2025年10月23日，党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“《建议》”），对中国未来五年发展作出顶层设计和战略擘画。《建议》深刻分析了国际形势和大国关系演变特征及其影响，专段论述了有关推动构建人类命运共同体的问题，为今后五年全面做好中国特色大国外交工作提供了重要遵循。

主动塑造外部环境

对于“十五五”时期我国外部环境的判断，《建议》指出，“世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发；单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足；大国博弈更加复杂激烈。”同时，《建议》强调，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破，我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。

中国特色大国外交已经进入一个可以更有作为的新阶段。在笔者看来，《建议》对涉外工作所提要求的真正“题眼”在于“主动运筹”“主动塑造”，这样做的条件是充分的。首先，近些年，西方传统发展模式的吸引力下降，党争和民粹消耗民意基础，人民疲惫不堪，某些国家在地缘冲突和气候变化等全球性议题上表现差劲，退出或削减国际责任，声誉和公信力一落千丈，而中国的发展模式和国际立场得到越来越多国家的理解和支持。其次，美西方自顾、自利、自私的对外政策调整方向引发全球化倒退逆流，国际战略空间出现裂隙和规则缺失，由谁来填补包括地缘乱局、人工智能、绿色发展、数据伦理等在内的全球治理空白成为热门话题，中国受到更多期待，十几年前的“有所作为”如今已是“大有可为”。第三，中国在美西方遏制围堵之下实施了主动开放的策略，实现了战略破局，坚定表明了中国对外开放大势之不可逆转，坚决表明了反对霸权霸道霸凌行径的态度，有利于我国进一步助推和引领全球化发展，为构建新型国际关系不断注入正能量。

不断加强外交能力建设

2023年12月举行的中央外事工作会议强调，外交守正创新是新征程上开创中国特色大国外交新局面的必然要求，是更好支撑中国式现代化的必然要求；要加强思想理论武装，深化体制机制改革，推动外交队伍建设，不断增强对外工作的科学性、预见性、主动性、创造性。同年12月29日，习近平总书记在接见2023年度驻外使节工作会议与会使节并发表重要讲话时，提出了“加强外交能力建设，坚持求真务实，做到耳聪目明，围绕服务全局、破解难题多出实招”的要求。

“十五五”时期在中国基本实现社会主义现代化的进程中具有承前启后的重要地位，这就要求各行各业都牢牢把握这个时间窗口，以时不我待、只争朝夕的时代紧迫感和历史使命感，推动事关中国式现代化全局的各项战略任务取得重大突破。如何抓住“十五五”难得机遇，进一步加强外交能力建设，更好推动构建人类命运共同体和新型国际关系，值得持续深入思考。

本世纪20年代以来，世界各国主流的外交治理方式发生新的变化。一是“静悄悄的外交”地位减弱，更多依赖显性战略博弈和政策执行技巧的灵活配合。各国外交部门在专业化的基础上吸收了大量公共管理的理念和工具，定量分析、流程优化、应急处置等专门技术被大量采用，外交政策日益成为精确计量后的理性选择。二是国际形势分析不再止于传统的信息搜集和情报研判方式，而是更倾向于以数字化手段做趋势模拟和政策利弊推演，通过网络舆情抓取、大数据评估、政策沙盘、模拟对抗、人工智能演算等办法辅助外交决策成为流行趋势。三是外交工作的对象和媒介更加多元，国际传播学的技术理论和网络新媒体手段的运用越来越重要，在很多时候成为外交政策的重要工具甚至是关键杠杆。

在笔者看来，“十五五”时期的中国外交实践应立足本国实际情况，突出中国特色，全面完整准确贯彻新发展理念，以维护党和国家最高利益为中心，加快构建现代化外交决策和治理体系，实现外交决策体系科学准确、治理体系协同完备和实践体系忠诚有效，执行好党中央对外方针政策。围绕服务经济社会发展的整体目标，不断增强外交工作的系统性、科学性、针对性，提升调度各类涉外发展要素和战略资源的能力和效度。同时，外交决策更加科学高效，手段更加灵活精准，辅助决策的政策工具更加多样。

