内容提要：在联合国成立80周年之际，安理会改革的呼声日益高涨。印度自20世纪90年代以来积极推动安理会改革，其最终目标是成为安理会常任理事国，具体改革方案包括增设两类理事国席位、提升发展中国家代表性、暂不行使否决权、改革安理会工作机制以及推动基于文本的改革等。印度积极推动安理会改革的根本原因在于其国际地位的提升和对更高地位的追求。综合实力的增长、大国博弈加剧与地缘政治回归以及“全球南方”崛起是印度推动安理会改革的内外驱动力。为实现改革目标，印度主要采取夯实改革基础、联合多边力量和塑造国际舆论三重路径来推动安理会改革。尽管印度在一定程度上推动了安理会的改革进程，但由于受综合实力有限、多边策略困境以及宪章修正门槛较高等阻碍，短期内恐难实现预期目标。
关键词：印度/ 联合国安理会/ “全球南方”/ 制度变革/
原文出处：《现代国际关系》(京)2025年第6期 第25-44页
作者简介：王越，中国社会科学院世界经济与政治研究所博士后、助理研究员，主要研究国际组织与全球治理；袁正清，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，主要研究国际组织与国际关系理论。
标题注释：本文系“国家资助博士后研究人员计划”资助成果(项目号：GZC20233099)。
联合国安全理事会(简称“安理会”)是联合国维护国际和平与安全的核心机构，拥有否决权的常任理事国在安理会发挥决定性作用。近年来，伴随国际格局的深刻演变，尤其是新兴国家的崛起，安理会的权力分布已难以有效反映当代国际力量对比。因此，安理会改革成为当前国际政治的重要议题之一。作为新兴大国的一员，印度将推动安理会改革并借机“入常”视为其提升国际地位与制度性话语权的关键路径。早在1979年，印度驻联合国大使布拉杰什·米什拉(Brajesh Mishra)就联合其他“不结盟运动”国家，向联合国大会提交决议草案，呼吁将非常任理事国席位增至14个；①1992年，印度联合其他36个国家共同提出“安理会席位公平分配和成员数目增加问题”决议草案，推动联合国安理会改革正式成为大会议程。②1994年，印度首次在联合国大会上提出其“入常”诉求。③2005年联合国成立60周年之际，印度与德国、日本、巴西共同组成“四国集团”(G4)并提交改革决议草案，展示出其通过多边合作推动改革的决心。2014年纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)就任总理以来，印度进一步将“入常”作为其实现“世界性大国”的关键一步，积极在多边外交场合争取支持，并通过强化与“全球南方”国家的合作，寻求建立更广泛的改革联盟。2025年，联合国成立80周年也被印度视为安理会改革取得突破性进展的重要“窗口期”。④
目前学界对印度在联合国改革中的角色与动向已有较多讨论。其中一个基本观点是，印度对联合国改革的努力是其追求大国地位、实现“领导型大国”愿景的外交策略。⑤也有研究将印度的改革行动与长期参与联合国维和任务的战略目标相结合，分析其通过国际贡献强化改革正当性的路径。⑥随着地缘政治冲突不断升级、大国间竞争加剧，以及“全球南方”在国际事务中的影响力显著增强，印度内外环境发生复杂变化。本文将结合国际形势的新变化，剖析印度推动安理会改革的主张和动机，厘清其具体实施路径，并评估制约其改革进程的因素，分析印度在联合国改革中的作用及前景。
一、印度推动联合国安理会改革的动因
2005年，在联合国成立60周年之际，印度与巴西、德国、日本共同牵头，联合其他23个国家正式向联合国大会提交题为“安全理事会席位公平分配和成员数目增加问题及有关事项”的安理会改革框架性决议草案。该草案主要包括以下三方面内容。第一，扩大两类理事国席位，提升发展中国家代表性。草案提议将理事国总数由15个增至25个，其中新增6个常任理事国席位和4个非常任理事国席位。新增常任理事国的地域分配为非洲和亚太国家各2席，拉丁美洲和加勒比国家1席，西欧和其他国家1席；新增非常任理事国为亚、非、东欧、拉美和加勒比地区各1席。在决策机制方面，草案建议在14票赞成情况下形成有效决议。第二，暂不行使否决权。印度主张新常任理事国与现有常任理事国承担相同的责任和义务，同时又提议新常任理事国在初始15年内暂不行使否决权。第三，改革安理会工作机制。草案建议提高安理会的透明度和工作效率，包括定期与非理事会成员沟通协商、允许非安理会成员参与附属机构会议、与大会主席和经社理事会主席定期协商、向大会提交年度报告和特别报告等。⑦此后，印度还逐步将改革“提出设想”和“推动谈判进程”相结合，推动谈判方式的转变。2007年，印度等20个国家在第62届联合国大会提交决议草案，要求进行政府间谈判(IGN)。⑧自2009年开始，印度进一步推动基于文本的政府间谈判(TBN)。在2020年第75届联合国大会上，印度常驻联合国代表蒂鲁穆尔蒂(TS Tirumurti)强调，“谈判进程应以书面形式提供详细的、有具体说明的提案，而不是通过重复一般性声明”。⑨
