摘要：《罗马法原论》系当代中国研究罗马法的大成之作。罗马法代表着古代奴隶制社会最发达、最完备的法律体系，影响悠久而广远。学者间对罗马公法的研究价值存有分歧，该分歧是对公法性质见解的差异所导致。《罗马法原论》是关于罗马私法的专著，但其同时也展示了作为公法重要组成的行政法在罗马法中的丰富蕴藏，包括了繁多的行政法线索，表现为法律规定与制度，法律概念、原理与学说。罗马人法有着显著的奴隶制特性，但某些方面对行政法不乏启迪。罗马物权法涉及对物的界定和对物权的规范，其中可发现与行政法乃至土地管理、城市规划、财政税收等部门行政法存在关联的内容。罗马法继承制度中的一些内容体现了公权力对继承关系的干预，蕴含着行政法色彩。罗马债法内容完备且精细，许多方面对现代行政法理论与实务均有借鉴意义。罗马法中的诉讼法地位突出，公法诉讼因袭和附属于民事诉讼，从其民事诉讼制度中可发现同公法乃至行政法有关的内容。以上诸多启发着人们思考行政法的产生、功能与疆域。
关键词：罗马法原论；罗马公法；罗马行政法；现代行政法
罗马法真正的不朽价值在于罗马法学家技艺的完美无瑕，在于它是惟一能让人追溯其一千多年的历史发展并为我们研究法律沿革的有机规律提供了最佳园地的法学。
周枏先生（1908-2004）乃当代中国最具代表性的罗马法学者之一，其生跨两个世纪，逢坎坷世事，罗马法手稿经二战烟火而幸存。新冠疫闭户期间，在下得时宽裕而通阅周先生《罗马法原论》（以下简称《原论》），并作札记，包括摘录、提纲和简评。准确地说，《原论》（上下册）是一部关于罗马私法的鸿著，其对理解私法或民法的源流与体系的价值自不待言。意外收获的是，拜读时发现了繁多的行政法线索，遍布该著人法、物权法、继承法、债法和诉讼法各编，表现为法律规定与制度，法律概念、原理与学说，从而激发了本人对行政法的起源、本质与发展规律的“思古幽情”，现不避浅陋将笔记中罗马法关涉行政法的内容整理付刊。此举既是对学术先贤的缅怀，也期望是对国内在本领域研究的补白。从文献特征看，本文并非基于一手史料进行的对罗马公法的探索，而是一篇旨在唤起业内对罗马法中行政法内容的兴趣与关注，并思考其当代价值的札记。此文首先勾画罗马法与罗马公法的基本轮廓，分析将现代行政法概念放入千年跨度的罗马法场域中所应具备的方法与逻辑；而后，依循《原论》的体系和编章顺序，捡拾行政法的线索与元素，并做相应评说。
一、罗马法、罗马公法与行政法
（一）罗马法的界定与类分
从历史地位看，罗马法的影响悠久而广远，其代表着古代奴隶制社会最发达、最完备的法律体系，后人甚至将其誉为古代世界各国法律中内容最丰富、对后世影响最广泛的法律。罗马法是罗马奴隶制国家施行的法律，但却不是一部立法文献的名称，而是罗马奴隶制国家整个历史时期的法律总称（见《原论》第7页；以下正文对《原论》的参引仅标注页码）。罗马奴隶制国家经历了长时期的发展，包括王政（公元前753-前510）、共和国（公元前510-前27）和帝政（公元前27-公元565）三个时期，罗马法也相应地可以三个时期为基础加以关注，由此也形成了不同的分期方法。其中，较为具体的是五分法，即将罗马法分为贵族法时期、市民法时期、万民法时期、自然法时期和法典编纂时期五个历史阶段。（第32页）法典编纂时期的罗马法研究在研究对象和内容上比较常见，它是指由东罗马皇帝优士丁尼一世（Iustinianus I）于公元6世纪编撰的罗马法律和学说，也包括优帝自己的立法，具体包括四个汇编，即《学说汇纂》（Digesta）、《法学阶梯》（Institutiones）、《优士丁尼法典》（Codex Iustinianus）和《新律》（Novellae），四者合称《国法大全》（Corpus Juris Civilis）。
罗马法是“商品生产者社会的第一个世界性法律”，也是古代法中“以私有制为基础的法律的最完备形式”。由此可见，罗马私法特别发达，并完全独立于公法。周枏先生认为，在后世的法学文献中，罗马法一词时常被当作罗马私法的同一语。也就是说，未加指明具体领域的罗马法表述指的就是罗马私法，倘若要表述罗马法中私法之外的公法领域，应当表述为罗马公法、罗马刑法、罗马税法、罗马行政法等。（第10页、第12-13页）循此理，《罗马法原论》是一部有关罗马私法或罗马民法的著作，从其内容和体系上看也是如此。
（二）罗马公法与行政法
