摘要：超大城市空间治理现代化是顺应新型城镇化高质量发展和国土空间规划体系现代化的趋势，对城市空间的规划、开发、利用、保护等全流程进行系统性、精细化、数智化治理的过程。深化区域协调发展蕴含公共服务均等化的目标指向、多元主体协同治理的实质内容、优化国土空间发展格局的时代背景，契合了超大城市空间治理现代化的任务取向、功能定位、实践导向等方面的具体诉求。超大城市空间治理现代化在深化区域协调发展进程中的内在机理，主要以政策精准实施为支撑条件、以权利充分保障为基本价值、以利益均衡协调为核心议题、以技术赋能增效为重要工具。新时期推进超大城市空间治理现代化，应立足阶段性任务与发展现状，从制度建设与央地互动、主体协同与技术赋能、渐进改革与功能互补三个方面，发挥体制机制优势、贯彻系统治理理念、释放区域协调效能。
关键词：区域协调；超大城市；空间治理现代化；协同治理
超大城市空间治理现代化是实现城市治理现代化的内在要求，也是优化国土空间发展格局的关键任务。探索超大城市空间治理现代化的内在机理，既是推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系的重要路径，又能为城市群协同发展、优化城市治理格局、提升空间资源配置效率提供经验借鉴。2018年11月，中共中央、国务院印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出“坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，促进区域协调发展”。该意见不仅将深化区域协调发展定位为国家重要战略部署，还为推进超大城市空间治理现代化构建了行动框架。党的二十大报告强调：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式。”2024年4月，习近平总书记在重庆考察时强调：“要积极探索超大城市现代化治理新路子。”《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出：“要全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。”政策话语的指向体现了党和政府探索超大城市空间治理现代化对提升城市治理水平、构建智慧高效治理体系的重要意义。近年来，随着区域协调发展的推进，超大城市在人口空间要素流动与分布、优化资源配置等方面的驱动作用日益凸显，但仍面临空间结构失衡、跨区域治理协同机制不健全、数字化转型控制权配置不均衡等挑战，推进超大城市空间治理现代化成为当前重要任务。
超大城市空间治理现代化是指以城区常住人口1000万以上的超大城市为治理单元，以优化空间资源配置、提升空间利用效率、实现空间治理正义为治理目标，通过精准施策、技术赋能、多元协同等治理手段，对城市空间的规划、开发、利用、保护等全流程进行系统性、精细化、数智化治理的过程。超大城市空间治理现代化作为区域协调发展领域的重要议题，受到学界广泛关注，相关研究主要集中在理论阐释与实证研究方面。一方面，超大城市空间治理现代化的规范研究以城市群一体化发展、城市行政区划调整、人口流量等为研究切入点，构建涵盖空间特性、治理目标、治理路径的理论分析框架，为剖析超大城市空间治理转型、承载力不足等现实问题提供理论支撑。另一方面，超大城市空间治理现代化实证研究的阶段性成果集中在超大城市边缘地区的空间演变及其影响因素，并从政府、市场与社会力量的视角，深入探究城市空间治理的优化路径。
总体而言，现有研究成果侧重超大城市空间治理的价值理念、现实挑战与行动策略，但较少关注超大城市空间治理现代化与深化区域协调发展之间的互构关系，也未深入分析超大城市空间治理现代化在深化区域协调发展中的内在机理和实现路径。深化区域协调发展的总体布局和战略引领，为超大城市空间治理现代化提供基本遵循和实施指南。超大城市空间治理现代化能够适应深化区域协调发展的具体要求，通过构建与超大城市空间规模、功能定位相匹配的治理体系，打破行政区划壁垒，实现空间结构均衡化、治理主体多元化、治理方式科学化、治理效能协同化。在此意义上，本文结合推进超大城市空间治理现代化的政策文本与实践案例，探讨超大城市空间治理现代化与深化区域协调发展的政策贯通性、结构耦合性、功能互补性，阐释深化区域协调发展视域下超大城市空间治理现代化的内在机理和实现路径。
