王建学:论中央在区域协调发展中的地位与职责

选择字号:   本文共阅读 125 次 更新时间:2022-05-26 15:50:21

进入专题: 区域协调发展   央地关系   中央统一领导   共同富裕  

王建学  

   摘要:  区域协调发展是新时代国家重大战略之一。它本身蕴含着丰富的中央与地方关系,也需要在央地关系视角下进行解析。在社会主义市场经济的内在结构中,发展的动力主要来自地方和社会,中央则主要负责促进和协调。在促进区域协调发展的过程中,中央处于枢纽性地位。党中央的集中统一领导是区域协调发展的政治保障,中央的立法权和行政权则是其制度载体和运行依托。区域发展不协调既是各地发展条件各异等现实因素的结果,也有国家政策倾斜的人为因素。中央首先应当扫除发展障碍,释放地方和社会的发展动能,为各地方创造平等的发展机会,同时应当对发展不协调进行精准的制度纠偏。区域协调发展目标具有长期性,必须健全促进区域协调发展的法律机制。

   关键词:  区域协调发展;央地关系;中央统一领导;共同富裕;社会主义市场经济

  

  

   一、作为央地关系议题的区域协调发展

  

   自从党的十六届三中全会提出“五个统筹”以来,区域协调发展在党的各类文件中得到反复强调,其重要性也日益彰显。党的十八大以来,围绕如何促进区域协调发展的问题,以习近平同志为核心的党中央提出了一系列新理念、新思想和新主张,对于推动我国的区域协调发展作出了重要理论贡献。特别是党的十九大以来,区域协调发展进一步上升为新时代国家重大战略,与此同时,党和国家更加关注从体制机制上实现区域协调发展的长效性、稳定性。习近平总书记在党的十九大报告中,站在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的高度特别提出“实施区域协调发展战略”,具体而言,“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制。”[1]根据党的十九大报告确定的基本精神,中共中央、国务院于2018年11月共同出台了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,对建立更加有效的区域协调发展机制提出了总体设计。时隔两年,党的十九届五中全会再次强调区域协调发展的重要性,并且结合近两年区域协调发展新机制的实践情况,特别强调要“健全区域协调发展体制机制”。[2]2021年11月,党的十九届六中全会将实施区域协调发展战略总结为“党加强对经济工作的战略谋划和统一领导”的重要内涵。[3]随着党的文件中关于区域协调发展的论述具有日益丰富的内涵,区域协调发展体制机制的重要性也日益凸显。

  

   从体制机制的角度看,区域协调发展实际上涉及国家整体与局部之间以及局部相互之间的关系,而这种关系在性质上属于宪法央地关系的范畴。在区域协调发展的实践变迁中,我国区域协调发展战略本身就是中央针对各地方发展不平衡的现状及其衍生问题提出的,这一战略的实施涉及中央如何处理其与各地方的关系,以及中央如何运用自身权威来维持不同地方之间的关系平衡。观诸区域协调发展过程中的各种举措,每一项举措从提出到实施也都离不开中央的关键性作用。近年来,国家实施了多项区域协调发展政策或措施,比如,促进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展,高标准高质量建设雄安新区,推动西部大开发形成新格局,推动东北振兴取得新突破,推动中部地区高质量发展,鼓励东部地区加快推进现代化,支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区改善生产生活条件。在前述这些促进区域协调发展的措施或对策中,“促进”“推动”“鼓励”“支持”等动作的潜在主体都是中央,在各地方协调发展的过程中也离不开中央的统一领导。因此,区域协调发展这一规范命题本身蕴含着丰富的中央与地方关系,也需要在央地关系的视角下进行解析。

  

   然而,揆诸目前法学界关于区域协调发展的研究现状,从宏观央地关系角度着眼的分析较少。现有研究主要采取以下三种思路:一是经济法学的思路,即通过国家的宏观调控活动,特别是经济立法来促进区域协调发展,其中既融合了典型的经济法手段,也吸收了行政法、环境法和社会法等方面的内容,[4]同时亦不乏结合经济宪法角度的分析,即将经济法学的规范基础推演至《宪法》第15条第2款规定的“国家加强经济立法,完善宏观调控”;二是行政法学的思路,即结合行政法的理论从区域行政协议、区域性组织、区域行政规划、区域行政指导等方面着手,通过厘清区域协调过程中的行政法律关系来深化相关的区域行政法治;[5]三是宪法学的思路,即主要从宪法国家权力关系或国家权力与权利关系的角度分析区域协调发展。宪法学角度的分析目前主要集中于三个领域:一是将区域发展视为一项基本人权,由此分析国家对区域发展权所应承担的宪法义务;[6]二是从地方制度的角度,分析区域协调发展的法制框架;[7]三是从区域合作的角度,为区域合作立法或区域合作协议提供法治框架,[8]这种思路尽管因其具体内容同时带有立法学或行政法学的色彩,但基本上可以归入宪法地方制度的范畴。从总体上看,当前的宪法学研究思路并没有充分意识到区域协调发展在根本上是一个中央与地方关系的议题。央地关系角度的分析不仅能够从内部强化宪法学的研究思路,而且对于经济法学和行政法学的研究思路也有一定借鉴价值。无论是从经济法角度对国家宏观调控的关注,还是在行政法上对行政行为或行政组织的关注,都离不开合理的央地结构框架作为支撑。

  