公法和私法的分立与区分正是滥觞于罗马法。制定于公元前450年的《十二表法》（Lex duodecim tabularum）即专置公法作第九表，并公示于罗马广场；公元3世纪，乌尔比安提出法的研究对象有公法与私法；《法学阶梯》中的著名概括是：“公法涉及罗马帝国的政体，私法涉及私人利益”。《原论》并未否认罗马法中的公法存在。周先生认为，罗马法的公法部分包括宗教祭祀及国家组织、机构等方面的法律制度；同时，《原论》附录二对《十二表法》有专门评介，其中包括第九表公法的规定。《原论》引起争论的观点是，由于私法在罗马法中居于基础地位，罗马公法也就不具有很大的研究价值。（第13页）对此，徐国栋教授在《罗马公法要论》代序中，从部分公法术语的罗马法源流，罗马公法制度及对近现代的影响，以及西方学者对罗马公法制度的丰富研究等方面提出了反驳。以行政法为例，《原论》的确存有弱化、轻视罗马公法的表述和论断。其因在于，从意识形态和阶级分析的角度审视，罗马公法可被看作是罗马奴隶制管控被统治者的工具，其既不具备罗马私法中蕴含的商品交易主体之间的平等与契约精神，也缺乏对公权力控制的价值追求。
行政法是规范行政的法。如将行政理解为国家有组织的管理活动，那么自人类社会产生了国家，就应当有法律，也就必然出现与国家组织管理有关的行政法。但如将行政理解为分权意义上的、有别于立法与司法的一种国家职能，那么其应当是近代分权学说产生并付诸实践后才出现。在此背景下，现代行政法不仅是自国家产生以来的行政组织法或机构法，其更主要的本质是限制政府权力，保障私人权利免受不法行政侵害的公法部门。究而言之，对罗马公法，包括罗马行政法的两种不同观点，并非是基于史料的对峙，更多的是因对公法内涵界定和本质归纳的不同而产生的分歧。
通读后可发现，作为罗马私法的专著，《原论》在内容上展示了作为公法重要组成的行政法在罗马法中的丰富蕴藏，包括了繁多的行政法线索。这些线索恰恰是作者毕生研究罗马私法而“无意间”留给行政法学界，乃至罗马公法学界甚为难得的知识宝藏。需指出的是，《罗马公法要论》对罗马行政法的构造与介绍也很单薄，仅限于行政组织法上的罗马职官、行省制度和部门行政法上的罗马公共卫生法。其中的一大缺失就是未对罗马私法中的行政法元素加以提取，而这却正是《原论》的“无意”贡献之所在。其实，无论是现代法律，还是跨度千年的罗马法，公私法的划分只能是相对的逻辑正确，实际的公私法总会出现相互渗透，彼此包含，乃至一体化运作的情形。这一点会在以下阐述中得以印证。
二、人法对行政法的启示
罗马法中的人法涉及自然人的人格与行为能力，家庭与婚姻中的家长权、夫权，也涉及家主权、恩主权、买主权，以及监护与保佐，乃至社团与法人等。罗马人法的许多内容最能体现其奴隶制社会的特性，但某些方面对现代行政法不乏启迪。
第一，人格变更（capitis deminutio）。罗马法上具有完全人格的人须享有自由权、市民权和家族权。这三种权利的部分或全部丧失，或者丧失某一种而取得另一种，称为人格变更。盖尤斯在《法学阶梯》中将人格变更分为三种情形：（1）丧失自由权而沦为奴隶，相应地当然丧失市民权和家族权，例如，对降服的外国人违反禁令的惩处。该制度是罗马奴隶制下的特有人法，体现出奴隶制国家利用权力对权利人人格的消灭或使其在法律上死亡。（2）罗马市民丧失市民权而成为拉丁人或外国人，并相应丧失家族权，但仍享有自由权，例如，由于罗马法不承认双重国籍，罗马市民加入外国籍后丧失市民权而成为外国人。（3）权利人丧失原有的家族权而享有新的家族权，其原本享有的自由权和市民权不变，例如，非婚生子女原为自权人，经生父认领而受生父的家长权支配。
人格变更是古罗马在人法方面的一种特有制度。人格变更中涉及奴隶制的内容，显然同以尊重人的自由、权利为旨归的现代法治精神格格不入，但其个别部分现代行政法仍可参鉴。例如，丧失市民权对现代国家的国籍管理有一定启示，尤其是权利人的国籍或居留身份变更后，其在新入籍国的法律主体资格与权利享有，或者在原籍国家民事权利的变更与消灭。丧失家族权对现代国家基于夫妻关系、父母与子女关系的变更与解除而进行的行政登记具有参考意义。需指出的是，罗马法上的人格变更不仅具有对人，同时对财产也有法律效果。例如，某人被债权人、受害人出卖为奴的，其财产即为债权人、受害人所得；国家如果没收罪犯所留的财产，也要负责清偿其中的债务，以资产抵偿负债，但债权人对之无权扣押。这些与现代行政处罚中的资格罚、人身罚与财产罚以及行政强制执行皆有联系。
第二，名誉减损（existimationis minutio）。这是“人格变更”之外的罗马法上用来变更权利能力的特有制度，是指在保全自由权、市民权和家族权的前提下，使一个人的权利能力受到某种限制。（第135页）《十二表法》对名誉减损已有规定，后又不断发展，包括污名、丧廉耻和不能作证三种类型。