一、深化区域协调发展与超大城市空间治理现代化的关系定位
区域协调发展通过政策引导与规划布局促进劳动力、技术、资本等各类要素在空间上合理流动与高效集聚，着力缩小不同区域之间在经济发展水平、社会公共服务供给和生态环境质量等方面的差距。在发展进程中强调各区域之间形成相互协作、相互促进的良性关系，推动区域差距逐渐缩小并稳定在合理区间，最终实现共同富裕的理想状态。超大城市空间治理现代化以优化空间资源配置、提升区域协同发展效能、实现空间正义为核心目标，旨在打造公平高效且具韧性的空间治理格局。从二者的内涵来看，超大城市空间现代化和区域协调发展存在密切关联，新时代理解超大城市空间治理现代化在深化区域协调发展中的多维意涵，需要清晰认知区域协调发展的目标指向、实质内容及时代背景，据此解析超大城市空间治理现代化的任务取向、功能定位和实践导向等方面的具体诉求。
首先，区域协调发展的目标指向是实现公共服务的均等化和可及性，要求构建均衡联动的空间体系、发挥辐射带动作用，并合理配置区域资源要素。这一过程实际上为推进超大城市空间治理现代化锚定了任务取向。区域协调发展战略是推动共同富裕的重要支撑，完善其实施机制的核心目标，在于通过缩小区域发展差距、促进区域协同，为扎实推动全体人民共同富裕奠定空间基础。中国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别较大的基本国情，凸显了深化区域协调发展的必要性。区域协调发展战略能够进一步提升超大城市的空间治理效能，促进优势资源的跨区域整合，充分释放区域发展活力并推动区域经济社会高质量发展，使现代化建设成果更公平惠及全体人民。一方面，区域协调发展的目标设定关乎中国经济发展全局，需要构建均衡联动的空间治理体系，整体提升区域发展质量。这并非要求各区域的经济发展与空间治理效能达到同一水平，而是强调各地区能够突破传统“行政区经济”的割裂状态，以跨区域协同联动的方式形成发展合力。在具体实现路径上，区域协调发展以破解城乡、区域发展不平衡为导向，以优化交通网络结构、推动产业空间布局协同等为手段，实现资源跨区域流动与功能协同。超大城市空间治理现代化聚焦人口、土地、产业等要素资源的精细化配置，其任务取向与区域协调发展的空间协同规划高度契合。例如，上海在长三角一体化中推进“15分钟社区生活圈”治理，按照服务人口和半径统筹设施布局，进一步优化了城市内部公共服务资源的空间配置，还利用城市剩余空间进行微更新与微改造b，为长三角区域公共服务协同提供了单元范本，体现了超大城市空间治理对区域协调发展的支撑作用。另一方面，区域协调发展需要打造“增长极”以发挥辐射带动作用。空间结构理论认为，一个地区的发展往往从相互联系的重要节点开始，通过轴线的相互交错形成经济网络，这些重要节点将成为区域发展的“增长极”。“增长极”以集聚要素资源的方式实现自身发展，再通过辐射带动周边地区共同发展，形成以点带面、点面共进的发展格局。c政府依据国土空间总体规划，结合区域资源禀赋、人口分布、经济社会发展水平和资源环境承载力，精准定位超大城市作为“增长极”的空间功能。超大城市空间治理现代化以“增长极”为导向d，在吸引要素集聚的同时，通过科学的空间规划引导产业梯度转移与协作，强化与周边区域的功能互补，推动“增长极”辐射带动效应向更广空间范围、更深产业层级延伸，实现区域发展能级整体提升。
其次，区域协调发展的实质内容要求明晰超大城市的角色分工与发展边界，以多元主体协同治理的方式实现空间治理的最优效果，这为超大城市空间治理现代化设定了功能定位。协同治理倡导政府、社会组织、企业和民众等多元治理主体，在权力与资源合理配置的基础上，通过协同决策破解公共问题。区域协调发展的效能，源于多元治理主体的分工协作，并以超大城市作为资源配置枢纽，与周边城市构建起核心引领、节点支撑、网络互联的治理架构。超大城市空间治理现代化通过明确多元治理主体的功能边界与协作机制，推动超大城市治理模式从“单中心管控”向“多主体协同”转变。例如，国务院对粤港澳大湾区2035年总体规划的批复，首次以差异化和功能化的方式明确深圳、广州、东莞、佛山四城的定位。深圳、广州等超大城市聚焦国际商贸中心等核心功能的建设，巩固国家创新型城市的定位，东莞、佛山等周边城市侧重先进制造业中心、国家制造业转型升级综合改革试点等功能，形成研发设计在大湾区超大城市、生产制造在周边城市的区域空间分工模式。