内容提要：目前，研究者尚未对法院实施阅核制的正当性达成共识。其中一个重要原因是未厘清阅核制与审核制、审批制、签发制之间的关系，将它们混淆讨论。阅核制不同于审批制，但与审核制基本无异。阅核制的产生主要是为了提升案件裁判质量，确保司法的公正性与权威性。阅核制是一种有利于提升组织决策质量，减少管理者与实施者之间的信息不对称，增强组织决策的一致性及使组织决策满足制度环境要求的有效组织设计。当前法院实施的阅核制并非司法责任制改革的倒退，而是基于实践反馈的组织自我修复。为提升阅核制的实施效果，未来有必要拓展院、庭长的审判监督职权，完善院、庭长办案制度并提高员额法官比例。
关键词：司法责任制；审判监督管理；员额制；阅核制；院、庭长
一、问题的提出
理顺法院院、庭长的审判监督管理权责是我国审判权力运行机制改革的重要内容。上一轮司法改革将院、庭长的监督管理职权主要限定于亲自参与个案审判和宏观的审判监管，院、庭长不再签发其未参加审理的案件裁判文书。这一院、庭长审判监督管理权的行使方式在案件阅核工作机制（下称阅核制）实施后发生了改变。最高人民法院于2023年印发了《关于完善案件阅核工作机制全面准确落实司法责任制的指导意见》（下称《阅核指导意见》），对阅核制的目标要求、主要内容等作出了详细要求。随后，全国多个省份先后启动实施阅核制。
长期以来，对于院、庭长是否应当检查和签发法官的裁判文书问题，一直存在着争议。在1980年至1981年时，实务界就曾以《人民司法》杂志为主要平台，对与阅核制有密切联系的案件审批制开展过针锋相对的集中讨论。近期，阅核制的实施再次引发了各界对院、庭长检查法官裁判文书的探讨。支持阅核制的研究者认为，阅核制是一种快速、直接、便捷和低程序成本的内部监督、纠错方式，加入了集体的经验智慧，能够切实有效地防控审判风险外溢。对阅核制实施持谨慎态度的学者则认为，阅核制与各国通行的法官独立的宪法原则相悖，其正当性和可行性尚未经过充分论证，希望借该制度提升审判质效的难度非常大，容易对司法权的独立行使造成伤害。
上述研究在揭示阅核制实践功效的同时，也展现了制度实施中的潜在风险。然而，支持阅核制的既有研究主要论述该制度的合政策性与现实合理性，较少从理论层面解释阅核制的生成和运行机理；对阅核制持谨慎意见的研究则主要基于一些法学理论对尚未发生的风险进行预判，现实说服力不足。阅核制不仅是一个政策问题和法律问题，更是一个关于审判权与审判监督管理权运行的组织问题。因此，有必要在厘清阅核制与相关易混淆制度关系的基础上，梳理阅核制的生成历史，剖析其运行的组织原理，进而为完善该制度提出对策。
二、阅核制与审批制、审核制、签发制之差异
当前学界对阅核制产生分歧的一个重要原因是存在多个描述院、庭长审查裁判文书行为的名词，讨论者将这些含义相近或相反的名词混在一起使用，导致彼此争论的可能不是同一制度。在阅核制实施以前，法院内部存在着两种院、庭长监督管理案件审理的机制：一种是院、庭长可以径直改变法官的裁判结果，且未明确院、庭长需承担责任的审批制；另一种是院、庭长不能直接改变法官的裁判结果，且需对自己审查的案件负责的审核制。至于法院内部长期使用的签发制，在司法实践中有时表现为审核，有时表现为审批。经对比发现，此次法院推行的阅核制不是审批制，但与审核制基本相同。
第一，阅核制与审核制中的院、庭长都不能直接改变法官的裁判结果。1978年党的十一届三中全会之后，法院的司法审判工作逐步恢复正常。1979年，时任最高人民法院院长江华在部分高级、中级人民法院和军事法院负责同志座谈会上强调：“审判庭庭长和法院院长在审核案件时，要认真考虑合议庭的意见。如果要加以改变，要由合议庭进行复议，如果合议庭坚持原来的意见，应提交审判委员会讨论决定，不能领导人个人说了算。”
