【内容提要】 2025 年初特朗普政府大幅削减对非援助，不仅对撒哈拉以南非洲造成了急剧的短期冲击，也给非洲国家援助体系结构的完整与存续基础带来了挑战。本文结合美国对非援助项目数据与案例，分析了援助削减的影响机制与影响模式。研究发现，援助项目能否存续，主要取决于其与美国战略优先事项的契合度、资金规模与管理层级。美国援助削减暴露出非洲国家对援助的高度依赖性与既有援助安排的脆弱性。美国特朗普政府对非援助削减的影响远超资金缺口本身，不仅直接削弱了公共卫生、粮食安全等关键领域的公共物品与服务供给，引发了集体行动困境，更造成了高昂的转换成本与治理能力耗损，但客观上也使得非洲国家减少了对美国援助的依赖，转而对新兴援助国进入非洲有更多期待。美国对非援助削减为非洲外援体系的重构提供了历史契机，新兴援助国、传统捐助方与非洲区域组织的互动将重塑援助格局。对中国而言，有效的应对策略并非简单填补资金缺口，而应通过提供精准、可预测的制度性支持，增强非洲公共服务供给的稳定性，从而在体系重构中扮演建设性角色。
【关键词】 美国对非援助；撒哈拉以南非洲；美国国际开发署；非洲援助体系重构
一、引言
作为全球治理体系的重要组成部分，国际发展援助长期深度嵌入发展中国家的经济、社会与政治进程。撒哈拉以南非洲是全球最依赖外援的地区之一，面临贫困、疾病、治理薄弱等多重挑战。美国国际开发署（United States Agency for International Development, USAID）作为美国对非援助的核心执行机构，过去数十年间代表美国政府执行援助项目，在非洲的公共卫生、教育、基础设施及人道主义救援等领域发挥着举足轻重的作用。
2025年1月，特朗普政府签署第14169号行政命令，宣布全面暂停美国援助90天，以重新评估援助项目目标及与美国外交政策是否一致。7 月 1 日，美国国际开发署的运营停止，美国援助改由国务院管理。9 月 2 日，美国国际开发署剩余的工作人员完成了最后的任务，全体员工劳务合同被中止。尽管部分紧急人道主义项目获得临时豁免，但 USAID 绝大多数运营活动仍被中止，其人员规模从约 10 000 人裁减至 15 人，业务并入国务院，超 90% 的援助合同终止。这一急剧政策转向对高度依赖美援的非洲国家造成立竿见影的冲击：索马里 121 个营养中心面临关闭，威胁 5.5 万名儿童生命；马拉维 3.5 亿美元援助冻结导致艾滋病、疟疾药物断供；乍得 10 万名妇女失去产前护理服务。这些案例不仅反映出美援在支撑非洲卫生、人道主义与经济体系中的关键作用，也暴露出受援国在外援突然大幅削减下的脆弱性。
现有研究多集中于援助有效性、援助国—受援国关系及长期持续援助的影响，一般从三个理论视角展开分析。从受援助国发展的视角来看，许多非洲国家财政与公共服务体系高度依赖外援。援助削减会造成资金缺口破坏基本公共服务供给，引发人道主义危机，更暴露其制度脆弱性与发展模式的不可持续性。在援助碎片化日益加深的背景下，美国援助的削减往往导致“援助孤儿”（Aid Orphan）现象，即某些领域或国家因缺乏替代资金而被国际援助体系边缘化，陷入发展真空。因此，援助削减不仅削弱长期发展基础，更直接冲击公共服务的持续性与脆弱群体的生存保障。
从国际发展合作与集体行动的视角来看，发展援助作为受援国公共物品的重要补充，其有效供给往往依赖大国的承诺与投入。作为长期以来最大的援助国，美国在援助体系中发挥着核心的供给者角色。然而，特朗普政府在“美国优先”战略下对援助资源进行重新分配，这种政策内倾不仅体现了美国地缘政治动机的调整，也折射出其国际角色认知的重大转变。在这一背景下，发展援助的整体供给能力不可避免地出现不足。由于美国援助数额大、范围广，援助的大幅削减无法通过市场机制自动调节，加之其他行为体缺乏动力全额补缺美国援助，极易引发集体行动困境，导致多边与区域公共服务与物资供给出现断层，这种合作屡屡受挫的情况将降低长期合作的意愿。这一视角有助于理解为何美国削减援助可能造成多边援助体系应对危机的能力下降，造成地区性公共物品供给短缺。
从制度韧性与路径依赖的视角看，美国长期运营所积累的援助项目网络、本地合作伙伴与治理结构，已构成一种专用性很强的制度基础，其转换成本高昂。由于受援助国已经建立了专门为美国援助服务的机制，加之各种执行援助的多边机构对美国资金存在较强依赖，这种系统架构层面的深度绑定，加剧了援助关系的不稳定性。这些制度的骤然瓦解将产生高昂的交易成本与制度转换成本。在美国单方面削减援助，援助承诺缺乏约束力的背景下，受援助国与执行援助的多边机构难以摆脱对美国援助的依赖。历史上的援助选择深刻制约着未来的发展方向，其体系难以迅速转向其他可行路径。因此，援助削减所引发的不仅是短期的资金缺口，更包括高昂的制度转换成本与持续的调整。这种伤及体系根基的冲击，远比单纯的资金减少影响深远，凸显出当前国际援助架构的稳定性在很大程度上仍依赖于少数主导国家的持续参与。
