［摘 要］城乡融合发展是中国式现代化进程中涉及方面众多、关涉全局的任务。产业发展是城乡融合发展的根本性动力，强大的产业既是吸纳农业转移劳动力、提升农民收入的核心，又是促进城乡要素流动、构建城乡发展新格局的关键。当前乡村产业自主发展面临诸多约束，集体组织活力不足、城乡存在“融入壁垒”、公共服务衔接不畅等问题，严重制约着城乡产业融合发展。推进城乡融合发展，在宏观层面须依据地区资源禀赋实施城乡一体化发展规划，分类型设计乡村发展路径。在微观层面，要通过加强村集体建设、以“链主”企业推动县域工业发展、注重一二三产业人才培养、加强政府财政投入等途径推动城乡产业发展。在制度层面，要实施全域土地综合整治工程、加快乡村发展体制机制改革、提升公共服务均等化水平，推动城乡一体化。此外，需要以数智技术促进城乡融合，补齐乡村发展的数智短板，充分发挥后发优势。
［关键词］城乡融合；产业发展；乡村振兴；收入差距；土地改革；公共服务
2024年5月，习近平总书记考察山东时强调：“要深化城乡融合发展，全面推进乡村振兴，提高村庄规划编制质量和实效，大力发展现代农业，积极发展乡村特色产业和农产品加工业，延长产业链、提升价值链。推进高标准农田建设，推动实现粮食增产提质，建设更高水平的‘齐鲁粮仓’。”党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展 。
城乡融合发展是涉及方面众多、关涉全局的任务，乡村全面振兴是保证国家粮食安全、巩固脱贫攻坚成果的关键，同时也是实现建设农业强国目标、实现中国式现代化的坚实支撑。强大的产业是城乡融合发展的根本性动力，既是吸纳农村转移劳动力的关键，也是促进城乡要素双向流动、构建新发展格局的内在机制。然而，当前城乡产业融合发展面临着多重约束，存在着集体组织活力不足、县域经济孱弱带动能力不强、城乡公共服务差距较大、农村人才匮乏等诸多问题，而且土地、资本、劳动力等要素制约着乡村内生发展动能的形成。因此，要通过促进城乡要素双向流动、加大政策支持力度、破除体制机制障碍等途径，推动形成强大的产业内生发展能力，进而加快城乡融合发展的步伐。
一、产业振兴是城乡融合发展的关键所在
在城乡发展中，由于长期受制于经济发展水平远远落后于城镇，农村基本上处于明显弱势地位。农村内生发展动力不足，而产业基础薄弱是导致这一现象的主要原因 。农村之所以落后于城镇，就在于农村的产业基本上以传统农业为主，没有顺利向收益更高、业态更复杂、功能更多元的产业跃迁。农村缺乏主导产业，产业结构单一，现代化产业发展滞后，无法充分发挥产业协同效应来提升农村经济活力，农村以传统农业为主，农业生产成本高、利润薄，高质量就业机会创造乏力，单纯依靠农业种植难以实现经济和收入的大幅增长 。仅仅依靠单一的农业生产功能，乡村难以达到与城市一样的发展水平，更重要的是单一的农业生产功能也完全没有体现出乡村的全面价值。
工业化进程的主线就是，推动全社会从以农业生产为主升级转变为以工业生产为主。在这一过程中，推动农民向收入更高的工业与服务业集聚，降低单位面积农业劳动力，提升农业生产规模和单位农业劳动力产值，从而提升农民整体收入水平。但是，这并不意味着工业化主要发生在城镇中。事实上，在改革开放初期，农村才是工业化的主要承载地。正是在工业化的推动下，众多乡村发展为城镇，由此形成了城乡融合的重要前提和基础。而当前乡村及县域空心化的主要原因仍是产业发展不均衡、不充分，农业转移人口无法在本地区或临近县城获得较高的工资收入，使其不得不选择外出务工。因此，在城乡融合发展的使命要求下，如何引导乡村产业向更多元、更复杂和更高收益方向升级，实现乡村产业振兴，将成为推进新型城镇化和乡村振兴有机结合的关键前提。