在正式制度层面，改革开放后最早对审批制做出正式规定的是1981年施行的《最高人民法院审批案件的办法（试行）》，其中仅对院长、副院长审批案件的范围做了规定，没有明确院长、副院长不得直接改变裁判结果。1997年党的十五大后，最高人民法院连续出台司法解释，规范院、庭长审查裁判文书的权力及其程序。这些规定的内容与阅核制基本相同。
例如，1999年最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》中明确提到：“随着合议庭的职责逐渐强化，院领导和庭领导具体审批案件的做法要逐步弱化。”“在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定。”2002年施行的《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》的第16条和17条分别规定：“院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核，但是不得改变合议庭的评议结论。”“院长、庭长在审核合议庭的评议意见和裁判文书过程中，对评议结论有异议的，可以建议合议庭复议，同时应当对要求复议的问题及理由提出书面意见。合议庭复议后，庭长仍有异议的，可以将案件提请院长审核，院长可以提交审判委员会讨论决定。”此后，2010年施行的《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第7条重申，由审判长提请院长或庭长决定组织相关审判人员共同讨论的案件讨论意见，仅供合议庭参考，不影响合议庭依法裁判。可以看出，审核制在制度层面并未赋予院、庭长直接改变合议庭或独任法官裁判结果的权力。
笔者在多地法院对工作20至30年的法官和院、庭长的访谈也显示，在审核制施行期间，院、庭长在实践中的做法与制度规定基本一致。院、庭长对独任法官或合议庭的裁判结论有不同看法时，或是建议复议，或是组织庭务会讨论，或是向分管副院长、院长汇报后提请审判委员会讨论，基本没有出现过院、庭长直接改变裁判结论的情况。
第二，阅核制与审核制中的院、庭长均需对审查过的案件承担责任。最高人民法院于1998年施行的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第26条规定：“院长、庭长故意违反法律规定或者严重不负责任，对独任审判员或者合议庭的错误不按照法定程序纠正，导致违法裁判的，院长、庭长、独任审判员或者合议庭有关人员均应当承担相应责任。”同年施行的《人民法院审判纪律处分办法（试行）》第8条规定：“审判人员在履行职务中出现错误造成严重后果，主管领导负有责任的，应当追究主管领导相应的责任。”
院、庭长对审查过的案件承担责任的一个重要条件是，能够有证据证明院、庭长确实审查过该案。在全国法院建立较为完善的全程留痕网上办案系统之前，合议庭和独任法官会将草拟好的裁判文书打印出来附上发文签，交院、庭长审核。院、庭长的意见会写在裁判文书的草稿上，最后在发文签上签名并附上日期。在调研发现的唯一一例基层法院分管副院长直接改变独任法官意见的民事案件中，裁判文书的签发稿上虽然没有院领导变更的痕迹，但承办法官在内卷中专门附上了该院领导要求法官变更结果和法官自己不同意的情况说明。而在法院实现无纸化办公后，院、庭长的签发在法院内网系统中完成，较纸质签发更便于追溯审核痕迹。
不难发现，阅核制所反对的审批制既无正式规定的支持，也非司法实践中的普遍现象。相反，有正式制度依据且司法一线长期采用的审核制与当前最高人民法院推行的阅核制之核心规则基本相同。
从《阅核指导意见》的制度文本来看，阅核制与审核制的区别主要有两点：首先，阅核制更为详细地明确了院、庭长阅核的主体、方式、范围等操作规范；其次，阅核制明确了院、庭长建议将案件提交专业法官会议讨论的程序，强调院、庭长阅核“四类案件”与履行监督指导职责不属于违规干预过问案件。就实质而言，阅核制与审核制的差异甚微。当前将院、庭长审查案件裁判的制度称为“阅核制”而非“审核制”，原因之一是上一轮司法改革的相关研讨将审核制与审批制混同，导致审批制和审核制被一并批评。最高人民法院为避免各界将此次实施的制度误读为审批制，弱化院、庭长强势干预的行政色彩，才以阅核制的新名推行。
