摘要：数字外交是数字技术赋能下形成的外交新形态，其在全球治理中兴起，主要得益于两方面因素：一是数字技术重塑外交生态，二是全球治理的现实需求。数字外交显著提升全球治理的效率与响应能力，提高国际谈判效率，为非国家行为体开辟了参与全球治理和国际事务的新渠道，促进了全球公共产品理念的传播。然而，数字外交在全球治理实践中，面临网络安全威胁、规范数字外交行为的国际法律制度滞后、数字鸿沟加剧治理不平等等诸多挑战。同时，数字外交带来的透明度提升，也对国际谈判的灵活性造成制约。
在全球化与数字化深度交织的时代背景下，数字技术正以前所未有的力量重塑国家间互动形态。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调，要“深入推进数字中国建设”，同时要实现“中国特色大国外交全面拓展”。数字外交，作为数字技术赋能下形成的新型外交形态，是一种利用互联网和数字技术助力实现外交政策目标的行为。狭义的数字外交是公共外交的延伸，广义的数字外交则是在外交活动中运用数字技术工具实现外交目标的过程。具体而言，数字外交是指各国外交部门和国际组织利用数字技术，通过社交媒体和其他在线平台，开展外交活动，推进政策目标的行为过程。其通过发送和接收官方声明、交换非正式外交信号、参加虚拟会议、通过社交媒体和其他在线平台与公众接触方式，解释和宣传政策和立场。各国政府和国际组织都将数字外交视为一种接触更广泛受众、实现跨国实时沟通的重要途径。数字外交作为传统外交在数字空间的延伸与创新，对全球治理进程产生深刻影响。
数字外交在全球治理中的兴起及其特征
数字外交进入全球治理场域，是数字技术重构外交生态、全球治理需求强力牵引的结果。数字外交在全球治理中的兴起，标志着应对全球性挑战的外交实践范式的历史性拓展。
数字技术对外交生态的重构。数字外交的发端可追溯至20世纪末互联网的民用化普及。早期的“电子邮件外交”仅展现了通信效率的提升，但已预示外交沟通方式的变革。进入21世纪，三次技术浪潮奠定数字外交兴起的基石。第一次浪潮是社交媒体平台崛起。21世纪初，Facebook、Twitter、YouTube等社交媒体平台的崛起，彻底改变信息传播与公众参与的模式。外交部门开始意识到，信息不再单向流动，公众不仅是受众，更是潜在的对话者和舆论塑造者。美国国务院2002年设立电子外交特别工作组（后更名为电子外交办公室），英国外交部也在21世纪初设立数字外交办公室。同时，瑞典、法国、德国、日本、以色列、俄罗斯等国也以各种方式使用互联网传播自己的外交主张。社交媒体成为发布政策声明、危机应对、塑造国家形象、接触他国公众的直接渠道，打破传统外交的信息壁垒和时空限制。
第二次浪潮是大数据与云计算技术的进步。这一技术进步带来的处理海量、多源、实时数据的能力，为外交决策提供了前所未有的洞察力。外交部门能够运用大数据分析进行舆情监测（精准把握全球舆论对特定议题的态度）、预测性分析（预判国际事件走向、冲突风险）、目标受众画像（实现公共外交信息的精准投放）以及评估外交活动效果。云计算则提供强大的算力支持和灵活的数据存储访问能力，为全球范围内的外交协作与信息共享提供技术支撑。
第三次浪潮是人工智能与新兴技术的融合。自然语言处理、机器学习、计算机视觉等人工智能技术的渗透，将数字外交推向智能化新阶段。人工智能技术应用于自动翻译、实时舆情摘要、外交文书辅助生成、虚拟外交官模拟对话、深度伪造检测等领域。区块链技术为建立更安全、透明的国际协议执行机制、数字身份认证提供可能。物联网（IoT）和5G技术则支撑着远程沉浸式外交（如高保真虚拟会议）和智慧使领馆建设。技术不仅是工具，也是深度融入外交的“神经系统”。