具体来说，（1）污名（turpitudo）非由法律规定，也非由长官宣告产生，而是有污名者因其行为卑劣，受人藐视，而为社会舆论所不齿。对有污名者权利能力的限制可以是不准其担任需诚实信用的职务，如监护人、证人等；也会是婚姻、继承方面的限制。例如，立遗嘱时将遗产给一个有污名的人，其他权利人可主张撤销遗嘱。（2）丧廉耻（infamia）可因存在法律规定的某种事实，而由执政官或监察官在选举或居住登记时作出决定，将当事人不列入选举名单，或在登记簿上作出记载，如监护人娶未成年的被监护人为妻，妇女不守禁婚期等。也可因当事人存在背信行为，而由法院判决时附带宣告，如强盗、欺诈。丧廉耻制裁的法律效果可使当事人丧失选举权和被选举权，被剥夺服兵役权；也可使其诉讼权利受限，不能为家庭之外的人做诉讼代理人，也不能请他人做代理人；还可涉及对妇女婚嫁资格的限制等。（3）不能作证（intestabilis）是指丧失作证人或请他人为自己作证人的资格。
名誉减损与现代行政法上的行政处罚或不利处分密切相关。与污名有关的是行政法上的黑名单和个人诚信制度，罗马法上的污名不仅涉及公权，也涉及对民事权利能力的限制，这是行政法上个人社会信用体系建设中需关注之处。丧廉耻涉及的是行政处罚中的申诫罚和资格罚。不能作证对行政执法和行政救济法中的证人与证据效力制度不无启迪。由上可见，罗马法对个人在法律资格和社会名誉方面的管理已很发达，其注重对国民信用、社会风气和良好家庭关系的维护，将公权与私权、公法与私法，一并调整、一体适用，体现了系统、有效的国家治理。
第三，官选监护（tutor Atilianus）与浪费人保佐（cura prodigi）。罗马古时，监护原则上是家族私事，但当监护功能变为保护受监护人，成为社会公务时，则需由国家公权力选定监护人。《阿体利亚法》（Lex Atilia）规定，罗马和意大利的自权未适婚人和妇女，如没有法定监护人和遗嘱监护人，则由内务大法官在过半数以上的保民官协助下选任一位适当的监护人。此后，官选监护人制度不断变革，适用范围和选任官员的类别均得以扩大，其设置须由利害关系人申请。（第279-281页）将监护视为一种公职时，对其监管也就有了公法色彩。《十二表法》第八表规定，监护人不忠实的，任何人都有权诉请撤换；其侵吞被监护人财产的，处加倍于被吞财产的罚金。
与监护制度相同，早期的浪费人保佐也是为了保护家族和法定继承人的利益。《十二表法》第五表规定，浪费人是指那些挥霍滥用其由法定继承所得的祖产，以致损害其法定继承人利益的男性自权人。共和国末叶，罗马法的理念是，市民如滥用资财，对国家也是一种损失，浪费人最终会沦为赤贫，害及家属，影响社会安宁。为此，浪费人的范围被扩大，只要是滥用财产的人，不问其财产是否来源于祖产和有无宗亲，都要设置保佐。（第298-299页）在此背景下，凡无族亲或族亲不担任保佐人时，均由长官指定保佐人。关于浪费人保佐的设置和终止，最初由亲属会议决定，后改为由长官宣告。
就现代行政法而言，行政权力介入私人生活和家庭、家族关系须秉持“谦抑”原则且于法有据。在此方面，罗马法上的官选监护和消费人保佐制度提供了成熟的历史范例。古罗马公权力不仅可对其进行选举、设置、宣告和终止，甚至可对监护人不履职或保佐人侵权行为进行处罚。值得注意的是，消费人保佐制度中所蕴含的市民和家庭财产安全理念，对现代市场经济背景下，政府如何保护私人财富和社会财产关系，如何对待个人和家庭破产具有借鉴意义。
第四，法人的成立与消灭。罗马法上并无“法人”一词，只有团体（universitas）的概念。共和国末期，开始承认国家和地方政府具有独立人格，是为社团的起源。“法人”是注释法学派在总结罗马法的基础上，作为自然人的对称而提出，并比照公法人制度，产生出各种私法人。（第305-306页）虽然罗马法上没有关于法人成立程序与消灭方式的严格规定，但在法人成立的条件与消灭原因方面却存有可关注的线索，涉及的是现代行政法上的行政许可。
在成立条件方面，如果一个自然人或财产集合体欲成为权利义务的主体，享有独立的人格，须经国家的承认。《十二表法》对结社的规定很宽；但至共和国末叶，奥古斯都于执政后制定的《优利亚结社法》（Lex Julia de collegiis）规定，除宗教团体外，设立其他团体，须经皇帝或元老院的批准，才可享有人格。批准分为个别批准和概括批准。个别批准要获得皇帝批准，一设一许可；概括批准是指符合元老院事先规定的条件，即可成为法人。后世民法学将前者称为特许主义，后者称为准则主义。对已成立的法人，政府可通过撤销允许或勒令解散而使其消灭。（第310-311页）
三、物权法与行政法的关联
物权法是罗马奴隶制社会经济活动的重要法律基础，其本质是对世权。与现代民法不同，罗马物权法对物与物权的调整并未分开，它既涉及对物的界定，也涉及对物权的规范，其中可发现与现代行政法乃至土地管理、城市规划、财政税收等部门行政法存在关联的内容。