三、院、庭长审（阅）核案件的现实原因
为什么院、庭长审核案件的制度在上一轮司法改革中被取消之后，当前又以院、庭长阅核案件的制度形式回归？梳理历史并观照当下后可以发现，院、庭长审（阅）核案件制度的产生及恢复，主要是为了提升案件裁判质量，确保法院司法的公正性与权威性。
（一）院、庭长审（阅）核案件制度的产生：法官的文化程度和专业水平不高
由于我国法学教育的起步晚、规模小等原因，法院的司法实践长期受法官文化程度较低和司法业务知识水平不高的困扰。1938年，时任陕甘宁边区高等法院代理院长的雷经天即指出：“现有司法干部多未进过专门学校，主要的是依靠他对于人民、民族、国家的忠诚，获得人民的信任。”在这种情况下，为确保案件的正确处理，院、庭长会对案件进行仔细审核。1943年，雷经天在关于边区司法工作的发言中自述：“过去在我的手上，不是独立判决的，推事问了案子以后要写一个意见书，写出诉讼当事人的情况，他告的目的，事实的经过，怎样处理，提具体的意见。这意见书同诉状案卷口供一切东西都交来，我看了他的意见书，再看案卷口供，看问的里头有什么毛病，为什么要这样处理，我也写了一个意见书，我们有同意的或不同意的都说出理由，这样对案子就有一个全部清楚的了解。”
法官的文化程度较低和司法业务知识水平不高的问题，在中华人民共和国成立后的较长时间内一直存在。董必武曾指出：“从干部的条件看，目前各级法院真正受过大学法律教育的为数并不多。”因此，1954年《中华人民共和国人民法院组织法》实施时，主流意见认为：“按照目前法院具体情况，未直接参加合议庭的审判庭庭长、院长的适当指导和判断，尤其在适用法律上，还有必要。” “至于哪些案件合议庭可以自行决定，哪些案件须经庭长、院长或审判委员会讨论（讨论时亦须制作评议记录）决定，可根据案件性质和干部强弱等实际情况自行研究确定（判决书的签发制度亦同）。”此外，由于历史原因，这一时期各级法院留用了大量旧人员。如果没有院、庭长审核案件并签发裁判文书，还可能形成由旧人员独立审判的被动局面。
我国在1958年至1976年培养的法科毕业生数量很少。导致了法官文化程度较低和司法业务知识水平不高的情况，这在改革开放初期也未得到明显改善。1982年，时任最高人民法院院长江华将当时法院司法人员的构成情况总结为“量少质弱”。据最高人民法院统计，1984年全国法院的15万干警中，“大专以上文化程度的只占总人数的7%，其中属于大学法律专业毕业的，还不到总人数的3%；全国有一半以上的法院干警，没有受过最起码的专业训练”。
在法院司法人员文化水平和法律业务能力都较低的情况下，院、庭长审核案件有利于提升裁判质量。1981年，江华在谈到院、庭长审批案件问题时强调：“从实际情况看，如果不要院长、庭长审批案件，只几个审判人员说了算，对提高办案质量，是有利还是不利？我个人的看法是不利的。而且，正如有些同志说的，从当前审判人员的思想水平和业务能力来说也是不行的。”直到2002年，时任最高人民法院院长肖扬依然指出：“我国由于法官素质整体不高，所以法官的个人权力是受到严格限制的，不仅要组成合议庭来审案，而且院、庭长要审批，很多案件要经过审判委员会讨论决定。”不难看出，在法官文化程度和法律专业水平普遍不高的情况下，为提升案件裁判质量，存在院、庭长审核案件的客观需求。
（二）院、庭长审（阅）核案件制度的恢复：司法责任制改革后的提质需求