全球治理的现实需求。数字技术的迅猛发展为数字外交提供可能性，全球治理体系面临的深刻挑战构成数字外交在全球治理中加速兴起的现实驱动力，具体表现为以下四个方面。第一，议题复杂化与跨界性增强。气候变化、网络安全、跨国恐怖主义、大流行病防控、金融稳定等全球治理议题，具有高度的复杂性、相互关联性和跨国界性。传统以主权国家为核心、层级分明的治理模式在信息获取、快速协调、多利益攸关方整合等方面面临局限。数字外交提供的实时信息共享、远程高效磋商、多行为体协同平台，成为应对这些“棘手问题”的必要手段：卫星遥感与物联网传感器实现环境数据的实时共享，加密通信技术保障跨国危机响应的即时磋商，区块链平台促进多利益攸关方共同制定行业标准。去中心化、高透明、强协同的治理范式，为应对全球性挑战提供创新路径。
第二，行为体多元化与参与诉求高涨。在全球治理场域中，跨国公司、国际非政府组织、城市网络、智库、有影响力的个人等非国家行为体的作用日益凸显。跨国公司通过掌控全球产业链关键环节，形成事实上的规则制定能力；国际非政府组织凭借专业优势与舆论动员力，持续推动性别平等、劳工权益等议题进入国际议程；城市网络通过气候联盟、创新城市群等机制，在可再生能源推广、智慧城市建设等方面展现出超越国家层级的行动力；智库则通过思想产品与政策网络，深度参与全球治理体系的设计与评估。这些行为体普遍要求更直接地参与议程设定、规则讨论和监督执行。跨国公司主张在贸易规则修订中保障供应链稳定性，城市网络呼吁在气候谈判中获得直接代表权，青年群体通过“社会”运动推动政策制定者回应代际公平诉求。传统外交渠道难以满足这种广泛的参与需求。在线协商论坛、社交媒体等数字平台为这些非国家行为体提供了低门槛、广覆盖的参与渠道。在线协商论坛通过分布式架构实现大范围议程设置，社交媒体话题标签构建起跨地域的利益聚合通道，区块链智能合约确保多利益攸关方承诺的可追溯执行。这种“去中心化参与”模式使全球治理向更“多边”且“多元”的方向演进。
第三，传统治理机制效能赤字凸显。以联合国为代表的国际组织和多边机制在决策效率、执行力和代表性方面面临严峻挑战，加之改革进程缓慢，难以适应快速变化的全球形势。在此背景下，数字外交通过技术赋能开辟全球治理的“平行轨道”，在信息传播、公众动员、非正式磋商等方面形成对传统机制的有效补充甚至部分替代。在线多边会议突破时空限制，构成紧急或复杂情况下的多边外交活动的可行选项；区块链技术构建的条约管理平台，通过智能合约自动执行环境协议中的减排指标；大数据分析工具则实时追踪全球疫苗接种进度，为世界卫生组织动态调整分配策略提供决策依据。这些创新实践不仅提升治理透明度——所有决策过程均可追溯审计，还通过去中心化架构增强包容性，使中小企业、民间组织等非国家行为体得以直接参与规则制定。由此可见，在线多边会议、数字化的条约管理平台、基于数据的治理效果评估等，都在提升全球治理的效率和透明度方面发挥重要作用。
第四，国际话语权博弈加剧。数字空间成为全球治理中国际话语权博弈新的主战场。传统上，话语内容的设定在很大程度上取决于主权国家的实力及其在国际事务中的地位和影响力，大国在国际话语权博弈中占据中心地位。随着数字平台影响力增强，实力较弱的国家获得更多参与国际话语权博弈的机会。社交媒体算法使小国声音得以精准触达特定受众群体，短视频平台降低国际传播的技术门槛，发展中国家通过社交媒体平台发起的“气候正义”“债务减免”等话题标签运动，屡次引发全球舆论共鸣。这种“数字平权”效应，使国际话语权博弈从“实力对抗”转向“叙事竞争”。在此背景下，各国积极利用数字平台主动设置议题、阐释立场、塑造国家形象、反击不实信息、争取国际舆论支持，数字外交成为各国提升全球治理中国际话语权的重要战略手段。
