摘 要：全面依法治国是国家治理领域的一场深刻革命，完善立法体制则是全面依法治国的关键环节。因而，应当在国家治理的语境下系统把握和完善立法体制。现代国家治理是以功能分化为基础的多层级治理，统一而又分层次的立法体制可以被视作多层级治理在立法领域的演化结果。在多层级治理背景下，立法体制设计应当遵守“能分则分，当统则统”这一权限配置的黄金法则，其宪制目标是实现国家法制统一与地方多元有效治理相协调的宪制成效。遵循这一目标，立法体制设计在方法论上应当包括三个维度：一是将立法权限进行功能区分，并借助辅助性原则在不同立法层级之间进行配置，明确排他性、框架性和共享性立法权限事项，为制度供给的必要多样性提供宪法空间；二是借助控制性、协调性和参与性机制，对不同立法层级之间的结构耦合关系进行语境化建构，确保不同立法层级能够同频共振，提升立法体制的整体效能；三是对立法体制进行定期评估与重新设计，实现立法制度的动态优化，提升立法系统演化的动态稳定性，更好地回应动态复杂的治理需求。
一、观察视阈的选择：立法、法治与国家治理之间逻辑关系
观察视域代表了特定的理论立场，决定了观察的对象，同时也划定了理解、分析特定问题的理论阈值。这一视阈既包括理论的有效场域，也包括理论的盲点或者限度。理论是对现实的简化和还原，但这种简化和还原必要有助于我们对现实的理解，并为我们指明适当的路径或方向。就立法体制设计而言，我们同样需要首先确定好观察视阈，以便对研究对象进行有效的“问题化”。概括而言，立法、法治与治理是三个相互关联、并且理论视阈不断扩大的的概念。
“立法是全面依法治国的前提和基础，是建设社会主义法治国家的首要环节。”立法具有鲜明的法治属性，是法治的重要环节。但是，立法并非法治体系的全部，而仅仅是其中的一个组成部分。对此,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》给予了清晰阐释：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”由此可见，法治的理论视阈大于立法的理论视阈。要全面、准确地理解立法问题，必须在法治的理论视阈下对其予以把握，特别是考察其与法治内在逻辑的兼容性，以及与法治体系其他组成部分的关系。
全面推进依法治国是国家治理领域的一场深刻革命，其最终目的是实现国家治理体系和治理能力现代化。在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中，习近平总书记指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安”，升格阐述全面依法治国与国家治理之间的密切关联。法治、民主与善治被誉为现代国家的三个基石，决定了一个国家的结构、政府机构与公民的地位及其相互关系。这三个概念的内涵相互重叠，但又各具其独特的功能。其中，法治主要关注公权力及其运行的法律化约束，以保护公民基本权利为核心，因而强调公权力的可问责性（accountability）；民主则赋予法治以深度，蕴含权力分散和多元化的理念，既主张避免公权力的过分集中，又强调权力运行过程的透明性与公民参与；善治不仅关注法治与民主的未来发展，而且力图避免中央权力过分集中，主张地方实行一定的分权和自治，构建以功能分化为基础的多层级治理（Multi-level Governance）体系，进而提升治理体系的整体效能。需要特别指出的是，法治仅仅是实现善治的必要条件，但不是充分条件，善治的实现还需要德治。正如习近平总书记曾指出的那样：“把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。”换言之，依法治国和以德治国是国家治理的两种互补的基本方式，不可偏废其一。通过上述分析可以发现，法治仅仅是国家治理的方式之一，国家治理概念的理论视阈要大于法治概念的理论视阈。因此，要全面、准确理解法治，必须在更大的治理视阈中对其予以系统把握，明晰法治的治理逻辑，以便最大限度地发挥法治在国家治理中的效能。