本文聚焦美国援助骤减对撒哈拉以南非洲造成的多层次影响，基于美国对非援助的历史数据，梳理其援助体系的结构特征与重点领域，分析特朗普政府实施援助削减的具体分布与受影响最显著的项目类型，并通过典型案例，剖析美国援助削减在受援国引发的短期冲击。在此基础上，本文进一步探讨美国政策调整对非洲援助体系造成的结构性影响，以及非洲援助体系在权力格局、资金来源与制度架构等方面可能出现的重构趋势。
二、拜登政府的对非援助体系
在2025 年援助削减之前，美国在撒哈拉以南非洲的援助体系已形成一套结构清晰、重点突出的运作模式，该援助体系由以下几个要素构成。首先是执行机构，美国国际开发署作为主要执行机构，负责发展援助项目的设计与实施，而千禧年挑战公司（Millennium Challenge Corporation, MCC）负责大型基础设施与经济发展项目。其次是重点投入领域，主要包括公共卫生、粮食安全与农业发展、民主治理与法治建设等方面。再次是合作伙伴网络，美国援助通过多边机构、国际非政府组织、本地民间社会组织以及私营部门等多元渠道实施，形成复杂的执行网络。而在拜登政府时期，美国对非援助政策在延续既有框架的基础上，进一步呈现出战略集中的特征，即在资源有限和竞争优先事项众多的背景下，不再试图“全面开花”，而是将援助资源高度聚焦少数几个被认为最符合美国核心国家利益的战略领域。
（一）援助规模与领域高度集中
从美国官方援助机构 USAID 的统计数据可以看出，2021—2024 年，美国对撒哈拉以南非洲的累计援助总额超过 560 亿美元。援助高度集中于少数关键领域：人道主义援助（59.0%）、健康与人口（22.0%），两者合计占比逾 80%。其余领域如治理（3.8%）、教育（3.4%）、农业（2.0%）等所占份额显著偏低。这一分配格局反映出美国对非援助长期以卫生安全与紧急危机响应为核心。
表 1 的数据详细显示了美国对非援助的特征，其背后是“救急”与“维稳”两大核心逻辑驱动，主要应对威胁人类生存的重大危机，并以此为基础维护区域稳定，从而保障美国的长远利益。首先，对人道主义援助的巨额投入，是该地区日益恶化的多重危机所驱动的直接结果。2021 年至 2024 年，撒哈拉以南非洲的多个国家和地区持续遭受武装冲突、政治动荡和极端气候事件的冲击。例如，埃塞俄比亚的提格雷冲突、萨赫勒地区持续的恐怖主义活动以及非洲之角的严重干旱共同催生了大规模的粮食危机，产生了大量流离失所者。其次，健康领域的压倒性占比则体现了美国全球健康安全战略的延续和深化。 根据《美国全球卫生安全战略》（U.S. Government Global Health Security Strategy），美国在非洲加大对疾病监测、快速反应能力与跨境卫生网络的投资，强调与地方政府共建能力、强化公共卫生系统与信息共享机制。与此同时，美国开始推动将传统健康项目（如艾滋病、疟疾项目）与整体卫生安全战略整合，以期使健康援助在应对突发公共卫生风险中具有更强的战略价值。这一调整意味着，美国不仅将卫生援助看作慈善或发展工具，更将其作为一种全球安全战略支点。
（二）实施渠道以非国家行为体为主
根据美国援助官方数据，美国严重依赖非国家行为体执行援助项目。以援助合同金额计算，多边机构（46.7%）、非政府组织（26.8%）与私营企业（11.8%）共同交付了超过 85% 的援助工作。多边渠道中，世界粮食计划署（World Food Programme, WFP）是最大受益方，占多边援助总额的 67.2%，其余资金主要流向联合国儿童基金会（United Nations Children’s Fund, UNICEF）、世界卫生组织（World Health Organization, WHO）、 国 际 移 民 组 织（International Organization for Migration, IOM）和联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization, FAO）等机构。这种实施结构既提高了援助的灵活性和在地覆盖能力，也强化了美国在多边框架中的制度影响力。