实施多年的审核制在司法责任制改革中发生了变化。“最高人民法院于2013年10月发布《关于审判权运行机制改革试点方案》……取消裁判文书签发制，未参加合议庭审理的院、庭长不得审签合议庭作出的裁判文书。”此时，法院司法人员的总体学历和司法业务能力较过去已明显提升。而员额制改革进一步从原有法官中遴选出了办案能力较强的法官。从形式上看，法官已经基本具备了独立作出公正权威裁判的主体条件。然而，这样的裁判机制在一定程度上也引发了审判质量下降的问题。有审判数据显示，某经济发达省份的法院在取消审核制后，一审的裁判质量明显下降，二审的改判、发回率显著提高。这与笔者在西南某省某中级人民法院观察到的现象一致。出现这种情况的原因主要有以下几点。
第一，部分法官对法律专业知识较为熟悉，但裁判时会忽视司法的政治和社会效果，给法院带来负面影响。让人民群众在司法案件中感受到公平正义，需要法官在个案裁判中实现法律效果与政治效果、社会效果的统一。但实践中部分法官将法律简单地理解为字面、文本意义上的条文，不注意甚至有意排斥对司法裁判中的人民性、政治性、合目的性等非法律因素的考量，远离了人民群众的需求和期待。这样的司法裁判“不仅没有供给、输出公平正义，反而激化、扩散矛盾或者引发、制造新的矛盾，损害了司法公信力”。
第二，部分法官的法律专业能力不足，加之不再根据案件类型分配案件，导致法律适用错误的情况较改革前有所增加。法院实施内设机构的“扁平化”改革后，不少法院打破过去由不同审判庭固定办理某特定类型案件的分案模式，改而设立大的审判团队，在团队内部随机分案。然而，不同细分领域的案件在裁判理念和法律规定方面存在较大差别。有的法官在承办自己不熟悉的类型的案件时，容易对相关法律理念或法律条文理解、适用不当，导致裁判错误。
第三，司法责任制改革主要强调承办案件的员额法官的责任，导致法官助理和其他合议庭成员对裁判文书质量的责任心下降。法官助理草拟裁判文书时容易因粗心造成笔误，非案件承办人的合议庭成员签署裁判文书流于形式。承办法官在案件数量大幅增长的压力下，难以亲自仔细检查每一份由助理撰写的裁判文书。这些因素共同导致对外发布的正式文书中存在错误。
上述问题降低了司法裁判质量，有损司法的公正性和权威性。取消审核制的主要目的是为了防止院、庭长干涉案件审理，以此确保案件得到公正权威的审判。然而，院、庭长不再审核案件后，法院的裁判质量不升反降。因此，审核制在新形势下以阅核制的形式回归，是提升案件裁判质量的客观需求。
四、阅核制的组织原理
院、庭长检查与审阅裁判文书现象的反复出现提示我们，其背后存在着一个稳定的制度逻辑。这种稳定的制度安排塑造了解决问题的途径和方式，引导了相应的微观行为。在对阅核制进行组织分析后可以发现，院、庭长检查与审阅裁判文书是一种有助于确保案件审判质量、统一裁判尺度、防控司法风险的组织设计。
（一）提升组织的决策质量
第一，有利于形成促使法官认真裁判的激励机制。司法责任制与法官员额制改变了法院组织内的激励机制，产生了一些制度设计时未能预料的意外后果。首先，司法责任制部分消减了法官裁判时向直接上级领导负责的压力。在日常办案中，法官及其助理认真审判、撰写裁判文书的直接压力来自对其工作安排、职业发展有显著影响的院、庭长。然而，司法责任制将审判的责任集中于员额法官个人身上。院、庭长对案件的监督管理容易被认为是插手干预案件，进而引发了院、庭长不愿管和不敢管的问题。其次，主要承担裁判文书撰写职责的法官助理撰写出高质量的裁判文书后，功绩归法官；而撰写出有错误或瑕疵的裁判文书后，主要责任也由法官承担，缺乏法官助理对文书质量精益求精的激励机制。最后，员额制改革后，法官的人均办案数明显增长，法官的注意力有限。在案件达到一定数量并超过认知负荷临界点后，法官既容易在自己撰写的裁判文书中产生认知偏差，也无力仔细检查每一份由法官助理撰写的文书。
阅核制在法院内部恢复了司法责任制改革之前的部分激励结构：如果案件裁判经常出现低级错误，会使法官及其助理受到直接行政上级的负面评价，不利于其在科层体系内的职业发展。因此，阅核制在赋予院、庭长监督案件权责的同时，增加了法官和法官助理提升办案质量的动力。