习近平总书记强调：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。其中，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”立法制度是国家的重要政治制度，是国家治理体系的重要组成部分，其核心是立法体制问题，关涉的是立法权限的配置与运作。完善立法体制是推进科学立法，提高立法质量，进而实现良法善治的关键。良法善治不仅是法治的核心要义，同时也是国家治理现代化的最高境界。习近平总书记指出：“要紧紧抓住全面依法治国的关键环节，完善立法体制，提高立法质量。”
基于上述分析，我们可以发现，立法、法治与治理是在理论视阈上既有差异又相互嵌入的三个概念，并可以得出如下推论：正确理解立法体制问题，不仅需要在法治体系中进行融贯思考（维护法治统一），更应当紧紧围绕新时代“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标来予以系统把握（实现有效治理），以便实现国家法治统一与地方多元有效治理自我优化式的动态均衡。2023年修改的《立法法》第9条规定：“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。”在法律层面对立法、法治与国家治理之间逻辑关系进行确认。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”因此，从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度对现行立法制度进行系统检视，不断完善立法体制机制，推动立法制度优势更好地转化为治理效能，是新时代立法学研究的重要课题。
二、多层级治理及其权限配置原则
根据国家学的基本原理，领土、人口、主权是现代国家的三个基本要素。当国家的领土面积和人口数量达到一定规模，便不得不进行内部分化，进而构造和实施多层级的治理系统。事实上，凡是将国家权力（包括立法权、行政权和财政权）划分为至少两个级别的政治体系，都是可以被概括为多层级治理。
（一）多层级治理的概念与特征
多层级治理一词最早由加里·马克斯（Gary Marks）使用，用来描述欧盟1988年重大改革后结构化政策的发展。改革后的欧盟结构性政策通过引入伙伴关系原则，要求在成员国内部使用欧盟区域基金时，应当由超国家、国家和地方等不同层级共同决定。在这一时期，多层级治理更多被学者从政府间关系的纵向维度进行界定，意指彼此嵌套的多个层级政府（超国家、国家、地区和地方）之间的进行持续协商的系统，主要用来探讨结构性政策的形成，特别是机构创设和决策权限重新分配的问题。
之后，加里·马克斯与利斯贝特·胡格（Liesbet Hooghe）经过研究，区分了两种类型的多层级治理：第一种类型将治理设想为将权力向上和向下进行分散，从而形成一个包括国际、国家、区域、地方等不同管辖区域（jurisdiction）的多层级治理。其概念原型是传统的联邦制国家。这种类型往往涉及有限数量的管辖区域。这些管辖区域具有立法、执法、司法等一般职能，且在管辖范围上并不交叉。尽管不同管辖层级的政策权限配置具有灵活性，但其领土管辖范围通常在相当一段时间内保持稳定。第二种类型则坚持功能主义取向和任务需求导向，将治理设想为由特定功能或者政策联系起来的组织之间更广泛的互动过程，其概念原型是欧盟。这种类型的多层级治理并没有管辖区域层级和数量方面的限制，且管辖区域可以根据治理需求而灵活调整。例如，为了解决特定的公共资源问题、选择特定的软件标准、监测特定河流的水质，可能需要不同的治理层级，某一层级可能只涉及一部分的管辖区域。同时，基于拟解决问题的性质，还可能涉及非国家行动者的参与问题。事实上，非国家行动者参与政策制定（包括立法）与执行是治理概念的核心。时至今日，多层级治理被视为二十世纪政治的条件（conditio politica），是政治的基本构成方式，已经成为分析大国治理中不同层级的权限配置与运作的重要理论范式，其已经超越联邦制与单一制的区分，具有一般理论的特征。
