姬亚平:行政决策程序中的公众参与研究

选择字号:   本文共阅读 1247 次 更新时间:2012-11-21 23:28

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姬亚平  

内容提要: 公众参与行政决策是实现公民监督政府的宪法权利、促进政府由统治转变为治理的重要途径,是人民当家做主的实质所在。近年来,随着行政公开化的推动,我国在公众参与行政决策方面进行了有益的探索,公众参与行政决策取得了一定的进步。但是,目前我国行政决策的公众参与还存在许多问题:参与的主体不明确、参与的决策动议权缺失、参与的范围不够明确、参与的方式较为单一、公众提出的意见得不到充分尊重等,表明公众参与行政决策亟待法治化。因此,要检视我国行政决策公众参与的得失,尽快构建公众参与行政决策的机制,这是我国当前民主法治建设的重要一环。

关键词: 行政决策/公众参与/参与程序/参与主体

中共中央一直致力于推进我国的民主与法治建设进程,胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。行政决策程序中的公众参与日益受到了各级政府的重视,公众参与行政决策的立法在各地频频出现,如,2006年通过的《广州市规章制定公众参与办法》和2∞8年通过的《湖南省行政程序规定》,在我国广袤的大地上为公众参与行政决策的法治化竖起了标志性的旗帜。但是,与立法上的高度重视相反,某些地方政府仍然习惯于单方面决策,忽视公众意见,导致群体性事件的报道也是屡见不鲜,例如,上海市民不满磁浮方案、厦门市民反对px项目、郴州摩的司机抗议政府禁摩,均引发了集体“散步”。公众参与行政决策是我国民主政治建设的必然趋势,然而,我国现行法律、法规并未全面建立公众参与行政决策的制度,只是在一些单行法中有一些原则性的规定,例如,《价格法》第22条规定:“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价,应当开展价格、成本调查,听取消费者、经营者和有关方面的意见。”再如,《妇女权益法护法》第9条规定:“妇女有权通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”从总体上看,我国的公众参与立法滞后,很多公众参与流于形式,效果不佳。本文将剖析我国行政决策中公众参与理论基础与存在的问题,并提出完善我国行政决策中公众参与的路径。

一、行政决策程序中公众参与的缘起与基础

行政决策中的公众参与,是指为了保证行政决策的民主、公正与科学,受行政决策影响的利害关系人、组织以及专家学者等多种社会角色通过法定的程序直接参与到行政决策过程中发表意见并施加影响的活动。公众参与机制的体系相当丰富,其内容不但包括了行政决策公众参与主体、行政决策动议方式、行政决策公众参与程序、行政决策反馈机制、行政决策听证制度等,而且还包括了这些制度之间的互相作用的机理。

(一)行政决策中公众参与的缘起

1.代议制的缺陷促生公共决策中的公众参与

资产阶级革命的重要成果就是代议制的普遍建立,代议制政体曾被认为是最好的政体。但是,“西方国家进入垄断资本主义阶段后,各种利益集团迅速发展,民主思想逐渐高涨,无论公民个人,还是各种利益集团都开始通过行使结社权、知情权来关注自身利益的维护,公民要求积极参与国家政治生活的愿望也越来越强烈。各种非政府组织在从事经济社会发展事业中异军突起,发挥了政府和市场难以替代的巨大作用,填补了社会经济发展领域上的一些空白,诸如环境保护、消除贫困和落后地区的教育等。”[1]然而,在这一背景下,代议制民主的缺陷充分暴露出来:由于代议决策机关的代表是人民选举出来的,“人民选举了官吏议员以后,便不能再过问,也就是西方学者所谓:选举一结束,专制即开始”[2]。这就很可能出现代表不能忠实地履行自己职责的情况,或者说代议制民主是“多重少数人的统治”[3],人民的利益完全有可能由于代表们的背弃而受到损害。在这种情况下,人们把希望的目光投向公众参与,以公众的直接参与与代议制民主相结合,来弥补代议机关在反映民意方面的不彻底性。

