以下观点整理自第十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在中国宏观经济论坛（CMF）年度论坛（2025-2026）上的发言

党的二十届四中全会提出了“十五五”时期经济社会发展的主要目标。这些目标包括：“高质量发展取得显著成效、科技自立自强水平大幅提高、进一步全面深化改革取得新突破、社会文明程度明显提升、人民生活品质不断提高、美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固。”可以说，其中的每一条都至关重要。我今天想要探讨的问题是：从经济增长的角度来看，我们需要遵循什么样的逻辑，才能有效地实现上述这些目标。

一、中国经济基本面：宏观增长与微观感受的“温差”

首先，我们需要审视中国经济的基本面。经过30多年的高速增长，我国经济自2010年一季度开始逐步由高速转向中速增长。从数据走势图来看，虽然疫情期间有所波动，但整体增长速度是呈下行趋势的。出现这一变化的深层背景是，中国经济面临的主要挑战，已经由过去的“供给约束”转变为“需求约束”。这种“需求约束”最直观的指标，就是CMF报告中经常引用的“GDP平减指数”。截至今年三季度，该指数已经连续10个季度出现负增长。今年前两个季度，我国经济实际增长分别为5.4%和5.2%，但名义增长仅为4.6%和3.9%，且四季度名义增速似乎还会有所降低。

这里就涉及我们经常讨论的“宏观与微观的温差”问题。宏观上公布的实际增速看起来还不错，但在微观层面，无论是企业的现金流、利润，还是老百姓拿到手的工资，市场主体实实在在感受到的是名义增长。因此，我想强调的是，在中国经济当前的阶段，名义增长显得相当重要。从经济学角度来讲，名义增长才是被市场真正认可的增长。我们的实际增长是通过计算得出的，这二者之间存在显著的差别。

二、结构性偏差：消费不足的本质与成因

当前中国经济的问题主要是需求不足。而需求不足主要不是投资和出口不足，核心在于消费不足。关于消费不足，我们有一个基本的判断：与全球平均水平相比，我国最终消费占GDP的比重低约20个百分点。即便与OECD国家在与中国大体相同发展阶段的国家相比，用购买力平价计算，仍然存在这样一个差距。需要指出的是，当前我国的商品消费占比差距并不大，主要缺口在于服务消费。因此，我们现在讲的“消费不足”或“消费占GDP比重低”，并非只差了1—2个或3—4个百分点，而是差了近20个百分点。我将这种现象表述为“结构性偏差”。

造成这一偏差的原因比较复杂，我列了一个清单，主要包括以下五点：一是基本公共服务总体水平较低，且内部差距较大；二是城市化水平和质量相对滞后；三是不同阶层和群体收入差距较大；四是政府资产占全社会净资产比重偏高；五是长期以来重投资、轻消费的体制机制与政策导向。

所以，讨论消费不足不能泛泛而论，要明确重点和痛点。消费不足，主要不是商品消费不足，而是服务消费不足；重点是住房、医疗、社保、养老等与基本公共服务相关的发展型消费不足。从人群上看，城市居民面临着教育、医疗、住房“三座大山”的压力，但缺口最大的群体还是农村居民，重点是近3亿农民工，特别是近2亿进城农民工。从体制机制上看，问题的根源主要还是由来已久的城乡二元结构。

三、 “终端需求”：揭示经济减速的源头

中国消费占GDP的比重比国际平均水平低近20个百分点，这并不是新问题，十年前甚至二十年前就是如此。既然中国这么多年经济发展得还不错，那该如何解释当下的困境呢？

从研究角度出发，我想引入一个概念，叫“终端需求”（GFP）。所谓“终端需求”，就是从GDP中把生产性投资减掉。GDP中包含的生产性投资要再次回到生产过程，并不能代表最终产品，只有“终端需求”才是从自然流程上看的真正意义上的最终产品。它主要由两部分构成：一是全部消费；二是非生产性投资，主要是与民生密切相关的房地产、基础设施建设和部分服务业投资。