这种空间分工模式既凸显了超大城市的制度创新策源优势，又激活了周边区域的产业承接潜力。一方面，从协同治理实践层面来看，超大城市空间治理现代化通过制定城市群发展规划、构建合作框架等跨区域协同机制，打破行政区划壁垒对要素流动的束缚。跨区域协同机制不仅拓展了超大城市资源配置的辐射范围，推动周边城市承接产业转移、提升区域整体竞争力，还能形成超大城市引领、中小城市协同、城乡区域联动的治理共同体。例如，上海与苏州共建“沪苏同城化”，上海专注高端服务业与基础科学研究，苏州着力制造业升级，凭借文化互联、人才互通、经济互助、生活互融等举措，实现分工合作、错位发展、优势互补的一体化格局。另一方面，从协同治理目标导向来看，区域协调发展旨在强化普惠性公共服务和社会性基础设施供给，回应多元主体在利益分配、机会共享、资源获取等方面的诉求。超大城市空间治理现代化并非着眼于缩小单一经济维度的地区差异，而是以补齐多元主体发展短板为落脚点，在集聚中走向平衡。因此，协同治理的深层目标在于实现区域发展的“帕累托改进”，即有序调整经济结构和空间布局、优化资源配置、创新协同发展体制机制，使超大城市与周边区域在不损及对方利益的前提下增进福祉。例如，在京津冀协同发展的进程中，为疏解非首都功能，北京不仅将部分教育、医疗资源和产业项目转移至津冀地区以缓解自身“大城市病”，还为津冀地区供给优质资源与就业机会；津冀地区发挥港口外贸、地理空间等优势承接北京疏解产业，三地构建起创新链、产业链、供应链的协同闭环，展现了超大城市与周边区域功能互补、协作共赢的治理效能。
最后，区域协调发展的时代背景要求顺应新型城镇化与国土空间规划系统性整体性重构趋势，推动区域要素自由流动与空间数字治理，优化“多规合一”的国土空间发展格局，这为超大城市空间治理现代化提供了建设蓝图与实践路径。在国土空间规划体系重构的背景下，区域协调发展为超大城市空间治理现代化勾勒出宏观框架，而超大城市空间治理现代化则成为落实区域协调发展战略的实践支撑，二者共同回应了将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划的时代需求。城市是将物质资源、经济活动、人口群体和文化要素等集聚于有限地域的空间系统，通过要素聚集满足人民生产生活的多元需求。不同城市空间治理的资源禀赋存在差异，城市间生产要素的供需平衡状态与自由流动程度，影响着区域协调发展的深度与广度。超大城市空间治理现代化的题中要义是促进各类要素资源的均衡配置，也是推动区域经济与社会快速发展的有效路径。一方面，超大城市空间治理现代化作为国家治理现代化与全球城市竞争的关键交汇点，其治理成效不仅关乎城市空间资源配置效率与居民生活品质，还对区域协调发展战略落地、城市网络能级提升起着战略支点作用。国土空间规划体系系统性整体性重构要求统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，以标准化手段不断提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。作为区域要素流动的枢纽节点，超大城市是落实国土空间规划的关键载体，其空间治理现代化水平影响区域协调发展的成效。因此，超大城市需以空间治理现代化主动对接区域协调发展的时代需求，优化空间治理规则、创新跨区域协作机制，引导人口、资本、技术等生产要素实现无障碍流动与高效配置，激活超大城市发展动能。另一方面，区域协调发展为超大城市空间治理现代化提供了实践场景与技术应用载体，政府可运用数字治理破解空间分割难题。超大城市以数字技术为工具支撑，以组织协同和制度建设为驱动，搭建跨区域智慧治理平台，整合地理信息、交通物流、人口流动等动态数据，运用算法模型精准识别空间治理堵点，为治理策略的动态优化与精准实施提供科学依据。例如，上海市的“政务服务一网通办”改革，发挥“两张网”的数字治理平台协同优势，打破条块、条条和层级间的信息壁垒，实时监测城市运行状况，实现跨领域、跨部门、跨层级的治理协同。超大城市空间治理现代化与数字治理相结合，既是对新型城镇化与国土空间规划系统性整体性重构的积极响应，也为超大城市推进国土空间治理数字化转型、实现从“静态管理”到“智慧治理”的转变提供了实践路径。截至2025年5月，根据第七次全国人口普查结果和中国城市规模划分标准，全国22座超大特大城市（超大城市7座、特大城市15座）的2035年版国土空间总体规划全部获国务院批复。经国务院批复的城市国土空间总体规划，代表着国家对各城市性质、功能定位、建设目标等的总体要求，从某种角度而言，体现出不同城市在全国发展大局中的作用和地位，其中超大城市包含上海、北京、深圳、重庆、广州、天津、成都，其与区域协调发展相关情况总结如下（见下表）