《建议》强调：“坚持开放合作、互利共赢是中国式现代化的必然要求。稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。”学习领会这一基本任务指引，笔者的理解是，有必要围绕人工智能、数字经济、气候变化、太空、极地等新兴领域，积极参与并引领多边规则制定。主动出牌和做牌，敢于斗争、善于斗争，以多手对多手，在大国博弈与合作方面更多掌握战略主动。牢牢抓住各国和平发展的根本诉求，紧密结合我国区域协调发展战略和海洋强国建设要求，更多提供适用于周边、亚洲地区和全球南方的国际公共产品。也有必要积极推进产业外交，服务于我国全球产业链供应链的重构和破围。

具体辅助措施或可考虑：基于大数据技术，准确广泛收集外交决策信息，对政策预案进行快速调整，根据应用场景的变化做出最符合国家利益的选择；灵敏反馈，及时修正调整政策方向，重视使用危机处理工具，做出快速舆情反应；改进外宣方式，提高对外政策传播能力，以更加国际化的手段解释中国政策；重视以现代营销理念做好外交形象品牌设计，培养专业化和商业化的公共关系渠道，扩大国际朋友圈；科学构建外交人力资源管理机制和外交组织结构，以现代管理方式提升外交系统工作效率，推动外交队伍构成多元化、专业化，等等。

加强规划引领

“十五五”规划在全球范围内引起广泛关注，各国都希望从中更加深入、准确地理解中国的未来发展方向和外交政策走向。许多同中国开展治国理政交流的友好国家人士都对中国对自身发展的体系化掌控能力表达钦佩，希望学习借鉴中国政府对五年规划这一政策工具的运用经验。不少西方国家面对中国制度优势、规划优势的不断显现产生更强烈的挫败感，它们多年苦心构建起的自我优越叙事正在走向解体。

发展规划是我们党治国理政的重要工具，而外交工作也是国家治理的重要场景之一，同样需要适当运用政策规划工具。到“十五五”后期，我国大部分强国建设目标将逐步夯实基础，外交工作也必然加快从“大国外交”向“强国外交”的转型。随着“国际问题国内化”与“国内问题国际化”趋势的同步发展，对外政策和国内政策需要进一步加强统筹协调，势必要逐步优化外交力量布局、推进战略要素预置，促进外交队伍、外交场景和外交保障的提升与延伸。

经济社会领域的规划重点关注有效市场与有为政府的平衡，具有以战略目标为指引、关键任务和项目为支撑的特点。外交决策则基本呈现有贯序博弈的特点，相关规划需要侧重机制设计、战略预置和本质安全。可以说，“一带一路”倡议就带有一定程度的规划印迹，也是学界在对国际社会解释发展规划理论时常用的类比案例。

如若外交能力建设有赖规划引领，笔者认为应特别注意几个问题：一是用好目标导向、问题导向、结果导向、行为导向和方法导向的工作原则，加强规划的事前约束功能，引入外交政策一致性评估方法，保证各对外部门之间的政策协调一致、国内与国际部门之间的政策协调一致、各省市区之间的协调一致。二是构建外交规划自主知识体系，参考发展领域的“三级四类”规划体系，分别制定总体规划、国别规划和经济外交、文化外交、科技外交、生态外交等具体领域规划。三是明确外交规划的流程与执行方法，包括政策汇总和问题梳理、征集民意和国内外社会调查、数据收集和资料库建立、规划编制和监督审核流程、阶段性评审与修正、效果评估与反馈等，同时考虑建立具有一定量化标准的对外工作发展目标体系。

不是所有对外领域都适用规划方法，在什么时期、对什么样的国家、在哪些领域制定规划，需要具体情况具体分析。由于外交政策比发展政策更复杂，变量更难预测，需要增加规划的弹性，确保政策可塑、可调、可落实和可转向。也有必要坚持长期规划和中短期规划相结合，长期规划宜虚不宜实，重在指引方向，可以五年为上限；中短期规划重在战略谋划和落实部署，以两至三年调整一次为宜。此外，驻外机构是中国外交的最前线、对外斗争的最前沿，使领馆建设规划和改造升级也有必要进一步纳入系统性规划，为大国外交能力提升提供更相匹配的基础设施支撑。

（作者为清华大学中国发展规划研究院院长助理）

本文刊登在《世界知识》2025年第23期