摘 要：检察监督基于查明案件相关事实的需要，天然蕴含调查核实的权力内核。在强调四大检察均衡发展，全面深化行政检察监督的新时代，需要充分认识行政检察调查核实的重要意义以及行政检察调查核实的特殊性。行政检察调查核实是个案监督工作的基础，是行政相对人表达诉求和补充法院卷宗外相关案件事实的重要途径，关系到案件办理的质量和效果，以及实质性化解行政争议工作的正常开展。目前，检察机关行政检察调查核实权运行中存在调查核实理念存在偏差、法律依据供给不充分、强制性手段缺乏、证据效力有争议等问题。要全面深化行政检察监督，就需要树立能动式调查核实理念、明确调查核实原则、明确调查范围、科学设置调查程序、强化调查核实保障措施，以发挥调查核实权的功能作用，促进行政检察监督制度完善和提升监督质效。

关键词：行政检察；调查核实权；公正司法；依法执政

行政检察调查核实权是指检察机关在行政诉讼监督活动中，为作出正确监督决定，实质性化解行政争议，对采用书面审查无法确认的事实，采用询问、查询、鉴定等方式收集、核实相关证据或材料的权力。检察机关行使行政检察权，作出某种决定或者其他意思表示，均需要基于一定的信息，而该信息又需要通过一定的途径和方式来收集。于是，调查核实成为必要。然而，在很长一段时间以来，行政检察监督活动中运用调查核实手段较少，甚至淹没于民事检察调查核实机制之中，基本处于一种备而不用状态，在很大程度上影响到行政检察监督效能发挥。在最高人民检察院提出“四大检察”改革后，处于薄弱地位的行政检察需要进一步做实做深。在强调“四大检察”均衡发展，全面深化行政检察监督的新时代，需要充分认识行政检察调查核实的重要意义以及行政检察调查核实的特殊性，厘清民事检察调查核实与行政检察调查核实的差异、实践运行中的问题，进而思考如何实现行政检察调查核实权运行的规范化，发挥其应有价值。

一、行政检察调查核实权的基本理论

检察监督基于查明案件相关事实的需要，天然蕴含调查核实的权力内核。当然，四大检察各自的调查核实权基于业务内涵的不同，又具有自身的特点。行政检察调查核实权的权力属性派生于检察监督权，是检察监督权的分支和具体环节，在具有调查核实权的一般属性外也具有自身个性特点以及区别于民事检察调查核实权的方面。厘清行政检察调查核实的特点以及与民事检察调查核实的差异，有利于正确认识行政检察调查核实权的重要意义。

（一）行政检察调查核实权的特点

1.调查核实内容的拓展性。行政检察监督是对行政行为、审判和执行行为的合法性进行全面监督，同时还要对明显不当的行政行为进行合理性监督，需要考量公共利益与个体利益，对行政争议进行实质性化解。在民事、行政、刑事三大法律体系中，行政法律体系最为庞杂，数量上远超其他两大法律体系，因而也决定了对行政行为检察监督的复杂性、监督任务的多样性，决定了行政检察调查核实的内容具有拓展性。如在审查以法院判决为监督对象的案件时，一审、二审、再审审判卷宗是行政检察调查核实的基础和起点。特别是一些行政诉讼监督案件可能涉及政府职能部门内部政策性规定，如征地房屋拆迁、招投标、工伤认定、社会保障等方面的相关政策，需要进行大量的调查核实工作查明行政行为所依据的相关政策、法规，进而需进一步调阅行政执法卷宗。司法实务中，同样的情形亦可能因地域不同、时间先后或者具体行政执法者执法尺度不一在具体操作中存在差异，如征地拆迁补偿标准、行政机关享有自由裁量权的罚款数额等，在办案中应进一步对上述地域性政策规定、相关文件内容进一步调查核实。再比如，在行政非诉执行监督活动中，需要调查被执行人的财产状况、工商登记信息等；在行政争议实质性化解过程中，需要调查核实行政相对人的经济情况等，以便确定是否需要给予司法救助或协调民政救助。