二、化区域协调发展视域下超大城市空间治理现代化的内在机理
区域协调发展是国土空间治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，承载着优化空间资源配置、破解区域发展失衡、增强整体发展协调性的功能。在全面深化改革时期，超大城市空间治理现代化在优化国家空间治理格局、提升超大城市治理效能、促进区域协调发展等方面发挥着基础性、引领性和战略性作用。就本文的研究对象而言，纵深推进超大城市空间治理迈入高质量发展阶段需要科学认识、把握、分析区域协调发展议题中超大城市空间治理现代化的内在机理，可以从政策精准实施、权利充分保障、利益均衡协调、技术赋能增效四个方面进行分析。
（一）政策精准实施：超大城市空间治理现代化的支撑条件
精准施策是公共政策主体为了达致预期效果，遵循实践所需的精准性而采取的治理策略。城市治理作为精准施策的重要场域，是政府协调企业、社会组织、公众等多元社会行动者，运用适当政策工具实现特定目标的过程。在超大城市治理中，空间治理现代化以政策精准实施为支撑条件，加强地上地下空间一体化规划和利用，在经济稳步提升的同时，进一步释放政策效应，构建适应超大城市复杂空间结构的治理框架。具体而言，在推进超大城市空间治理现代化的过程中，应兼顾战略目标落地与基层实践创新，借助政策叠加红利强化政策工具的协同效应，由此筑牢制度根基。
首先，超大城市空间治理现代化在充分调动地方政府积极性的基础上，构建多元主体协同参与的建设格局。中央政府制定城市空间治理现代化的纲领性文件，通过编制专项规划明确功能疏解、产业布局、生态保护等相关政策，确保政策工具与治理场景深度适配。地方政府在顶层设计引领下，综合考虑城市空间治理现代化的发展阶段、设施基础、资源禀赋，及时探索符合地方实际的空间治理现代化模式，并形成可复制的转型经验加以推广。此外，地方政府还应积极展开与社会组织、经营主体和民众的协商对话，凝聚超大城市空间治理现代化的建设共识。因地制宜与多元参与相结合促使超大城市空间治理现代化的地方性政策持续优化。
其次，超大城市空间治理现代化乘势国家政策支持的叠加红利，在分享区域经济社会发展成果中强优补劣。区域协调发展同区域重大发展、主体功能区、新型城镇化等国家战略规划相互支撑，通过多维政策复合驱动生产要素跨行政区域流动，助力解决超大城市群区域协调发展进程中资源配置与发展需求的空间失衡问题。与此同时，转移支付、对口支援等区域政策通过行政手段实施资源再分配，缓解区域发展落差。政策叠加赋能还为超大城市空间治理现代化重大项目建设、新型产业集群培育、体制机制创新等方面，提供资金、技术、人才和经验支持。
最后，超大城市空间治理现代化构建统筹性、衔接性的政策体系，着力提升超大城市群在区域协调发展中的协同能力。超大城市空间治理现代化是涉及多行政单元、多改革领域、多层级政府、多方面诉求的系统工程。长期连贯、动态调整的政策供给能够优化资源配置和创新体制机制，化解超大城市空间治理现代化潜在制度性摩擦、条块分割矛盾和利益抵牾。系统性政策发挥组合效益，引导超大城市空间治理在推进区域协调发展进程中对标战略目标、对接区域规划、调试治理工具，构建协同联动的政策体系。
（二）权利充分保障：超大城市空间治理现代化的基本价值
权利的充分行使需要依托有序的治理框架，合理的治理秩序能够为权利的保障提供制度支撑和稳定环境。城市治理秩序指治理活动在一定的空间范围内形成的规范化、稳定化和可持续化状态，不仅包括空间秩序、安全秩序、市场秩序，还涵盖社会秩序与道德秩序。超大城市空间治理现代化将权利充分保障作为基本价值，构建公平正义的治理秩序，在空间资源分配、公共服务供给等领域顺应社会经济发展需求，回应人民群众利益诉求，实现发展成果惠及全体参与者。具体而言，超大城市空间治理现代化以权利平等为价值导向，平衡政府、社会组织、居民等多元主体的空间权益，破解空间资源分配中的权利失衡问题，兼顾提升城市治理效能与实现个体权利，从价值层面为区域协调发展奠定基础。