从传统的农耕文明到现代农业的转型，农村产业必须经历由单一向多元、由低效向高效的演变，当前农村产业发展面临的问题主要包括：生产要素配置不均、产业链条短、附加值低、科技含量不足、市场竞争力弱等。这些问题严重制约了农村产业的发展速度和质量，阻碍了城乡融合发展。面对推进新型城镇化和乡村振兴有机结合的新要求，农村产业转型升级已成为必然选择。通过转型升级，可以优化产业结构，提升产品附加值，增强市场竞争力，实现农村经济的可持续发展，为缩小城乡差距、促进城乡融合发展提供内生动力。
通过产业振兴以形成农村的内生发展动力，首先要着力改变农村的生产方式和生活模式。对于生产而言，要构建现代乡村产业体系，包括现代农村工业、规模农业、特色农业等，通过产业链延伸、功能价值发掘，促进农业向二产和三产的拓展，打造农业产业综合体和联合体，实现农业组织形式和经营方式质的飞跃 。对于生活而言，需立足农村当地资源禀赋，尊重农民主体地位，发展“美丽乡村 +”等新产业新业态，推进农村土地综合整治和生态建设，构建舒适的农村生态人居体系，实施“生态人居建设行动”，让农民更加富裕，让农村更加宜居。具体举措包括实现乡村产业转型升级、粮食产业规模化发展、非粮农业特色化发展以及乡村一二三产业融合发展等。
其次，要着力发展农村工业。农村的工业发展水平与农业、农村服务业相协调是农村产业结构升级的重要标志。从历史经验来看，乡村工业化是城镇化和乡村改造的主要推动力量，凭借着更强的收益创造能力，工业化源源不断地将农民、农地、农村转化为工人、厂房和城镇，中国城乡融合发展较好的区域基本上都是工业化发展良好的区域 。然而，传统的工业化已经不再适应时代发展的需要，以可持续、数智化为基本特征的农村新型工业化是更加契合乡村振兴与城乡融合发展的产业转型路径 。所谓农村新型工业化，是指在一定地域范围内，以农村地区为发展空间，以当地资源禀赋为基础，以现代科技为支撑，以可持续发展为目标，通过对传统农业资源进行深度开发和综合利用，实现工业化生产和服务的一种经济发展模式。这种模式强调资源节约、环境友好、生态平衡，更加契合城乡融合发展的需要。新型工业化在为乡村全面振兴提供产业基础的同时，内在地提出了城镇化的发展需求。工业化所要求的经济、社会、人口等布局完全不同于农业社会。新型工业化摒弃了传统工业化资源利用低效、环境污染等弊端，要求布局更为集约、更为环保和安全，与以人为核心的新型城镇化更加契合。
二、产业发展促进城乡融合面临的挑战
（一）乡村产业自主发展面临诸多约束
经营收益约束。当前农业生产呈现出“要么较稳定的低收入，要么不稳定的较高收入”的困境，仅仅依靠农业发展难以实现乡村全面振兴的目标。以粮食种植为主要产业，即使有着一定的种植规模，也往往只能达到投入和产出大致平衡的状态，种粮利润主要来自种粮补贴等补贴性收入。对于可种植经济作物的非基本农田，虽然收益较高，但受市场波动影响大，风险也较高。
发展路径约束。当前乡村发展分化明显，一部分乡村呈现良好的发展态势，发展路径较为明确，经过多年的发展形成了一定的规模与产业优势，村民人均收入较高。但是这类乡村受到土地规划、土地指标等客观因素的限制，无法扩大其产业规模，进而影响到产业链条的延伸。部分以文旅产业为主要产业的乡村表现出明显的同质化倾向。同时，大部分乡村尚未找到合适的发展路径，村集体没有有效发挥组织功能，没有将全村资源调动起来发展乡村产业。大多数村民以家庭为单位单打独斗，通过“老年人留村种地、年轻人外出务工”的模式提升家庭整体收入，乡村产业发展的难度大、风险高。