尽管此后印度在联合国安理会改革的具体主张略有调整，但总体立场和策略取向保持稳定。2024年3月，印度驻联合国代表鲁奇拉·坎博伊(Ruchira Kamboj)大使在政府间谈判会议上，代表“四国集团”提议将安理会成员总数增至25至26名，其中包括增加6个常任理事国和4至5个非常任理事国。⑩这一提案在继承2005年草案核心内容的基础上，进一步展现了印度在成员规模安排上的灵活性。总体而言，印度推动安理会改革的立场建立在两项原则之上，其一是增强代表性，其二是推进以结果为导向的谈判。(11)而根据印度外交部的说法，争取成为扩大后的安理会常任理事国是印度推动改革的最高优先事项。(12)
从根本上看，印度积极推动安理会改革，源于其日益上升的国家实力和对更高国际地位的强烈追求。具体来说，印度改革诉求的形成是以下三方面内外要素共同作用的结果。
(一)综合实力增长与大国愿景的内在驱动。国际制度地位是反映并维持一国国际实力地位的主要手段。随着印度综合实力的持续增长，其对当前安理会权力结构的不满亦逐步显现。
首先，拥有否决权的常任理事国是国家制度性地位的直接体现。相比非常任理事国一至两年且不可连任的轮换性任期，常任理事国的永久性地位为国家提供了持续且稳定的决策话语权和影响力。(13)对印度而言，获得这一制度性地位，意味着能够稳定参与全球安全、发展、气候等重大议题的议程设定与规则重构，有效推动其战略利益的制度化表达。一旦改革方案得以实现，印度将在联合国及更广泛的多边机制中，凭借更强的影响力与制度性嵌入，发挥领导性作用，进而向其“全球性大国”战略目标稳步迈进。
其次，综合国力的增长推动印度追求与其相匹配的制度地位。作为世界人口最多的国家和全球第五大经济体，庞大的人口结构及对世界经济发展的贡献为印度在安理会等全球决策机构中寻求相应话语权提供重要支撑。根据印度外交部的官方表述，印度是“合法”的常任理事国候选国：根据任何客观标准，从人口、领土面积、国内生产总值、经济潜力、文明遗产、文化多样性、政治制度，到对联合国的贡献，特别是对联合国维和行动的贡献，“印度均已展现出其愿意并能够承担常任理事国责任的决心”。(14)此外，印度在南亚和印度—太平洋地区地缘政治地位的上升，进一步增强了其追求更高国际地位的信心。2021年1月，印度开启了第八次非常任理事国任期，多次声称“安全理事会改革是多边体系改革的第一步也是至关重要的一步，它必须反映当代现实才能更有效”。(15)
最后，印度的改革诉求也体现了其对国际秩序再分配的制度性预期。2018年，莫迪提出“改革的多边主义”，主张现行多边机制应符合当代国际社会的实际需求，并明确表示印度应在新的多边秩序中扮演领导角色，其中获得联合国安理会常任理事国席位则为核心要求。将“入常”目标与印度作为新兴大国的外交定位相结合，联合国安理会常任理事国席位不仅是印度实现“领导型大国”愿景的关键一步，(16)也是其从“规则接受者”转变为“规则塑造者”的重要途径。(17)
(二)大国博弈加剧与地缘政治回归提供战略契机。国家间关系变动以及由此带来的印度战略地位的提升，为印度推动安理会改革提供外部动力。
一方面，中美竞争态势加剧，美西方的拉拢有助于抬升印度的战略地位和民族自信。随着中国崛起及中美相对实力对比的变化，美国及西方盟友愈发将中国视为主要竞争对手，并形成遏制中国崛起的战略共识。在此背景下，印度凭借其在“印太”地区的重要地位以及不断增长的实力，被美西方视为制衡中国的重要力量。2020年以来，美国拉印度参加反华制华联盟的意图愈发明显。(18)在“印太战略”框架下，美国邀请印度参与多边经济和安全议题联盟，如“四边安全对话”(Quad)、“印太经济框架”(IPEF)等，以联合遏制中国在“印太”地区的影响力。同时，美国还鼓吹印度在南亚及“全球南方”中的领导者角色，以挤压中国的战略空间。(19)2022年底，美国将印度称为“最大的民主国家和主要的国防合作伙伴”，(20)不断提升印度在小多边联盟中的地位。与之类似，欧盟也日益重视印度在其地缘政治安全中的作用。2018年起，欧盟将印度定位为“关键印太国家”，视其为加强与亚洲连通性的“战略基石”，并多次扩展双方在经济、技术和安全领域的战略合作。美西方的拉拢，不仅提升了印度在“印太”地区的战略价值，也扩大了印度在全球多边机制中的影响力，还为印度推动安理会改革增添了重要的外部支持。
另一方面，乌克兰危机升级和新一轮巴以冲突为印度展现大国形象提供契机。印度试图通过坚持战略自主、塑造调解者形象以及提供解决方案等方式，在复杂的国际局势中展现其“负责任”的大国姿态。在战略方面，“独立自主”的外交姿态为印度赢得了更广泛的国际支持。乌克兰危机升级后，印度坚持中立原则，不仅未跟随美西方国家对俄实施孤立和制裁，反而强化了与俄罗斯在金融、能源等领域的合作。通过这种中立政策，印度塑造了不受西方价值观、经济或安全概念束缚的独立自主的外交形象，为争取更广泛的国际支持奠定了基础。在行动方面，地缘政治冲突为印度提供了树立调解者形象的机会。在联合国大会关于乌克兰的辩论中，印度呼吁“以国际法、联合国宪章和尊重国家领土完整和主权为基础”，敦促各方“立即停止暴力和敌对行动”，呼吁有关国家“重返外交之路”，强调“对话是解决分歧和争端的唯一途径”。(21)得益于其既能与冲突双方保持对话，又与美俄双方均维持着良好的伙伴关系，印度在这场复杂的地缘政治冲突中扮演调解者角色，不断强化致力于通过和平解决冲突的外交姿态。这种平衡的外交策略和调解地缘冲突的努力，不仅帮助印度塑造了“负责任、有担当”的大国形象，也彰显了印度在推动世界和平进程中的重要性，强化了其作为全球重要国家的地位，增强了印度推动安理会改革的正当性。
