宝龙主任在讲话中指出，“行政主导作为《基本法》设计特别行政区政治体制的重要原则，根源于中华人民共和国宪法，是全面准确贯彻‘一国两制’方针的制度保障”。本文尝试从宪法和《基本法》关系的角度解读上述论断。

一、特别行政区宪制的创制权

我国宪法第31条是关于收回的领土如何纳入国家宪制秩序的特别条款，它包含三层意思：第一、收回的领土以设立特别行政区的方式纳入国家宪制秩序。

第二、特别行政区的设立，是一个立宪时刻，需要针对特别行政区制定专门的宪制性法律。第三、特别行政区宪制的创制权属于国家，由全国人大行使。

由此可见，国家宪制秩序与特别行政区宪制秩序既是包含与被包含的关系──宪法整体在特别行政区实施，特区被纳入国家治理体系，也是一般与特殊的关系──在单一制国家，一切政权机关都是国家机关。特别行政区是个例外，宪法和《基本法》共同确立特别行政区宪制秩序。无疑，特别行政区政治体制的创制权源于宪法，这是一个政治和法律常识，也明确体现在宪法第31条中。据此，我们可以合理地得出两个结论：第一、解释两部“基本法”的相关章节，对特别行政区政治体制进行定性，必须尊重立法原意。从“一国两制”的设计师邓小平到负责起草政治制度一章的肖蔚云教授，立法者从来都是旗帜鲜明地反对照搬西方的三权分立。为什么有些学者在著作中，甚至包括香港的法官在《基本法》案件的判决中，大言三权分立，而置立法原意于不顾呢？且不作诛心之揣测，我认为是他们知识前见和路径依赖导致他们过分拘泥于并夸大了《基本法》的某些条文，在字面上把《基本法》视同西方资本主义宪法，忽视了《基本法》的精神。

第二、特别行政区政治体制的修改权属于中央。两个《基本法》都规定，“本法的修改权属于全国人民代表大会”。这里的修改权指的是《基本法》正文，自然也包括政治体制的内容。既然特别行政区政治制度的决定权、修改权属于中央；那么，中央就有权对特别行政区政治体制的性质作出权威的界定。这是一个完全符合《基本法》的推论。

二、行政主导制符合宪法的精神

邓小平在会见香港《基本法》起草委员会时指出，“搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜”。他还特别提出，“对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下”。何谓深思熟虑？用美国国父汉密尔顿的话来说就是通过理性的“反思与选择”来决定政治存在方式。时至今日，我们积累了近三十年的经验，应该深刻地领会邓小平的深谋远虑。

为什么不能搞三权分立？邓小平从民主角度来阐述，他说：“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”他告诉大家，我国的政治体制证明，民主不只西方一种模式，不要把三权分立、两院制当作普适模式来套，制度选择要因地制宜。看似在拿国家体制举例，其实传达了一层隐含的意思：香港如果实行三权分立，和国家宪法体制的精神能相容吗？为什么行政主导制才符合宪法的精神呢？首先，要回到上面已经阐述的《基本法》和宪法的关系上去，以这个判断为前提：国家宪制秩序与特别行政区宪制秩序既是包含与被包含的关系，又是一般与特殊的关系。这告诉我们，特别行政区政治体制可以特殊化，但必须和国家宪法体制的精神兼容。这是因为：第一、特区政权架构整体上和国家政权架构必须对接。特区拥有终审权，除了《基本法》解释机制外，司法体制基本不对接，立法会除了法律备案机制外，也基本不对接。这就意味着，特区政权架构对接中央的只剩下行政长官了。行政长官对中央负责，必然代表整个特区政权、整个特区向中央负责。既然是第一责任人，当然就必须有主导权。若非主心骨，何以担要责？第二，愈是高度自治，愈要当心政治离心力，愈要防止勾结外部势力。如何防止离心力的作用和外部势力的干预呢？必要时诉诸中央全面管治权是一个方面，但必须同时在特区政治体制的设计上把风险降低。只有一个选择，那就是行政主导制。

三、未来可期

从《基本法》起草到“一国两制”的实践，中央一直强调和坚持“行政主导”的原则。现在的任务是坚持和完善行政主导，关键要把握两点：一是形成更大程度的宪制共识，这在香港可能还需要一个很长的过程。二是健全行政主导机制。行政要想起主导作用，就必须有治理理念，同时加强特区政府的六种能力建设：一是对变化的预见力和影响力；二是就政策问题作出讯息充分和明智决定的能力；三是开发项目以落实政策的能力；四是引进和吸收资源的能力；五是管理资源的能力；六是评估当下活动以指导未来行为的能力。简言之就是预见力、决断力、执行力、纳财力、理财力、反思力。这样“一国两制”实践才能愈走愈稳、愈走愈好。