摘要：近年我国在高收入经济体门槛外徘徊，表明要有防止落入“中等收入陷阱”的风险意识，应把保持必要增长速度摆在更加重要位置。现阶段的消费不足，是一种结构性偏差，受到一系列深层次结构性、体制性因素的影响，需要重点关注全社会储蓄率过高和城乡居民养老保险覆盖人口的养老金收入水平过低对消费增长的制约。分析现阶段的消费不足问题不能泛泛而论，要明确重点和痛点，区分源头性问题和派生性问题，推动以农民工为重点的保障性住房、城乡居民养老保险体系、城乡生产要素双向流动等领域的结构性改革。“十五五”时期是实现经济增长动力向创新与消费驱动转变的关键时期，要加快需求侧、要素侧、产业侧改革协同发力，助推形成高质量发展的经济运行新格局。
作者：刘世锦，国务院发展研究中心研究员
摘自：《广东社会科学》2025年第5期
本文载《社会科学文摘》2026年第3期
中国经济在经历了30多年的高速增长后，逐步转入了中速增长期。中国经济呈现向好态势，但也面临日益增大的总需求下降压力，消费不足是需求下降的主要原因。如何扩大消费需求，支撑经济增长稳定在中速水平上，成为宏观经济政策面临的重要挑战。本文从结构视角剖析消费不足的特征与原因，提出以结构性改革扩消费、稳增长的思路，以及“十五五”时期推动高质量发展的重点领域、战略和政策。
实现预定发展目标要保持必要的增长速度
实现中国式现代化，必须保持一定的经济增速。全球几乎所有进入中等收入阶段的经济体，都曾经历了少则10多年、多则超过30年的高速增长。大多数经济体在增速放缓后进入了低速增长状态，有的出现零增长或负增长；只有少数经济体在增速放缓后仍然保持了相当长时间的5%左右的增速，实现了向高收入阶段的跨越。大型经济体中只有日本和韩国跻身于高收入国家行列。近年来，高收入国家标准以人均GDP为表征，每年增长4%左右。如果我国人均GDP（美元）年增长率不足4%，将难以跨越这一门槛。虽然我们对跨越高收入国家门槛充满信心，但对特定问题和挑战要有理性且务实的认识，需增强风险防范意识。
自2010年一季度起，我国经济已从高速增长逐步过渡到中速增长阶段。从中等收入阶段向高收入阶段跨越，人均GDP达到1万美元左右时，具有特殊不稳定性。“二战”后全球超百个经济体先后启动了工业化进程，但仅有13个保持7%年均增速并持续25年以上，大型经济体中仅有日本与韩国成功成为高收入国家。导致这一分化现象的原因是多重的，包括创新能力欠缺、收入差距扩大、人力资本发展滞后、资源环境承载压力加大、外部冲击等，但长期性、基础性制约因素还是来自内部。事实上，中国也不同程度遇到了这些冲击，中国表现出色之处是在减速过程中并未出现过大波动或危机，一定程度上与中国经济规模大、吸收对冲能力强有关。摆脱“低收入贫困陷阱”、开启现代经济增长进程已属不易，要进一步跨越“中等收入陷阱”并成功迈进高收入国家行列，面临的挑战更为艰巨。过去10余年来，中国相对平稳地从高速增长阶段过渡到中速增长阶段，其间未出现大幅波动，这在全球范围内实属不易。
中国尚未跨过高收入国家门槛，经济增速不能过低，政府制定增长目标要切实起到引导预期的积极作用。“十五五”期间保持中速增长至为关键，一是实际增长目标应当为5%左右，且不能低于4%；二是力争名义增长高于实际增长，这就要求改变目前价格低迷或通缩的状态；三是汇率保持稳定，还要争取稳中趋升，才可能实现预期的发展目标。
消费不足的结构性偏差及成因
目前，我国消费率处于全球偏低水平。根据世界银行国际比较项目（ICP）数据，以购买力平价计算，2021年我国最终消费和居民最终消费占GDP比重分别为54.1%、38.3%，低于全球平均水平17.7、16.6个百分点，比经合组织（OECD）成员国均值低约1/4。我国消费率总体较低，主要是服务消费增长不足所致。这种“结构性偏差”受四个方面影响：
第一，基本公共服务总体水平低、城乡差距大。我国以商品消费为主的消费规模与占比已趋于稳定，消费增长的核心将转向发展型服务消费领域，涵盖教育、医疗、住房、社会保障、文体娱乐、金融服务等，此类消费需求的释放成为拉动整体消费增长的核心力量。我国基本公共服务均等化水平依然偏低。以养老保险体系为例，我国现行养老保险体系仍存在总体水平偏低、可持续性不足、城乡差距大等问题。2023年，机关事业单位退休人员的月平均养老金为6243元，城镇职工基本养老保险参保人员的月平均养老金为3270元，而城乡居民养老保险参保人员的月平均养老金仅223元。过低的城乡居民基本养老保险水平不仅直接影响1.8亿领取者的消费能力，还间接影响正在缴费的群体、有养老负担的年轻群体的收入与消费预期，增加低收入家庭养老负担，抑制其消费意愿。