(三)“全球南方”崛起带来历史机遇。“全球南方”的全方位崛起成为当前国际秩序变化最为基本的特征之一。然而南方国家在联合国特别是安理会中的代表性和话语权依然不足，其推动改革的呼声日益高涨。在此背景下，印度凭借与“全球南方”国家间深厚的历史纽带和长期担当“发言人”的角色来提升其改革的号召力，以争取更广泛的国际支持。
一方面，印度长期在发展中国家扮演“发言人”角色，“全球南方”的崛起助力提升其国际影响力。自20世纪50年代起，印度便开始积极参与反对种族主义和殖民主义的斗争，并作为“万隆精神”的发起者之一，为发展中国家作为一支独立的政治力量登上历史舞台作出重要贡献。进入60年代，印度进一步推动“不结盟运动”并成为77国集团的创始成员国之一，巩固了其在发展中国家中的核心地位。尤其是在中国恢复联合国合法席位之前，印度作为联合国内最大的亚洲国家，承担起代表亚洲国家和其他发展中国家的职责。这一传统为印度当下谋取发展中国家的“领导者”身份，代表“全球南方”发声提供了历史惯性。近年来，随着“全球南方”逐渐成为全球经济增长的重要引擎，并展现出日益独立的政治立场和集体诉求，自诩为这一群体“领导者”和“发言人”的印度的国际地位和影响力也随之“水涨船高”。
另一方面，印度在南北对话中作为“中间人”角色的重要性凸显。“全球南方”在乌克兰危机升级后表现出来的独立性和南方国家在全球治理中的重要性，使其成为大国竞相争取的对象。2023年2月慕尼黑安全会议特设“南北专场”，日本作为“七国集团”轮值主席国专门设置了“加强与全球南方联系”的议程等，均反映出主要大国对“全球南方”的日益重视。在此背景下，印度凭借其“发展中大国”和“西方伙伴国”的身份，成为连接南北方的桥梁。对内，印度被寄希望于在国际平台传达“全球南方”的利益诉求；对外，发达国家也需要通过印度向南方国家传递合作意愿。这一中介作用提升了印度在南北对话和合作中的战略价值。总之，印度凭借与发展中国家的历史纽带、“全球南方”崛起带来的历史机遇，力图在国际舞台塑造“全球南方领导者”和南北合作“中间人”的形象。这种身份既有助于其将安理会改革主张嵌入更广泛的南方国家议程，也为其推动安理会改革、争取“入常”提供了更广泛的支持。
二、印度推动联合国安理会改革的路径
印度加快改革进程、增加改革成功可能性的路径主要为夯实改革基础、联合多边力量和塑造国际舆论。
(一)夯实改革基础。对联合国的贡献以及在联合国中的影响力是衡量改革合法性的标准之一。印度通过加大投入、引领多边合作，增强其安理会改革主张的合法性和其他国家对印度改革方案的接受度。
一方面，印度加大对核心领域的贡献，展示本国承担全球责任的能力。作为联合国维和行动的主要贡献国之一，印度通过持续投入，积极展现对联合国和平使命的支持。维和行动是联合国维护国际和平的重要支柱。自20世纪50年代以来，印度参与了52个联合国维和特派团，累计派遣超过28.5万名士兵，成为“最大的建制维和人员贡献国”。(22)根据联合国维和数据统计，印度每年派遣的维和人员数量一直位居前列。(23)此外，印度创新性地向维和特派团派遣全女性队伍，并率先向性剥削和性虐待信托基金捐款，展现“负责任的大国”形象。印度还充分利用其维和经验，与其他国家开展合作，如与非洲、越南等共同推进维和能力建设。通过这些行动，印度以维和行动中的关键大国自居，并呼吁将“印度的声音纳入决策过程”，以改善安理会组织结构的不合理之处。(24)除维和领域外，印度还在联合国环境和人权等领域表现积极，为制定和实施联合国可持续发展进程贡献力量。在多个关键领域的持续投入，有助于展现印度在联合国事务中承担更大责任的能力与意愿，也为其争取在安理会更大话语权和决策权提供了现实支撑。正如莫迪表示，“今天，每一个印度人，在目睹印度对于联合国贡献的同时，也期待着自己的国家能够在联合国发挥更大的作用”。(25)
另一方面，印度发起或参与多个合作倡议，提升在全球治理中的领导力，彰显其维护联合国多边主义的大国形象。除了继续引领“不结盟运动”和十五国集团(G15)外，印度从当前国际社会高度关注的全球气候治理领域入手，在2015年和法国共同发起国际太阳能联盟(ISA)。该组织于2018年正式升级为联合国系统下的政府间国际组织，成为推动全球气候治理和可持续发展的重要平台。此外，印度在2016年启动抗灾基础设施联盟(CDRI)，并在2021年联合国气候变化大会(COP26)提出“韧性岛屿国家倡议”(IRIS)，进一步强化印度在气候多边合作领域的领导力。印度还创立了“印度—联合国发展伙伴关系基金”，目前已在全球51个国家实施了66个项目，惠及28个小岛屿国家和18个最不发达国家。(26)印度还主导了全球河流城市联盟(GRCA)、全球绿色信贷倡议(GGCI)以及全球生物燃料联盟(GBA)，以带头缓解全球气候危机、推动可持续发展。这些多边合作和倡议平台既有助于塑造印度在应对全球挑战的领导者形象，也为其扩大改革阵营奠定基础。
(二)联合多边力量。“多向联合”的核心在于壮大支持力量，降低改革阻力。根据群体类别，印度的联合对象分为有共同改革立场的国家和对改革结果有决定性影响的“五常”。