在理论脉络上，多层级治理源于区域主义、府际主义和功能主义三种理论进路，并由此形成了三个相互关联和相互依赖的维度：首先，“中央-边陲”维度，即主权国家内部不同层级政府之间的正式权力关系或者国家结构形式。纯粹的单一制和联邦制是国家结构形式的理想类型概念，可以通过分权（decentralisation）、权力下放（devolution）、法律统一等宪法机制加以多样化。基于此，区域主义理论主张根据立法权限、财政权限等正式特征，以及文化多样性、行政管理能力等非正式特征，确定特定国家的联邦化或者单一化程度；其次，“国内-国际”维度，即全球化和区域一体化对主权国家自主性的限制与约束。在这些过程中，主权国家甚至会让渡部分主权给超国家组织（例如，欧盟），这不仅扩展了多层级治理的纵向维度，还改变了特定区域内主权国家之间的横向关系；最后，“国家-社会”维度，即超越公共与私人、国家与社会、法权与法律之间的非此即彼的二分法。按照功能主义的理论，非政府组织和民间社会组织等非国家行动者越来越多地参与权威决策、政策实施、监督和评估等治理活动。同时，上述三个构成性维度相互依存，某一维度上行为者的活动会引起其他维度上行动者的反作用，从而构成动态平衡的复杂治理网络。
事实上，多层级治理概念既关系到对治理本身性质的理解，也涉及对国家内部各个层级之间、国家与社会关系等问题的元层次把握。概括而言，多层级治理可以从“多层级”和“治理”两个维度来加以把握。其中，“多层级”意指概念的纵向维度，强调中央政府权力在纵向上分散给其他层级的行动者，主要涉及中央与地方之间、国内和国际之间在纵向治理权限上的配置关系。就中央与地方治理权限的纵向配置而言，多层级治理要求将国家治理系统划分合适数量的治理层级，赋予不同治理层级不可替代的独特功能，并从宪法和法律层面对各治理层级的运作自主性进行保障。“治理”则意指国家权力在横向上分散给非国家行动者，强调非国家行动者在政策制定与执行中的地位与作用。国家与社会之间的动态关系是治理研究的核心关切。甚至有学者指出，没有非国家行动者的参与的治理本质上不是多层级治理，而是多层级统治（government）。准确理解这一维度，既需要考察从统治到治理的话语转换，也需探求国家与社会之间的动态关系。统治可以从制度和组织两个维度加以把握。就制度层面而言，government是指维持有序统治的任何机制，核心特征是有能力做出集体决策并加以执行，一般被用来描述在中央政府层面运作的正式制度过程，包括制定法律（立法）、实施法律（执行）和解释法律（裁决）等三项核心机制。就组织层面而言，government是指各类国家机构，这些机构在科层制逻辑下由中央政府直接控制。与统治不同，治理除了国家机构的行动之外，还包括实际参与到公共问题治理过程中的各类非国家行动者，例如私营企业、非盈利组织和超国际组织等等。事实上，治理与统治的最终目标都是为有序的统治和集体行动创造条件，因而二者在结果上并无不同，其核心差异在于达到结果的过程。在这一意义上，治理可以被定义为：政府的行动及其在治理过程中与非政府伙伴们的互动。根据上述界定与分析，我们可以概括出多层级治理具有如下几个特征：
其一，治理主体的多元化。治理体系现代化首先是治理体系多元化，实现治理主体由单中心向多中心的转变。在多层级治理中，治理资源的分布呈现出复杂化和碎片化的现象，传统上由国家承担的职能和权威，现在则在多元的公共机构和私人参与者之间、在不同层级上被不断稀释和分散，不同治理层级具有不同的禀赋资源，没有哪个层级可以垄断所有资源。
其二，治理途径的多元化。理论上，不同治理主体之间的互动可以借助市场化、科层化和网络化三种机制。其中，市场化机制的特征是价格和竞争，科层化机制的特征是权威和规则，网络化机制的特征则是信任和沟通。然而在实践中，由于社会问题的复杂性，治理途径往往是前述三种机制的混合样态。