第二，城市化发展质量不高。服务业的持续发展很大程度上依赖于规模经济效应与集聚效应，与城市化水平紧密关联。2024年，我国常住人口城市化率已达67%。历史上处于与我国大致相似发展阶段的发达经济体，其城市化率均已超过70%，有的达到80%。我国户籍人口城市化率仅为48.3%，不到总人口的一半，部分人口基本公共服务还有欠缺。现阶段我国城市化质量不高，直接制约服务消费提升。制约城市化质量提升的深层因素主要为城乡三项核心权利不平等：其一，与现行户籍管理制度紧密联系的居民身份界定及居住迁徙自由权利；其二，教育、医疗、养老等领域基本公共服务权利的平等共享；其三，与土地、房屋等相关的财产占有、使用及流转权利，这是农民财产性收入低、消费水平低的重要原因。
第三，收入差距较大，中等收入群体规模偏小。中等收入群体具备稳定且较高的消费能力，能够释放规模可观且持续周期较长的市场需求，能为经济增长提供长期内在支撑。当前，我国中等收入群体占总人口1/3，数量在4亿人左右；而相对低收入群体占比高达2/3，数量约为9亿人。同时，我国收入分配差距问题长期存在。我国当前面临的消费需求不足问题，与这样的收入结构及需求特征高度关联，收入分配失衡与低收入群体规模较大问题，制约了整体消费需求的有效释放。
第四，政府部门财富占社会净财富比重较高。改革开放初期，政府部门财富占社会净财富比重曾高达90%，2008年后基本稳定在40%，目前为38%左右，但主要发达国家在-10%至10%之间。2022年，我国储蓄率高达46%，在55.2万亿元总储蓄中，政府部门为0.57万亿元，企业和居民大体各占一半，但我国政府持有国有资产规模较大，大部分收益未分配，而是留存企业并支持扩大再生产与提升竞争力，国有股权占比较高，导致企业储蓄率偏高，影响了国有资本收益向其他领域流动。近年来，我国年均新增十几万亿元储蓄，如不根据结构特征精准施策，希望仅通过简单政策引导就将储蓄转为消费，实难达到提振经济的实际效果。
区分源头性和派生性问题
解决现阶段消费不足问题要有针对性。当前消费市场缺口主要集中于服务消费领域，与基本公共服务体系直接关联的发展型消费不足尤为突出，且农村居民这一问题更为严重，重点体现在近3亿人的农村户籍务工群体，以及约1.32亿人的进入城镇就业但尚未完全市民化的农民工群体，公共服务欠账尤为明显。消费不足问题的本质在于长期存在的城乡二元结构体制。需坚持“人的全面发展”导向，以结构性改革作为主线，构建城乡要素双向流动、公共服务一体化的融合发展体系，为解决消费市场供需失衡问题找到关键突破口。
当前宏观经济问题可分为源头性问题和派生性问题。具体表现为名义经济增长率低于实际经济增长率、价格低迷、消费降级、社会整体债务负担较重等一系列问题，均为终端需求的派生性问题，其根源与终端需求对经济增长的拉动作用弱化密切相关。扩大消费应聚焦“结构偏差”这一源头性问题，把终端需求提到合理水平，诸多派生性问题才能迎刃而解，这是解决需求不足的第一原理，应把刺激政策重点用于解决源头性问题上。
解决消费不足问题是我国未来一段时期之要务。目前，大力提振消费一般有两种思路：第一种思路重在解决居民的消费意愿，主要采用普惠式现金投放与专项补贴等政策手段，从实践效果来看，此类方式虽可能在短期有一定效果，但缺乏可持续性，且政策对社会群体覆盖的精准性上存在短板。第二种思路以结构性改革破解消费领域的深层次体制机制障碍，通过提升低收入群体的消费能力，实现对其消费潜力的最大释放。该思路主张通过构建持续稳定的制度保障体系，优化低收入群体在基础教育、医疗、保障性住房供给、社会保障及养老服务等领域的基本公共服务，从扩大规模与提升质量两方面壮大发展型消费，为消费市场长期健康发展奠定坚实基础。
当前，扩消费与稳增长关系具有全新的时代内涵，这对我国保持经济增速、支撑迈进高收入经济体行列具有现实需要。长期以来，我国抓投资敢出手，但对改善民生比较谨慎。当前，对稳增长来说，消费的促进作用更大，需要用过去抓投资的政策力度和资金投入强度去抓消费，应将缩小消费的结构性偏差、争取把消费占GDP比重提升至合理水平，作为稳增长的“硬任务”。
结构性改革的三个重要领域