其一，与有共同改革诉求的国家联合，形成推动改革的合力。2004年起，印度就开始积极联合巴西、德国及日本组成“四国集团”。由于四国均有较强的综合国力和强烈的“入常”意愿，它们也能够在全球事务中发挥重要作用，因此印度试图凝聚共同的“入常”共识以形成改革合力。2015年9月，莫迪在“四国集团”纽约峰会上强调，四国的团结源于对全球和平与繁荣的共同承诺、对多边主义的信念，以及承担全球责任的意愿，安理会作为维护国际和平与安全的核心机构，“必须包括世界上最大的民主国家、全球经济的主要推动者和来自所有主要大陆的声音”，这样才能“提高可信度和合法性”。(27)此外，印度还积极参与由发展中国家组成的“L.69集团”，(28)力求与发展中国家统一立场并获得支持。在2005年之后形成的联合国改革集团中，由于非洲地区包含54个成员国，几乎占据改革所需三分之二共识门槛的一半，且内部一致性较高，是影响改革进程的关键集团，因此印度尤其重视获取非盟的支持。印度于2021年开启第八个非常任理事国任期后，外交大臣哈什·瓦尔丹·施林格拉(Harsh Vardhan Shringla)在安理会的公开辩论中表示“尽管安理会议程上超过一半的国家议题与非洲有关，但非洲大陆在常任理事国中却连一个捍卫自身利益的声音都没有。我们需要纠正这一历史不公，并共同支持埃祖尔维尼共识。”(29)印度将原改革提议中新增非常任理事国席位从4个调整为4至5个，也是为了寻求与非盟改革立场的协调。(30)
其二，逐个争取“五常”支持，尽可能降低改革阻力。根据《联合国宪章》第十八章，宪章的修改须经大会成员三分之二多数表决，并由联合国会员国三分之二、安理会全体常任理事国批准。(31)由于任何一个常任理事国的否决都将导致印度“入常”失败，因此争取五大常任理事国的支持成为印度推动改革的关键策略。印度根据难易程度，分别对五大国采取了不同维度的争取策略。首先，英、法较为支持“四国集团”“入常”，法国更是“四国集团”的共同提案国之一。(32)印度通过保持和深化与英、法的合作，持续巩固这一支持基础。其次，印度从多边和双边合作两个方面争取美国支持。一方面，印度通过“四边安全机制”“印太经济框架”等小多边机制深化与美国的战略协作，展现其作为“印太关键伙伴”的地缘价值。另一方面，印度通过高层互访、经贸合作与文化交流，努力强化与美国的双边关系。最后，印度试图利用金砖机制和上合组织等多边机制争取中国和俄罗斯的支持。通过金砖国家外长会晤的联合声明，印度也成功争取到了两国对其在国际事务中尤其是在联合国包括其安理会发挥更大作用的支持。(33)尽管这些支持可能只局限于声明，但印度努力营造了一个被广泛支持的外部环境。
(三)塑造国际舆论。印度通过多种正式与非正式渠道，积极强调安理会改革的重要性和紧迫性，并借助“全球南方领导者”身份汇聚更广泛的国际舆论支持。
首先，考虑到国际社会对联合国安理会改革具有共识，印度积极将本国方案与国际社会的普遍关切相结合，强调安理会改革的紧迫性和必要性，以增强改革的合法性。
国际社会对安理会改革的一个基本共识是现有权力格局无法反映当代地缘政治与经济现实。(34)因此印度始终将“反映当代现实”作为改革核心口号，呼吁加快改革进程。莫迪在纪念联合国成立75周年的高级别会议上表示，“我们不能用过时的结构来应对今天的挑战。如果没有全面改革，联合国将面临信任危机。对于当今相互关联的世界，我们需要一个反映当今现实、让所有利益攸关方都有发言权、应对当代挑战并注重人类福祉的改革后的多边主义。”(35)这一表态呼应了不少国家对联合国改革的诉求，有助于增强印度改革方案的国际认同。在此基础上，印度进一步通过联合行动扩大声势。例如在2022年第77届联合国大会期间，印度联合“L.69集团”发表声明：“要使联合国适应当代世界的现实，必然需要对国际和平与安全的主要机构——安理会进行紧急和全面的改革。”(36)这些行动突出了印度作为安理会改革倡导者的角色，也有助于塑造其在国际舆论中的积极形象。
另一个基本共识是常任理事国的区域代表性不足。印度明确表态支持《埃祖尔维尼共识》和《苏尔特宣言》，特别强调应增加非洲国家在安理会中的代表性。在联合国大会第73届会议中，印度代表表示：“我们深信，包括非洲集团、加勒比共同体、阿拉伯国家集团、“L.69集团”在内的多数会员国都确实有同感。”(37)这些行动展现了印度作为发展中国家“代言人”的姿态，有助于提升其改革方案的国际认同度。
其次，借助“全球南方”壮大改革声势。“全球南方”的全方位崛起为印度将领导力从南亚扩展至全球提供了契机。印度利用“全球南方领导者”的身份，将表达南方国家的集体诉求与推动安理会改革的目标相结合，以提升自身在国际事务中的话语权和影响力。
一方面，关注共同的利益关切，稳固“全球南方”群体的支持基础。要赢得南方国家的信任和支持，印度需积极响应“全球南方”的核心关切。2023年1月，印度主办首届“全球南方之声”线上峰会，聚焦气候变化、经济不平等等南方国家共同关心的议题。莫迪明确表示：“‘全球南方’的声音就是印度的声音，‘全球南方’的优先事项就是印度的优先事项。”(38)此番表态有助于彰显印度作为南方国家的“代言人”形象，为其赢得更多南方国家的支持创造了条件。此外，印度积极推动在联合国和G20框架下设立专门议程，聚焦南方国家在能源转型、可持续发展和气候适应方面的诉求，以此彰显其对南方国家的理解与关注，拉近与南方国家的距离。