其三，治理方式的柔性化。不同理层级之间并不必然是科层式的“命令-控制”关系，而是要视治理的具体脉络而定。有时候需要坚持科层式的控制机制，有时候则要强调协商性的协调机制。同时，不能过分强调通过正式法律来严格限定不同层级治理主体之间的互动，而是要同时注重各类柔性沟通机制，以免过度限制体制的运作空间。
其四，治理模式的竞争化。在多层级治理中，某一治理层级采取什么样的策略取决于对另一层级所采取策略的判断。通过不同层级就具体问题所提供的不同解决方案之间的竞争，多层级治理构建出一个“竞争性的制度市场”，可以更好地反应不同地区异质性的治理需求，并使得治理体制具备类似于市场的自主演化和动态优化的潜力。
其五，治理结构的动态化。任何体制设计都必须置于“复杂性、有限理性和不断尝试”的背景中进行考量，并通过持续的宪制评估和重新设计。因此，各个治理层级的功能和权限配置并非一成不变，而是需要根据时间、政策领域、任务要求等进行灵活调适，实现治理体制的动态优化。
（二）权限配置的辅助性原则
在多层级治理的语境下，不同治理层级关系往往是复杂和多层级的，需要科学地划分它们之间的权限和责任。概括而言，在多层级治理的背景下，不同立法层级之间的权限划分应当遵循“能分则分，当统则统”这一黄金法则。但是，该法则中的“能”与“当”却是一个规范性概念，需要借助辅助性原则对这两个概念进行操作化。
辅助性原则是多层级治理权限配置的基本原则，该原则的根源可以追溯到亚里士多德的政治思想和托马斯哲学。关于辅助性的现代理解基于天主教会的社会教义，19世纪80年代至90年代之间编写的一些教皇通谕借助辅助性原则，阐述了公共事务在不同治理层级中的分配原则。作为一项权限配置原则，辅助性原则要求应当尽可能地在最接近公民的一级政府采取行动。换言之，只有当较低层级的政府无法有效执行任务时，较高层级的政府才能发挥作用。由此可见，辅助性原则具有规范权力行使的功能，与法治具有内在逻辑上的兼容性。作为一项组织原则，辅助性原则并不要求特定政策具有特定目标、方向或者内容。无论一项政策的目标是什么，辅助性原则要求这项政策必须在能够成功实现目标的最小可行单位中加以执行。
辅助性原则是一种理性规则或者理性之治（rule of reason），既可以被视为权限的划分原则，也可以被用作既定权限的实施指南。一方面，辅助性原则可以作为一项政治原则，其目的是将整体权力分解为不同的权限，并赋予不同的层级，进而创造一种分化的统一体，最大限度地提高权力体系的整体效能；另一方面，辅助性原则也可以作为一种操作原则，用以判断特定情况下由较高层级通过立法来解决特定政策问题是否具有正当性。由此可见，辅助性原则的基本功能是限制权力过分集中，保证地方的自主权，进而实现统一性与多样性之间的平衡。
关于辅助性原则在多层级治理权限配置方面的应用，最典型同时也是最成功的代表是欧盟。对欧盟内部治理权限的配置方法进行考察，具有比较法上的重要价值。概括而言，欧盟权限划分的原则包括三项：授权原则、辅助性原则和比例原则。首先，《欧盟条约》第5条第1款可以被视为欧盟立法体制的宪制基础，确立了欧盟内部权限配置与运作的基本原则，包括权限的存在原则（existence）和权限的行使原则（exercise）。权限的存在原则即授权原则（principle of conferral）。结合《欧盟条约》第4条第1款和第5条第2款的规定：欧盟的治理权限源自成员国在《条约》中的明确授予，《条约》未授予欧盟的权限仍属于成员国。权限的行使原则包括辅助性原则和比例原则两个部分。其次，辅助性原则涉及“谁”应当采取行动，即由哪个层级进行治理是最适当的。根据《欧盟条约》第5条第3款的规定：如果某项权限不属于欧盟的专属权限，那么除非成员国（包括其中央层级或其区域和地方层级）无法充分实现拟议行动的目标，或者由于拟议行动的规模或者影响，在联盟层级可以更好地实现目标，欧盟才应当采取行动。换言之，联盟机构按照辅助性原则进行干预的前提条件有三个：一是，相关事项不属于欧盟的专属权限；二是，成员国无法充分实现拟议行动的目标，从而证明欧盟层面的介入具有必要性；三是，由于其规模或者影响，欧盟可以更成功地实施该行动，也即是由欧盟采取行动具有比较剩余优势。最后，比例原则涉及如何采取行动的问题，即如果欧盟层级应当采取行动，则行动或者措施的内容和形式必须适当且必要。