我国长期维持着国家社会一体化结构,缺乏市民社会与公众参与的传统。改革开放以来,中国社会正经历主体一体化到多元化的结构变迁,中国的经济、政治和文化体制发生了令人瞩目的变化,人民代表大会制度恢复正常工作。“体制的驱动自然而然地导致国家与社会、政府与公民的二元化,从而更强有力地推进中国市民社会的成长壮大。”[4]与此同时,社会分层的多元化促使行政权的行使社会化、多元化,当前,纷繁复杂的利益群体已经形成,不同的利益群体诉求表达空前旺盛,仅仅依靠人大制度同样不能充分反映民意。这直接推动了政府在决策过程中的公众参与。

2.行政法治的演变推动了行政决策程序中的公众参与

从洛克、霍布斯等先贤那里可以看到这样一种根深蒂固的传统观念,即权力合法性的根基在于合意。而合意的程序机制在于民主,由民主选举产生的国会便天然的具备了超越于司法和行政部门的合法性,国会制定的相关法律和规定也毫无疑问的成为整个国家生活中的基本准则。正是立足于这样一种观念,行政行为的合法性以法律授权为依据,这也是传统的行政法治模式。这种模式被美国法学家斯图尔特教授称为“传送带理论”。这种理论认为,行政机关只要忠实地执行法律,就可以将立法中的正义传送到公民和社会当中。也许这是资本主义早期的现实,但是,到了20世纪初,特别是“罗斯福新政”时期,代议制民主的弊端日益凸显,立法机关制定的规则经常是含糊的、概括的或模棱两可的,一些重大的社会和经济政策是由行政官员而非民选议会制定的,行政自由裁量权日趋扩大,并威胁到传送带模式的合法化功能,迫使西方国家对其进行了深刻的反思,他们意识到,要使代议政治健康运行,不仅要寻求权力与权力间的相互制约与平衡,还需要公民对国家权力运行过程的积极参与,以公民权利限制、监督和抵制国家权力的异化和变质,于是,斯图尔特提出了利益代表模式,即为利益受影响者提供一个表达见解、参与行政决定的程序就是利益代表程序。现代行政法已经不再只是保障私权,代之以提供一个政治过程,利益代表模式就是要确保受到政策决定影响的利益人在作出影响利益的决定过程中有恰当的代表参与决策过程,并具有公平的决定权,[5]这是战后公民参与运动兴起的本质。以美国为代表的行政程序法与公民参与运动的兴起,突破了传统宪政背景下通过国家机关之间相互制衡来制约行政权的模式,使得公民直接参与行政过程,行政程序成为沟通公民愿望和行政实践的架桥。[6]

(二)行政决策中公众参与的基础

1.行政决策中公众参与的宪政基础

宪政就是以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以保障人权为目的的政治形态或政治过程。民主是宪政的基本内容。现代行政法伴随着民主与宪政而建构,行政法的发展也因宪法的演变而发展,行政法治本身虽然是由基于法治的理念、制度与实践构成的一个体系,但是如果没有宪政体制下的民主政治,宪法基础上的公民自由与行政法治便无以维系,所以,公众参与的兴起有其深刻的宪政背景。对行政法治和公众参与的理解和研究不能停留于行政法规范本身,而应以宪政为基础。

我国宪法第2条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”公众参与是人民主权重要的实现形式和民主政治的重要标志,也是社会主义民主得以实现的重要机制。行政决策中的公众参与机制是宪法中的人民主权原则在行政法领域的必然延伸,彰显了人民作为主权享有者的地位。行政机关在作出与公民有利害关系的行政行为时,公民有权置身其中,对该行政行为的内容产生一定程度的影响。