   考虑到当前研究中的宪法学思路较为薄弱,特别是对于中央在区域协调发展中的地位分析较少,本文尝试将区域协调发展视为一项央地关系议题,并从宪法央地关系的角度厘清中央和地方在区域协调发展中的定位和分工,特别是对于协调区域发展而言最为重要的中央的角色和地位,据此将中央对区域协调发展的职责予以类型化,并结合当前区域协调发展中的实践问题,对如何更好发挥中央的作用略陈浅见,以求教于方家。

  

   二、区域协调发展中的中央与地方分工

  

   中央和地方在区域协调发展中的分工取决于一个前提,即发展与协调的关系结构,而这一关系结构的存在背景是社会主义市场经济。相比于计划经济,社会主义市场经济可以更好地促进发展,必须先有发展才能谈协调。既不能只讲发展不讲协调,更不能为协调而阻碍发展。在社会主义市场经济的规范框架中,市场经济决定了发展的动力主要来自于市场、社会和地方,而社会主义原则决定了中央应当承担起协调的职责。

  

   (一)市场经济、发展动能与协调功能

  

   随着社会主义改造的完成,我国自1954年宪法起逐渐确立起高度集中的计划经济体制。1954年《宪法》第15条规定:“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造,使生产力不断提高,以改进人民的物质生活和文化生活,巩固国家的独立和安全。”1975年《宪法》和1978年《宪法》基本延续了1954年《宪法》的经济制度,都采取了社会主义计划经济体制,否定市场的应有作用。在事实上,计划经济在发展实践中的比重还要远远高于宪法文本中的规定,特定时期国家计划的执行是较为僵化和极端的。

  

   在这种高度集中的计划经济体制之下,一切经济和社会发展都必须成为国家计划的一部分,而国家计划实际上又只能集中于中央。对于国家或中央而言,其计划决定着地方和整个社会的经济活动和发展规划;对于各个地方而言,其负有保证国家计划执行的职责,并且只有在此前提之下,才可以规划地方的经济建设、文化建设和公共事业;对于个人而言,宪法禁止其利用任何手段破坏或违反国家经济计划。由于计划经济较多偏向平均主义、命令主义和中央集权,因此市场的作用被排除,个人和地方的发展积极性受到较多限制。实践证明,由中央集中国家发展动能是缺乏效率的,计划经济体制既牺牲了发展,使宪法所预想的高速度发展几乎不可能,同时也掩盖了地方之间的自然差异,由此地域不平衡的问题也被遮蔽。

  

   改革开放以后,单一计划经济所造成的各种弊端逐渐受到反思,因此,1982年《宪法》在一定程度上修正了传统的计划经济模式,其第15条第1款规定,“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展。”尽管仍然实行计划经济,但市场的辅助性作用得到肯定,由此,个人和社会在市场竞争中不断释放出发展动能。将发展动能由国家和中央转移到个人、社会和地方,真正地带来了发展的高效率和高速度。因此,1993年《宪法修正案》第7条将原计划经济条款改为“国家实行社会主义市场经济”。此后,1999年《宪法修正案》第12条进一步将“发展社会主义市场经济”明确写入宪法序言的基本国策条款中。

  

   对于社会主义市场经济条款的内涵和结构,学者一般认为,“‘社会主义市场经济’基本要义在于市场在资源配置中起决定作用,体现公平、公正与透明。要充分发挥这种作用的前提是,既有市场本身的充分竞争与开放等内在条件,又有政府足够的中立,防止滥用行政权力干预甚至构成行政垄断的外在条件。”[9]因此,由计划经济到市场经济的转变在根本上意味着,国家由集中并垄断经济和发展的动力到将这种动力赋予个人和社会。在国家与社会的关系上,充分承认个人和社会的自主性,通过赋予个人、市场和社会以自治性地位,来释放发展的动力。对于国家而言,必须由计划经济中的直接的命令者、控制者和资源分配者,逐渐退居到宏观调控的中立位置上,逐渐从直接的社会经济活动中撤出。但市场竞争会不断放大个人与个人之间、地方与地方之间、区域与区域之间的差距。除了个人间竞争所导致的问题以外,地方间竞争所导致的问题也不断涌现,这些问题及其所造成的矛盾随着改革开放的进行而不断增大,由此,发展协调的问题也逐渐出现。

  

   (二)个人、社会和地方是发展原动力

  

   由计划经济到市场经济的转变也深刻改变了我国的中央和地方关系。在计划经济体制之下,地方必须处于中央的集中计划之中,几乎没有自主性和积极性可言。尤其体现在财政上,中央和地方实行统收统支,即通常所说的“吃大锅饭”的央地财政结构。而随着市场经济的不断发展,为了刺激地方和社会活力,中央和地方则改为“分灶吃饭”的大包干体制,即明确划分收支、分级负责、责任权力利益相结合,在分级包干之后一般5年不变。这种体制承认地方利益的独立性,因此激发了地方经济发展的主动性和积极性。事实上,1975年《宪法》第10条和1978年《宪法》第11条第2款都从国民经济发展的角度考虑到中央与地方关系,并明确规定了“充分发挥中央和地方两个积极性的方针”,但是由于计划经济高度中央集权的影响,地方积极性实际上并没有得到充分的发挥。

  

因此,1982年《宪法》没有继续将两个积极性原则规定为经济发展方针,而是规定为中央和地方国家机构的职权划分的原则,即第3条第4款:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”不仅如此,1982年《宪法》开始认真考虑并最终决定向地方下放权力。彭真同志在说明宪法修改草案时指出:“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定中央和地方适当分权,在中央的统一领导下,加强了地方的职权,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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