总之，授权规则聚焦欧盟“能否（can or cannot）”采取相应措施，体现的是整体权力；辅助性原则聚焦欧盟“是否（if）”需要应当让位于成员国来采取措施，或者自己采取措施是否具有比较剩余优势。比例原则聚焦欧盟“如何（how）”优化具体的措施（better criteria），即措施之于目标的适当性、必要性和成本-收益分析。
就适用方法而言，辅助性检验可以分为三个步骤：第一，排他性权限检验，即必须确定欧盟就特定事项是否具有非排他性权限。如果特定权限属于欧盟的排他性权限（此处类似法律保留制度），则只能由欧盟层面进行立法。只有在非排他性权限的领域，才涉及立法权限的进一步划分问题。但是，对于什么是“非排他性权限”，《欧盟公约》没有给出明确的定义，也没有列出权限清单，进而在实践中造成诸多困扰，但也为制度创新预留了充分的空间。第二，可替代性检验，即就特定的非排他性权限事项而言，各个成员国是否能够充分实现拟议行动的目标。但就欧盟的实际情况而言，由于拟议解决的问题往往具有跨国性质，因而单个成员国往往无法进行有效规制。这也是为什么即便采取了辅助性原则，欧盟内部权限配置的集中化趋势依然在强化。第三，更佳标准检验（better criteria test），即与成员国立法相比，由欧盟层面立法应当具有“比较盈余”，可以在规模或者影响范围等方面具有明显优势，进而确保欧盟所采取措施的内容和形式是必要、适当和有效率的。换言之，辅助性原则可以被用以判断特定治理层级采取行动的必要性、适当性和效率性。
三、多层次立法体制设计的宪制原理
通过对欧盟立法权限配置原则与方法的考察，我们可以得出如下结论：现代国家治理是以功能分化为基础的多层级治理，各个治理主体之间不再是单向的“命令-控制”关系，而是多元的“自主-协同”的宪制合作关系。换言之，中央和地方均为行使国家权力的宪制机关，其相互关系必须通过宪法和法律加以明确，这是法治国原则的基本要求。同时，基于民主原则，中央与地方政府都是对人民负责的宪制单位，彼此之间不应当有高低之分，仅有功能性的差异。
尽管学界已经就多层级治理本身的重要性达成共识，但就如何构建多层级体系仍然存在分歧，仅能明确多层次立法体制运作所需的宪制条件，包括：第一，存在一个“中央或者联邦立法需要依靠地方政府加以有效实施”的国家框架。换言之，在这一框架中，中央或者联邦立法的有效性在很大程度上取决于地方和区域层面的实施，包括立法实施和行政实施；第二，存在一个中央或者联邦与地方就“优先事项”进行协商的制度平台。通过这一平台，中央或者联邦政府在鼓励自下而上创新的同时，试图加强对地方立法方向的导控；第三，地方是整个国家治理系统的功能子系统，拥有自主性的治理权限，即具有可以自主地且自下而上地发展清晰战略的现实能力（capacities）及其具体能力范围（capabilities）；第四，在纵向维度上，上下级立法机关之间不是科层式的命令-服从关系，而是基于自主性的相互依存关系；第五，在横向维度上，非国家行动者具有常态化参与国家立法的制度保障，宪法甚至赋予非国家行动者相应的治理权限。在上述宪法条件下，地方立法可以进行先行先试，并可以在横向上逐步传播，一旦证明行之有效，便可以上升为国家立法。