首先，超大城市空间治理现代化在城市空间规划中保障人民群众的空间居住与发展权利，即空间资源分配的公平性，实现从空间非正义到空间正义的转变。新型城镇化进程中，低收入群体、流动人口等空间弱势群体面临空间剥夺、空间隔离、空间新贫困等空间非正义问题。保障弱势群体的空间权益是空间正义的重要体现，超大城市空间治理现代化需推进基本公共服务均等化进程，确保不同群体平等享有城市空间资源与公平获取发展机会，实现空间治理过程与成果的公平正义。例如，深圳推行“租购同权”政策，赋予租房者与购房者在享受公共服务上的同等权利。该政策下，非本地户籍家庭凭借积分入学政策享受就近入学的义务教育资源，不仅有效缓解了空间权利的阶层分化问题，还提升了居民的幸福感。
其次，超大城市空间治理现代化引导社会组织、专家学者、居民等多元社会力量参与超大城市的空间决策，将全过程人民民主贯彻到城市空间治理的全流程。人民城市人民建，以民意作为工作指引方向与成效检验标准，将人民当家作主的理念贯穿于城市空间治理的各个环节，推动民主治理在实践中落地见效。完善多元主体参与空间决策机制是实现多元社会力量有效参与的关键。需坚持和发展全过程人民民主，依托听证会、社区议事会、民主议事厅等多元群众参与平台，赋予多元主体对城市规划、土地开发、公共服务配置的知情权、表达权与监督权，由此推动不同群体在空间资源分配、治理决策、矛盾纠纷化解中的平等参与。这有益于超大城市建立政府主导、市场运作、社会协同、公众参与的多元共治格局。
最后，超大城市凭借经济规模、社会发展水平和政策支持的先行优势，率先探索共同富裕路径，保障空间发展权利的可持续性。在推进空间治理现代化的过程中，中国空间治理存在空间开发失度、结构失调与资源失衡的问题，超大城市空间治理现代化需在国土空间规划的发展理念和改革导向的基础上进行全方位转型。具体而言，超大城市空间治理现代化的发展理念由“重视经济发展”向“严守耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发红线”转变；战略地位由“促增长工具”向全局性“宏观指导”与“战略引领”转变；结构体系由各个规划“局部谋划”向“整体布局”与“分级管理”转变。因此，超大城市空间治理现代化需确立底线思维划定保护红线、提升战略定位统筹全局规划、优化结构体系平衡局部与整体利益，系统性保障社会参与者的空间发展权利。
（三）利益均衡协调：超大城市空间治理现代化的核心议题
空间治理是多元主体运用正式与非正式的制度协同行动，调和相互竞争的空间利益的过程。列斐伏尔提出，“空间并非与意识形态及政治相距甚远的科学对象，相反其始终具有政治性与策略性”。他将空间视为各权力主体谋取利益的根基，这些主体借助空间的中介属性与工具价值展开利益博弈。超大城市作为多元利益博弈的集中场域，其空间治理现代化以利益均衡协调为核心议题，协调多元主体的利益关系，兼顾城市发展效能提升与居民权益保障，构建公平合理的利益分配与共享机制。具体而言，超大城市空间治理现代化通过完善府际权责划分机制、推进城乡融合发展、深化跨区域协同合作等路径，平衡府际空间治理权责、协调超大城市城乡间利益关系、推动超大城市与外部周边区域协同发展以实现利益均衡协调，为区域协调发展提供实质性保障。
首先，超大城市空间治理现代化明确府际空间治理权责，平衡政府间的利益诉求。利益是影响超大城市政府间竞合关系的关键要素，“府际关系首先是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系”。尽管超大城市政府间关系总体上呈现从竞争走向合作的变化趋势，但在涉及跨域公共事务治理等关乎地方利益的事务上，竞争意识仍大于合作意识。在区域协调发展中，超大城市政府间围绕利益的竞争在一定程度上能促进本地经济社会的发展，但在局部利益的驱使下，对跨区域的整体利益可能采取“不作为”“搭便车”等策略。即便在上级政府的压力下采取治理行动，也局限于辖区的内部治理。
超大城市空间治理现代化能够搭建跨层级、跨部门的对话平台，推动各级政府围绕共同目标，协商分担成本与合理分配利益，达成区域整体发展与地方局部利益的共赢。