数字外交的特征。全球治理中的数字外交并非简单地将传统外交流程线上化，而是依托大数据、人工智能、社交媒体等数字技术，在主体、形式和过程等方面实现重大变革，展现出四大特征。一是技术驱动性。数字技术是数字外交的底层架构与核心驱动力。大数据分析使外交决策从经验主导转向精准预判；人工智能赋能外交文本生成、舆情监测与危机预警；社交媒体则成为信息传播与公共外交的主战场。二是主体多元性。数字外交打破传统外交由政府主导的单一格局。非政府组织、跨国公司、智库、意见领袖乃至普通网民，均可借助数字平台直接参与国际议题讨论、发起跨国倡议。这种“多利益攸关方”模式使全球治理参与结构更趋扁平化与网络化。三是传播即时性与互动性。数字平台实现外交信息近乎实时的全球传播与反馈。外交声明、政策解读、领导人动态可瞬间触达亿万受众。同时，双向互动成为常态，外交机构需直面全球网民的评论、质疑与诉求，外交过程透明度与公众参与度空前提升。四是形式创新性。数字外交催生丰富多样的实践形态，具体表现包括：虚拟峰会与在线谈判突破地理限制，数字孪生技术用于模拟复杂国际谈判场景，沉浸式虚拟现实和增强现实（VR/AR）技术助力文化遗产外交与国家形象展示，基于区块链的电子身份与认证系统提升跨境合作信任度，相关形式创新极大拓展了外交的可能性边界。
数字外交的兴起引发了关于其本质的讨论：其究竟是传统外交披上数字外衣的“外交数字化”（Digitization of Diplomacy），还是一种从根本上改变外交主体、过程、规则和目标的“数字外交”（Digital Diplomacy）新范式？当前实践表明，数字外交兼具两大特征。一方面，大量工作确实聚焦于利用数字工具优化信息传递、会议组织等传统外交流程（外交数字化）。另一方面，社交媒体外交改变了国家与公众的互动模式，非国家行为体通过数字平台深度介入全球治理议程，数据驱动的决策挑战经验主义传统，网络空间的规则博弈成为核心外交议题。这些都指向外交范式的实质性变迁（数字外交）。
数字外交赋能全球治理
提升治理效率与响应能力。数字技术极大地压缩了信息传递与决策周期。在线协作平台使多边磋商与紧急协调更加高效。数字技术促进了国际社会在应对气候变化和公共卫生等全球性问题上的合作。数字外交已成为关键工具，使各国能够快速共享数据和信息，为解决各种全球性问题开展协作。通过数字化平台，各国得以更高效地应对全球性挑战。例如，国际社会在病毒传播数据和疫苗有效性信息方面的协作，对疫情防控起到关键作用。通过汇集各国提供的数据信息，疫苗研发周期得以大幅缩短，分配效率显著提升，从而降低了疫情的全球影响。已有研究表明，公共卫生数据的透明共享不仅能加速卫生危机应对，更能增强国家间的互信基础。气候变化领域的国际合作同样彰显数字外交的实效性。以《联合国气候变化框架公约》缔约方大会为代表的国际论坛，通过数字技术实现了会议举办、政策讨论以及实践经验的云端共享。这种数字化协作模式使各国得以相互借鉴，进而制定更具适应性的气候政策来应对全球气候变化的影响。数字外交构建的开放交流平台，为循证决策提供有力支撑。具体而言，借助数据共享应用程序和协作平台，科学家与卫生官员可实现实时协同，在疫情监测环节，各国科研人员可即时上传病毒基因序列、病例分布等关键数据，通过平台的智能分析工具，快速追踪病毒变异轨迹、预测传播趋势。卫生官员则能依据这些精准信息，迅速制定针对性的防控策略，如合理规划疫苗接种顺序、调配医疗资源等。这种基于实时数据与跨领域协作的决策模式，极大缩短从信息收集到策略出台的周期，显著提升危机管理策略的科学性与时效性。