根据上述宪制条件，我们可以概括出多层次立法体制设计的基本原则：第一，各层级立法机关应当被赋予不同的立法功能，进而形成一个功能分化意义上的多层级立法系统。其中，上级立法机关更加强调整个立法系统运行的协同性，其功能定位在于“国家法制的统一和尊严”。下级立法机关则更注重自身运作的自主性，其功能定位在于“治理的在地化（localisation）”；第二，根据各自的功能定位，各层级立法机关应当被赋予相应的立法权限。即便是中央或者联邦层面的立法也需要“在地化的”有效实施来加以保障，因而多层级立法的整体实效应当建立在自下而上的逻辑之上，强调“权限分散基础上的协同治理”；第三，不同层级立法机关具有平等的宪法地位，各自具有运作上的自主性，但结构上却相互依赖，因而需要进行立法协商和战略合作；第四，各层级立法机关既可能相互促进、也可能相互阻碍。某一层级立法机关及其运行的演化都会影响到其他层级，进而产生系统性效果。特别是在多层级立法中，立法质量是一个“纵向+横向”的立体式概念。一方面，如果立法不在所有层面上得到一体遵循，那么立法质量将会受到损害、破坏甚或逆转。另一方面，不同位阶的立法在技术、体例、语言、形式和结构等方面存在多样性，因而各层级立法机关需要在立法体例、起草传统和惯例之间保持对话和互动。这要求，各层级立法机关需要对立法质量具有共同的或者至少是兼容的理解，并通过兼容的程序和起草传统来积极提升立法质量；第五，通过多样化的“在地治理”方案，不同地方之间、地方与中央之间、国家与社会之间形成竞争性互动格局，为立法体制的自我优化提供了制度动力。
此外，立法体制设计既受到特定政治共同体的国体、政体和国家结构等因素的影响，同时也是该政治共同体经济、历史、文化、民族、自然环境等多重因素共同作用下的演化成就。诚如习近平总书记所强调的那样：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”现实中的立法体制必然呈现出多元化特点。例如，在单一制国家，通过引入竞争性的辅助性原则来作为立法权限的划分依据，可以更好地满足不同群体或者地区的偏好，减少决策链条长度，提高决策信息的传递质量和效率，更加准确地回应真实的立法需求；在联邦制国家，由于权力配置的基础是分权化的，可能面临各州之间的协同性困境，因而在特定领域赋予联邦层面必要的协调权限十分必要。即便同样选择联邦制形式，联邦制本身亦呈现出多样性。例如，奥地利的联邦制较弱，德国的联邦制更强，瑞士更加重视辅助性原则这一权限配置方式，美国各州则存在于非常不同的宪法空间之中。在欧洲，多层级立法体制呈现出两个趋势：单一化（unitarisation）和分权化。其中，就单一化趋势而言，合作性联邦制、中央的默示权力、州际协议、各治理单元的协同立法（统一中的多样性）是其主要特征。分权化趋势则可以在意大利的大区、西班牙的自治区联盟、英国的权力下方中被观察到。同时，各层级之间的治理张力还引起了如下趋势，即逐渐将分权化的联邦制国家引向单一制（如奥地利和德国），或者将单一制国家引向一个权力下放或自治的形式（如西班牙和加泰罗尼亚）。由此可见，立法体制始终处于动态发展之中，而在集权与分权之间保持平衡则是立法体制设计的关键。
四、多层次立法体制设计的方法论
在多层级治理的背景下，立法体制设计的核心任务可以概括为：在功能分化的前提下，通过立法权限配置模式与配置机制的选取与组合，使不同层级立法机关能够进行有效互动和协商，动态调节权限分散与立法协同、在地化治理与国家法制统一之间的制度张力，实现立法体制的动态稳定。
（一）立法权限的配置模式
在多层级治理的背景下，立法权限是指各层级立法机关在哪些事项范围内具有制定法律或者法规的权力。实践中，立法权限的配置模式主要包括三种：排他性模式、框架性模式和共享性模式。首先，根据排他性配置模式，立法权限要么集中在中央或者联邦层面（法律保留），要么排他性地被赋予地方。此时，各层级立法机关可以在特定事项范围内完全自主地进行立法，其他层级立法机关无权干预；其次，根据框架性配置模式，上级立法机关需要依赖于下级立法机关来完成立法实施。虽然上级立法机关可以课予下级立法机关在既定上位法框架下进行立法的义务，但此时下级立法机关对于如何落实上位法具有很大的立法裁量空间；最后，在共享性配置模式中，各层级立法机关都具有立法权限，但是上位法的效力具有优先性。此时，下级立法机关的自主性或者立法空间取决于上级立法机关及其立法活动，即上级立法机关是否进行立法以及立法的规范性密度（intensity）决定了下级立法机关的立法空间。