第二，有利于克服法官个人的有限理性困境。个人的信息加工能力是有限的，无法总是做出最佳决策方案。为克服有限理性的困境，可以通过组织设计，合理地分配资源和设置结构，系统地收集、加工和分析信息，加强决策的可靠性。法官由于对个案的注意力有限、司法能力不足等原因，难免作出考虑不周全的裁判。院、庭长阅核案件实际上是一种增加司法决策参与者的群体决策方式，由同时承担法院管理职能的资深法官对具体裁判的质量进行复检。这种只有提醒建议权而无直接更改权的同行专家复核，有利于确保司法裁判的质量。
（二）减少组织内的信息不对称
信息畅通的审判监督管理机制“既应保证法官充分行使审判权，又应保证法院管理层对法官行权过程的知情权、对审判行为的总体控制权以及对不当司法行为的矫正权，并保持二者之间的适当平衡”。阅核制正是减少法院内部的信息隔离，加强内部信息交流的低成本有效机制。
第一，阅核制有利于减少法官损害司法公正权威的隐蔽行为。通过分案程序，独任庭、合议庭与所在法院之间即产生了一种特殊的代理关系。委托—代理关系中最大的问题是信息不对称和由此引起的隐蔽行为。委托方将事务委托给代理方后，则其不易观察到代理方的很多行为。在法院中，院长将审判事务委托给分管副院长，分管副院长将其委托给庭长，庭长再将其委托给法官。这增加了委托方与代理方之间的信息不对称，为法官可能的隐蔽行为提供了较大空间。取消院、庭长审核案件隐含着一个假设：院、庭长大概率会干预公正司法，法官则不容易徇私枉法。把法官设想成了一个完美、无私、正确的决策者。这或许符合人们对理想法官形象的想象，但并非现实。没有院、庭长阅核监督的法官更容易利用职权形成裁判“黑箱”，做出违规裁判。
第二，阅核制可用较低成本实现对法官的有效监督。组织解决信息不对称问题的一种途径是增强监督力度。取消审核制后，庭长虽不再签发裁判文书，但需通过承办案件、参与合议庭等方式指导本庭的审判工作。这种监管存在以下局限：首先，院、庭长能够亲自参加的案件数量有限，且参加的不一定是疑难复杂案件。其次，就所审理的案件是否存在疑难复杂问题而言，法官或合议庭有提起的主动权。一些法官或合议庭对疑难复杂问题不敏感，可能将复杂案件当作普通案件处理。再次，仅参与少数案件合议庭的方式难以帮助院、庭长从总体上把握分管领域的案件动态。因此，院、庭长的监督管理职责需要依托其对分管审判庭裁判文书的阅核才能更好实现。
有观点认为，取消院、庭长签发案件制度后，可以通过上诉和抗诉等诉讼程序层面的监督机制对合议庭和法官的审判实施有效制约。但上诉、抗诉和追责是成本较高的事后监督机制，阅核制则是一种低成本的事前监督机制。案件如果进入上诉、抗诉和追责的程序中，不仅增加了当事人的时间、经济成本，也损害了基层法院的司法公信力，浪费了上级法院的司法资源。
第三，阅核制便于院、庭长了解分管领域的整体信息。院、庭长负责本院、本庭的全面工作，监督本院、本庭的审判工作，管理本院、本庭的行政事务。院、庭长要履行好上述职能，需全面了解、实时掌握本院、本庭的案件和人事信息。以案件信息为例，庭长阅核普通案件，院长阅核重要案件，相较于泛泛地查看审结率、上诉率、调解率等司法统计数据，更能帮助其全面地掌握审判动态，及时发现分管领域存在的问题。
（三）增强组织的决策一致性
满足社会公众的司法公正获得感，需要法院的组织决策具有一致性，至少在同一庭、同一院内基本做到类案同判。然而，司法裁判的决策一致性始终面临两个难题：一是法官之间的司法能力、偏好等存在差异，导致不同法官对类似案件可能做出差别较大的裁判；二是法官通常较为重视司法裁判的事实层面的问题，法院则更加强调司法裁判的价值层面的问题，作为个体的法官有时会做出与法院组织目标相悖的裁判。阅核制有利于缓解上述难题。