通过深化结构性改革实质性地扩大消费，是一项涉及面宽、难度大、需要持续努力方能见效的重大任务。按照党的二十届三中全会提出的有关改革要求，近期可集中于三个重要领域。
第一，以农民工等新市民的刚性住房需求为重点，解决住房结构性不足问题。我国房地产业历史需求峰值已过，但并不意味着各阶层住房需求都已得到满足。中高收入阶层的需求是改善居住条件，但更重要的是解决低收入阶层的住房需求，应为房价较高城市的农民工和其他工薪群体提供保障性住房。保障性住房供给规模的扩大，能够有效拓宽房地产领域需求边界，可带动装饰装修、家居用品、家用电器等关联产业的消费增长。进一步拓展教育服务、医疗健康、养老护理等民生领域的需求空间，可显著缓解年轻群体对未来生活不确定性的担忧，为消费潜力的释放创造有利条件。
第二，深化农村居民养老保险体系改革。我国经济存在消费占GDP比重长期偏低、国有资本占全社会净资产比重较高两大结构性特征。一方面，养老金资产积累不足是消费不足的重要导因；另一方面，我们又有规模很大的国有资本。相当部分的国有资本事实上是包括农村居民在内的全国人民的养老金资产积累。国有资本收益以往更多地用于储蓄和投资，进入创新和消费驱动阶段后，进一步优化国有资本结构，把国有资本中相当于养老金积累的部分资产产权划转社保基金，用于提高低收入群体的养老金水平，应力争在“十五五”时期，多措并举，将“两个十万亿”规模的国有权益资本划转至社保基金并投入资本市场运作，短期实施财政补贴，长期健全稳定的制度安排，把城乡居民养老保险参保人员的月养老金水平提高到1000元，进而打造出一个覆盖全民、满足基本生活所需且城乡居民差距大幅缩小的养老保障体系。
第三，以城乡要素双向顺畅便捷流动，促进形成中国“第二轮城市化浪潮”。我国城市核心区建设已达较高水平，从国际经验看，都市圈城市群的核心城市人口通常占区域人口的30%左右，外围中小城镇可容纳60%以上区域人口，能够为制造业和服务业发展提供潜在增长空间。应加快推动城乡之间劳动力、土地、资本、技术、数据、资源环境等要素的双向顺畅便捷流动，深化农村土地制度、财税制度、收入分配制度改革，盘活农村存量资产，增加农民的财产性收入，进而驱动城市群范围内以中小城镇为重点的第二轮城市化浪潮，促进消费规模扩大。力争用十年时间实现中等收入群体规模倍增，推动该群体增长到8亿～9亿人规模，实质性拉动消费特别是发展型为主的服务消费，为延长我国的中速增长期提供动能。
加快转入实现高质量发展的国民经济运行新格局
我国“十五五”时期经济增长面临的主要挑战已由供给约束转为需求约束，且主要是消费需求不足的约束，应加快解决结构性偏差对提振消费的约束，围绕三大支柱，形成国民经济运行新格局，支撑经济高质量发展。
第一、聚焦于需求侧。锚定服务消费发展，扩大消费规模和加快消费结构升级，实现消费对投资与出口等传统动力的结构性替代与再平衡。推动房地产业尽快止跌回稳，逐步转入新的运营和增长模式。努力扩大服务消费规模，培育成为新的重要增长动能。巩固提升基础性消费，允许鼓励合理的中高层次消费需求，加快提升基本公共服务均等化水平，扩大发展型消费。扩大服务业对外开放，合理提高城市密度和聚集效应，大幅提高服务消费的可及性，推动服务消费降低成本、提升效率。
第二、聚焦于要素侧。以城乡融合、权利平等的基本公共服务为重点，全面提升人力资本质量。高水平基本公共服务和社会保障体系将有利于扩大消费需求，下一步要强化中央政府在基本公共服务均等化上的权责定位，把国家提供公共产品重心转向基本公共服务，转向人力资本投资，也就是“投资于人”。通过教育培训提高智力水平和工作技能、医疗卫生水平、社会保障水平，提升人力资本质量。应优化财政支出结构，提高公共服务领域投入比重。
第三、聚焦于产业侧。要依法加强产权保护，确保不同所有制投资者、各类企业公平竞争，互促共荣，为企业构建平等的市场进入与退出机制，为各类所有制主体提供公平而稳定统一的发展环境。加快向以创新为主要动力的新发展模式转型，通过提高行业全要素生产率来提升产业的技术含量和附加值，推动产业向价值链的中高端升级。取消不合理的政策优惠“洼地”，推动形成全国统一标准、效率导向的公平竞争机制。推动低效无效过剩产能退出，促进市场供求关系再平衡。
如何应对消费不足的结构性偏差，是当前面临的一大重要挑战，若能成功解决这一问题，便可将其转化为关键发展机遇，进而为经济发展释放出或许不亚于房地产业的新动能，为中国经济实现持续稳定的中速增长提供有力的动力支撑。