提高国际谈判效率。人工智能的自动推理、机器人、计算机视觉和自然语言处理四个领域的多项功能，在数字外交中发挥重要作用，如数据结构可视化技术、使用自然语言处理技术进行情感分析、点击率预测技术等。人工智能从数据中学习经验规律，并不断对决策进行模拟，最终得到最优的决策结果。通过自然语言处理和数据分析技术，人工智能可以实时解读谈判文本、预测各方诉求走向，辅助制定更具前瞻性的策略。借助可辅助外交决策的人工智能最新成果，影响力较弱国家的外交官也能运用数据驱动技术来获取更具客观性的信息。正如雅罗斯拉夫·利索沃利克（Yaroslav Lissovolik）所言：“通过采用可验证且透明的公正程序，人工智能或将成为国际外交中建立冲突调解关键方信任的重要工具。”虽然人工智能存在固有局限性——开发者难免在算法中植入倾向性——但基于人工智能的工具确实能增强谈判透明度，从而促进互信与共识达成。各国外交部已着手研发人工智能技术以优化外交决策。以国际商会（International Chamber of Commerce, ICC）的“认知贸易顾问”（Cognitive Trade Advisor, CTA）系统为例，该技术目前不仅能够引导谈判进程，还可协助代表更高效地解析专业技术信息。社交媒体、优化搜索引擎以及人工智能等新兴技术的应用，正推动外交谈判向数据驱动型模式转型，从而显著提升透明度。随着技术发展，类似认知贸易系统的创新技术将进一步打破信息壁垒，惠及跨国公司、国际非政府组织等多元行为体。各方能够平等、即时地获取关键信息，深度参与多边合作，在气候变化、网络安全等议题上凝聚共识，从而大幅提升谈判效率。
创新治理参与机制。在传统外交模式中，政府官员间的直接互动占据主导地位。尽管公共外交的出现使单向信息传播有所改观，但政府与公众之间的沟通仍较多体现为通过广播等渠道的单方面宣告。Twitter、Facebook 等社交媒体平台的兴起，真正构建起开放、双向的对话场域，使政府官员能够与特定群体乃至个人展开直接交流。这种互动机制赋予公民前所未有的影响力，推动形成更加开放、回应式的治理结构。数字平台进一步拓宽了非国家行为体参与全球治理的路径。全球公民可通过在线请愿、社交媒体互动等方式，就跨国公司行为、环境保护标准等议题直接发声。网络空间治理中，多利益相关方通过数字协作平台共同编写国际规则，开发者、政策制定者、民间组织在虚拟工作组中实时修订条款，形成“代码即法律”的新型治理模式。全球公民借助数字平台实现了对全球治理的互动式参与，使全球议程设置更加开放、包容。这些数字外交形式有助于弥补传统政府间治理的“民主赤字”，增强全球治理的合法性与包容性。
促进全球公共产品理念传播。数字外交是推广全球治理新理念、凝聚合作共识的高效工具。通过可视化内容、多模态叙事、精准分发的社交媒体策略，碳中和、生物多样性保护、网络空间规则等复杂抽象的全球公共产品理念得以更生动、更广泛地触达全球受众，激发共同行动意愿。传统外交中抽象复杂的议题通过可视化内容呈现、多模态叙事构建和精准分发的社交媒体策略，实现了传播效能的大幅提升。以气候变化为例，动态数据可视化图表可直观展示冰川消融速度，虚拟现实技术能还原极端天气场景，短视频平台则用动画拆解碳交易机制，使碳中和理念突破专业壁垒，以具象化、情感化的方式触达全球受众。这种技术赋能的传播范式，不仅扩大了全球公共产品的认知半径，更通过构建“共同经历”的沉浸式体验，激发和凝聚国际社会超越文化差异的行动共识。同时，数字平台也促进了最佳实践、知识经验的跨国共享，加速全球公共产品的协同生产。例如，在生物多样性保护领域，区块链技术确保跨境生态补偿数据的透明可追溯，开放数据库汇聚196个国家的物种监测信息，人工智能模型则能预测栖息地变迁趋势。这种知识经验的跨国共享机制，使发展中国家得以跨越“技术鸿沟”，平等参与全球公共产品的协同生产。
全球治理中数字外交面临的挑战