第一，公有物（res publicae）、公法人物（res universitatis）。罗马法上的非财产物（res extra nostrum patrimonium）是与财产物（res in nostrum patrimonium）相对的概念，是指不可作为个人财产所有权客体的物，包括神法物与人法物。人法物即供公众使用的物，包括公有物、公法人物和共用物。公有物是罗马全体市民公共享有的物，其所有权一般属于国家。公有物中，一种是全体罗马人皆可使用的，如公共土地、公路等；另一种是特殊财产，不是任何人都可使用，如监狱、军事堡垒乃至国家对工程承揽人的债权等。公法人物主要是指市府等的财产，供本市人共同享用，如罗马市的浴场、斗兽场等。在供公共使用的属性上，公法人物与公有物相同，只是范围较小，其也有公产与私产之分。无论是公有物、公法人物，还是共用物，如有妨碍他人使用的情形，会被认为侵犯他人的人格，致害人受侮辱诉的制裁。（第319-320页）
从行政法角度看，罗马法从是否具有“公用”性，在人法物概念的基础上，对公有物进行界定与细分，并对其进行法律保护。公有物不得为私人所有，只有在公用目的消失的情况下才可作为私权标的，凸显了公产与私产在功能与所有权属性方面的区别，具有合理性；同时，也兼顾到公产与私产之间的性质转换，具有实用性。
第二，对所有权的限制。所有权是最典型的物权，具有物权的绝对性、排他性和永续性，但罗马法上的所有权行使须限制在法律允许的范围内。这些限制一部分是纯粹的私法性质，如《十二表法》对因相邻利益而产生所有权限制；还有一部分具有公法性质，即因公共或社会利益、人道和道德考量而产生。例如，河流两岸土地所有人应在必要范围内使其土地供公众使用；街道和公路两旁的土地所有人应对道路作适当维护。奥古斯都时还规定房屋最高不超过70尺，特拉雅努斯帝又将其降为60尺。（第344-345页）另外，对土地荒芜弃种，房屋拆除后应建未建，以及公家贷款给私人造房，到期不能偿还等，均有对土地或房屋所有权的限制规定。
法律昌明时期，古罗马倡导公共道德，所有人“不得以损害他人为目的而行使其权利”（Malitiis non est indulgendum）。在日常情况下，所有人使用其物应维持在合理状态，如对居民区过度排污水、排烟雾的限制。在对所有人处置其家庭财产方面也有限制，例如，世袭住宅不得出卖制度曾长期存在；优帝一世时，即使征得妻子同意，丈夫也不得对其嫁奁中的不动产出让或抵押等。（第346页、第348页）
还需一提的是市民法上所有权法定取得中的公有土地上的埋藏物分配和关卡没收制度。哈德里亚努斯帝时正式规定，在公有土地上发现的埋藏物，全部归发现人；后来的马尔库斯·奥勒利乌斯帝改为半数归国库；君士坦丁一世时规定，不论在自己或他人土地上发现埋藏物，发现者均应向国库申报，由国库以埋藏物的1/2作为奖励，如隐匿不报，一经查出，便没收归公。帝政时，对关卡没收的走私品、违禁品，直接收归国库，无须办理任何转移手续。
第三，永租权（jus emphyteuticarium）。永租权属他物权，是指支付租金，长期或永久使用、收益他人不动产的权利。古罗马因战争而掠夺没收的土地，除公用、分赏将士或出卖外，其余皆为公地（ager publicus）。作为公有物的公地不能出卖，市民只可占有而耕种，年纳赋税，称为占耕地。但占耕人和政府之间并无法定关系，后者可随时收回。帝政以后，政府正式将公地出租给市民而征收佃租，称为佃租地，其租期很长，在无确定期限的情况下则具有永久性。在此后的很长历史时期，在制度上区分永佃权（将土地作为权利客体）和永租权（将土地及其上房屋作为权利客体）。优帝一世时，将二者合并，统称永租权。（第430-431页）作为土地管理制度的永租权不仅对增加税收、充实国库、缓解国家财政困难具有积极作用，还可以使永租人安心垦殖，稳定生产预期，优化土地生产力。
第四，赋税的优先抵押权。抵押权也是他物权，作为债权人的抵押权人对担保物出卖后的价金，有优先受偿的权利。在确定债权人受偿顺序时，会依债权人的资格确定抵押权顺序，即优先抵押权。罗马法规定，如果抵押权为赋税的，为保证国家税收，国库因纳税人拖欠赋税在任何情况下均处于最优先受偿的地位。对国家因作为普通债权人所取得的法定抵押权，其顺序则在其他优先抵押权之后，例如，贷款于人翻新房屋而对该房屋享有的法定抵押权，即属于此种情况下在前的优先抵押权。（第379-380页）由此可见，在罗马法上，赋税被视为具有纯粹的公法性质，故在债务人负有缴纳赋税义务时，国家作为抵押权人的优先受偿权具有绝对性。该理念相当于现代行政法上的行政优先和行政优益原则。而在作为普通债权人的情况下，国家的优先抵押权并无“特殊”，在顺序上次于其他优先抵押权，体现了对私法权利关系的尊重。与优先抵押权制度一样，前述对所有权的限制和永租权的设定，也体现了罗马物权法在平衡公权和私权关系时的原则性与灵活性。