人力资本约束。农业收入较低、乡村产业发展乏力，导致农村地区面临人力资本年龄结构和能力结构的双重约束。第七次全国人口普查数据显示，全国25岁及以上人口总数约10.1亿人，平均受教育年限为9.46年，而乡村地区25岁及以上人口平均受教育年限为7.78年，比全国平均水平低1.68年。我国农民受教育水平不仅远远低于城市居民，同时也远低于发达国家同类水平，农民群体整体文化素质偏低。农业不仅面临着精英远离的现状，而且面临着后继无人的严重挑战。产业发展和人力、资本等要素吸引之间形成了互为因果的负向循环。
基础设施约束。乡村发展所需的通用基础设施和专用基础设施均有待完善，尚没有形成与人口规模、产业规模变化相匹配的动态供给机制，城乡面貌差距显著。在通用基础设施方面，不少地区乡村道路、管网、环卫等方面建设标准偏低，村居生活环境、垃圾处理等问题仍然较为突出。在发展型基础设施方面，部分地区的农村产业发展模式已经出现分化，但基础设施未根据乡村产业发展需要进行分类供给。以粮食种植为主的乡村，仓储加工设施配备不足；以特色农产品生产为主的乡村，物流冷链设施配套滞后；乡村工业园区的员工宿舍等配套相对滞后；以乡村旅游为主的乡村，水、电、暖、网等基础设施未能按照城市标准进行建设，部分进村道路、公共停车场等无法满足需求。
（二）集体组织活力不足
部分“空心村”的村集体已经形同虚设。第七次全国人口普查数据显示，与2010年第六次人口普查数据相比，全国乡村人口减少1.64亿人 。众多乡村出现了严重的空心化现象。空心村的村集体组织仅仅承担基础的统计功能，基本放弃了乡村管理和促进发展的职能，村民回村意愿极低。山区乡村的空心化程度相对更高，村庄留守人口更少，房屋破败严重，空有绿水青山却不能转化为金山银山。部分村集体无法盘活资源，导致资源闲置浪费。部分乡村拥有一定的产业发展基础或自然环境等资源禀赋，但村集体发展思路不活、发展理念落后、“等靠要”思想严重，没有意愿和能力带领村民发展、推动乡村产业升级，也难以形成具有凝聚力的乡村发展组织，调动村民发展积极性。部分村集体虽然有发展意愿，但要么乡村资源不足、要么乡村缺乏区位优势，难以发展特色产业，村民增收困难。
（三）县域产业发展不充分，相当部分村民徘徊于城乡之间
县域产业孱弱，辐射带动能力较差。县城作为城乡融合发展的重要载体，承担着承接农业转移人口市民化的重任。但部分县区缺乏明确的主导产业，产业规模较小、技术水平低、市场竞争力弱，抗风险能力较差；部分县域虽有主导产业，但产业链条较短，上下游配套产业不发达，没有形成地方特色产业集群，难以有效实现经济增长和就业水平的提升。县域产业协同发展不均衡，导致一定程度的县域空心化。除去一些示范典型地区，多数地区的农业生产规模化、专业化和产业化经营水平整体上不高，农产品附加值有限，农业收益水平较低。同时，县域各产业之间缺乏有效的衔接和协同发展，导致产业发展的整体效益不高，无法创造足够多的就业岗位，使得农业转移人口较难在县域内实现充分就业，跨省、跨市外出打工成为农民无奈的选择，产生了不同程度的县域空心化问题。由此也就造成了“大城市难留下，小城市没工作，乡村不想回”的困境。
（四）城乡存在“融入壁垒”，公共服务衔接不畅
农民收入不足，难以为在城市立足提供有效支撑。2022年农民人均可支配收入达到20133元，城乡居民收入比为2.45:1，比2021年缩小 0.05 。尽管城乡收入差距在逐步缩小，但农民的收入还远远不能支持其在城市立足。2022年，工资性收入占农民收入的41.96%，是收入构成中占比最大的部分，但是财产性收入仅占2.53% ，占比最低，这说明促进农民财产性收入增长方面还有待进一步强化。远低于城镇居民收入的农民收入构成了农民市民化的收入壁垒。