2.调查核实能力的专业性。调查核实是一项主动性的检察权能，要求履行调查核实权的办案人员具有一定的法律专业知识和调查能力。但是，行政法律体系极其庞杂，涉及具体的行政行为领域多，行政执法本身具有较强的专业性，即便作为最终裁决者的法院在审判中的自由裁量也要尽量尊重行政权的专业性。这意味着，作为监督者的检察人员，在行政检察调查核实活动中需要至少能够匹配行政执法专业性的专业能力，否则面对专业的行政执法活动监督将无所适从。特别是在一些特殊的行政检察案件中，如知识产权类行政诉讼监督案件，尤其是涉及商标、专利确权领域，要求办案人员既要具备法律专业能力，又要具备相应的技术背景，才能找准问题，全面深入调查。

3.调查核实对象的复合性。行政检察监督中，涉及的监督案件事实相关主体包括与案件有利害关系的行政相对人、行政机关、其他利害关系人等，也包括与案件没有利害关系但掌握相关事实证据的个人或组织，如银行业金融机构，这也就决定了调查核实对象的复合性。实践中尤其需要行政机关的配合。行政案件中通常存在一个或几个具体行政行为，且案发时间往往比较久远，行政机关负责人、经办人往往几经更迭，调查核实需要行政机关现任负责人、行政相对人的高度配合。行政机关在作出行政强制措施、行政处罚等行政行为时，均以一定的先期事实、行政相对人的基础行为作为根据，考察行政行为的合法性需要详细审查行政行为的基础事实、程序规范等，并在对行政行为合法性、合理性考察的基础上审查原审判决、裁定，决定如何对案件提出监督意见。无论审查行政机关系统内部政策性规定还是行政机关制作的调查笔录等，都需要行政机关的高度配合。对行政行为是否合法，行政处罚、行政审批等行政相对人都具有亲历性。因此，行政相对人的参与配合对于查实行政行为的实体、程序是否正当同样具有至关重要的作用。

（二）行政、民事检察调查核实权的区别

2018年12月，最高检进行了内设机构改革，适应人民群众司法需求，设立了专门的民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构。但地方各级检察机关囿于内设机构和人员编制的限制，不少地方民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构未能单设。据2020年11月不完全统计，市级检察院共设385个行政检察部门，其中单设104个，民事、行政二合一设置139个，行政、公益诉讼二合一设置102个，民事、行政、公益诉讼三合一设置40个；单设占比27.01%，二合一设置占比62.60%（其中民事、行政二合一占比36.10%，行政、公益诉讼二合一占比26.49%），民事、行政、公益诉讼三合一设置占比10.39%。基层检察院共设3037个行政检察部门（部分派出院未设行政检察部门），其中民事、行政二合一设置270个，行政、公益诉讼二合一设置202 个，行政、控申二合一设置1 个，民事、行政、公益诉讼三合一设置2304个，四合一及以上设置260个；二合一设置占比15.58%（民事、行政二合一8.90%，行政、公益诉讼二合一占比6.65%，行政、控申二合一占比0.03%），民事、行政、公益诉讼三合一设置占比75.86%，四合一及以上设置占比8.56%。在案件办理上，绝大多数部门实行轮案制。这意味着大多数行政检察干警同时要办理多种类型的案件，特别是民事案件。民事监督与行政监督要求检察官采取不同的监督思维和方法，而从诉讼原理来看，行政诉讼与民事诉讼的性质、特点和运行原理均不相同。其中最本质的区别在于，民事法律关系的主体处于平等地位，而行政法律关系的主体地位则不具有平等属性，由此导致民事诉讼检察监督与行政诉讼检察监督具有不同的运行原理。整体来看，行政检察和民事检察一样，都是对人民法院诉讼活动的监督，且调查核实工作都兼具发现审判违法、执行违法线索的职能，但两类检察监督所立足的诉讼制度本身存在原理和构造的差异，导致行政检察与民事检察中的调查核实权存在诸多不同。厘清这些差异，对于构建适合行政检察调查核实权的运行机制具有重要的意义。