其次，超大城市空间治理现代化推进城乡融合发展，既是中国式现代化的必然要求，也是实现共同富裕的关键命题。随着城乡融合发展深入推进，城乡要素自由流动、农村土地征收、生态补偿等问题常导致利益分配不均。超大城市具备市场、科技、资金等优势，以交通互联互通、项目下乡、新城建设等方式辐射带动城乡要素流动，并在边界拓展与层级再造的权力配置与行使中重构了城乡关系，使城乡资源配置更加均衡，助力破解城乡二元结构。c2025年1月，中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》，提出“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。这为城乡空间利益的均衡分配提供了政策依据。超大城市通过完善土地增值收益分配、优化城乡土地资源配置等制度机制，将乡村纳入空间治理现代化的利益主体范畴。例如，成都市西部片区以发展“共享经济”为抓手、以盘活城乡低效闲置土地资源为新途径，围绕生态产品价值转化、城乡产业协同、农村金融服务体系构建等重点领域展开了差异化的探索实践。
最后，超大城市空间治理现代化平衡超大城市与外部周边区域的利益诉求，构建跨区域的利益共享机制。在传统城市发展模式中，超大城市凭借资源聚集优势形成“虹吸效应”，吸引周边区域的技术、人才、资本等生产要素持续流入，这容易导致周边相对落后区域陷入资源流失与发展滞后的恶性循环。
为此，周边相对落后地区与超大城市“抱团发展”是区域协调发展的重要前提。超大城市通过建立跨区域税收分成、产业协作收益共享等制度，能够将产业外溢、技术扩散的效应转化为周边区域的实际收益。例如，广州与佛山共建“广佛同城化产业协作区”，约定对跨区域布局的企业实行税收按既定的比例分成，既激发了企业跨区域投资活力，又缓解了佛山制造业大市的税收压力，实现了中心城市功能升级与周边城市产业增值的双向共赢。
（四）技术赋能增效：超大城市空间治理现代化的重要工具
新一代信息技术的应用在城市治理中的重要性日益突出，需推动数字技术发展和超大城市空间治理现代化的有机结合。技术治理作为城市治理内部结构的核心要素，能有效解决“大城市病”等问题。超大城市空间治理现代化以数字技术为重要工具，构建精准感知、智能决策、动态调控的治理体系以突破时空限制与效率瓶颈。具体而言，超大城市需利用最新一代数字技术撬动城市各类资源与实体形态相融合，整合多元数据资源、优化治理流程、提升协同效能，兼顾治理效率与决策科学性的提升，为区域协调发展提供科技支撑与创新动能。
首先，超大城市空间治理现代化通过全面完善新型基础设施建设夯实数字底座，为构建全域覆盖的智能感知体系提供数据与算力支撑，实现空间要素的实时监测与精准识别。超大城市运用AI大模型、城市大脑、传感器等技术，以大数据、云计算、生成式人工智能为支撑嵌入城市治理实践，对人口流动、交通拥堵、环境质量等数据进行全天候采集，形成实时更新的数字孪生城市，为空间规划编制提供科学依据。例如，深圳市在全国率先完成5G独立组网，夯实数字化基础设施并构建“通算+超算+智算”的数字化空间治理模式，在政务服务、医疗健康、教育服务、气象预报等领域取得迅猛进展。
其次，超大城市空间治理现代化运用数字技术实现空间治理决策的科学化与智能化。面对治理主体多元化、对象复杂化和过程动态化等多重挑战，超大城市应基于综合集成法，构建指导层、技术层、应用层的三维框架，运用机器学习算法分析历史数据，预测空间发展趋势、模拟政策实施效果，为功能分区规划、产业布局调整等提供量化依据。例如，《上海市国土空间规划（2021—2035年）》获批后，上海市积极探索对城市发展状况、规划实施效果进行监测、分析、评价的技术方法，建立一套可动态跟踪、可持续维护、可对标国际，符合上海城市特色的年度监测技术方法，为规划决策部门提供参考。
最后，在推进空间治理现代化过程中，超大城市搭建跨区域数字治理平台以强化规则衔接、机制对接，通过跨区域产业分工合作破除行政区划壁垒、消除信息孤岛难题。超大城市运用区块链、云计算等安全高效技术，建立区域统一的空间治理数据中台，通过标准化数据处理整合土地审批、项目备案、环境监测等业务数据，实现跨部门、跨层级、跨区域的数据共享。例如，粤港澳大湾区的数字湾区空间治理平台综合运用空间属性数据算法转换、同名实体规则匹配等技术，推动政府统计数据与社会大数据融合研究与规划校验，动态呈现大湾区跨界空间的发展特征及要素流动状况。
三、深化区域协调发展视域下超大城市空间治理现代化的实现路径
区域协调发展的整体规划和战略导向，为超大城市空间治理现代化确立了实践准则和行动纲领。深化区域协调发展视域下，提升超大城市空间治理现代化效能，应立足阶段性任务与现实形势，从制度建设与央地互动、主体协同与技术赋能、渐进改革与功能互补三个方面，发挥体制机制优势、贯彻系统治理理念、释放区域协调效能。