表 2 所呈现的美国对非援助的渠道选择，既体现了其自身的路径依赖，也服务于其在非洲大陆的长期战略。这一格局遵循着双重运营逻辑。其一，对多边机构，特别是世界粮食计划署的高度倚重，是美国应对撒哈拉以南非洲频发的人道主义危机时选用的主要合作伙伴。该地区常年面临由气候变化、地区冲突和政治不稳定导致的粮食安全问题。世界粮食计划署等联合国机构拥有无可比拟的全球采购、物流网络，并奉行政治中立性，能够快速、大规模地执行援助，规避直接双边援助可能带来的一些敏感性问题。其二，非政府组织和私营企业项目数量庞大则体现了美国援助推动基层社会发展和市场化改革的运营逻辑。这背后是美国新公共管理理念和发展领域“华盛顿共识”的深远影响，即相信非国家行为体在提供公共服务方面更具效率和创新性，一方面利用非政府组织的在地知识和网络实现“最后一公里”的触及，另一方面通过技术援助、供应链整合和基础设施建设，为美国企业进入非洲市场铺平道路，将发展援助与商业利益相结合。
（三）拜登政府对非援助政策的延续与微调
通过比较美国对非援助中拜登政府与前任政府的数据，拜登政府的援助政策中延续性与脆弱性并存，其政策话语虽更强调“价值观导向”与“伙伴关系”，但在调整对非援助分配的固有偏好后，拜登政府不仅未从根本上扭转非洲国家对美国援助的依赖，反而通过资源分配的调整和渠道的集中化，引发了新的风险。
从援助领域的分配来看，拜登时期的资源投放显示出强烈的“应急—反应”倾向，长期发展议程被显著边缘化。在拜登政府执政期间，人道主义援助的占比从 21 世纪以来 28.3% 的平均水平飙升至 59.0%，成为最重要的援助领域，反映出在非洲气候灾害、粮食危机与地区冲突叠加背景下，应急性与反应性援助主导了资源分配，反映了美国对气候灾害、粮食危机与地区冲突叠加背景下的即时响应援助偏好。与此形成鲜明对比的是，传统的长期发展项目占比显著萎缩。例如，作为美国对非援助旗舰领域的健康与人口领域，其资金占比从 21 世纪 42.6% 的平均水平近乎腰斩至 22.0%（约124.7 亿美元）。同样，对于强化国家自主发展能力至关重要的治理与教育领域，其资金占比也分别从 5.9% 和 6.2% 下降至 3.8% 和 3.4%。这使得受援国的关键公共服务部门，例如卫生、教育、治理，对外部资金链条的依赖性不降反升。
从援助实施渠道来看，拜登政府的价值观话语伴随着交付机制向外部机构转移，集中于少数国际组织和非政府组织，进一步加剧了援助体系的脆弱性。拜登政府强调与“伙伴”合作，其政策话语虽更强调“价值观导向”，拜登政府也注重发挥多边机构在全球治理中的作用和影响力，美国援助渠道选择显示出更高的集中性。这种外部化、集中化的渠道模式，一方面提升了多边机构和民间组织在非洲援助体系中的能见度，另一方面也使得受援国关键部门和公共政策议程更深度依赖外部资金链条。资金流与项目执行的外部化倾向意味着当援助突然削减时，受援国公共体系内难以找到可以承接其服务功能的替代者，极易形成大范围的公共物品真空。总体来看，拜登政府的援助体系虽运作成熟且资金规模庞大，但也使受援国对援助依赖性更高，结构更为脆弱：受援国关键部门深度嵌入美援链条，多边机构与美国资金形成绑定关系，从而在 2025年的援助突然削减中受到重大影响。
三、特朗普政府对非援助的削减及其影响
美国对非援助的突然削减，对撒哈拉以南非洲产生了立竿见影的冲击，暴露出受援国在关键公共领域对美国的依赖与国际援助体系的脆弱。本文在此对援助数据集进行统计分析以识别其特征和趋势，同时通过案例进一步研究美国援助削减造成的影响。
（一）数据分析
基于美国政治新闻网公布的数据，我们对美国援助合同数据进行了分析，涉及撒哈拉以南非洲的 1567 份美国援助合同，总预算约为 197.8 亿美元。然而，其中高达1444 份合同已被终止，最终实际承诺的金额仅为 126.7 亿美元。以下按部门和国别分布展开分析。
1. 援助削减的整体情况
从整体规模与速度来看，极高的合同终止率（约 92.2%）不是逐步收缩的信号，而是援助全面削减的证据。如此密集的终止在短期内将直接导致受援国关键公共服务的中断，增加受援国出现人道主义危机的可能性。粮食配送、学校供餐、营养补充项目、基层医疗与疾病筛查等公共服务都暴露在停摆的风险中。
表 3 所呈现的援助削减模式，体现了特朗普政府对不同类型援助优先级的重新排序。核心的传染病应对，例如艾滋病，与若干紧急人道项目保留的合同数相对更多，而粮食安全、能力建设、治理与教育等长期发展投资则被大规模削减。因此，援助项目能否存续，主要取决于其是否具备政治显示度、短期援助效果的可量化性以及削减可能产生的政治风险。例如，美国的旗舰援助项目“总统艾滋病紧急救援计划”（President’s Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR）具有强大的跨党派政治基础和国际声誉，完全终止此类项目将引发巨大的政治反弹和声誉损失，其政治成本远高于项目本身的执行预算。同样，部分人道主义救援得以保留，也是为了避免因坐视人道灾难而招致的国际舆论与国内批评，属于美国声誉危机管理的一部分。与之相对，长期制度建设与能力累积相关的项目被大幅削减，这些旨在增强受援国造血功能的项目由于其政治影响力有限，因此最先被放弃。因此，美国残余的援助体系虽然在短期内维系了最基本的救济功能，却是以牺牲非洲国家长期的内生发展能力为代价的，势必削弱其应对未来冲击的基础。