数字外交面临网络安全威胁。一方面，国家行为体与非国家行为体发起的网络攻击（如干预选举、攻击关键基础设施与外交数据库）直接威胁数字外交活动安全与国家间互信。近年来，恐怖组织已成功利用YouTube、Facebook等社交媒体传播极端意识形态，并从以往难以渗透的特定群体中招募支持者。例如，“伊斯兰国”（ISIS）针对易受影响的青年群体实施社交媒体策略，通过信息通信技术和数字平台扩大支持者规模，同时激化与西方国家的对立。这种技术“双刃剑”效应正促使各国加强网络审查、监控及虚假信息治理等议题的考量。另一方面，各国在运用数字工具开展数字外交时，面临数字化存储信息的风险。信息快速传播本是数字外交的重要优势，但在安全机制不完善的情况下，也可能转化为系统性风险。典型案例如“维基解密”事件，该平台曾公开披露美国大使馆与国务院之间的内部外交文件，使美国外交官对多国领导人及其驻在国的内部评估暴露于全球视野之中，严重冲击国际信任基础。由于外交工作常涉及高度敏感信息，网络安全与信息保护已成为各国政府及外交使团的核心关切。针对政府机构的网络犯罪可能导致机密信息泄露，进而造成难以量化的非财产性损害，干扰国家外交政策的推进。在涉及敏感议题的国际谈判中，信息泄露可能危及国家间互信并影响谈判结果。
数字鸿沟加剧治理不平等。全球范围内日益加深的数字基础设施、技能与素养鸿沟，导致发展中国家、边缘群体在数字外交场域难以有效发声，其诉求难以有效表达和融入全球议程，加剧了全球治理中的“代表性赤字”与权力失衡。罗宾·曼瑟尔（Robin Mansell）和爱德华·斯坦穆勒（Edward Steinmueller）关于信息技术影响的研究表明，技术获取的不平等会阻碍部分国家参与全球治理倡议。数字基础设施完善的国家能更有效地参与国际合作，而欠发达国家则可能面临边缘化风险。网络安全领域同样凸显出数字外交应用的国家间差异。《2018年全球网络安全指数》显示，参与调研的国家中仅58%制定了国家网络安全战略。这种差异在区域对比中更为显著：非洲44国中仅有14个国家实施网络安全战略，而欧洲46国中则有40个国家实施了该战略。数字外交为经济欠发达国家提供了“机遇之窗”，但如果未能同步建立网络安全风险防控体系，这些国家通过数字外交参与全球治理的机遇很可能转瞬即逝。
规范数字外交行为的国际法律制度滞后。现行国际法律框架和外交规则体系难以有效规制数字外交新实践，在关键领域存在规则真空。随着人工智能技术的发展，外交官开展外交活动的方式已发生实质性改变，现行国际法律框架的适用性亟待重新审视。外交特权与豁免的国际法基础主要来自两项公约，分别是1961年通过的《维也纳外交关系公约》和1973年通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》。两项公约的宗旨分别是：确保外交使团履行职务的效率；为代表国家出使的人员提供人身和法律保护。尽管两项公约规定了保护外交官以及外交官履行职务的程序，但对外交官在谈判中使用人工智能技术、利用个人社交媒体发表言论等新兴实践，缺乏足够的关注和具体规定。
《维也纳外交关系公约》第二十九条所载的外交豁免权明确规定，“外交代表人身不得侵犯。外交代表不受任何方式之逮捕或拘禁。接受国对外交代表应特示尊重，并应采取一切适当步骤以防止其人身、自由或尊严受到任何侵犯”。该条款的核心目的在于维护派遣国与接受国之间的友好关系，并保障外交任务的有效执行。驻外外交官在履行职务时，享有接受民事和行政管辖的豁免。《维也纳外交关系公约》第三十一条第1款（a）—（c）项也规定了若干例外情形，其中最具现实意义的是第三十一条第1款（c）项——外交代表在接受国从事“公务范围以外之专业或商业活动”时，须接受当地司法管辖。关于公务行为，《维也纳外交关系公约》第四十一条第20款规定，派遣国执行的所有与使团相关公务，必须“经由或通过接受国外交部”开展。从文本解释角度看，如果派遣国外交官的行为未与接受国外交官协同实施，则不被视为公务行为。因此，派遣国外交官通过个人社交媒体渠道发布的内容，不应使其享有豁免权。然而，外交官个人社交媒体账号的发言确实具有实质影响力，某些情况下甚至能介入“第一轨道”的正式外交讨论。