（一）制度建设与央地互动：发挥体制机制优势
推进超大城市空间治理现代化应遵循新型城镇化与深化区域协调发展的基本规律，在优化超大城市空间布局、提升治理效能的基础上，充分发挥跨区域制度创新优势。科学高效的制度构建可将分散的治理资源聚拢转化为区域协调发展的力量、将空间治理的实践经验转化为长效机制，为前瞻性应对超大城市行政区划壁垒、诉求多元、问题叠加、风险频发a等治理困境提供坚实支撑。因此，推进超大城市空间治理现代化应当以制度建设为核心，将制度优势转化为治理效能，实现空间正义与区域协同发展。一方面，推进超大城市空间治理现代化，需在制度设计环节聚焦民生议题，满足人民群众对优质空间资源的需求。优先考量公共产品与服务均衡布局、生态环境协同保护等民生议题，将居民的空间获得感、公平感纳入制度成效评估体系，实现空间治理成果的共建共享。在制度执行环节，需优化超大城市跨域协调发展权责结构，强化协同执行效能，明确政府部门、社会组织、企业及公众等多元主体的合法地位，并设立跨区域联合治理机构或政府联盟，赋予其统筹规划、资源调配等权力，确保区域公共事务治理和协同发展相关制度政策的有效制定和运作。b另一方面，推进超大城市空间治理现代化，需要以中央政府统筹与地方政府政策试验紧密结合为原则。区域政策工具作为中央政府考虑各地区发展现状、资源禀赋差异，因地制宜、因时制宜制定的促进各地区社会经济发展的政策和措施，在超大城市空间治理现代化中发挥关键作用。中央政府依据国家中长期规划目标完善区域协调发展战略、国土空间规划等顶层设计，明确超大城市空间治理现代化功能定位与发展方向；地方政府应坚持目标导向与问题导向相结合，在城市更新、交通互联等领域开展差异化政策试点实践，形成央地互动、试点验证、制度推广的长效机制，将地方成功经验提炼为可复制的制度规范。
（二）主体协同与技术赋能：贯彻系统治理理念
新发展阶段超大城市空间治理现代化的现实场景错综复杂，应以系统治理理念统筹多主体协同与数字技术赋能。系统治理理念强调将治理对象视为有机整体，通过统筹协调各要素、各环节及各主体间的关系，实现治理目标的最优化。从城市发展演进的视角来看，随着城市空间结构持续演变、人口高度集聚，超大城市面临职住失衡、生态超载、跨域协同不足等挑战。推进超大城市空间治理现代化应以系统化治理为导向，合理吸纳社会主体与市场力量共同参与，构建多方协同、治理手段创新的新范式。一方面，需正视超大城市空间资源分配的复杂博弈局面，从多元主体协商共治维度拓展协同治理空间。政府主导的空间规划常与市场开发诉求、公众空间权益产生矛盾，而超大城市空间治理现代化需要统筹城市规划、建设、治理，处理好整体和局部的关系，坚持以系统观念重塑多方主体关系。例如，在超大城市社区更新中，政府通过发展规划与空间规划的有序衔接明确更新规则；企业发挥资本与技术优势参与城市更新项目运营；社会组织与公众依靠社区规划师制度、公众听证会等渠道表达诉求，强化社会监督，形成政府定规则、市场优效率、社会强监督的协同治理格局。另一方面，就治理手段创新而言，需借助数字技术赋能超大城市空间治理现代化。面对超大城市海量空间数据与复杂治理场景，可运用数字孪生、区块链等数字技术实现空间要素实时监测与智能决策。数字技术不仅是超大城市实现高效转型和区域协同的支撑，还能在应急响应、交通设施建设、生态治理等领域显著提升城市对复杂态势的敏锐感知与精准处置水平。聚焦医疗卫生、科技创新、应急联动、城乡融合等跨域协同需求较高和技术依赖较强的应用场景，超大城市空间治理现代化应加快推进数字技术创新研发，加速数字基础设施的全域覆盖与深度渗透，以数字化转型驱动治理模式升级与区域协同效能提升。
（三）渐进改革与功能互补：释放区域协调效能
超大城市空间治理现代化是一个循序渐进、不断优化的动态进程，应整体考量不同阶段空间治理的需求差异，充分发挥区域功能互补的优势。2025年3月，政府工作报告提出：“加大区域战略实施力度，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。”从空间治理与区域协调的辩证关系来看，超大城市空间治理现代化绝非城市内部的空间治理现代化，而是与周边区域功能定位、资源禀赋紧密关联的系统性工程。超大城市空间治理现代化不仅侧重优势互补、错位发展的渐进式策略，兼顾阶段性目标衔接与经验性机制迭代，也指向超大城市与周边区域合理且公正地分配社会资源，共享超大城市空间治理成果。