在多层级立法体制中，上级立法机关并不具有完全的支配地位，即便是单一制国家中，排他性立法权限也需要地方的参与才能保障其得到有效实施。因此，上下级立法机关并不是一种科层制的（hierarchy）“命令-服从”关系，而是一种基于横向网络结构（heterarchy）的合作性宪制关系，这与治理理念所强调的基于“去中心化”的协商合作相契合。从纵向科层制关系向横向网络关系转变的关键在于，要同时确保各个层级立法机关在运作上的自主性和结构上的相互依赖性。当然，不同层级之间的立法权限配置并不必然的完全对等，只要各层级之间自主性和相互依赖性的程度能够实现立法体制设计的既定宪制成效并产生稳定性即可。
（二）立法权限的配置机制
立法权限的配置机制是实现特定立法体制设计目标的方式和手段，其具体类型既与立法权限的配置模式有关，也与不同立法机关之间相互信任的程度有关。理论上，可以将立法权限的配置机制视为一个制度谱系，其中一端是以不信任为基础的控制性机制，另一端则是以信任为基础的协调性机制，参与性机制则是介于控制性和协调性机制之间的制度设计。
首先，控制性机制主要建立在上级立法机关对下级立法机关不信任的基础之上，其目的在于监督下级立法机关履行宪法赋予的立法职责，特别是地方立法机关是否以及在多大程度上有效地实施了上位法。因此，控制性机制主要关注的是上级立法机关的有效性诉求。实践中，有四种可供选择的控制性立法机制：一是上级立法机关直接代替下级立法机关进行立法，这种方式的控制性最强，因而应当谨慎使用；二是司法性控制，即通过法院的裁判来否定下位法中与上位法抵触的规定，进而确保上位法的有效实施；三是财政性控制，该方式是欧盟法中特有的制度设计，即如果成员国未将欧盟指令转换成国内法，从而导致特定公民无法基于指令来维护自身合法权益，此时欧盟法院就会判令相关成员国赔偿受影响公民的损失；四是立法监督机制，即上级立法机关通过事前和事后审查的形式来监督下级立法机关是否以及在多大程度上有效实施了上位法。这是各国处理上下级立法机关之间关系的一般做法。
其次，协调性机制更多地是建立在上级立法机关对下级立法机关信任的基础之上，强调各层级立法机关的自主性，以及不同层级立法机关之间的相互依赖性。由于必须尊重下级立法机关运作的自主性，上级立法机关需要更多地采用柔性机制来引导下级立法机关有效地实施上位法。具体实践中，上级立法机关可以通过财政支持、教育培训、制定指导手册等形式来提升下级立法者的能力，进而帮助下级立法者更好地实施上位法；可以协调不同地区下位法之间的实施问题，或者协调受影响的公民或者组织进行协商；重要的法律还可以建立协调工作组，使得双方可以共同参与到相关立法工作中。例如，在我国设区的市地方性法规的起草过程中，由省人大和各个设区的市人大组成协调工作组，从而加强上下级立法机关的沟通协商，实现自主性与有效性之间的有机统一。
最后，参与性机制是指下级立法机关拥有实质性地参与上位法制定过程的宪制权力。与协调性机制更多地依赖于柔性沟通措施相比，参与性机制将这种柔性机制宪制化，进而使得上下级立法机关能够进行平等沟通。沟通的本质更多是对话和协商，而不是命令与控制。一方面，上级立法机关的权力源于下级立法机关和广大选民，因此下级立法机关的自主性问题直接关系到立法的正当性问题，特别是制度设计的可接受性问题；另一方面，如果下级立法机关的自主性无法得到保障，则上述立法机制的制度活力将被大大抑制，因为此时上下级立法机关的系统间平等沟通关系变成了系统内的“命令-控制”关系，上级立法机关完全可以将自身的运作逻辑和效果直接强加于下级立法机关，从而使得任何分权性的权力配置方案都将失灵。总之，参与性机制既尊重了上下级立法机关各自运作的自主性，同时又保持相互之间在结构上的相互依赖性，进而有助于提升立法体制的整体效能，是分权性程度较高的立法权限配置机制，是多层级治理系统演化的一个关键机制和重要变量。