承包地、宅基地、村集体成员权是村民财产的重要组成部分，然而即使如农业强省山东省，2023年承包地流转率也不足50%。这不仅导致土地的规模化经营受限制，也限制了承包地流转收益的获取。宅基地自愿有偿退出机制还不够健全，整体补偿标准偏低且补偿方式略显单一。多数村集体的收入水平不高，农民从村集体得到的分红十分有限。上述原因造成了农村居民资产远低于城市居民，使农民在市民化的过程中难以在城市立足。此外，公共服务衔接不畅，难以满足农民融入需求。虽然绝大多数城市全面放开了落户限制，城乡“进入壁垒”基本消除，但现阶段依然存在“融入壁垒”。城乡社保待遇差距明显，农村居民入城后并不能顺利享受到同等社会保障待遇，且社保转移接续手续繁琐，形成了较高的公共服务融入门槛。不少地方建立了财政支出与进城农民市民化水平相挂钩的机制，但因为财力有限，难以充分、及时地满足农民进城即能融入城镇的需求。
三、以产业发展推动城乡融合的路径
（一）规划引领，蓝图先行，形成明确的发展方向
城乡发展、产业分布以及资源禀赋等方面存在较大的地区差异，缺少统一规划就难以有效促进土地、资本、人才、产业等要素进行优化配置。须在较大范围内统筹各类资源，因地制宜分类设计适合当地的发展路线，统筹城乡融合发展。
首先，一体化规划。科学合理规划城乡融合发展路径，确保城乡融合发展有章可循、有序推进。以“规划引领、全域一体”为宗旨，将省市县三级按照规划范围，综合考虑区域城乡发展水平、产业类型、资源禀赋以及比较优势等因素，制定区域城乡融合发展规划。既要多规合一，又要与上一层级规划对接，更要涵盖产业、人口、生态、城镇乡村建设、基础设施、公共服务、社会治理等各个领域；既要充分发挥专家作用，更要征求和尊重社会意见，形成规划层面的城乡融合发展一体化蓝图。
其次，特色引领，分类发展。根据乡村组织结构、资源禀赋、自然生态、基础设施条件等因素，因地制宜地分类型、分模式设计乡村振兴路径。探索制定“乡村发展评估、分类与发展指引体系”，并出台对应的资金、土地、人才、产业支持与考核监督政策，实现差异化、特色化发展，不搞一刀切，不搞统一模式。将村庄依据资源禀赋、产业基础、人口规模等因素分为普通型、特色（文化、生态）风貌型、集聚提升型、城郊融合型、新市镇型等不同类别。对于人口规模较少且不具备资源禀赋的普通型村落，特别是空心村，进行撤并搬迁合并成较大村落，将分散的集体建设用地以及农用地进行整理合并，形成较大规模的村民社区；对有意愿从事农业生产的村民，适当提升种粮补贴及农业保险水平，加快实现规模化发展，提升其农业种植、养殖规模，同时引进新技术、新模式发展多种经营，延长产业链提升农产品附加值，其他村民则主要通过工业化吸纳农业转移人口，以工业化推进村民市民化。对于特色风貌型村落，积极发展特色农业、乡村旅游促进农民收入提升，通过专项贷款、建设用地倾斜、政策支持等多种方式推动乡村产业发展和升级。集聚提升型村落是指规模较大且具有一定工业基础的村落，要依靠其已有的产业基础和人力资本优势，通过专项贷款、人才支持、金融服务、政策支持等方式加速新型工业化发展，巩固产业优势，推动产业升级。城郊融合型村落重心在于加速融入市区，吸引二三产业落地，实现村民就业保障，完善公共服务、基础设施建设等，使这类村落尽快向城市转型。新市镇是指规模较大、产业基础良好，具有较强的人才吸引力，发展势头良好的村落，这类村落要继续健全公共服务，适当引导其向大型村镇转型，持续吸纳周边地区农业转移人口就业，以集聚化发展形成公共服务和产业双优势。
（二）加强协同联动，促进形成产业发展内生动力