1.从行政监督职能来看，行政检察职能的扩展反向要求调查核实更加广泛、深入。《人民检察院检察建议工作规定》规定了检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式，在司法实务中，行政检察比民事检察更为广泛地参与社会治理。因此，加强穿透式监督助推国家治理体系现代化的职能作用，对行政检察监督的调查核实工作提出了更高要求。既要审查行政审判活动，又要审查行政执法行为；既要审查行政行为的合法性问题，又要审查行政行为是否合理、程序是否正当等问题。实践中，行政检察监督工作往往需要将调查核实的范围扩张到以原案件为基点辐射到的所有行政管理领域。

2.调查核实目的不同。基于最大程度尊重法院民事自由裁量权和裁判既判力，维护司法权威的目的，民事诉讼监督基本都是依申请进行，只有需要发出检察建议或提出抗诉时才需要调查核实。因此，民事检察调查核实的目的在于查明案件是否存在应当启动再审的法定情形，以及不需要启动再审但需要纠正法院司法人员违法行为的情形。民事诉讼是平等主体之间的诉讼，当事人不服法院判决、裁定的救济也更主要依靠当事人自己举证，即遵循谁主张谁举证的原则。民事检察调查核实仅是补充而非主导，否则极有可能导致当事人通过寻求检察监督程序将自身举证责任转嫁于检察机关。因此，民事检察调查核实的目的是限定的。而行政检察具有“一手托两家”的目的，需要穿透式监督，调查核实的目的既要针对被监督主体的合法性、合理性问题是否需要发出检察建议、提出抗诉，还需要针对实质性化解行政争议、促进社会治理等问题。基于举证责任由被告承担的原则，对于行政相对人申请监督的行政诉讼案件，检察机关作出审查决定更加需要通过自身调查核实，而不像民事诉讼监督中的调查核实仅是对当事人举证能力的补充；在依职权监督的情况下，行政检察调查核实更是处于主导、决定性地位。因此，相比民事检察调查核实，行政检察调查核实的目的更加广泛。从化解矛盾纠纷来看，调查了解当事人的根本诉求有助于实质性化解行政争议。检察机关应坚持从创新国家、社会治理角度出发，从发扬枫桥经验、积极化解矛盾出发，从延伸检察职能、融入社会治理出发，有针对性地依法开展调查核实工作。透过法律诉求，直击当事人的实质诉求（实质诉求与诉讼诉求之间往往存在差异，如征地拆迁案件中当事人的实体诉求是对房屋进行拆迁补偿，但诉讼诉求则可能是撤销上级政府对下级政府的行政批复或要求判决确认违法），了解双方当事人的利益底线，促成双方达成合法、自愿、可行的实质性化解方案，才能使行政争议在法治轨道内得到彻底、有效、妥善的实质性化解。

3.调查核实的内容不同。民事诉讼中，实行谁主张谁举证以及优势证据标准原则，当事人应当对自己的请求或抗辩提供相应证据，法官需要综合评价双方的证据，判断证据盖然性并据此支持盖然性高的一方。因此，就民事检察监督而言，检察官在作出是否支持监督申请的决策过程中，必要时需要对原被告双方请求、抗辩的理由和证据进行调查核实，综合作出监督决定。而在行政诉讼中，原告提出行政行为不合法，请求撤销、变更等诉讼主张后，举证责任由被告承担，被告应当对行政行为合法性举证证明，原告不承担证明责任。法官在审查行政行为是否合法、正当后作出裁判，不需要综合评判双方证据优势。因此，就行政检察监督而言，检察官在作出是否支持监督申请的决策过程中，重点是围绕被告抗辩的理由和证据进行调查核实，以判断法官作出的合法性判断是否正确。通过上述分析，可见民事诉讼与行政诉讼中举证责任以及证据标准的不同，导致法官审查的内容不同，作出裁判的方法也不同。这也就决定了民事检察监督调查核实与行政检察监督调查核实在内容上的差异性。