改革开放以来,中国共产党坚持和发展社会主义民主与法治。十六大报告强调:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次强调:“扩大公民有序的政治参与。”胡锦涛总书记在十七大报告中提出:“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”,“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”,在十一届全国人民代表大会二次会议上,温家宝总理在政府工作报告中又再次明确提出:“加强政府法制工作,提高政府决策透明度和公众参与度。”可以肯定,扩大公民有序的政治参与将成为今后中国民主法治建设中的一个重要内容,而进一步扩大作为公众政治参与重要一环的决策参与,亦是建设社会主义政治文明的必然要求。

2.公众参与的治理理论基础

全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告,报告中说:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。[7]治理的目的是为了在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。

善治即是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。[8]善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[9]善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作,从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治。

治理和善治,作为一种民主政治与社会制度,日益成为许多发达国家为了更好地适应变化的环境而选择的一种新的政治形式。从发展趋势来看,治理与善治制度,以及作为其支持的价值观和知识,修正了主流政治学的统治理论,在全球范围引起人们的兴趣和共识。

学者们之所以提出治理概念,主张用治理替代统治,是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效,又看到了国家的失效,治理可以弥补国家和市场在调控、协调过程中的某些不足。[10]治理与统治不同,治理虽然需要权威,但这个权威并不一定是政府机关,而统治的权威必定是政府。统治的主体一定是公共机构,而治理的主体可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政府国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、强制与自愿的合作。

实现治理与善治的核心路径,就是政府与公民对公共生活的合作管理。政府应认识到公权的公共性,公权是公民委托的权力,公民有权进行监督,要努力扩大公民参与公共事务和政治生活的范围,提高公民的政治参与和社会参与程度。政府官员应认识到,权力不是私人物品,不可以随意乱用,真正从官本位的束缚中解脱出来。[11]另一方面,公民有平等参与政治的权利,树立公民是权力主体的意识。公民的政治参与,既是一个实现民主的过程,也是一个自我管理的过程。只有在积极的参与过程中,公民才能最大限度地表达自己的愿望,实现自己的利益。没有公民的积极参与,政府单方面很难有效地协调复杂的利益矛盾。让公民参与公共管理,既是执政为民的必然要求,也是民主政治的最高表现。

二、我国行政决策程序中公众参与存在的问题

(一)行政决策程序中公众参与的主体不明确

第一,现有法律未明确参与主体的范围。法律、法规、规章对行政决策公众参与主体的规定带有模糊性,虽然实践中采取的是由利害关系人来参与的方式,但是,利害关系人的范围有多大,决定权掌握在了行政机关的手里,与此同时,受决策者主观因素的影响,对利害关系人的理解有差异,导致的结果往往是本应参与的人未参与,对此不感兴趣、关系不密切的人却成为了参与主体,这样一来,参与效果就大打折扣了。例如,2006年北京市召开出租车涨价听证会,在此听证会召开之前,各种媒体的随机采访都表明大约70%的公众和出租车司机都不赞成涨价,而听证的结果是参与听证的代表有56%赞成涨价,政府据此提高了价格。这种公众参与根本无实质意义,政府是“先做决定,后找根据”,所选定的代表根本不具有广泛代表性。这种参与方式其实比没有参与更糟,不但是对民主的亵渎,而且是对公众参与期待的一种挫伤。

第二,代表产生机制不健全。大多数公共决策,不能采用全民参与的方式,目前我国决策实践中采取的是利害关系人参与的方式,然而利害关系人常常人数众多,难以全体参与,需要产生代表人。但是代表人如何产生,名额如何分配,在官方文本中均未作任何规定。与此同时,现有的代表机构名不副实。由于行政决策参与主体多以个体形式出现,就必然出现公众“人单力薄”的局面,这样的参与与实力雄厚的行政决策者相比,话语权明显一边倒,即使公众提出意见,也很难期待这声音有多大的穿透力。这就需要形成代表机构,只有他们的声音足够大才能让决策者听到并引起重视,然而我国各种代表机构(如工会、妇联、消费者协会、律师协会等)被控制在政府手中,其代表功能受到抑制,其治理功能被政府行政权力同化和吸纳,成为官僚体系中贯彻统治任务的一环,无法有效地发挥代表成员利益的功能。