2. 援助削减的选择逻辑
美国政治新闻网的数据表明，美国援助削减的分布并非随机，而是遵循特定逻辑的选择过程，其结果主要由项目的内在属性与组织结构所决定。具体而言，项目的组织层级、区域嵌入程度及其合同性质，均与项目的存续与否表现出显著关联。
在国别层面，援助削减呈现出双重效应。对于南非、肯尼亚和埃塞俄比亚等制度相对健全的大国而言，尽管承受了超过十亿美元的绝对资金损失，其尚能部分化解该冲击。然而，马里、中非共和国这类治理脆弱的国家援助崩溃的风险高于其他国家。在这些国家，援助已深度融入其治理结构，因此少数关键项目的削减便足以导致公共服务体系的瘫痪。
在项目层面，选择标准同样清晰，项目的归属地、与“美国优先”政策的契合度、项目估算成本以及合同剩余时间是四个核心影响因素。项目与美国政策重点的匹配程度决定其去留，与“美国优先”政策的契合度越高，项目被削减的风险则显著降低，体现美国援助重心转向具有高度战略意义或政治价值的项目。此外，项目的投资规模与合同周期同样是重要的筛选依据。项目的成本规模与削减风险呈负相关，即成本越高、规模越大的项目被削减的概率反而显著降低。因此，回报周期长、以制度建设为导向、项目设施难以转作他用的治理类项目被优先削减，而短期见效快、成果易衡量、符合援助国即时利益的项目则更可能保留。
（二）案例分析
美国对非援助的突然削减，在不同领域引发了深度冲击，不仅体现了受援国关键部门的脆弱性，也反映出国际援助制度的相互依赖性。援助在具体机构和受援群体间的作用路径，能够反映其影响机制的实际运行方式。为此，本研究选取粮食安全与公共卫生两个美国对非援助的代表性领域，开展案例分析。
1. 粮食安全与多边协调体系遭到破坏
世界粮食计划署作为美国国际开发署最大的多边合作机构，在 2000—2024 年间接收美方援助达 420.7 亿美元，占美国多边援助总额的 57%。该机构的运营架构、采购流程和配送体系已高度适应美国资金模式与政策要求。2025 年美援削减导致 WFP资金规模缩减 40%，其位于非洲的 16 个国家应急项目面临运营危机。在埃塞俄比亚、南苏丹等国，营养补充项目和学校供餐计划被迫暂停，超过 300 万脆弱人口面临粮食短缺。WFP 的案例表明，主要捐助方的突然退出将使针对特定机构的投资沦为“沉没资产”，不仅直接削弱援助交付能力，更导致整个粮食援助供应链发生断裂和脱节。同样，联合国儿童基金会致力于围绕美国的援助项目，进行供应链的设计与优化，但也因援助消减陷入了危机之中，在 2025 年，至少有 1400 万儿童无法继续获得营养支持和服务，多达 2300 个救生稳定中心（为患有严重消瘦和医疗并发症的儿童提供重症监护）面临关闭或严重缩减，这使非洲儿童面临严重营养不良和更高的死亡风险。
美援资金削减同样使专注于长期农业研究的国际农业研究磋商组织（Consultative Group on International Agricultural Research, CGIAR）陷入了运作危机。该机构所倚赖美国资金开展的关键作物改良与种子系统开发项目被迫中止，其影响则沿着 CGIAR的协作网络传递，波及了从地方合作社、私营企业到跨国研发伙伴的多个层级。这一事件不仅展示了援助削减所固有的“乘数效应”，也验证了制度互嵌性所带来的脆弱性，即关键节点的失效将导致整个协作网络的功能失调。
2. 公共卫生项目崩溃与卫生系统退化
在公共卫生领域，援助削减对机构运营和民众健康造成了重大影响。世界卫生组织因美国暂停支付 2024—2025 年度会费及多边捐款，面临高达 6.5 亿美元的资金缺口，被迫裁员超过 8000 人。其疟疾防治项目预计出现严重倒退，基于新冠疫情期间疟疾预防、诊断、治疗中断情况的模型显示，美国削减援助将导致次年非洲地区新增约 1400 万疟疾病例和 4.7 万死亡病例。
此外，即便是被官方列为“豁免项目”的美国总统艾滋病紧急救援计划PEPFAR，其干预效能也因其所依赖的基层医疗机构关停而受到了严重损害。以津巴布韦为例，多家由 PEPFAR 支持的 HIV 检测与治疗诊所因缺乏资金而关闭，直接导致社区健康网络的运作停滞，使成千上万名 HIV 感染者的持续治疗被中断。联合国艾滋病规划署的报告也证实，多国的社区卫生工作者与相关管理岗位被大量裁撤，严重削弱了项目的支持机制。有研究表明，即便有名义上的豁免政策，援助削减仍将造成数以万计的额外 HIV 相关死亡。因此，核心治疗项目的名义存续并不能保证其有效性，其干预效果将会大打折扣。