需要特别强调的是，同一种立法权限配置模式可以采取不同配置机制，不同的配置机制则可以组合设计，以便实现不同的宪制成效。控制性机制虽然可以在某种程度上保障上位法的有效性，但却会极大的限制下级立法机关的自主性，并容易导致对较低层级立法机关的反向激励，使得下级立法机关采取不立法或者重复上位法的策略；协调性机制虽然在很大程度上尊重了较低层级立法机关的自主性，但有赖于相关立法机关的政治成熟度。并且，由于过多地依赖柔性机制，容易造成立法决策的不确定性；参与性机制很好地平衡了有效性和自主性，但却存在过度竞争的可能性。例如，在联邦制国家，联邦层面的参议院制度设计虽然可以确保地方权益，但却容易引发决策困境，使得联邦层面的立法难以顺利通过。因此，立法体制设计必须立足本国国情，通过合理搭配三种配置机制来实现选定的立法权限配置目标，并不断地进行实验和调适，实现立法体制的动态稳定性。
五、余论
我国是单一制国家，法制统一是单一制的根本特征。宪法规定国家立法权只有一个，但我国是一个超大型国家，各个地方差异大，发展不平衡，因而需要在不同的国家机关和不同的政府层级进行立法权限的科学配置，从而建构出统一而又分层次的立法体制。这一立法体制能够有效充分调动中央和地方两个积极性，实现国家法制统一与地方多元有效治理相协调的宪制成效。建国以来的历史经验告诉我们，没有地方的积极性和主动性，就不会有国家的持续发展和长期繁荣。调动地方的积极性和主动性，关键在于赋予地方适当的自主权，允许地方在一定范围内拥有自主决策的权限。就立法体制设计而言，就是要赋予地方一定的立法权限，允许地方因地制宜地进行有效治理。至于赋予地方多大的立法权限才是“适当的”，则需要统筹法制统一和有效治理两个基本维度进行系统把握。
根据多层级治理的理论逻辑，充分的功能分化是有效治理的基础性前提条件。根据《宪法》与《地方组织法》的规定，我国应当采取中央与地方垂直性事务分配的模式，但现实是中央与地方事权之间的功能区分并不充分，存在着严重的“上下同构”现象。这主要表现为：在纵向配置上，不同层级的政府在职能、职责和机构设置上高度统一、同质，各个政府层级职权基本相同，甚至在有关中央和地方政府职权的规定上，法律和地方性法规使用高度相同的语言，在规定地方政府职权时，仅在“中央政府职权”相关表述前加上“本行政区域内”这样的定语，而事权与责任却没有清晰的界限。
中央与地方立法事权范围在很大程度上也存在“立法权限平面切割”的同构问题。针对同一事项，存在不同层级的地方立法，这势必导致重复立法现象突出。甚至有学者认为，这是地方立法形式主义的深层次根源。同时，我国是单一制国家，上下级立法机关或多或少存在科层式的权力关系。由于科层式的权力运行的内在逻辑就是“拥有权力”，导致上级立法机关倾向于将自身的运作逻辑扩张到下级立法机关，引发严重的立法机关行政官僚化问题，进而将立法机关之间基于自主性的平等关系异化为科层式的系统内“命令-服从”关系，将各级人大之间平等的宪制合作关系异化为领导与被领导的关系。在科层制作用下，职责同构的权限配置结构会愈发同质化，并引发重复立法、盲目立法、政绩立法等立法乱象，造成整个立法系统的僵化，无法有效回应多元复杂动态的治理需求，从而破坏了立法系统内部的功能分化及其宪制成效。
有鉴于此，在多层级治理的语境下，立法体制设计应当从三个方面展开：首先，明确不同立法层级的宪制功能定位，实现各个立法层级的功能专殊化，并保障各层级立法机关在运作上的自主性，允许不同层级或者同一层级的不同地方对相似问题做出差异化的制度回应，提升立法体制的韧性；其次，选取恰当的立法权限配置模式，并合理搭配控制性、协调性和参与性配置机制，实现不同立法层级之间在结构上的耦合，提升立法体制的整体效能；最后，现代国家是一种基于功能分化的多层级互动系统，治理体制则是这一系统的运作结构的宪制表达。如何适应治理系统外在环境和内部运作的各种挑战，保持体制的动态性和稳定性，是多层级治理体制包括立法体制设计的核心问题。立法体制的设计方案，是在宪法体制、历史传统、社会结构和文化等多重因素共同作用下的衡平选择，具有动态稳定的特征。因此，应当定期对立法体制的运行实效进行评估，并以此为基础适时调整完善立法体制，使之在动态的历史进程中始终保持稳定、焕发制度生命力。