第三,专家专制的出现。由于缺乏有效的机制阻止行政专家越出技术领域,专家会以自己的价值判断代替大众的价值判断,而这种价值判断又和专家自身利益相勾连。专家们可能以行政官僚利益或垄断组织的利益代替公众的利益,轻微的影响是价值上的偏差导致事实认定不全面。严重的情况是,公共行政成为利益集团的营利行为,行政机关被各种强势集团“俘获”而失去自身的独立性、中立性,最后,专家则成为私利的代理人,在这些情况下,专家知识的运用可能导致“专家专制”。

(二)行政决策程序中公众参与的启动权缺失

目前,除了少数地方性法规规章对行政决策公众动议权有所涉及外,法律、行政法规和部门规章均未作任何规定。可以说,我国行政决策启动权基本上被行政机关所垄断,带有浓厚的职权主义特色,公众只是公共决策程序的承受者。例如,《妇女权益保障法》第10条规定:“制定法律、法规、规章和公共政策,对涉及妇女权益的重大问题,应当听取妇女联合会的意见。”可以看出,妇女联合会并无启动权,只是在有关国家机关立法或者制定政策时,被动地服从召唤,发表意见。决策启动权是公众参与行政决策的第一环节,如果在这个环节缺少公众参与,决策机关就可以我行我素,需要公众装点门面时就启动参与程序,不想让公众参与时就不启动,这样,公众参与就成了政府决策的装饰物,行政决策的民主性显然会大打折扣。

(三)行政决策程序中公众参与的方式单一,形式主义严重

目前政府采用的公众参与方式主要有公示、公开听取公众意见、展示和咨询、民意调查、座谈会和听证等,方法简单,形式有限。而这些形式使用起来也非常僵硬,有的成了装饰性的形式主义。如城市规划已经规定规划草案必须要有公开展示,但实际上一些地方做的最多是在规划大厅搞一个公告、展示。公众看不到、也看不懂那些规划图纸,就不可能有真正的公众参与。公众反映最多的是听证会,价格听证会戴上“逢听必涨”的名声。很多听证会连公众作出判断的基本信息都没有披露,如车票涨价必须披露的运行成本都没有告诉公众,甚至公众索要都得不到,这种听证只能是“瞎听”。公众参与在中国目前尚处于初始阶段,公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。[12]

(四)行政决策程序中公众参与的意见得不到反馈

现有法律未建立公众意见反馈机制,因此,对听取的公众意见采纳与否,不采纳的是否应说明理由、如何说明理由等均缺乏必要的约束性具体规定,完全由行政决策主体自己决定。如此一来,公众参与的效果必然大打折扣,久而久之,会导致公众不相信公众参与的效力,让公众对政府的诚意表示怀疑。美国的做法则是行政机关在决策过程中对每一位公众意见都要认真阅读、分析、归纳、整理。分类归纳整理后,对每一类意见是否采纳做出统一的说明,采纳的还要在法规草案上划出黑线,标出采纳的内容,没有采纳则说明理由。特别是对直接利益关系人或组织一般通过电子邮件的形式回复。这是颇值得我们学习和借鉴的。

三、我国行政决策程序中公众参与的完善

(一)明确行政决策程序中公众参与的主体

第一,科学设定参与主体的标准。如何确定参与行政决策主体的标准,使参与者既不失代表性,又体现典型性,目前各国一般以是否存在利害关系作为主要理论依据,但是仅以利害关系为标准是否合理呢?举一例来说:某市欲制定烟花爆竹燃放条例,由于燃放烟花爆竹可能造成人身伤害、环境污染等不利影响,但同时也可以增强节日气氛,弘扬民族传统文化,这样说来全市人民都为利害关系人,当然由于顾及行政成本与效率,不可能让全市人民均参与,而会选举代表参与,那么是否可以任意选取一位市民,也许他对是否燃放烟花爆竹并不关心,认为过节时放不放烟花爆竹都可以,那么他所提出的意见对此条例的制定并没有多大意义,由此可以看出仅以利害关系为标准显然并不合理。