随着外交官日益通过个人社交媒体账号开展职业活动，其公务行为与私人生活的界限日趋模糊。外交官的社交媒体行为在何种程度上构成旨在影响外国公众的公共外交行为？从事数字外交的外交官是否仍享有《维也纳外交关系公约》规定的豁免权？尽管社交媒体便利了与外国同行的沟通，但现行国际法框架没有清晰界定外交官公务与非公务行为的边界，导致豁免保护机制实效不彰。在此情况下，外交官有时需要依据内部规章自行判断豁免范围。以美国外交官为例，其社交媒体发文须通过政府官方账号发布，如果使用个人账号，则需事先获得批准。尽管存在此类规定，规范美国外交政策参与者权责的《外交事务手册》（Foreign Affairs Manual）却没有对官方与个人账号作明确区分。鉴于外交官个人社交媒体账户可能影响国家外交政策走向，现行国际法框架对公私账号差异的界定缺失，可能使外交官陷入法律风险。鉴于外交官个人社交媒体账号具有巨大影响力，国际法律制度有必要基于行为的政治影响力（而非官方属性）来授予外交豁免权。如果在特定情形下，即当行为具有显著政治影响力时授予外交豁免，将更有效地实现《维也纳外交关系公约》的立法宗旨，同时化解因公私职责不清引发的诸多问题。
数字外交可能使国际谈判陷入僵局。数字外交在提升国际谈判透明度的同时，也可能因其公开性而使谈判陷入被动僵局。数字技术使外交活动处于公众监督之下，外交官为维护公共形象，往往更倾向于采取审慎立场。尽管这种透明度有助于防止偏离国家利益的行为，却也制约了外交所必需的建设性妥协空间——达成协议常需各方在非公开环境中进行灵活让步。同样值得关注的是，逐字记录技术已成为外交领域的常见工具，该技术通过语音转写软件将口头对话转化为文字记录。这些文本不仅为外交官提供可分析、核验并通过自动化流程解读的详细会谈内容，还会被公开发布至网络平台。这使得外交官不得不面对更广泛的公众监督，进而倾向于发表无争议声明并回避冲突。此种新常态看似具有积极意义：既有助于防止外交官曲解本国立场，又推动外交谈判超越传统的“第一轨道”限制。然而，当“第一轨道”的外交活动因技术介入而向公众开放时，原本用于监督外交官的公众批评，反而可能削弱谈判中的创造性互动。如何平衡透明度诉求与外交审慎原则，已成为全球治理中数字外交实践面临的核心命题。
结语
数字外交是数字技术赋能下外交形态的转型和重构。其在全球治理中的兴起，源于数字技术对外交生态的重塑和全球治理需求的牵引。数字外交的技术驱动、多元参与、即时互动等特征，使其能够赋能全球治理，发挥提升治理效率与响应能力、提升国际谈判效率、创新治理参与机制、促进全球公共产品理念传播等重要作用。然而，全球治理中的数字外交也面临一系列挑战，既包括网络安全威胁和规范数字外交的国际法律制度滞后，也涉及数字鸿沟加剧治理不平等，以及透明度提升对国际谈判的不利影响。
作为数字大国和全球治理的重要参与者，我国在推动数字外交健康发展方面肩负特殊使命。一方面，中国需要持续提升数字外交效能，在参与全球各议题领域治理进程中进一步强化数字外交能力建设，以充分释放数字外交的赋能效应。另一方面，我国也需要积极参与全球数字规则制定和规范数字外交行为的国际法律制度改革，倡导多边、民主、普惠的全球数字治理体系和更具适应性的外交关系法律框架，与各国共同应对并努力化解数字外交面临的挑战。
刘宏松，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导。研究方向为国际组织、全球治理、中国外交、欧盟政治与外交，主要著作有《二十国集团、中国倡议与全球治理》、《国际防扩散体系中的非正式机制》、《民主国家的承诺：立法部门与国际合作》（译著）、《欧盟外交政策》（译著）等。
来源：《学术前沿》杂志2025年第22期（注释从略）