构成公共卫生体系基石的供水、环境卫生和个人卫生（Water, Sanitation and Hygiene, WASH）项目也遭受了毁灭性打击。这些项目通过提供清洁饮用水、建造卫生设施和推广卫生习惯，构成了抵御霍乱、新冠肺炎等传染病的第一道防线，是实现联合国可持续发展目标 6（Sustainable Development Goal 6）的关键。然而，援助的突然削减导致马里和布基纳法索两国超过 67 万人无法获得清洁水等基本生活必需品，并迫使在建水井、管道和社区厕所项目大规模停工。这不仅会直接推高致命疾病的暴发和传播风险，还将显著加剧妇女和女童的取水负担与安全风险，因为她们往往是家庭取水任务的主要承担者。高度依赖援助的基础卫生防线的崩溃清晰地表明，一旦外围的生存支撑系统被侵蚀，即使是核心的疾病治疗项目也难以独立维系其有效性。
同 样 受 到 重 创 的 还 有 美 国 总 统 抗 疟 疾 倡 议（President’s Malaria Initiative, PMI）。美国政府自 2005 年以来一直在通过 PMI 参与全球疟疾防治工作。该项目在乌干达、坦桑尼亚等疟疾高发国长期资助大规模的药浸蚊帐分发、杀虫剂喷洒和预防性治疗以保护弱势群体。然而，在美国政府 2026 财年的预算申请中，疟疾资金为 4.24亿美元，大幅减少了 3.81 亿美元。援助削减意味着约 1300 万人将无法获得有效的防蚊保护，超过 10 万疟疾感染者将因此死亡。在非洲多个国家，计划中的防蚊帐发放活动或季节性化学预防（Seasonal Malaria Chemoprevention, SMC）活动被推迟或取消，药物和快速诊断试剂库存严重不足。特别是在孕妇和儿童中，服务中断将迅速提升疟疾感染率与死亡率。这种具体项目的停摆，比宏观数据更能说明援助削减如何转化为个体家庭的灾难。
除了具体公共卫生项目受到援助削减的影响，援助削减对受援国的负面影响在政治制度脆弱的环境中更为显著，尤其体现为地方公共服务的迅速瓦解。由于这些服务在人员与物资方面高度依赖外部合同，合同的终止立即引发了基层卫生、教育与农业推广机构的人员流失和物资断供，导致服务覆盖范围的急剧萎缩。此外，地方政府有限的财政能力，使其无法有效应对这一局面。无论是通过税收或是预算调整来替代外援资金都面临着行政程序与采购规则的严重制约，导致了资源调配的显著滞后，无法匹配服务中断后急剧增长的社会需求。这种政府服务真空体现了政府治理能力受到援助削减的影响，又不可避免地侵蚀了社会信任与地方权威。对于长期依赖外部援助的社区而言，国家能力的缺位会削弱其政治认同，并为地方非正规权力集团的扩张提供了条件。在马里这类本已存在治理危机的地区，上述影响被进一步放大。公共服务的持续退化激化了社会矛盾，促使部分群体采取对抗或流徙的方式寻求自保，这反过来又破坏了本已脆弱的财政收入基础与社会秩序。因此，脆弱国家援助被削减的后果绝非短期的资源损失，而是一种能够触发恶性循环、侵蚀国家治理根基的系统性危机，可能导致受援国家陷入长期的发展倒退。
上述案例表明了非洲援助体系的问题。一方面，受援国国内公共服务体系与援助项目深度绑定，缺乏应急缓冲和能力替代机制；另一方面，多边机构在资金结构、组织设计和运营模式上对单一捐助国存在过度依赖，难以应对突发性资金削减。这种嵌套性依赖导致援助削减的影响远超资金减少本身，进而引发整个协作系统的连锁失效。美国援助削减不仅带来物质层面的资源缩减，更造成受援国地方治理能力的全面削弱。非洲国家应对公共卫生危机和粮食短缺的能力被严重削弱，国际援助体系亟须改革与重构。
（三）援助削减的短期后果与影响
1. 受援国的直接社会经济后果
援助削减对受援国的直接后果不仅表现为服务点的关闭或物资短缺，更通过三种互相影响的机制快速扩散，增加了非洲出现大规模人道主义危机的风险。
第一，供给链与库存枯竭。当前援助依赖全球化经济展开，诸如抗病毒药物、疫苗、治疗性食品（Ready-to-Use Therapeutic Food, RUTF）等物资并非即时在非洲本地产出，而是依赖国际采购与跨境物流；当主资方暂停付款或终止合同，这类卫生健康与营养项目只能依赖现有库存，而药品断供与营养补给中断将直接导致病死率与住院率上升。上述有关多边机构的案例分析表明，美国援助削减已造成大规模 RUTF与其他紧急食品的供应链中断，数百万依赖治疗性食品的儿童面临治疗中断风险。一个名为政策、证据、分析、证据、研究和学习（Policy, Evidence, Analytics, Evidence, Research and Learning）的援助项目被迫中断，该项目每周更新非洲粮食安全危机的演变情况，失去对粮食安全的实时监控将增加及时预防人道主义危机的难度。