其实,除了利害关系外,还有一个重要因素会影响决策效果,那就是参与主体对各项决策项目的关心程度。由于参与主体对行政决策的利害关系和关心程度不同,所以对参与主体的选取上及意见的采纳上要区别对待。笔者试以图示的方式来拟定参与主体的标准,根据对决策的利害关系和关心程度对参与主体加以分析,可以分为4个区域,见以右图表:

以利害关系为纵轴,距离原点O越远,则利害关系越大;以关心程度为横轴,距离原点越远则关心程度越高。E点是对该行政决策关心程度的分界点,F点是公众与该行政决策利害关系的分界点。从E点向上的垂线和从F点的水平线把第1象限分成4部分,即4种公众类型所在的部分。A区利害关系和关心程度都很强;B区利害关系很强但关心程度较低;C区利害关系和关心程度均较弱;D区利害关系较弱但关心程度较高。A区如:制定房屋拆迁办法中的被拆迁户和开发商;B区主要是对现有决策规定较为满意或基于多一事不如少一事的心态而不关心、不愿参与的公众;C区如:制定出租汽车管理条例中既无出租车,又很少打的的公众;D区如:某市政府在制定有关文物保护条例过程中要拆迁一部分民用房,其中未涉及拆迁但久居此地的市民多属于此类。

第二,完善利益集团代表机制。所谓利益集团是指,在参与行政决策过程中,具有共同利益,为争取共同利益而组织起来采取共同行为以影响决策的团体。有时,一项行政决策涉及面相当广泛,是否其涉及范围内的公民均要参与?随着现代科技的发展,也许可以借助网络来完成这个庞大的任务,但是,站在公众这一角度来看,由于我国目前网络还未达到完全普及的地步,特别是利益密切相关但文化程度偏低的农民、工人等弱势群体不能支配这种资源。除此之外,如此庞大的参与主体不但要增加决策成本,投入大量人力、物力,同时会影响行政效率,因此,必须完善行政决策的利益集团代表机制。

朱光磊教授以利益集团是否属于国家政治制度的基本组成部分为标准,将其分为两类:制度性意见表达集团,又称为制度内利益表达团体,和结构性意见表达团体,又称为制度外利益表达团体。[13]我国制度内的利益表达集团有四大基本类型:即民主党派、工会、共青团、妇联。制度内利益表达团体因为其与政治体系的互动关系良好,能有充分的机会进行表达。但也不可避免地带来相反的一个结果,即利益表达的不充分问题,这些团体在参与决策过程中往往倾向于与决策机关保持一致性,公众与这些利益团体之间缺乏一种亲和力。制度外利益表达团体代表着某一方面或某一部分群体利益的社会团体。该类利益表达团体于上世纪80年代在我国出现并得以发展,就是通常所说的社会中介组织,它以非官方性为主要特征,按民主原则成立并运作,介于政府与公众之间的非营利性组织,大体上包括市场中介组织、社会公共事务管理机构、公益性服务机构、社区自治组织等。这些利益表达团体代表着一定社会利益群体的具体利益与要求,在我国决策过程中,它们已经成为不可缺少的一部分。

当代社会是利益多元化的时代,多元的利益主体需要通过一种新的方式联结和沟通,以维护自己的利益,相对于没有组织、人微言轻的个人,以集团方式参与其影响力,受关注程度会大大提高;与此同时,决策机关也需要新的方式来与公众沟通,利益集团正恰如其分地起到了信息沟通的桥梁作用。总之,公众以有组织的方式参与行政决策是民主政治的一种积极方式,不仅可以降低政府决策的组织成本,还可以拓展公众参与的广度与深度。