四、继承法中的行政法色彩
罗马法体系中，继承法与物权法、债权法皆属于物法，优帝《法学纲要》第二编物法依次包括了物法、继承法、债法三部分。罗马法的继承制度有着自己的原则与特点，兼具严谨性、合理性和便捷性，其中一些内容体现了公权力对继承关系的干预，蕴含着行政法色彩。
第一，贵族大会遗嘱（testamentum calatis comitiis）。在古罗马，遗嘱最初是公法行为。其由在于遗嘱中所指定的继承人不仅要继承被继承人的财产，还要继承其人格和家祀，这关系到家长地位的更替，涉及家族财产的守持，且和宗教、社会关系密切。特别是废除近亲继承人以及解放奴隶皆为重大事项，须经贵族大会通过。贵族大会由大祭司主持，遗嘱内容须众宣读，并由到会者公评议决。贵族大会遗嘱内容明确、效力强，且能较好地处理宗族关系。《十二表法》确定遗嘱自由原则后，贵族大会遗嘱依然存在，但到会者仅处于见证人的地位。由于贵族大会参加者身份特定且每年召开次数有限，加之仅在罗马市举行，至共和末叶，作为市民法时期的遗嘱方式，该遗嘱类型不再通行。（第497页、第536页）
第二，公式遗嘱。帝政后期的遗嘱提倡简化，遗嘱分为普通方式和特别方式，前者包括公式遗嘱和私式遗嘱两种。公式遗嘱是指由遗嘱人向官署登记备案的遗嘱，可分为公证遗嘱与御存遗嘱。公证遗嘱（testmentum apud acta conditum）属希腊人的习惯，是指遗嘱人到法官或地方官处口述遗嘱内容，由负责人将其记录于特定的簿册中。公元413年，霍诺里乌斯帝肯定了该方式的法律效力。御存遗嘱（testmentum principi oblatum）是遗嘱人将自己的书面遗嘱呈奉皇帝保存，由皇帝将其交由司法部门保管并登记备案。这是特别慎重的遗嘱。公式遗嘱必须由遗嘱人本人亲自进行，不得代理，其无需证人证明，遗嘱人也有撤销的权利。（第503-504页）
第三，遗嘱的启封。遗嘱启封是针对书面遗嘱而言的，帝政以前，遗嘱启封并无特别规定。公元6年，奥古斯都为充实国库，筹措军饷，通过了征收遗产税法，即《优利亚1/20税法》（Lex Julia vicesimaria）。该法规定，继承人应于遗嘱人死亡3至5日内将遗嘱带交税务处，在税务员前经半数以上的遗嘱见证人验视密封遗嘱印章后启封，然后当众宣读遗嘱内容，并由税务员笔录遗嘱副本存档，缴纳5%的税金。缴纳赋税是公法行为，于是遗嘱的启封便成为要式的、且具有公务性质的行为，违者得处以5千银币的罚金。如见证人不能出席，可由长官指定有信用的市民代之。（第556页）在优帝一世前，遗产税已被废除，但遗嘱在见证人前启封的习惯继续存在。
第四，无人继承的财产收归国库。帝政初期，为解决国家财政困难，奥古斯都颁布的《优利亚法》（Lex Julia）和《帕披亚·波拜亚法》（Lex Papia Poppaea）规定，将无人继承的遗产收归国有，但国库须代偿死者的债务，执行其遗嘱，至产尽为止。国库也有拒绝接受的权利，而由利害关系人自行处置。卡拉卡拉帝时，对无人继承的遗产改归皇帝私库所有。马尔库斯·奥勒利乌斯帝为了被遗嘱解放的奴隶的利益，允许其占有无人继承的遗产而清偿死者的债务。（第606页）
五、债法中的行政法参鉴
债法的本质是对人权。罗马债法调整的是简单的商品生产与商品流通，但由于发展历史悠久，地理环境独特，而使其内容完备且精细，其中许多对现代行政法理论与实务均有借鉴意义。
第一，对契约买卖的特别规定。罗马法上的买卖并非私法上的要物契约，而是一种不转移标的物所有权的诺成契约（contractus consensu）。诺成（契约）买卖的目的在于加速商品流转，以利交易；诺成买卖成立后，当事人还需补办要式买卖等，以转移所有权。对诺成买卖的一些特殊规定，体现了对廉洁政府、公平交易的捍卫和对公有物与国家利益的保护，具有显著的行政法色彩。首先，在买卖当事人的行为能力方面，政府官员不得购买其经管的公物，违者处四倍于价金的罚金；除日用必需品外，总督省长等地方军政官吏不得购买其辖区内的动产与不动产，以防止其滥用权势迫使臣民廉价出售。其次，双方当事人合意是诺成买卖成立的要件，但公用征购要依国家的利益和意志为准；买卖国家扣押、没收的财物，寺庙、慈善团体的财物，要采用拍卖方式，以使国家等获得较高的价金。（第767-768页）
第二，土地公租与田赋合伙（societas publicanorum）。罗马古时对土地的出租先从公地开始。对国家不能直接经营的土地，由监察官租给市民耕种，并由其代表国家并收取租金（merces），监察官的任期为五年，因而土地租赁契约的期限也是五年。此类契约由公法调整，在契约中，监察官处于要约方（locator）的地位，土地承租人处于承诺方（conductor）的地位。（第788-789页）