第二，人力资源的即时流失。多数援助项目雇佣本地医务与社会工作者作日常运作支撑。资助一旦被大幅削减，受援助资金支持的本地雇员通常要被解聘或停薪，导致社区层面的卫生服务覆盖骤降、检测与随访工作中断、疾病监测薄弱。随着依赖美国援助资金培训的基层公共卫生专家流失，若干全科、专科诊所由于缺乏后续资金支持被迫关闭，直接削弱了对慢性病、预防接种和孕产保健等公共物品与服务的供给。例如，在削减金额排名前 20 的项目中，有一个价值 3.14 亿、为期七年的项目旨在为刚果民主共和国提供优质综合医疗服务，项目的突然中断，意味着之前所有的人力资本投资，如培训、建立的合作网络等都付诸东流。
第三，危机应对能力羸弱，财政替代不及时。短期内，受援国政府若要填补外援空缺，需同时动员国内预算、争取其他捐助者并调整采购程序，这三个步骤都需要时间和政治资本。而非洲数量众多的治理能力羸弱、冲突频发的国家往往缺乏替代财政与管理能力，项目中断很快转为服务真空，增加公共事件、社服中断后的社会动荡与脆弱性反弹风险。以教育、治理与能力建设型项目为例，诸如教师培训、基层卫生系统强化，难以用短期应急资金替代，长期影响可能在数年内显现为疫病负担反弹、儿童发育损失与地方治理能力退化。综上，援助削减的直接冲击要通过供给链、人员与公共财政三条互相耦合的路径来评估，而不是仅以表面受影响项目数目来计量。
2. 多边机构放大对非援助削减的负面效应
美国援助的大幅削减并非只在受援助国直接造成物质和人才的流失，其风险还会通过影响华盛顿共识下建立的国际援助机构进一步冲击受援国，触发国际层面的援助重新配置与援助碎片化。
首先，援助削减影响了多边机构的正常运营，放大了对非援助削减的负面效应。资金削减触发了多边机构和与其对接的非洲民间组织的预算重编。当前 WFP 等在对非援助中发挥重要作用的机构正面临约 25%—30% 的预算降幅，多边机构不得不精简驻非国家办公室人员、调整物质配给、压缩在非援助的目标群体以及裁撤对非援助项目。人道主义救援范围在多个非洲国家同时收缩，在受援国层面产生即时的公共服务真空，加剧了粮食危机和营养危机。
其次，资源集中依赖的脆弱性使得美国援助削减的冲击在非洲被成倍放大。当美方通过多边机构和大型非政府组织拨付援助款项和物资时，本地政府与基层服务提供者对外部合同与国际采购形成了一定的依赖。而由于 WFP 项目深度嵌入了非洲本地非政府机构以及非洲粮食供应链，援助削减不仅导致本地采购计划、仓储与分配节点不再运转，而且由于多边机构的项目周期通常跨越数年，美国资金的突然削减使得这些机构无法帮助非洲应对未来不可预期的危机。当受援国需要长期稳定的支持时，多边机构却因主要捐助方的政策变化而陷入运营困境。
再次，多边机构协调机制的失灵导致援助体系的整体效率大幅下降，对非援助格局面临重构。在美国削减援助后，多边机构信息共享平台的维护能力下降，捐助方之间缺乏有效沟通。同时项目评估和监督能力受限，援助质量难以保证。而政策对话机制运转不畅，影响援助与受援国发展战略的协调。西方资金的“退潮”将促使部分受援国转向发展理念与援助逻辑迥异的新兴伙伴。这一转变不仅是资金来源的更替，更是发展模式的转型。以中国为代表的新兴援助方，其投融资多以基础设施建设与商业性贷款为核心，这与西方传统上侧重于治理、社会部门和人道主义援助的模式存在显著差异。这种发展模式的转向，固然带来了非洲急需的基础设施，但也存在潜在风险。例如，对资本密集型项目的过度倾斜，可能导致本已脆弱的社会部门进一步受损或陷入债务陷阱，最终偏离包容性发展的长远目标。
最后，援助削减的突发性也加剧了“援助孤儿”现象的产生。对于非洲大陆上地缘战略价值不高但人道需求紧迫的国家，例如尼日尔与布基纳法索，其援助需求尤其容易被特朗普政府所忽视，而另一些地区则可能获得不成比例的过度关注。这种资源错配的现象，揭示了当前国际援助体系的内在缺陷，也就是它难以有效应对源自主要援助国的政治冲击。
综上所述，特朗普政府时期对非援助的削减，呈现出规模大、领域集中、选择标准明确的特点。数据显示，超过 90% 的合同被终止，且削减重点集中于粮食安全、能力建设、治理与教育等长期发展领域，反映出援助优先级向短期可量化成果及政治风险可控的项目转移。总体而言，此次援助削减在短期内显著加剧了撒哈拉以南非洲部分地区的人道主义压力，暴露了受援国公共服务体系与外部援助之间的高度绑定以及国际援助网络对主要出资方的依赖。
四、非洲援助体系的重构