第三,完善专家参与行政决策的机制。现代行政决策所遭遇的议题日益向复杂化、专业化、高科技化的方向发展,只有普通公众参与决策程序已不能确保现代行政决策的科学性与合理性。技术发展带来的困境只有依靠技术来解决,行政决策中的技术难题,只有通过掌握专业技术的专家参与行政决策才能使行政决策合理化、公正化、科学化。[14]专家参与决策还可以在社会矛盾发生后利用专家的独立地位和专业知识向公众释疑解惑,化解矛盾。基于目前我国专家参与行政决策还存在于初始阶段,应当借鉴其它国家行政决策中专家参与决策的运作模式,总结我国一些地方在这一领域的成功经验,从专家论证会的组成、职权、程序性要求等方面来构建我国的行政决策专家咨询论证制度,为专家参与行政决策提供制度化的途径。

(二)建立行政决策中的公众动议机制

我国长期以来行政决策的启动权掌握在政府手中,“国家在决策意向上,首先是把政府的价值放在第一位;在决策定位上,即需要出台哪方面的政策,以政府阶段性决策进行演绎”[15]。行政决策虽然从形式上看是一种行政机关主导的活动,但是相对人有时更能切身感觉到行政决策的制定、修改或废止的必要,因此规定相对人行政决策动议权,能够更好地保障公民的合法权益,使行政决策更好地服务于和谐社会的建设。《广州市规章制定公众参与办法》中明确规定了行政决策的公众动议权,该办法第10条第1款规定:“公众可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式向市政府法制机构提出规章制定、修改或者废止的意见,意见应当包括规章的名称,制定,修改或者废止的理由,可行性和必要性,需要解决的主要问题和措施等内容。”第12条第1款:“市政府法制机构拟订的市政府年度规章制定工作计划应当在上报市政府常务会议或者全体会议讨论前通过市政府网站、市政府法制机构网站等征求公众意见。”行政决策公众动议权作为行政决策公众参与制度的组成部分,应与其保持一致,因此,行政决策公众动议权主体应为:受行政决策影响的具有利害关系的个人或组织以及参与行政决策的专家。这样不但有利于行政决策公众动议机制的具体操作,而且有利于保持整个行政决策公众参与机制的统一。

(三)拓展公众参与方式,注重公众参与效果

参与方式越丰富,意味着公众决策参与越发达。我国应该在法律中明确公众参与行政决策的方式,除了座谈会、论证会和听证会以外,还应该明确规定一定数量的公众可以联名提出议案、可以对决策涉及的事项进行评议。应该特别注意规定公众参与决策方式的同时还应该明确规定采取该决策方式的约束机制,如规定在公共决策过程中不征求公众意见或者使用违法的方式征求意见(如政府选择的参与人与决策并无利害关系)将导致该草案无效,如此一来将避免行政决策过程中公众参与被架空。

随着全球化和信息化的迅猛发展,公众参与行政决策在技术上已经不成问题,关键在于政府的诚意,建立起一个可以联系各地区各部门的政府决策的公众参与信息系统,为公众参与提供技术支持和保障,是非常必要的。除此之外,政府还应通过召开新闻发布会、信息通报会、借助广播电视等更多媒体介绍行政决策,尤其是对决策内容直接约束的公众,要采取定向的宣传方式,保证民众能够更多地了解决策的基本内容及其决策背景、决策目的、适用范围,使得更多公众能够发表有效合理的意见和建议。

(四)建构行政决策程序中公众参与的意见反馈机制

如果公众参与仅仅是走走过场,决策机关对公众意见只是听听而已,或者有关方案早在公众参与之前就已经有了定夺,那么,公众参与就成为走过场,对决策结果不可能产生实质性影响,这样的参与是在浪费参与者的时间和精力。因此,为了对行政决策机关的自由裁量权进行限制,同时,为了提高公众参与行政决策的积极性,建立行政决策公众参与的意见反馈机制非常必要。