第一，阅核制可以较低的协调成本，在本院和本庭范围内实现类案同判。一个组织内部的不同部门、人员之间协调一致的活动需要相应的协调成本。协调成本是交易成本的一种，它是组织运行需要考虑的重要因素。在法官和合议庭独立行使审判权的情况下，每一个法官和合议庭都是一座“信息孤岛”。阅核制可以使本院内同一类型的案件裁判结果都汇总到庭长和院长处，由其实现本庭和本院裁判尺度的统一。这种一对多的协调机制成本较低。
第二，阅核制有助于统一司法裁判中法官的事实偏好与庭院长的价值偏好，促使不同法官做出的裁判均满足法院组织目标的要求。组织中的决策包含了事实问题与价值问题两部分。决策参与者在层级系统中的位置越低，决策中受事实问题的影响越大。相反，决策参与者在层级系统中的位置越高，决策中的价值问题的成分越多。这种组织决策规律在法院中同样存在。法官在个案裁判中容易沉浸于由案情与法条构成的事实问题中，院、庭长则比较强调司法裁判不能就案办案，要从工作的大局出发。如何促成两者的协调统一？基于组织层级体系的院、庭长阅核是一种有效机制。院、庭长在更高的组织层级上对法官的裁判进行全面复核，有助于确保法官的裁判在正确认定事实、准确适用法律的基础上，实现司法的法律效果、政治效果和社会效果统一。
（四）满足制度环境的要求
制度环境是“一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所‘广为接受’的社会事实……如果组织或个人的行为有悖于这些社会事实，就会出现合法性的危机”，从而遭到质疑。阅核制在以下四个方面满足了法院内外的组织环境要求，具有较强的制度合法性。
第一，阅核制符合法院整体运行模式的要求。我国法院在长期的实践过程中形成了一种整体运行模式：法院是司法产品的生产者及质量效果的全面负责者，包括法官在内的法院内部成员组织化、系统化地结合在一起，法院内部的审判资源被综合统筹地运用，裁判体现的是法院整体的智慧和水平，法官的审判行为必须保持应有的透明度。缺少院、庭长监督的法官个体无力承担司法裁判的政治、社会和法律责任，法院和法官因此都会感到运行不畅。相反，阅核制符合整体运行模式的各项要求，实施起来阻碍较少。
第二，阅核制符合民主集中制的要求。民主集中制是我国宪法确立的国家机构工作原则。作为一种强有力的制度环境因素，民主集中制在事实上塑造了法院的组织运行模式。早在1943年的陕甘宁边区，院、庭长的审核裁判就被认为是民主集中制的体现。中华人民共和国成立后，有学者也认为：“合议庭在院、庭长领导下根据国家政策法令、按照少数服从多数的原则进行评议，然后根据职权范围的分工，按照下级服从上级的原则送法院、庭长审批，这是体现民主集中制的全面过程。”
第三，阅核制符合法院独立审判的要求。我国宪法明文规定法院依法独立行使审判权，但法官个人独立行使审判权则一直被主流观点批评。例如在1981年时，彭真在五大城市治安座谈会上谈及司法独立时指出：“甚至审判员个人都要独立，不受审判委员会、院长、庭长的领导，只能他一个人说了算。那怎么行呢？”1982年，江华进一步强调：“我国法律规定的是人民法院独立进行审判。独立审判是指人民法院不受行政机关、团体和个人的干涉而言，不是审判员个人的独立审判。人民法院的判决由合议庭组成人员签名，但必须经庭长或者院长审核签发。”
第四，阅核制符合社会公众对实质正义的需求。我国社会期待法院能够实现实质正义，法院作出公正权威且具有良好的法律、政治和社会效果的裁判才符合法院所处的制度环境要求。只强调法官独立行使审判权而不考虑实质正义的裁判，容易使法院失去来自外部环境的合法性资源。阅核制将院、庭长的阅核范围拓展到“四类案件”之外的其他案件是因为，其他案件也会对社会产生影响。某些普通案件若处理不当，也可能转化为“四类案件”，使法院的工作陷入被动。
五、阅核制的配套制度完善