一方面，从超大城市空间治理现代化的推进时序来看，需依据不同阶段区域发展战略需求，坚持统筹谋划与分类施策相结合，充分发挥区域功能互补的优势。在区域协调发展初期，政府应着重加强超大城市与周边区域的交通基础设施建设以及产业升级配套。例如，京津冀地区加速推进交通一体化，建立高效、安全且大容量、低成本的互联互通综合交通网络，不仅提升了交通基本公共服务的共建共享水平，还强化了协同治理能力。当区域协调发展进入成长期，政府可根据超大城市的资源禀赋条件和经济发展基础，进一步确立发展重点、缩小发展差距，为深化京津冀的生态、产业、民生等合作领域注入强劲动力。当发展进入成熟期，政府应聚焦健全完善一体化发展体制与利益共享机制。例如，长三角利用税收分成、标准互认等政策举措，实现区域内高端制造、科创研发、金融服务等功能的精准化分工与协同发展。这种分阶段推进的策略，既能有效减少区域协调发展过程中的阻力，又能通过局部先行先试积累可推广的经验，实现以点带面的良好效应。另一方面，为有效应对超大城市空间治理现代化进程中区域协调发展的动态变化，应清晰界定超大城市核心区、近郊新城、周边城镇的功能定位。公共部门运用区域空间治理监测平台的数据资源共享与风险预警监测功能，能够获取各领域数据统计信息，实时监测和评估区域功能互补的实际成效，并据此动态调整政策工具，确保超大城市与周边区域在协同发展中能够充分释放空间治理效能。
四、结 语
超大城市作为深化区域协调发展的空间载体，其空间治理现代化是推动城市治理体系和治理能力现代化的基本内容。超大城市空间治理现代化是对城市空间的规划、开发、利用、保护等全流程进行系统性、精细化、数智化治理的过程，旨在实现城市群一体化发展和创造高品质城市生活，是深化区域协调发展的重要举措。本文在分析深化区域协调发展与超大城市空间治理现代化契合关系的基础上，阐释了超大城市空间治理现代化的内在机理和构建路径。其一，超大城市空间治理现代化既是深化区域协调发展的题中应有之义，又通过精准规划驱动空间优化、资源整合、功能协同，完善城市空间治理体系；既是构建韧性化、品质化超大城市空间生态的关键引擎，又通过制度机制建设，重塑城市空间的结构形态；既是提升超大城市空间公共服务均等化水平的主要依托，又通过均衡各主体利益回应人民群众的利益诉求。其二，超大城市空间治理现代化以实现基本公共服务均等化为价值导向，依托空间规划要素与治理工具，在深化区域协调发展理念引领下，以制度创新推动空间治理机制改革。其三，发挥超大城市空间治理现代化对优化国土空间发展格局的支撑作用，需要持续锚定以人民为中心的价值理念、拓展空间治理协同场景、推动空间资源精准配置、健全城市空间治理长效机制。综括而言，深化区域协调发展视域下超大城市空间治理现代化具有如下理论贡献与政策启示：
其一，超大城市空间治理现代化有助于优化空间资源配置、提升空间利用效率、实现空间治理正义。发挥超大城市空间治理现代化在深化区域协调发展中的战略作用，有必要进一步搭建开放兼容的空间治理数字化平台，运用最新一代数字技术优化空间规划、建设、运营的全流程业务逻辑，并持续夯实以多元共治为内核的府际、政企、政民协同机制。其二，超大城市空间治理现代化的系统推进需要构建规划、建设、治理、服务间的动态适配关系。为此，政府应以人民美好生活需要为导向，探索跨区域、跨层级的空间政策协同机制，通过制度创新推动空间治理体系变革，进一步保障空间公平，引领空间品质提升。其三，超大城市空间治理现代化的相关配套政策应注重贴合超大城市的发展实际，精准适配空间资源与治理需求，增强政策的社会认同度，推动城市空间更新、改造等建设项目落地实施。其四，本文关注深化区域协调发展与超大城市空间治理现代化的内在关联，侧重阐释超大城市空间治理现代化的内在机理，而未在田野调查和数据分析基础上开展实证研究。未来，随着超大城市空间治理现代化理论体系的系统建构和实践案例的深度剖析，超大城市空间治理现代化的政策过程分析和微观机制探索值得进一步探讨。超大城市空间治理现代化的实证研究成果也有助于城市政府判断空间治理数字化转型的阶段特征，总结空间治理现代化进程中的共性问题，为实现深化区域协调发展目标制定科学策略。
作者简介：马雪松，男，吉林大学行政学院院长，教授，博士生导师，主要从事政治学理论、区域与城市治理研究。
王鼎量，男，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事政治学理论、区域与城市治理研究。