共和国时期，国家将土地租给农民耕种，但因居住分散和农地欠收，对其征收的租税不易收到，为此，罗马政府采取分地区招标的方法，将征收租税的任务外包给骑士。承包人中标后，须一次性向国家预交一定的租税，然后向农民陆续征收。由于需垫付的田赋数额巨大，故骑士们组成合伙，共同投标。如此，还可避免在投标和征收租税中互相竞争。田赋合伙受特别法调整，与私法上的特业合伙存在差异。例如，田赋合伙具有一定程度上的法人资格，其合伙人的权利义务可继承也可转让。该类合伙于帝政后被废止。（第803-804页）在制度上，土地公租与田赋合伙体现的是公务的私管理方式或者是以私法手段实现公法任务，在理念上和20世纪80年代兴起的、以“合同外包”（contract out）为特征的公私合作或者新公共管理具有一致性。
第三，仲裁负责简约（receptum arbitrii）。罗马法上的简约属一种无式约束，是和契约并列的一类私法协议。负责简约（recepta）是当事人约定由一方负责为对方处理某项事务的协议，其中的仲裁负责简约是指某人同意负责为他人争端进行仲裁的约定。仲裁人一旦接受任务，除因重病等事由外，应在约定日期内作出仲裁，否则，大法官可强制其履行，甚至处以罚金。仲裁人有数人时，如出现意见不一，则由多数决定；如意见均等，由预备仲裁人参与决定。这是罗马法对一般协议用行政仲裁代替司法程序的唯一实例。仲裁有别于诉讼，当事人对仲裁决定不得拒绝执行，不服也不能上诉；惟有在仲裁人有欺诈时，可对其提起欺诈诉。（第832-833页）仲裁负责简约为现代行政法上设计或处理行政仲裁与司法诉讼的关系提供了一种古代样本。
第四，赠予登记与限制赠予。罗马古时，赠予标的物如是物件，对要式移转物要用“要式买卖”，如是金钱，一般用文书契约，其他略式移转物则用交付即可，后来通行的要式口约成为赠予所采用的主要协议类型。公元5世纪初规定，赠予标的价值逾200金币以上的应向官厅登记，否则超过部分无效。优帝一世时进一步简化赠予方式，使赠予成为法定简约，但赠予登记制继续维持，并将限额放宽到300金币，后又放宽为500金币。如是婚前赠予或赠予用以赎回战俘的，虽逾限额，也可免于登记。
古罗马曾多次对赠予进行立法限制，甚至禁止赠予。为防止权贵勒索，公元前204年制定的《辛西亚法》（Lex Cincia）禁止民间赠予超过一定限额；还禁止律师向当事人收取谢礼，至克洛狄乌斯帝时，为避免矫枉过正，改定律师收礼不得超过100金币。公元前149年制定的《卡尔布尼亚法》（Lex Calpurnia）禁止下属和居民对行省长官赠予，违反的官员以贪污论处，并允许提供财物者控告追诉。（第835-836页）赠予本身是纯粹的民事行为，但对特殊标的物的赠予进行行政登记可保证该行为的有序性、严肃性；限制对处于“优势地位”的特定群体的赠予对促进廉洁和社会公平具有实际意义。
第五，公犯（delicta publica）、私犯（dedictum）与准私犯（quasi ex delicto）。在世界范围，古罗马是最早区分公犯和私犯的国度，公私法的区分也是在此基础上发展而来。王政时期和共和国初期，通敌、叛国、篡权等危害国家的罪行是公犯，其他包括杀人、放火在内的违法行为则是私犯。共和国中期，把杀人、放火、背誓、伪证、纠众扰乱治安等均作为公犯。共和国末期，针对社会秩序混乱，《科尔涅利亚侵权法》（Lex Cornelia de Injurlis）将原属私犯的伤人和侵犯住宅行为也列为公犯。帝政以后又有发展。对公犯起诉只对犯者本人提起，所有罗马市民均有控告的权利与义务，并由国家予以刑事制裁。私犯是侵犯私人财产或人身的违法行为，通常只有被害人才有权起诉。（第855-856页）。
值得关注的是准私犯，它是指类似于私犯而未被列入私犯的违法行为，是大法官在法律对私犯的规定定型后，为强化社会秩序而对新发生的一些侵权行为类型加以制裁而产生。对准私犯没有专门的诉权，而一律用事实诉来保护受害人利益。（第877-878页）盖尤斯和优帝一世的《法学纲要》记载了四种准私犯，包括承审员的渎职行为、倒泼和投扔人的责任、堆放或悬挂物件的责任，以及船东、旅馆业主和马厩商的责任。后三种均为无过失责任，目的在于最大限度地避免或减少损害发生。此外，也有观点认为，委付诉（actiones noxalis）针对的也是准私犯，其中，市政官为了维护交通安全，对动物在公共道路上造成损害的，不论动物所有人有无过失，均应交付损害两倍的罚金并不得以委付而免责。准私犯是在私犯基础上发展出的补充制度，在历史中形成，其目的是维护公共秩序和公共安全，因此，它又具有公务或公法色彩，类似于行政法上的治安违法行为。而委付诉则体现了对某些兼具公私危害性的违法侵害行为，可采用一般法律制裁手段和“同态复仇”相结合的方式予以处置。