另一方面，主动塑造领导者形象，将改革方案纳入南方国家议程。印度通过多种方式积极打造其“全球南方领导者”的国际形象，以表达南方国家诉求的方式强化其改革方案的正当性。其一，印度积极宣传其对“全球南方”国家的贡献，凸显自身在维护南方国家利益中的作用，以此强化印度在南方国家中的引领性地位。如印度称，正是在“印度的主持下，非洲联盟成为二十国集团成员，印度为此感到自豪”。(39)其二，印度还通过多个国际平台主动发声，刻意打造“领导者”形象。印度除了利用自己主导的“全球南方之声”峰会外，还在联合国大会、G20论坛等平台，不断为其作为“全球南方领导者”造势，试图使这一身份成为国际社会的确定性共识。例如，在2022年的联合国气候大会(COP27)上，印度呼吁发达国家兑现气候资金承诺，并设立专项基金帮助发展中国家应对气候灾害，这一提议得到了广泛的关注和支持。在此基础上，印度将南方国家的集体诉求与本国改革目标相结合，试图借助南方国家的力量为自身推动改革争取更广泛的国际舆论支持。2023年5月，莫迪在第三届印度—太平洋岛国合作论坛峰会上呼吁，“全球南方”的声音应成为联合国安理会的优先关注，“国际制度的改革应该成为我们共同的优先事项”。(40)凭借其在“全球南方”国家中的关键角色，印度得以强化国际社会对改革重要性的认同，为推动改革营造了有利的舆论环境。
三、印度推动联合国安理会改革的前景
印度对安理会改革的推动取得了一定成效。一是在谈判方式上，2009年之后安理会改革进入政府间谈判(IGN)阶段；2015年之后又从政府间谈判转向基于文本的谈判(TBN)，(41)这可以被视为安理会改革的重要进展。(42)二是在改革共识方面，印度长期以来的呼吁有助于增强国际社会对安理会改革必要性和紧迫性的认识。2025年5月，联合国秘书长已启动“联合国80周年倡议”，意在通过改革重塑联合国未来。三是在影响力方面，印度通过积极参与国际维和行动和引领小多边机制，以及发起诸如“全球南方之声”等行动，提升了自身国际地位和影响力，同时使南方国家的诉求获得更多关注。因此印度在提升国际社会关注度、强化改革紧迫性和扩大支持范围方面取得了一定成效，改革的支持力度也大大提升。但印度推动联合国安理会改革面临诸多制约，实现其目标仍任重道远。
(一)综合实力制约。印度对其综合实力的自我认知与其实际能力之间存在较大差距。这种差距不仅限制了印度推动安理会改革的成效，也对其国际声望和改革方案的可行性构成制约。
首先，印度在国内经济、政治与社会发展方面存在短板，对其崛起为真正的大国构成严重限制。一国的实力首先基于其国内政治经济发展水平，而印度劳动力受教育水平较低、政治机制存在内在矛盾、经济结构不合理、基础设施薄弱、政府治理能力有限等问题，均制约其进一步崛起。(43)在可持续发展方面，数据显示，2016-2021年，印度在33项可持续发展目标中有19项未达标，2024年其可持续发展指数排名仅为109位。(44)而《2023-2024年人类发展报告》显示，印度的人类发展指数(HDI)排名第134位。(45)这些靠后的排名表明，印度国内贫富差距、基建落后、宗教矛盾等深层结构性问题依然突出，可持续发展能力仍然不足，其成为“领导型大国”并利用改革获取更高国际地位的潜力因此有限。此外，印度政局的变动可能影响其改革策略的稳定性和积极性。莫迪政府上任以来积极推动安理会改革，但这一势头能否被其继任者保持尚未可知。这种潜在的不稳定性和不确定性可能进一步削弱国际社会对印度改革承诺的信心。
其次，对国际社会的贡献是衡量国家实力的重要维度。从财政支持来看，印度在联合国的会费分摊与其经济体量并不相符。虽然印度近年来对联合国的会费贡献有所增加，如2024年的会费缴纳额比2019年增长了41％，并且首次在2023年突破0.3亿美元；但其在2025年联合国内应缴纳会费分摊比例中仅位列第17位，(46)明显低于其世界第五大经济体的地位。这种有限的资金贡献将直接影响印度在联合国内的制度性话语权。尽管印度在维和领域具有重要贡献，但单一维度的投入难以满足其“入常”的要求。在外交资源领域，印度的联合国多边外交的专业人员和智库等的建设相对较弱，(47)有效参与国际事务的专业知识和配套的外交制度尚不完善，缺乏高质量的机构和专业人员来支撑其全球领导者的雄心。截至2022年，印度在联合国系统共有2570名工作人员，但在主要机构中担任主任及以上职级的人员比例仅为54.3％，显著低于日本的81.2％和巴西的77.6％。(48)这种在高职位上较弱的代表性，将限制印度在联合国中的决策话语权。另外，印度“多向联结”“动态平衡”的策略也容易导致战略重心分散和政策资源透支，(49)影响其在联合国的资源投入。
(二)多边策略困境。印度尽可能联合多边力量的策略面临多重反对和身份矛盾的困境。这些挑战不仅削弱印度改革策略的有效性，也对其国际信誉产生一定的负面影响。
首先，反对力量强大。一方面，巴基斯坦及其“团结谋共识集团”(UFC，又称“咖啡俱乐部”)明确反对印度及“四国集团”的增设常任理事国方案，主张维持安理会现有权力分配的稳定，其在2005年成功阻止“四国集团”提案通过，这表明该集团已成为影响安理会改革进程的一支重要力量。如今，该组织已汇聚逾70个成员国，未来仍将继续与“四国集团”形成拉锯之势。另一方面，“四国集团”内部的国家构成也为印度带来额外挑战。尽管印度与日本、德国、巴西结成议题联盟，旨在借各国之力增强改革推动力，但成员国本身的地缘政治对手也随之而来，如反对日本的韩国、印度尼西亚，反对德国的意大利，反对巴西的阿根廷和墨西哥等，它们因反对某一成员而间接阻碍了印度实现其改革目标。可以说，“四国集团”在增强改革声势的同时，也使反对力量更具凝聚力，导致反对其改革方案的声音在一定程度上超过了集团内部协同所产生的推动效应。