就阅核制本身而言，制度规定已比较完备。然而，阅核制在实施过程中出现了一些问题：一是部分院、庭长对阅核制的认识不全面，认为阅核制的作用主要是帮助承办法官校对裁判文书的错别字，依然存在对实体裁判结果“不愿管”“不敢管”的倾向。二是阅核制在有的法院流于形式，在案件数量少的法院，院、庭长阅核案件的落实情况较好；在一些案件数量较多的法院，有的庭长与副庭长相互阅核对方的文书，以完成上级规定的阅核案件量任务；有的院长、庭长忙于办理自己的案件，对其他法官的案件不阅核就直接签字确认。这些问题的产生主要不是由于阅核制的制度本身存在较大缺陷，而是其他制度未能与之协调。未来真正需要重视的不仅是阅核制本身，还有与其相关的多个配套制度。
（一）拓展院、庭长的监管职权
院、庭长不仅是员额法官，更是具有丰富审判经验，经过组织严格考核选拔的优秀资深法官。在阅核留痕、特殊案件报告审批等制度下，阅核制是对司法责任制的补充优化。因此，有必要完善现有司法责任制的有关制度，将阅核案件明确加入院、庭长的审判监督管理职权中。
赋予院、庭长阅核职权，是否会为其违规干预案件提供便利？这种可能性不大。一方面，法院的信息化办公系统为院、庭长阅核案件并留痕提供了便捷的硬件条件，院、庭长的违规阅核行为比较容易被发现；另一方面，如果院、庭长真要违法干预审判，一般会采用不留痕迹的、形式合法的方式，而不会借审核案件直接变更裁判结果。因此，阅核制并不容易干预司法公正，违背司法责任制的改革初衷。
有观点认为阅核制推行后，监管责任向院、庭长身上汇聚，院、庭长为规避被追责的风险，将案件大量提交审判委员会讨论，由此可能抑制审判委员会总结审判经验的宏观指导功能。但是，第一，根据阅核制的相关制度设计，院、庭长仅有对阅核案件的建议权，在遵守阅核制的情况下，承担案件审判责任的是办案法官或审判委员会，院、庭长在阅核制中面临的被追责风险并不高。第二，审判委员会制度已经过改革，难以出现大量案件涌向审判委员会的现象。2019年，《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》强调，审判委员会的主要功能已不在于解决个案纠纷，而是通过个案的讨论和决定审判工作中的重大问题，指导审判实践，以达到统一法律适用、统一裁判标准的目的。我们在多地法院的调查也显示，审判委员会讨论个案的数量较改革前已大幅降低。第三，审判委员会委员参会的时间精力有限，不可能无限度地讨论案件。召开审判委员会需要召集作为委员的院长、副院长、专职委员、主要审判业务部门的庭长及综合审判业务部门的负责人。这些委员通常都有其他繁重的事务在身，审判委员会召开的频次和时长有限，能够讨论的个案数量不多。因此，院、庭长不可能将大部分案件交由审判委员会讨论决定，以此规避自己的审判监督管理责任。
（二）完善院、庭长办案制度
院、庭长办案制是司法责任制的重要内容之一。有学者担心随着阅核制的推行，一些地方法院的院、庭长的阅核工作量会急剧增大，由此院、庭长可能会逐渐退出办案岗位。这种担忧有一定的道理。为理顺阅核制与院、庭长办案制的关系，有必要在正确认识院、庭长身份性质的基础上，考核院、庭长办理难案要案的情况，而非考核院、庭长办理案件的数量。
院、庭长办案制并非司法责任制的新设计。2005年，《最高人民法院关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》就曾提出，“建立和落实好院、庭长办案制度”“确定院、庭长每年直接参加合议庭办案数量的硬指标，并列入岗位目标考核的重要内容”。然而，该要求在司法责任制改革前一直未能得到普遍落实。这是因为院、庭长承担着法官角色之外的多元职责。
在当代中国的司法实践中，法院院长扮演着多元角色。不同角色的重要性程度大致呈现为管理家＞政治家＞法律家。级别越高的法院可能越看重管理家与政治家的角色。根据笔者的工作经验和调查情况来看，副院长和庭长也扮演着多重角色，且角色的重要性程度排序与院长大致相同。可以看到，院、庭长的管理家职责是其首要职责，而其作为法官的法律家角色的重要性则相对靠后。院、庭长的管理家与法律家合一的身份可以在很大程度上避免外行管理内行的弊端，同时也造成其能用于办案的时间精力少于普通法官。因此，2017年出台的《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》中提到，院、庭长的办案量可以明显少于普通法官。