美国大幅削减对非援助不仅造成了直接的资金缺口，更对非洲发展格局产生了深层次影响。这种影响贯穿于援助资金流向、执行路径、权力格局与自主性等多个维度，非洲援助体系亟须重构。
首先，美国的退出所引发的即时危机与资金断流，触发了多方对旧有援助体系的反思，直接推动了非洲援助体系的重构进程。在马拉维，美国资助的移动诊所项目因美国援助骤减被迫停止，对偏远地区的孕产妇和儿童健康服务造成严重中断，导致疫苗接种率和产前护理覆盖率明显下降。在马里，约两万名美国援助受益者被剥夺教育机会，间接影响地区文盲率与职业技能积累。在埃塞俄比亚的提格雷地区，粮食援助和医疗物资的缺乏，造成数百万流离失所者营养不良。这些危机表明，原有以美国为“系统稳定器”的援助模式已难以为继。美国的退出不仅造成资金锐减，更引发了国际发展合作的集体行动困境：其他捐助方既无能力、也缺乏充分动机完全填补美国留下的缺口。其结果可能是非洲外援体系从可以通过多边机制协调的集体供给，逐渐变为各个援助国各自行动，导致援助碎片化，其连续性和可预测性被严重削弱。正是这种情况迫使其他各方开始寻求新的解决方案，拉开了非洲援助体系重构的序幕。 例如，欧盟正试图整合成员国力量以建立更统一的援助阵线；非洲联盟则更积极地呼吁“援助本土化”，提升受援国自主权。与此同时，新兴援助国和私人资本正以更灵活的方式进入传统领域。
其次，美国援助的退出打破了非洲在援助领域对单一模式的依赖，为援助执行路径的多元化重构清除了障碍。美国构建的高度制度化的援助体系涵盖项目设计、资金流动、监督评估和伙伴关系网络，其运作高度依赖美国的主导作用及其特定运作模式。一旦美国削减资金，该系统内已形成的制度与人力资本，如熟悉美国援助流程的本土人才、适配美国标准的项目管理体系，其价值将急剧下降，形成典型的执行能力耗损。例如在刚果民主共和国，原本用于保障孕妇抗疟预防治疗的药品供应链受到破坏。而在肯尼亚，特朗普政府对 PEPFAR 的拨款骤减使数万名社区健康工作者失业，许多艾滋病预防与治疗项目被迫暂时关闭，直接削弱地方卫生系统的执行能力。这些耗损难以通过短期替代资金弥补，一次性财政冲击导致长期治理弱化。因此，美国援助的削减在对非洲援助产生负面影响的同时，客观上也使得非洲国家不再期望依赖单一的美国援助路径，为体系重组提供了窗口。非洲国家可能借此推动援助体系去中心化，寻求更加多元化的合作伙伴，或加强区域组织在援助协调中的主体作用，推动从“受援”走向“自主”的制度重构。不过，这种合作格局的重组虽然为非洲提供了新的发展机遇，但不同援助模式之间的标准差异、协调困难也带来了新的挑战。
再次，美国削减援助加速了援助体系内部的权力转移，推动了非洲援助体系从西方主导模式向新兴模式并存的格局重构。美国削减援助标志着美国主导的发展援助委员会（Development Assistance Committee, DAC）这一西方援助集团进一步衰退，援助体系内部权力的重新分配与新兴援助模式的兴起正因美国援助削减而加速。其中，传统西方捐助方，如欧盟，虽试图维持影响力，但面临预算限制与公众压力，难以填补美国援助削减产生的资金缺口。而新兴援助体，如中国、印度、土耳其及阿拉伯国家则可能凭借不同的援助哲学、条件和资源投入方式，获得更大的规则制定权和议程设置能力。具体而言，在南非，美国援助项目缩减凸显了中国和其他新兴捐助方在基础设施与能源项目上的话语空间的扩大。而在刚果、埃塞俄比亚等国家，中国在基础设施、交通、电力方面的援助正以商业贷款加基础设施建设方式扩大，这种模式与传统西方以社会部门为主导的援助模式存在显著差异。
基于以上变化，中国可能成为占据对非援助中心地位的关键行为体。其以基础设施为导向、强调“发展共赢”且条件约束较少的援助模式，与西方传统强调治理、人权与环保的附加条件形成鲜明对比。若中国及其他新兴国家扩大对非援助，非洲外援体系或将逐步分化为全球北方模式与南方模式并行的双轨格局。不同理念、标准和优先领域的援助方式同时存在，既可能带来良性竞争，也可能导致规则冲突和协调失效。
最后，非洲援助体系重构的核心在于自主性的提升，非洲国家与区域组织正从被动受援转向主动塑造，在援助体系重构进程中展现出不断增强的自主能动性。外援体系的重构并非仅由捐助国驱动，非洲国家的策略选择与谈判能力同样至关重要。非洲联盟（African Union, AU，简称非盟）、非洲开发银行（African Development Bank, AfDB）以及若干区域经济共同体在理论上具备协调资源、设立区域缓冲基金与推动跨国公共物品供给的能力。面对美国援助削减，非洲国家可能采取三类应对策略：其一，替代型策略，积极寻求与中国、印度等非传统伙伴合作；其二，自主型策略，加快推动区域一体化与内部资源动员，降低对外部援助的依赖；其三，制度型策略，通过非盟等机制集体发声，倡导基于非洲优先议程的援助架构改革，推动国际援助体系向更加公平、包容的方向演进。因此，美国对非援助的削减一方面暴露了非洲外援体系的深层脆弱性，另一方面也为其未来走向更加自主、多元和可持续的发展模式提供了历史性的重构契机。若能抓住制度重构的机遇，非洲区域主体有望在中长期增强对援助议程的塑造力。