其次，“多向联结”策略引发身份矛盾。印度为获得尽可能多的支持力量，努力参与多个安理会改革集团，尽可能同时维系发达国家与发展中国家关系，但这也导致印度面临立场冲突的困境。“四国集团”与“L.69集团”尽管在增席和否决权问题上有相似的主张，但根本目标在于追求自身常任理事国席位的“四国集团”，与主张彻底改革安理会权力结构L.69发展中国家集团的改革目标难以一致。部分发展中国家认为，“四国集团”方案过度偏向发达国家利益。而作为两个集团的共同成员国，为了平衡并拉拢发展中国家和发达国家，印度自称“西南国家”，在政治问题上与南方国家站在同一立场，在经济与安全领域为制衡中国紧密配合美西方。这种“左右逢源”的策略虽在短期内扩大了印度的国际影响力，但一旦把握不好平衡度，可能面临对其发展中国家“代言人”身份合法性与立场坚定性的质疑，并有损其国际信誉。
最后，大国的支持承诺充满不确定性。尽管美国前总统奥巴马与拜登都曾多次公开表示支持印度“入常”，但这些表态更多出于对华竞争的战略考量，并试图利用印度“入常”心切来拉拢印度制衡中国。至今，美、印双方在安理会改革的关键议题上始终未能达成任何实质性共识，相关承诺缺乏具体行动配合，美国的承诺也被质疑为“空头支票”。与此类似，俄罗斯虽也表态支持印度“入常”，但其实际操作将更趋谨慎。一方面，俄罗斯可能担忧美国拉拢印度“入常”后其政策更加偏向西方，从而削弱俄在全球南方的影响力；另一方面，俄乌冲突升级之后，西方国家提出限制使用否决权的建议，而任何涉及限制或取消“五常”否决权的修正案都可能被俄罗斯一票否决。此外，特朗普第二任期上台以来进一步强化单边主义、“退出主义”外交，不仅严重冲击世界政治经济格局和多边主义秩序，也动摇了印度已有的承诺基础，使印度所依赖的大国支持充满变数，改革的难度也极大提高。
(三)宪章修正难题。在国际组织创建伊始，为防止制度违背创建者偏好、组织运行逐渐脱离主权国家的掌控，成员国往往会有意为制度的修改设置较高门槛。联合国安理会改革长期以来“基本上没有任何成效”，(50)根本原因就在于联合国宪章的修订门槛较高。联合国宪章第一百零八条规定，“本宪章之修正案经大会会员国三分之二表决并由联合国会员国三分之二，包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力”。(51)因此，无法获得多数会员国共识和“五常”一致同意，印度就无法落实其改革方案。同时，安理会的制度设计和决策程序是影响宪章修正的最大因素。
首先，大会成员国间的结构性差异制约改革共识的形成。由于各国在经济发展水平、政治体制、历史文化及意识形态等方面存在差异，实现宪章修改所需的三分之二多数共识并非易事。特别是在“全球南方”崛起后，南北国家在权力分配、议题偏好等问题上的分歧进一步加大，改革诉求更加多元，协调难度也随之上升。尽管印度通过呼吁和协调试图凝聚共识，但面临的改革阻力不仅包括南北分歧，还包括不同改革集团在改革路径、地域分配等问题上的立场差异。此外，联合国大会中部分国家对安理会是否需要改革本身持保留或观望态度，这种保守倾向亦削弱了改革共识的基础，从而使改革进程持续陷入停滞。
其次，“五常”的一致同意是宪章修正案通过几乎无法逾越的门槛。五大常任理事国作为安理会现有权力结构的既得利益者，更倾向于维持现状。一方面，新增有否决权的常任理事国可能增加否决点，从而降低安理会决策的效率，也可能对本国利益构成潜在威胁。另一方面，即使五大国就扩大常任理事国席位达成一致，在具体“入常”候选国问题上依然难以取得共识。每个常任理事国都有其自身的地缘政治、国家利益以及与其他国家的双边关系考量。从综合实力来看，“四国集团”成员是目前最有竞争力的“候选国”，但几乎每一个成员都遭遇过至少一个常任理事国的明确反对。在当前大国博弈加剧、地缘政治紧张的背景下，阵营分裂和对抗使各方利益诉求愈发难以协调，改革共识的达成愈发艰难。
结语
近年来，印度在国际社会中的影响力持续上升，迫切希望通过获得安理会常任理事国地位将其大国地位制度化。在安理会改革的议题上，印度以实现“入常”为最高目标，提出扩大理事国规模、提升发展中国家代表性、暂不行使否决权、改革安理会工作机制以及推动基于文本的改革等具体方案。印度积极推动安理会改革，根本动因在于其已将自身视为世界性大国，并寻求通过制度化安排获得与其实力相匹配的国际地位。具体而言，综合实力的增长、大国博弈加剧与地缘政治回归以及“全球南方”崛起是印度推动安理会改革的内外驱动力。为推动改革进程，印度主要采取夯实改革基础、联合多边力量和塑造国际舆论三种路径，试图通过凝聚共识和获取支持来突破改革障碍、加快改革进程。但是印度推动安理会改革仍然面临较多阻碍，包括国内发展缺陷、多边策略难以奏效以及联合国本身的宪章修订门槛较高等。尽管如此，伴随国际格局的演变和全球治理挑战的增加，联合国改革已是大势所趋。作为新兴崛起大国，印度有意愿也有可能在安理会改革进程中发挥重要作用。
注释：
①Manish S.Dabhade,"India's Pursuit of United Nations Security Council Reforms," Rising Powers Quarterly,Vol.2,No.3,2017,P.71.