在过去相当长的一段时间里，房地产和基建保持了高速增长。事后来看，这种增长确实存在超前或透支的问题。但近年来，情况发生了变化，房地产大幅度下跌，基建也在减速。这导致原来被房地产和基建高增长所掩盖的消费结构偏差问题，现在掩盖不住了，可谓“水落石出”。因此，当前终端需求的增长放缓或者说相对收缩，是导致宏观经济减速、产能过剩加剧、名义增长低于实际增长的主要原因。这并不是抽象的理论，从数据图表上可以清晰地看到：过去一段时间，终端需求（GFP）占GDP的比重一直上行，在2018年达到高点，随后开始明显回落。回落的原因就在于与民生相关的非生产性投资（房地产、基建）从那个时点开始大幅度下降。此外，终端需求的下降过程带动了产能利用率的下降，进而导致GDP平减指数的回落。

由此引出的结论是，我们现在讨论的中国经济问题很多，包括价格低迷、名义增长低于实际增长、地方债务负担重、城市白领消费降级、产能过剩严重等，这些确实都是问题，但它们都是由“终端需求不足”这一源头性问题派生出来的。只有把终端需求调整到合理的水平，经济运行才有了源头活水，其他的派生性问题才能迎刃而解。我认为，这是解决需求不足的“第一性原理”。因此，我们的刺激政策资金，重点要用于解决这个源头性问题，好钢要用在刀刃上，才能事半功倍。

四、 经济增长的“高度”与“宽度”

最近一段时间，中国的创新势头不错，有些地方甚至可以说是“热气腾腾”，新产业发展也很好，但为什么宏观经济依然感觉疲软？经济增长为何承受如此大的压力？这里我想提出一对概念，即经济增长的“高度”和“宽度”。

高度：我们平常进行技术创新、体制改革、对外开放、加强管理等，旨在提升全要素生产率，即提升整个经济增长的潜在能力，这决定了经济增长的“高度”。

宽度：在横轴上，还有一个“宽度”问题，即消费需求的问题。如果我们把社会全体居民分为10组，这10组人的需求实际上是不一样的。这10个组别合成的总需求，到底能支撑多少经济增长产出？这非常重要。简单来说，高度决定了我们“可能”达到的增长速度，但宽度决定了我们“实际”能够实现的增长速度。

最近一两年，创新领域确实出现了一些令人鼓舞的新气象，比如DeepSeek和人形机器人的出现，这提升了经济增长的“高度”。但这并不能自动解决“宽度”问题，有时甚至会加剧宽度问题。我经常举的一个例子是：前段时间，某城市推广网约车、出租车自动驾驶。科技创新重不重要？重要，这是硬道理。但是，对于一批网约车和出租车司机来说，这大概是他们最后一个工作机会，如果丢掉这个工作，他们可能没有其他技能，马上就会面临失业和生计问题。那么，这批人的就业问题是不是硬道理？它同样是硬道理。

科技创新是硬道理，就业也是硬道理。当两个“硬道理”碰到一起时，实质上就是“高度”和“宽度”的关系问题。如果我们不解决宽度的问题，不解决需求和就业的问题，单讲科技自立自强、讲发展新质生产力，实际上其发展空间会受到很大的限制。

如何理解现在的“扩大消费”？特别是中低收入阶层的消费，我们平常将其看作改善民生、社会公平正义的问题，这没错。但在目前，它更是紧迫的短期经济增长速度问题。正如我刚才所分析的，房地产和基建增速下来了，终端需求中非生产性投资大幅收缩。为了对冲这一块下降带来的空间，防止终端需求滑坡过快，我们必须把过去差了20个百分点的消费往上提，特别是要把终端需求中的中低收入阶层发展型消费在短期内有一个较大幅度的提升。

这就面临一个选择：过去我们增长放缓时是抓投资，力度很大；现在面临同样稳增长的问题，能不能用过去抓投资的力度和资金，转而用来抓消费？目前看来，这个认识并不统一。党的二十届四中全会提出“居民消费率要显著提高”。我认为，“十五五”期间，应将消费占GDP的比重每年提高不低于1个百分点，作为稳增长的一项硬任务。