第六，基于公益的限制抵消。私法上的债有产生，也有保全，可转移，也能消灭。由于清偿、更改、混同、抵消、免除、消灭时效等原因，债的关系在客观上不复存在，即为消灭。其中，抵消（compensatio）是指二人互负债务，双方给付种类相同且都已到期而得以其债务与他方债务互相抵消，而使相互抵消部分的债因随之消灭。罗马法上的抵消不仅要满足一定的条件，而且存在一定的限制，有的限制体现了对国家利益、公共利益的考量。例如，对国家出售财产之债，对市府受领遗赠之债等，债务人不能主张抵消。（第925页）“公私不互抵”体现出在债务关系中，对具有公债属性的标的物或金钱给付义务的特殊关照与优先保护，这对现代行政法在行政合同、行政征收、行政处罚领域，如何保护国有资产，优先考虑国家税收、公共利益和行政罚没不无启发。
六、诉讼法的行政法透视
诉讼法是罗马法不可或缺的组成。罗马古时，诉讼法与实体法尚未彼此分离，也未将两者视为不同的法律部门。罗马人认为，实体权利须有诉权作保障，即先有诉权而后才能实现权利。《十二表法》即将诉讼法放在实体法之前而列传呼、审理和执行三表。罗马法上的诉权皆由法律分别规定，且数额有限，各有特定的名称、适用条件和程序。一项权利可有数个诉权，权利人可选择其一而起诉；而一个权利受害者，权利人往往需要运用数个诉权才能保障其法益。（第937-938页）与许多国家的古代法不同，罗马法的私法部分比公法部分发达，有关公法诉讼的内容也因袭和附属于民事诉讼。因此，可从其民事诉讼制度中发现同公法乃至行政法有关的内容。
第一，扣押（pignoris capio）。扣押是指债权人不经审判程序，对不履行债务者的财产直接实施扣押，以迫使其履行给付的行为。罗马法上的扣押作为私人行为时，无需法官的参与，不在听讼时亦可为之。《十二表法》之前，扣押已经产生，但其范围很窄。其时，对拖欠士兵的饷银、购买军马的价金、军马饲料费的缴纳义务人，兵士可依据习惯直接扣押义务人的财产。后来，按《监察官法》（Lex censorial）的规定，国库对国家债务人的财产，包税人对欠租农民的财产均可实施扣押，（第953页）这两种情况下对债务人财产的扣押相当于行政法上的行政强制措施。
第二，公益诉讼（actiones publicae populares）。作为罗马法程式诉讼的一种类型，公益诉讼和私益诉讼是相对应的概念。前者是保护社会公共利益的诉讼，除法律特别规定外，凡市民皆可提起；后者为保护个人权利的诉讼，需特定人才可提起。罗马古时的国家机构远没有现代国家健全、庞大，仅依靠官厅的力量维护公共利益远远不够，故授权市民具有代表社会集体直接起诉的资格。公益诉讼分为市民法公诉和大法官法公诉，前者由市民法规定，被告所付的罚金归于国库，但起诉者可得一定的奖金；后者为大法官谕令所规定，被告所付的罚金，归起诉者所得。如对同一案件有数人起诉，由法官选择一位作为原告。（第971页）以上对思考、评价当代行政和民事公益诉讼的类型、起诉人资格与质效不无裨益。
第三，开庭与上诉。在程式诉讼和非常诉讼时期，开庭时，双方当事人或诉讼代理人需当庭宣誓以证明其并非寻衅好讼；律师也要宣誓，声明其当事人的主张有理，事实确切，因而代理诉讼，而后各自陈述起诉要旨和答辩。关于举证，君士坦丁一世规定，“一人的证言不足为证”（Testis unus,testis nullus）。在质证阶段，法官认为证据不全时，可令当事人宣誓，以补证据的不足。对法律上的推定，帝政后期已较为通行。判决须以书面为之，且应当众宣读。（第1009-1010页）
共和国时期和帝政前期，当事人不服判决的，只能申请诉讼救济；帝政后期，法官已全部由皇帝任命，于是上诉成为不服初审判决的常用救济方式。罗马法规定，“缺席者不得上诉”（Contumax non appellat）。最初，上诉可逐级进行，直至皇帝为止，并无审级限制。优帝一世时上诉改为二次为限，三审即为终审判决。除向皇帝上诉外，上诉原则上不论标的大小，上诉期内，停止执行。（第1006页、第1010-1011页）开庭和庭审中的当事人宣誓体现的是罗马法对个人社会信用的重视与司法运用，这对包括行政诉讼在内的现代诉讼法乃至行政裁决制度都具有可借鉴意义，尤其是在预防、克服滥用行政救济权以及提高裁判中质证与认证的客观度方面。对上诉的立场与规定，体现了罗马法在不断发展演变中的经验主义与实用主义特征。
