越是了解高层决策内情者，越是深知胡耀邦对农村改革的重大贡献。这种贡献，从决策的核心作用来说，不仅万里不能比，而且邓小平也不能比。

在80年代政治情势下，邓小平通常不参加政治局会议，很多情况不了解，且政策意见往往左右互搏，可以被左右各执一端。万里的改革主张勇往直前，但在中央高层的分量不足够。如果没有胡耀邦，万里的很多政策提议得不到通过。不仅如此，很多重大政策突破是胡耀邦首先提出的。

但是，如果考察高层正式活动和公开文献，胡耀邦在农村改革决策过程中角色并不突出。从公开出席的重要会议看，除了1980年9月主持省委第一书记座谈会专门讨论包产到户问题之外，胡耀邦没有参加后来历次中央农村工作会议，更没有在大会上做过报告。有两次中农村工作会议，与会各省农村工作负责人要求胡耀邦会见，哪怕不讲话都可以，万里转达了这些要求，胡耀邦的回复是：没有什么特别是要讲的，单纯见面也没什么意思，还是不见了。

胡耀邦工作风格务实，无意于那些仪式感、公开性很高的场合，而人们往往依据公开活动来判断决策作用。所以直到现在，很多农村改革著述，都忽略了胡耀邦农村改革中在高层决策中至关重要的作用。

从公开出版的文献看，胡耀邦在农村改革决策中作用不显。1992年，中共中央文献研究室、国务院发展研究中心编辑出版《新时期农业和农村工作重要文献选编》，收录若干篇中央领导人讲话文章，其中邓小平4篇、陈云1篇，赵紫阳、李先念、彭真各1篇，万里、李鹏、田纪云各3篇，而胡耀邦一篇没有。一般读者可能以为，这仅是编辑原因，其实不然，这里实际上是有改革贡献量的评价。这本文献选编开始于1991年夏天，初期入选目录由国务院发展研究中心方面提出，而后由中央文献研究室调整并反馈。在第1稿目录中，万里入选文章为9篇，田纪云为6篇，胡耀邦就没有被考虑在内。编辑过程中，不同意见主要发生在万里和田纪云的入选篇目上。现在看来，当初回避胡耀邦是重要缺陷。

2015年人民出版社出版的《胡耀邦文选》，收录文章77篇，其中农村问题题只有两篇，即1980年4月《北京郊区考察工作时的谈话》和1983年12月在书记处审议第三个1号文件时讲话要点《保护和大力发展农村商品经济》。这两篇讲话虽然比较重要，但远不能代表胡耀邦在农村改革中的重大建树，更无法反映胡耀邦改革贡献的突破性、创新性、开拓性。仅举一例：1980年7月，胡耀邦在宣传部长会议上讲话，率先从理论上阐述了农业生产的集体劳动与社会制度没有关系，奴隶社会也是集体劳动。这一阐述的思想高度，在当时高层领导中无人能及。这成为后来起草1号文件、实现政策根本突破的思想理论基础。但在公开出版的胡耀邦文选中这篇讲话未被收入。

以我的看法，考察胡耀邦在农村改革中的作用，可以分为两个角度，即程序性作用和实质性作用。

从程序性作用看，胡耀邦作为总书记，主持中央书记处和政治局工作，要讨论通过每一项重大改革决策。八十年代中央文件制定，与后来的高层决策程序有显著不同，即文件起草的部署、文件稿的讨论修改，特别是涉及不同部门的政策协调，都由中央书记处主导。中央书记处通过后，政治局层面的审议程序具有象征性，一般情况下不经过政治局会议，而由政治局委员圈阅通过。在这二十余个中央文件中，只有1983年1号文件和1987年5号文件经过了政治局会议讨论。这两次政治局会议，邓小平都没参加，陈云参加一次。有的文件同时也是国务院文件，虽然若干内容属于政府行政职能，但是主导和协调都是在中央书记处会议上，国务院会议主要是部署落实。考察这些文件的制定过程，对于理解当时党政关系（中央书记处与国务院的权力关系）也有重要意义。

实质性作用，是指超越中央决策的一般程序，来看胡耀邦在改革决定进程中的具体作为。重要的不同在于，胡耀邦作为总书记，不是象通常情况那样，等待下边呈报政策意见，然后主持讨论决定，而是常常首先提出重大政策意见，并直接向有关部门提出要求和部署。胡耀邦这种独特作用表现在三方面： 一是政策理念倡导，即最早提出某种新政策理念，提出开创性理论说法，在某些领域发出先声，以引导高层乃至全党观念更新；二是率先提出突破政策禁区，确立新的政策思路，面对思想理论禁区和政策禁区，胡耀邦往往率先提出质疑挑战，敢于承担风险；三是推动政策议程设置，利用作为总书记的位置，将改革设想纳入正式决策议程。尤其突出的是，胡耀邦与万里通力合作，在高层决策过程中说万里不方便说话，支持万里的意见。

考察政策进程可以发现，胡耀邦作为总书记，既不是像许多领导人那样，习惯于依靠下级提出改革建议，然后主持研究批准，也不是象通常一些人所认为的那样，是执行更资深领导者的所谓改革设计，或者说是改革设计的执行者。相反，胡耀邦本身就倡导新政策理念，并督促地方大胆探索改革。如果认真梳理，胡耀邦所率先倡导的重大改革理念，比任何其他高层领导人都丰富、都前沿。他具有独立、深刻的执政理念，在很多情况下，并不听命于更高权势者。 正因为他敢于坚持自己的执政理念，敢于顶住那些条条框框，才有改革的难得局面。当然，这也是造成胡耀邦个人政治命运悲剧的重要因素。如果忽视了这一点，就无法理解1980年代中国政治。

现在通常的改革史叙事，特别是公开文献，对于胡耀邦的作用和贡献明显有所遮蔽。这是改革史研究的重要障碍，或者说已经构成了学术研究的“陷阱”。研究胡耀邦之难，由此可见。