②"Question of Equitable Representationon and Increase in the Membership of the Security Council,"(A/47/L.26/Rev.1),United Nations General Assembly,February 10,1993; Bardo Fassbender,"All Illusions Shattered? Looking Back on a Decade of Failed Attempts to Reform the UN Security Council," in A.Von Bogdandy and R.Wolfrum eds.,Max Planck Yearbook of United Nations Law,Vol.7,Koninklijke Brill N.V,2003,p.189.
③United Nations General Assembly Forty-ninth Session,14th Meeting,(A/49/PV.14),October 3,1994,p.16.
④"India Presents Detailed Model on Behalf Of G4 Nations for UNSC Reform that Displays Flexibility on Veto," The Hindu,March 8,2024,http://gffgg5199cb16950f4442suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/international/india-presents-detailed-model-on-behalf-of-g4-nations-for-unsc-reform-that-displays-flexibility-on-veto/article67928010.ece.
⑤参见林民旺：《大变局下印度外交战略：目标定位与调整方向》，《当代世界》，2021年第4期，第24―29页；李丽：《印度的联合国外交：态度变化、议题变迁及评价》，《南亚东南亚研究》，2019年第6期，第43―55页；张贵洪：《印度的国际组织外交》，《国际观察》，2010年第2期，第44―51页；杨思灵、高会平：《多重空间意识、意象判断与印度参与多边主义的战略投射》，《南亚研究》，2024年第4期，第44页；楼春豪：《莫迪第二任期的外交政策转向及前景》，《现代国际关系》，2019年第7期，第25页。
⑥参见时宏远、周培佩：《印度参与联合国维和行动的动因、作用及挑战》，《南亚研究》，2023年第4期，第58―83页。
⑦"Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Related Matters,"(A/59/L.64),United Nations,July 6,2005.
⑧"Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Related Matters,"(A/61/L.69/Rev.1),United Nations General Assembly,September 14,2017.
⑨"Statement by Ambassador T S.Tirumurti Permanent Representative of India to the United Nations," Permanent Mission of India to the UN,February 16,2021,http://gffgg9f0edf499d384223suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/IndiaatUNGA?id=NDE3MQ.
⑩"India Presents Detailed Model on Behalf of G4 Nations for UNSC Reform that Displays Flexibility on Veto," The Hindu,March 8,2024,http://gffgg5199cb16950f4442suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/international/india-presents-detailed-model-on-behalf-of-g4-nations-for-unsc-reform-that-displays-flexibility-on-veto/article67928010.ece.
(11)Manish S.Dabhade,"India's Pursuit of United Nations Security Council Reforms," Rising Powers Quarterly,Vol.2,No.3,2017,p.71.
(12)"Priorities for the 78th Session of the United Nations General Assembly," Ministry of External Affairs Government of India,http://gffgg45cdbf41258444b8suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/India-Priorities-UNGA.htm.
(13)Vahid Nick Pay and Przemysław Postolski,"Power and Diplomacy in the United Nations Security Council:The Influence of Elected Members," Italian Journal of International Affairs,Vol.57,No.2,2022,p.4.
(14)Avtar Singh Bhasin,India's Foreign Relations-2005,Geetika Publishers,2006,p.1866.
(15)Manish Dabhade,"India's Pursuit of United Nations Security Council Reforms," in Harsh V.Pant,India and Global Governance:A Rising Power and Its Discontents,Routledge India,2022,p.51.
(16)George Perkovick,"Is India a Major Power?" The Washington Quarterly,Vol.27,No.1,Winter 2003-2004,p.142.
(17)Hardeep S.Puri,"From 'Rule Taker' to 'Rule Shaper',the Evolution of India in International Negotiations," The Indian Express,December 19,2023; Vinay Kaura and Chakravarti Singh,"India and the Geopolitics of UNSC Permanent Membership," Strategic Analysis,Vol.45,No.4,2021,p.275.
(18)叶海林：《印度洋地区安全态势与主要行为体策略选择》，《印度洋经济体研究》，2021年第5期，第14页。
(19)张立、辛逸伦：《印度莫迪政府的“全球南方”外交转向》，《现代国际关系》，2024年第4期，第87页。
(20)National Security Strategy,White House,October 12,2022,p.38.
(21)Ashley J.Tellis,"What Is in Our Interest:India and the Ukraine War," Carnegie Endowment for International Peace,April 25,2022,http://gffgg6c459393c7e042b3suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/research/2022/04/what-is-in-our-interest-india-and-the-ukraine-war?lang=en.
(22)《秘书长称赞印度是推动实现可持续发展目标的强大动力，强调联合国与印度的伙伴关系》，联合国网站，2022年10月19日，http://gffgga3255ab860c247b0suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zh/story/2022/10/1111597。
(23)"Troop and Police Contributors," United Nations Peacekeeping,http://gffgg687f20f0348d46d7suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/en/troop-and-police-contributors.
(24)"India and United Nations," Permanent Mission of India to the United Nations,2021-2022,p.17,http://gffgg45cdbf41258444b8suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/Images/amb/India_United_Nations_new1022.pdf.
(25)《印度总理莫迪：印度须在联合国发挥更大的作用》，联合国网站，2020年9月26日，http://gffgga3255ab860c247b0suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zh/story/2020/09/1067792。
(26)"The India-UN Development Partnership Fund," The United Nations Office for South-South Cooperation (UNOSSC),http://gffggc9ec76a4db5e4205suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/.