第一，强化村集体建设，提升发展和治理水平。一个有能力有干劲的村干部、一个团结一致的村集体、一定的产业基础或资源禀赋、一群吃苦耐劳不怕困难的村民，这是乡村实现自主发展的必要条件。其中，村支书是核心，要持续推进“头雁领航”工程，鼓励和选任从农村走出来的、对家乡有深厚感情的企业家回乡担任带头人，充分发挥这些企业家的企业家精神，盘活乡村资源，调动起村民发展积极性，带领村民致富。同时，有序引导大学毕业生、技术专家、农民工参与乡村建设，形成推动乡村发展的人才优势，利用各类人才所拥有的知识、技术优势，发掘本村发展潜力。深化强村富民乡村集成改革，推进农业标准地建设，积极盘活闲置农房、集体建设用地等资源，加快生态产品价值转化，形成转让、租金、经营、生态收益等多元收入格局，全面提升村集体收入。有条件的村集体可以组建“强村公司”，建设景区化村庄，进一步带动农民增收致富。
第二，以“链主”企业推动县域工业发展。进一步发挥区域产业链优势，制定产业链城乡协作行动计划，科学识别“链主”企业上下游产业链中偏重劳动密集型且主要依靠外地进口的产业门类，通过“链主”企业、地方政府合作的方式在具有一定资源禀赋的县城、镇或乡村开设企业，吸引周边县域、村镇的农业转移人口就业，以产业推动县域经济、农村经济发展，同时降低“链主”企业的上下游产品的运输成本，打造形成扩大本地产业优势、提升地区税收水平、解决当地就业三方共赢的发展格局。
第三，注重一二三产业人才培养。以县域为单位，梳理地区产业发展比较优势，有针对本地区产业发展的人才培养工作。在各地深入开展特色人才培养计划，在农业大县开展农业技术培训，特别是鼓励青年人学习新技术成为新型农民，推动农业现代化转型；在具有地方特色文化的区域，开展文化产业人才扶持计划，对文化产品进行标准化设计，制定产品质量评价体系，积极宣传推广文化产品，实现特色文化产业化发展等。强化农村职业教育和成人教育，加强农村数字人才和电商人才培养。
第四，加大政府财政投入规模。拓宽资金来源渠道，持续加大财政投入力度，以支持基本农田高标准建设、数字农业基础设施建设、农村转移人口市民化所需住房及公共服务配套。探索围绕城乡融合发展的重点领域发行专项长期国债、开发相应金融产品，加大资金支持力度。发展农村数字普惠金融，推进农村信用体系建设，建立健全市场化涉农金融风险补偿机制，发展多层次农业保险，设立乡村振兴基金。
第五，加强基础设施建设。以县域为单元实施基础设施提升行动，加大镇村基础设施建设投入力度，畅通县、镇、村路网，完善城乡水网电网、供气供热、排水治污、通信网络等基础设施，以最大化消除城乡二元的载体界限。以“千村示范、万村整治”工程为主要抓手，进一步提升县域基础设施和公共服务水平。根据各地人口、产业发展趋势和个性化需求，开展基础设施情况调研、规划和提升工作。如在特色文旅小镇进行高水平旅游区规划建设绿化、环卫、道路、停车等配套设施；在农业种植区域加强农业设施、道路、物流和冷链等配套建设。
（三）实施全域土地综合整治工程，形成促进产业发展的良好土地支撑格局
第一，推进土地调整与高标准农田建设同步进行，加快补齐农业基础设施短板，提升耕地质量和土地生产力，确保粮食生产的稳定性。浙江实施“万亩方”工程，推动原来散落的田块集中连片，并推广数字农业等技术，建设高标准良种繁育基地，打造丰收良田。
第二，整合城乡土地资源，为产业化发展提供承载空间。深入推进农村宅基地、农用地和集体建设用地整理工作，在坚守耕地红线和生态保护红线的基础上，推动村庄布点由分散向集中转变，村庄布点逐步向城乡一体化的新社区和新市镇集中。同时在为城乡产业多元化发展提供土地要素支持的过程中，促进建设用地向产业园区集中。