第四，判决执行中的国家介入。法官的判决具有强制执行力，逾期不上诉的，即可开始执行，包括对物和对人两类执行对象。执行由司法官吏负责，原告不得自行为之。经判决后，债务人有财产的，则扣押、拍卖其财产；如无财力清偿，又未能与债权人达成和解的，债权人可对其拘押。特奥多西乌斯一世禁止债权人拘押债务人于私牢，但对此禁令执行效果不佳；崔诺帝时又重申禁令，并规定法官有徇私的，受刑事制裁，但收效仍然不大。优帝一世时规定，债权人违法私囚债务人的，剥夺其债权，并拘该债权人于监狱，收监期限以其私囚债务人期间为度。该法实施后，仍未彻底解决私囚问题，故又以第135号新赦规定，债务人宣誓其确无财产清偿债务的，得免除对人的执行。（第1011-1012页）可见，罗马法上对民事判决的执行是国家行为；对人的执行是对物执行不能的补充，且始终禁止私囚，直到最终完全排除对人的执行。现代社会中，债务人无力履行司法判决、偿还债务的情况并不罕见，上述罗马法经验对国家或政府介入执行的方式与界限具有参考价值。
结 语
前文归纳、点评了《原论》正文所介绍的蕴含于罗马私法中涉及公法、尤其是行政法的内容。除此之外，《原论》附录二还对《十二表法》作了专门评介，其中第九表公法中的前三条规定也与行政法存在关联。之一，“不得为任何个人的利益，制定特别的法律”，体现了罗马公法对法律平等的注重。即便是皇帝意与平民通婚，也须在废止禁止性的旧法之后，方可为之。之二，“对剥夺一人的生命、自由和国籍的判决，是专属军伍大会的权力”，展示的是对市民人身自由的限制与剥夺，仅能由唯一的国家组织作出。这同处置公民人身自由只能由特定国家行政机关实施的现代行政法治原则“不谋而合”。之三，“经长官委任的承审员或仲裁员，在执行职务中收受贿赂的，处死刑”，反映的是对包括法官、政府官员在内的司法人员，在廉洁和公正方面的严峻规定。
就行政法而言，《原论》所展示的罗马私法中的有关线索颇丰，有些内容的精致、细腻以及与现代行政法理念的契合令人感叹。其涉及现代行政法中的行政组织法，行政行为法中的行政处罚、行政许可、行政证明、行政强制，以及行政救济法。从罗马法中寻找出的这些线索引发着人们思考行政法的产生、功能与疆域。可明确的是，行政法是国家治理中不可或缺的一种手段，有国家和法律的产生，就会有该部门法。在国家管理法的意义上审视罗马法，其中的行政法线索可表现为界定公产、公用，保护国家利益和公共利益；也可表现为对个人的直接作用，还可表现为在一定条件下，对个人相互之间的、包括人身、财产和家事在内的民事关系的介入与干预，旨在推行国家意志，捍卫公序良俗，稳定家庭秩序，维护社会信用，促进公平交易，优化资源利用。通过审视罗马法还可发现，当运用私法方式管理国家和社会公务时，行政法与民法会呈现出融合、互补的特征。进而言之，在一定领域将公权与私权平衡配置，一并调整，公法与私法能动融合，一体适用，是实现有效国家治理的重要方略。
以上基于对《原论》梳理、归纳所得出的结论，恰好印证了罗马法学界的一个常见推断，即罗马私法发达所依托的一系列观念、概念与制度，不可能没有包括行政法在内的公法的支持。反之，罗马公法也在其发达的私法里不断找到启发。诚然，监督行政权力，保护个人权利是现代行政法的产生背景与宗旨，但这一理念在罗马法中也不无发现，表现在公法面前个人（市民）平等，廉洁官吏制度以及对诉讼法中的诉权与上诉权的保障等。
当然，对罗马法中行政法线索的寻找不应止步于《原论》，也不能局限于稀薄的其他中文论著，而应在更宽广、更直接的材料中探究现代行政法的罗马法渊源。例如，《学说汇纂》所载的语句——公法不得为私人协议所变更（Ius publicum privatorum pactis mutari non protest,Digesta 2.14.38）；任何人不因提起诉讼而处于更差的地位（Nemo enim in persequendo deteriorem causam,Digesta 50.17.87）；有疑义时，做有利于被告的判断（In dubio pro reo,Digesta 50.17.125）。又如，《优士丁尼法典》所载的规则——任何人不得为自己案件的法官（Nemo est iudex in propria causa,Codex 3.5.1），等等。
收笔掩卷之际，想起了关于历史意义的话语：如果不知道过去发生的事情，你永远无法理解现在并难以迎接未来。罗马法的一大特征是它对世界的广泛影响和迭代继承，直至近代。但当跨越时空，以零碎且有限的史料去推演千年前的法律原貌与知识体系的时候，因历史缝隙与文献湮灭所导致的研究难度可想而知。很大程度上，罗马法研究就是基于“碎片”而进行的，但这并未扼杀其系统性与可了解度。一些细小、琐碎的成果，却拼凑出悠远、完整的图景，使人们对古代的理解更加全面和立体，从而发现历史文明和人类经验。在此意义上，周枏先生用超过半个世纪的积累所形成的著述，就是用中文筑就的一座罗马法知识的殿堂，呈现给后人的是近乎一个世纪的努力与传承！