(27)"Transcript of Media Briefing by Official Spokesperson in New York," Ministry of External Affairs Government of India,September 28,2015,http://gffgg45cdbf41258444b8suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/bilateral-documents.htm?dtl/25864/Transcript+of+Media+Briefing+by+Official+Spokesperson+in+New+York+September+28+2015.
(28)“L.69集团”名称来源于2007年发展中国家在第61届联合国大会上提交的决议草案，即“安全理事会席位公平分配和成员数目增加问题及与安全理事会有关的其他事项”(A/61/L.69)，参见Handbook on Security Council Reform:25 Years of Deliberations,Member States of L.69 Group,May 2018,pp.136-137.
(29)"UN Security Council Open Debate Challenges of Maintaining Peace and Security in Fragile Contexts,Statement by Foreign Secretary of India Harsh Vardhan Shringla," Permanent Mission of India to the UN,January 6,2021,http://gffgg9f0edf499d384223suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/IndiaatUNSC?id=NDEyMw.
(30)2005年，非洲国家就联合国安理会改革必要性达成的共同立场即《埃祖尔维尼共识》，其要求在安理会2个拥有否决权的常任理事国席位和5个非常任理事国席位。参见The Common Position on the Proposed Reform of the United Nations:the Ezulwini Consensus,(Ext/EX.CL/2(VII)),African Union,March 7-8,2005。
(31)United Nations Charter,United Nations,1945,pp.19-20.
(32)Avtar Singh Bhasin,India's Foreign Relations-2005,Geetika Publishers,2006,p.1869.
(33)《金砖国家领导人第十六次会晤喀山宣言—加强多边主义，促进公正的全球发展与安全》，中国外交部网站，2024年10月23日，http://gffgg51cba6a0e86e4dafsuwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/chn/gxh/tyb/gdxw/202412/t20241218_11497535.html。
(34)Daniel Trachsler,"UN Security Council Reform:A Gordian Knot?" CSS Analysisin Security Policy,No.72,2010,p.1.
(35)《纪念联合国成立75周年：印度总理莫迪呼吁联合国进行改革》，联合国网站，2020年9月21日，http://gffgga3255ab860c247b0suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zh/story/2020/09/1067152。
(36)"High Level Meeting of the L.69 Group on 'Reinvigorating Multilateralism and Achieving Comprehensive Reform of the UN Security Council'," Ministry of External Affairs,September 23,2022,http://gffgg45cdbf41258444b8suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/outoging-visit-detail.htm?35755/High+Level+Meeting+of+the+L69+Group+on+Reinvigorating+Multilateralism+and+Achieving+Comprehensive+Reform+of+the+UN+Security+Council.
(37)Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and other Matters Related to the Security Council," (A/73/PV.36),United Nations General Assembly,November 20,2018,p.7.
(38)"Prime Minister Shri Narendra Modi's Opening Remarks at the Inaugural Leaders' Session of Voice of Global South Summit 2023," Ministry of External Affairs,January 12,2023,http://gffgg45cdbf41258444b8suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/Speeches-Statements.htm?dtl/36109/Prime+Minister+Shri+Narendra+Modis+Opening+Remarks+at+the+Inaugural+Leaders+Session+of+Voice+of+Global+South+Summit+2023.
(39)"English Translation of Prime Minister Shri Narendra Modi's Address at the Outreach Session of the G7 Summit," Ministry of External Affairs,June 14,2024,http://gffgg45cdbf41258444b8suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/Speeches-Statements.htm?dtl/37874/English_translation_of_Prime_Minister_Shri_Narendra_Modis_address_at_the_Outreach_Session_of_the_G7_Summit.
(40)"India Respects Your Priorities; Proud to Be Your Development Partner:PM Modi to Pacific Island Nations," The Economic Times,May 22,2023,http://gffgg4a26021a17434aadsuwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/news/india/india-respects-your-priorities-proud-to-be-your-development-partner-pm-modi-to-pacific-island-nations/articleshow/100410133.cms?from=mdr.
(41)毛瑞鹏：《争论焦点和集团重组——政府间谈判阶段的安理会改革》，《国际展望》，2017年第1期，第74―75页。
(42)Manish S.Dabhade,"India's Pursuit of United Nations Security Council Reforms," Rising Powers Quarterly,Vol.2,No.3,2017,p.63.
(43)参见楼春豪：《浅析印度崛起的制约因素》，《中国国际战略评论》，2014年，第192―202页。
(44)S.V.Subramanian et al.,"Progress on Sustainable Development Goal Indicators in 707 Districts of India:A Quantitative Mid-line Assessment Using the National Family Health Surveys,2016 and 2021," The Lancet Regional Health-Southeast Asia,Vol.13,100155,2023,p.7.
(45)人类发展指数是联合国开发计划署编制的一项指标，用于衡量各国在健康、教育和生活水平方面的水平。参见"Human Development Index (HDI) by Country 2024," World Population Review,http://gffgg9d436b3dcfec491esuwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/country-rankings/hdi-by-country。
(46)"Assessment of Member States' Advances to the Working Capital Fund for 2025 and Contributions to the United Nations Regular Budget for 2025," United Nations Secretariat,January 2,2025,http://gffgg449e566f75d949f0suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/en/ST/ADM/SER.B/1083.
(47)Daniel Markey,"Developing India's Foreign Policy 'Software'," Asia Policy,No.8,2009,pp.73-96.
(48)"UN System HR Statistics Report-2022," UN System Chief Executives Board for Coordination,December 31,2022,http://gffgge51465a3114c42easuwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/un-system-hr-statistics-report-2022.
(49)楼春豪：《莫迪第二任期的外交政策转向及前景》，《现代国际关系》，2019年第7期，第26页。
(50)Yehuda Z.Blum,"Proposals for UN Security Council Reform," American Journalof International Law,Vol.99,No.3,2005,pp.632-649.
(51)United Nations Charter,United Nations,1945,p.19.