第三，加快乡村发展体制机制深化改革步伐。针对当前农村地区存在着土地撂荒与规模化不足并存、集体建设用地闲置与短缺并存的矛盾，进一步深化改革。制定土地使用权交易制度，推出乡村集体建设用地异地交易政策，推动乡村集体建设用地闲置的地区以出租、作价入股、交易出售等方式向建设用地紧缺的地区转让建设用地指标，带动乡村共同富裕。
第四，推动美丽镇乡建设。充分结合土地利用现状，通过利用农业景观资源和农业生产条件，在农田中融入色彩艺术等元素，加强传统村落保护传承，强化文物和非物质文化遗产保护利用，发展观光休闲旅游业，推动乡村功能向多元化方向发展。
（四）以人为本深化改革，促进城乡一体化
第一，完善乡村人居环境建设，深入实施乡村基础设施改造升级，提升农村地区厕所、污水、生活垃圾处理水平，提升乡村卫生清洁程度。开展村容村貌提升治理行动，修缮破旧的公共空间、保护乡村古建，充分挖掘本村本地区文化资源，加强美丽乡村建设。同时，在村民集中居住区域，建设乡村服务中心、乡村活动中心等，满足村民休闲、娱乐、婚丧等日常活动的需求，提升乡村宜居程度。
第二，健全进城落户农民自愿有偿退出农村权益保障制度。充分尊重农民意愿，特别是承包地流转、集体经营性建设用地入市等必须经相关主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者，同时构造多种权益实现通道，使农民能够更加灵活地处理自己的土地权益，激活农村土地市场，为产业发展提供更充足的土地要素支持。
第三，进一步提升城乡公共服务均等化水平，建立公共服务、财政投入与人口规模挂钩机制，尽快消除融入壁垒，注重从“量”的均等化向“质”的均等化转变。通过组建高水平医疗集团等方式推动优质医疗资源下沉，推进标准化学校建设、集团化办学和城乡学校共同体建设，完善城乡居民基本养老保险待遇和基础养老金正常调整机制。在发达县市或经济强镇推动高水平医疗、教育的落地发展，并支持依托自然环境优势向康养、研学等特色产业链延伸。对搬迁进城的农民实行居住地登记备案制度，户口保留在原农村户籍地、原有权益不受影响，同步享受居住地就业、教育社会保障等社区全生命周期公共服务，实现“无感进城”。
（五）数智赋能城乡融合发展
近些年国家先后出台了众多数字发展政策，但城乡之间在数字基础设施、数字技术利用等方面还有着较大差距。要高度重视和发挥数智技术促进城乡融合发展的重要作用。
一是加快物联网、人工智能等先进技术在农村各产业生产领域的应用。在农业方面，实现天气、农作物长势、病虫害的实时监控，以数字技术提升农业种植、养殖的规模化、科技化程度，推进农业现代化和智能化水平提升。在其他产业方面，深化落实与完善具有比较优势的各类产业数智化发展行动计划，促进各产业数智化转型升级，形成高水平的强劲产业发展内生能力，促进城乡融合发展。
二是进一步完善数智基础设施的配套体系，制定城乡数智基础设施一体化联通规划指引，设立乡村数智专项资金，促进电力、物流和交通等传统基础设施的数智化升级，对于偏远地区的乡村，以数字化、智能化设备实现实时监测，提高各类乡村设施的智能化水平，利用乡村技术发展的后发优势，加快释放数智基础设施推动乡村发展的动能。
三是搭建省级数智经济综合应用平台，协调区域间数智准入规则，为各地农村提供统一的数智服务入口和标准，提升政府管理服务的数字化水平，推进“互联网 +”等政务服务向乡村基层延伸，加强乡村教育、医疗、社保、文化的数字化建设水平，以技术降低城乡公共服务差距。
四是借助数智技术构建网格化、积分制治理体系，推动城乡治理体系的进一步完善。以网格化形成信息的有效汇聚，以积分制形成有力的激励体系，以数智技术为实现城乡多元主体共治共享格局奠定技术基础，深化法治乡村建设，推动数字赋能乡村治理，创新村民协商议事形式，推动城乡治理的一体化、高效化进程。