五、结论
美国对非援助的突然削减，是其一次外交政策的急剧转向，也对撒哈拉以南非洲发展进程的抗风险能力进行了压力测试。这一行动通过直接与间接两种机制产生多重影响。在直接层面，援助削减重创了非洲国家本就脆弱的粮食安全结构、公共卫生系统与基本公共服务供给，暴露出受援国在发展路径上对外部援助的深度依赖。在援助机制层面，它引发多边机构功能萎缩、援助国协作机制失调，加剧了“援助孤儿”等根源性问题。援助削减的背后，既反映了美国国内政治对外交政策的深刻塑造，也凸显出全球发展合作体系中固有的集体行动困境与制度脆弱性。这一事件也表明，国际发展体系的高度制度化并未能有效缓解核心国家单边行动所带来的风险。美国援助削减所引发的体系性冲击，将持续影响撒哈拉以南非洲的发展轨迹与国际援助体系的运作方式，未来可能呈现三类情景。
第一种情景是出现部分补偿下的公共产品供给不足。全球北方国家虽有意在短期内增加援助投入，但因财政与国内政治约束难以完全填补美方退出的缺口。非洲地区仍将面临由体系缺陷所致的长期资金短缺，尤其是在医疗卫生、基础设施和气候变化适应等关键领域。非洲将面临援助总量减少、到位延迟、领域分布不均的问题，关键公共卫生与基础民生领域将持续出现资金缺口。为此，包括中国在内的新兴援助伙伴最有效的介入回应不是全面填补资金缺口，而是通过提供灵活拨付的赠款，优先保障关键医疗与营养供应链的连续性。同时，应将短期应急供给与长期能力建设相结合，建立区域性联合采购与物流平台以提升应对速度与成本效益。例如，通过技术转让和种子基金等方式，支持非洲在当地实现药品与医疗物资的生产，从根本上降低其对新的援助策略外部供应链的依赖。这一策略聚焦提升非洲社会自身抵御外部冲击的能力，旨在满足非洲大陆最基本的人道主义需求，维护社会稳定。
第二种是援助联盟重组驱动的制度路径再造。美国援助削减可能促使其他援助国重新协商，形成以多边机构及新兴发展伙伴为核心的新援助联盟体系。在这一情景下，不同援助集团可能依托地域或主题形成合作分工，例如法国主导萨赫勒地区，英国侧重东非，而新兴援助国则可能更专注于能源和基础设施等特定领域。尽管该路径有助于缓解部分资金缺口，但也可能加剧援助覆盖盲区等问题，非洲国家将面临碎片化援助环境与更高的选择与协调负担。面对援助信任度不高与援助合作不规范的问题，新兴援助国应定位为援助体系整合的推动者，依托多边构进行议程设置，深耕区域合作以拓展影响力。具体而言，中国等援助国家应优先与非盟、非洲开发银行等区域机构建立配套机制，例如设立由多方出资的联合快速反应基金或风险池，以此提升资金覆盖面与制度正当性，从而减少资源错配与恶性竞争，提升整个援助体系的效率。
第三种是援助削减下的集体行动失败。如果传统的非洲援助国未能对美国的退出做出有效响应，受援国也在短期内难以筹措外部资金，那么公共卫生、粮食安全与治理的脆弱性将可能触发区域性人道危机，甚至对全球安全与稳定构成严峻挑战。国际社会若不能及时有效地协同应对，整个非洲的发展进程可能面临严重挫折，多年发展成果付诸东流。为此，政策的重心应转向防范援助体系崩溃，例如增加混合商业化贷款和社会部门援助，加强区域性基础设施建设和能力建设，改善区域基础设施的可持续性。例如，通过优惠贷款支持跨国物流、仓储等区域公共物品的建设，以保障紧急物资的流通。设立由多方出资的联合快速反应基金，使得援助能够触及更广泛的群体。同时，多方共同参与的模式也赋予该基金更高的公信力与合法性。同时，把优惠贷款、混合赠款与技术援助结合起来，以定向赠款支持基层卫生人力与药物储备体系。这种介入方式旨在通过巩固区域层面的硬件与软件，防止局部危机外溢。
综上，面对美国援助削减带来的不确定性，美国留下的资金缺口将由传统援助国、新兴伙伴与非洲自主机制共同填补，而对中国而言，可行的路径是通过开发具有较强确定性、资金去向可追踪且与区域机构协同的资金参与援助方式。这既能维护短期人道与健康成果，也能稳固长期政治与经济合作基础。因此，国际援助的终极评价标准应在于其能否成功给受援国赋能，并最终促成援助关系的终结。这意味着，援助的核心使命必须从资金转移转向制度能力的内生性培育与自主发展权的移交。从长远来看，唯有通过真正的多边协作与对受援国自主性的充分尊重，全球发展合作才能有效应对未来可能出现的冲击，实现更具包容性和韧性的发展治理新模式。