五、“十五五”经济增长的逻辑与对策

基于上述分析，我认为，“十五五”期间经济增长的逻辑需要转变。要由以往重视产业和物质资本投资的供给侧导向，转为重视消费和人力资本投资的需求侧导向。大概的逻辑顺序应该是：

第一，算需求：首先稳定和扩大终端需求，把终端需求先算清楚。

第二，定产能：以终端需求为基准，评估当前的产能状况，是“过剩”“差不多”还是“不足”？

第三，搞投资：在产能不足的领域进行投资，才是有需求有效益的投资，或者说是有效投资。由此出发决定投什么，投多大规模，有什么样的速度，要在投资中增加技术含量，体现科技自立自强，实现创新驱动和转型升级。

当前要特别注意防止是，在终端需求不足、产能已经严重过剩的领域，以诸多新名目大上新投资、新项目。此类投资当期是可以增加GDP，但下一期就会形成新的过剩产能和债务负担。有些城市把基础设施项目搞出来了，当期GDP是增长了，但下一期连运营费用都没有，因为地方财政太困难了，导致新的基础设施建成后无法运营。

我们经常争论中国现在到底是要搞消费还是要搞投资。最新的统计数据显示，今年1-10月份全国固定资产投资完成额同比下降1.7%。为什么会出现负增长，数据图表表明，它和产能利用率显著相关。现在产能已经严重过剩了，在这种情况下，不投资对很多市场主体来说反而是比较理性的选择。为什么产能利用率下降？因为终端需求下来了。只有把终端需求提上去，投资才会随之增加。所以，到底抓投资还是抓消费，结论是：你抓了消费，最后才能真正把投资带上去。必须把这个逻辑讲清楚。

具体对策建议：

第一，稳增长、稳就业，提高中低收入阶层收入。扩大消费的前提增加收入。稳定宏观经济基本盘，持续推进城市化和城乡融合发展，稳定和扩大城乡居民就业，提升中低收入阶层工资性、经营性收入比重。

第二，缩小城乡居民基本公共服务差距。增加城乡低收入阶层的转移性收入。部分滞销住房转为保障性住房向农民工为主的中低收入者提供。扩张性财政政策，每年规模不小，但重点要转向提高中低收入阶层收入，实际上就是用这笔资金来解决中低收入阶层的发展型消费不足问题，以此对冲房地产等非生产性投资下降后留下的空间。

第三，“两个10万亿”计划。“十五五”期间，可以通过将“两个10万亿”国有权益资本划拨社保基金并进入资本市场运作、短期财政补贴和完善长期缴费制度等多措并举的方式，使城乡居民养老保险覆盖人群的人均养老收入，从目前的每月246元，提高到“十五五”末期每月1000元。同时，要推动形成城乡统一的土地管理和居民财产权利制度，增加农村居民的财产性收入。

六、实施“消费强国”战略

消费对中国经济至关重要。我们要提出建设“消费强国”的目标，将其与“制造强国”“金融强国”并列，建设“三个强国”。目前中国距离消费强国还有比较大的差距。我们现在是消费大国吗？目前还不完全是，首先要把消费占GDP比重20个百分点的缺口补上，才能成为真正的消费大国。

实施消费强国战略，还有两个关键性特征。

第一，做全球最大的“甲方”。由消费大国转向消费强国的一个重要方向，是国内消费者也能分享全球范围物美价廉的商品和服务,形成全球最大规模的消费市场。这个市场的优势不仅体现在消费者的数量，更重要的是购买力，而支撑购买力的是较高的居民收入水平和有全球竞争力的人民币币值。美国常说自己是全球最大的“甲方”，事实上，这个位置应该也完全有条件属于中国。我们应当逐步转向对外贸易平衡战略。如果我们通过大量进口并使用人民币支付，这将成为未来推动人民币升值的重要渠道。

第二，消费也是投资，而且是更重要的投资。现阶段重点发展的服务消费，特别是其中的发展型消费，既可以看成是消费，也可以看成是投资，是“投资于人”，是人力资本投资。教育培训提高智力水平和工作技能，医疗卫生提高健康水平，社会保障提升劳动者的职业稳定性和社会流动性，这些都从不同方面有助于提升人力资本，与创新驱动社会对人力资本的需求相适应。