然而，院、庭长繁重的行政管理事务仍然在挤占其办案的时间。仅强调院、庭长办案的数量，容易引发院、庭长挂名办案，趋易避难办案，应付任务办案的问题。由此，建构与阅核制匹配的院、庭长办案制，一是需承认院、庭长本就是一类扮演多重角色、具有多重权责的特殊法官。鉴于院、庭长管理家角色的重要性，未来可以采用将院、庭长的身份明确为“多阅核、少办案”的特殊员额法官的思路，进一步降低对中、基层法院领导办案数量的要求，使院、庭长有更多时间和精力履行管理者的职责。二是需走出院、庭长只有多办案才能体现其法官角色的认知误区。院、庭长主持或参加专业法官会议、审判委员会，协调督办重大敏感案件，接待来访、指挥执行等同样需要运用自身的法律专业知识，也是在履行法律家的角色要求。而院、庭长作为管理家时，通过组织协调各项工作，保障法院的顺畅运行，这些管理工作的重要性要高于其多办了几个常规案件。
（三）提高员额法官的比例
在法院案多人少的情况下，在实施阅核制的同时，应建立缓解普通法官办案压力的制度。在法院中，员额制改革划定的员额法官比例为本院政法编制数量的39%，很多法院为给未来入额的法官预留空间，进一步将入额比例压缩至本院政法编制数量的35%左右。在多种因素的综合作用下，院、庭长占用了较大比例的法官名额，普通法官办案压力过大、法官助理代替员额法官办案等现象普遍存在。因此，在推行阅核制的同时，有必要重新审视法官员额制的一些制度设计，提高员额法官的比例。
一方面，法官的精英化和专业性不必通过将法官数量限定为法院工作人员中的少数来体现。法院是从事司法审判的专门国家机关，法官是法院内专门行使审判权的司法人员。法官而非行政人员和辅助人员占法院人员总量的多数，才是符合制度逻辑和实践需求的。法官的精英化和专业性主要应通过法官的司法能力和司法技术来体现。例如在新招录法官岗位的工作人员时，可以制定高于当地普通公务员招录标准的学历和职业资格要求。待其进入法院后，再参考过去法院的学徒制经验进行专业化培养。这样才有利于产生实质意义上的精英法官。
另一方面，相对稳定的法官员额人数难以满足不断增长的案件规模需求。在全国绝大多数地方，39%的员额法官比例是以本法院的政法编制数量为基数来计算的。而国家对编制数量的控制极为严格，地方法院通过扩大编制基数来增加法官数量是比较困难的。然而，法院受理的案件数量依然在逐年增长，现有的员额法官数量已不能适应新审判形势的发展。在2023年最高人民法院召开的各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表座谈会上，已有代表提出了增加员额法官比例的建议。为适应案件数量增长的形势，配合阅核制的实施，可考虑适度提高员额法官的比例。在因历史原因存在的初始学历为全日制本科以下、没有通过司法考试或法律职业资格考试的工作人员基本退休后，或可以考虑取消法官员额的数量限制，仅规定被任命为法官的人员必须在业务庭实质办案，院、庭长则可减少办案数量，将法官员额制逐步发展为法官定岗制。
六、结语
实践是检验改革成效的标准。我国的很多制度优势是在漫长的实践探索中不断优胜劣汰、体会总结而形成的。在我国的司法改革过程中，应坚持问题导向，而非理念导向。重视经过实践反复检验的、行之有效的制度。本文对阅核制发生的现实原因和组织原理的分析表明，当前法院实施的阅核制并非改革的倒退，而是基于实践反馈的组织自我修复，是法院在依法独立行使审判权与提升裁判质量效果之间寻求的务实路径。其核心价值在于通过优化组织的决策机制，弥合法官的个体理性局限与制度环境要求之间的张力，实现司法公正与权威的实质性统一。