首先,各级行政机关应有专人负责处理公众意见,负责收集、分析、归纳各方意见。其次,明确反馈公众意见的方式,对直接利益关系人或组织要直接回复;对专业性较强的意见可通过新闻发布会的方式集中回复;对于其他意见,可先对其分类,然后通过报纸、布告栏或互联网的形式回复。最后,如果不进行任何反馈,那么,可以认为该行政决策程序存在重大瑕疵,经由有权机关予以撤销。这样既可以保证公众参与行政决策的真实性,又可以提升公众参与行政决策的积极性。

四、行政决策中公众参与的法治化路径

上述诸多问题及其完善措施必须通过立法的途径解决,立法是公众参与法治化的基础。西方国家一般都是通过《行政程序法》规范其公众参与活动的。我国的《行政程序法》正在紧锣密鼓的起草之中,已经出现了多个专家建议版本,这些版本尽管差异很大,但是,都把行政决策程序作为重要内容。例如,应松年教授主持起草的方案第6条规定了参与原则:“当事人、利害关系人有权参与行政程序的进行。行政机关应当告知当事人、利害关系人享有参与权,并为当事人、利害关系人参与行政程序提供便利。”并在第三章“行政决定一般程序”中详尽地规定了针对特定相对人作出行政决定的程序,比如,第37条规定了程序启动的方式:“行政程序由行政机关依照职权主动启动,或者由当事人向行政机关申请开始。”第五节规定了当事人参与的听证的程序。第四章规定了针对不特定的相对人制定行政规范的程序。其中,第130条规定了行政规范制定的启动程序:“行政规范的制定,由行政机关依职权启动、草拟。公民、法人或者其他组织有权提议制定行政规范。”第133条规定了听取意见的方式:“制定行政规范,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”姜明安教授主持起草的专家建议稿也非常重视公众参与。

但是,二者都还存在一些需要进一步明确的问题,如,公众代表如何产生,剥夺公众参与权的法律责任是什么,决策机关是否应当对公众的意见进行反馈,如何反馈,未经公众参与的行政决策是否有效,等等。我们相信,《行政程序法》的出台将会给我国的公众参与提供有力的法律保障。

注释:

[1]王建芹:《第三种力量——中国后市场经济论》,中国政法大学出版社,2003年,第78页。

[2]罗传贤:《行政程序法基础理论》,五南图书出版公司,1993年,第185页。

[3][美]达尔:《民主理论的前言》,顾昕译,三联书店,1999年,第181页。

[4]张树义:《中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析》,中国政法大学出版社,2002年,第53页。

[5][美]理查德·B. 斯图尔特:《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆,2002年,第6页。

[6]罗豪才主编:《现代行政法制的发展趋势》,法律出版社,2004年,第279页。

[7]苗月霞:《治理理论与中国政府的创新模式》,《特区经济》2005年第3期。

[8]俞可平:《论政府创新的若干基本问题》,《文史哲》2005年第4期。

[9]俞可平:《社会公平和善治是和谐社会的两大基石》,《中国特色社会主义研究》2005年第1期。

[10]梁莹:《治理、善治与法治》,《求实》2003年第2期。

[11]姚永平、梁平:《走向善治》,《探索》2004年第1期。

[12]蔡定剑:《公众参与及其在中国的发展》,《团结》2009年第4期。

[13]朱光磊:《当代中国政府过程》,天津人民出版社,2002年,第99-107页。

[14]刘莘:《行政决策研究》,法律出版社,2003年,第135页。

[15]关保英:《行政法的价值定位》,中国政法大学出版社,1997年,第21页。

《浙江学刊》(杭州)2012年3期第164~171页

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