（三）行政检察调查核实权的重要意义

履行调查核实权要解决的是是否应当启动监督措施的问题，即通过调查核实，查明监督案件事实以及与监督案件办理相关的事实，进而作出正确的监督决定。对个案而言，行政检察监督是通过公权监督实现私权救济的过程（当然，并非仅仅如此，如行政非诉执行监督，实际还涉及保障法律的统一正确实施，如督促行政机关依法履职、监督法院执行到位，以确保行政权威、司法权威得到落实），检察机关对个案裁判结果的判断基础在于通过收集、审查判断、甄别证据真伪发现案件事实，行使行政检察监督权。因此，行政检察调查核实是个案监督工作的基础，是行政相对人表达诉求和补充法院卷宗外相关案件事实的重要途径，关系到案件办理的质量和效果，以及实质性化解行政争议工作的正常开展。进入到检察环节的行政争议通常都具有疑难、复杂以及争议历时较长的特点，而且很大一部分行政争议是由于“程序空转”所引发。检察机关要促进实质性化解行政争议，前提就要查明争议事实、化解的现实条件和影响因素等情况，而上述情况很多时候单纯通过书面审查不能完全掌握，还需要运用穿透式监督理念，强化调查核实，通过主动调查核实来查明。因此，调查核实在检察机关促进行政争议实质性化解中具有重要的基础性、先决性地位，直接影响到行政争议最终能否成功实质性化解。此外，通过调查核实发现、促进解决深层次社会问题，亦是正确充分行使行政检察权力的必经之路。

二、行政检察调查核实权运行中存在的问题

（一）调查核实理念存在偏差

在实务办案中，部分案件承办人对行政检察调查核实权的重要作用和意义认识不足，把其等同于民事调查核实，止步于就案办案，或因办案时间、法律效力、程序保障等问题不愿意甚至害怕开展调查核实工作。仅对当事人提供的材料和法院卷宗进行书面审查，而对案件的关键事实、证据，通过书面审查难以认定的，没有做到主动依职权调查核实。没有深入调查，就难以实现穿透式监督。在办理行政申请监督案件中仅书面审查原审法院判决、裁定结果的合法性，如原审法院驳回起诉并无不当即决定不支持，造成检法两家“程序空转”，而忽略审查行政行为的合法性、合理性以及查清行政相对人的实质诉求，从而引发更多的诉讼、信访，造成对司法资源的浪费，同时也背离了检察机关法律监督属性。

（二）法律依据供给不充分

现行法律、法规和司法解释对检察机关的调查核实权仅有一些零散规定。《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》均没有具体规定，在行政诉讼部分法律适用参照民事诉讼法律的大背景下，《民事诉讼法》中赋予了检察机关在办理民事申请监督案件中的调查核实职权。《人民检察院组织法》第21条第1款规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第3条也对人民检察院行使调查活动的范围进行了规定。新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《行政诉讼监督规则》）第四章第二节规定了行政检察调查核实权的范围、方式等，很大程度上弥补了过去规范性依据不足的问题，但其仅是检察机关制定的司法解释，法律位阶仍然较低，相比《民事诉讼法》中对民事检察调查核实权的明文规定，可以说行政检察调查核实权在立法保障上仍有较大空间。

实践中，行政检察监督中能不能向法院调查核实目前尚存在争议。《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第3条规定：“人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实：……”从上述规定看，都没有明文规定可以向法院调查核实。那么，检察机关可以向当事人或案外人调查核实有关情况，法院是否属于当事人？实践中有检察机关对法院发出调查函，法院拒绝回复，理由是法院认为自己不属于当事人，检察机关不能对其行使调查核实权。《行政诉讼监督规则》第58条规定：“人民检察院因履行法律监督职责的需要，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况：……”；第59条规定：“人民检察院通过阅卷以及调查核实难以认定有关事实的，可以听取人民法院相关审判、执行人员的意见，全面了解案件审判、执行的相关事实和理由”。“向相关审判、执行人员了解有关情况，听取意见”是否属于调查核实范畴？从以上规定看，《行政诉讼监督规则》将调查核实与对法院人员的了解情况、听取意见进行了区分，据此表明不能对法院行使调查核实权。此外，“听取意见，了解情况”仅仅是模糊的规定，没有具体的程序规范，而且仅是规定于检察机关的司法解释，指向的是检察权，对法院的约束力如何尚有待观察，以往实践表明审判机关不配合情形并不少见。因此，可以看出不管是法律、司法解释，都未明确检察机关能否对法院进行调查核实。然而，实践中很多行政监督案件需要向法院调查核实相关情况，囿于上述立法现状，影响了检察机关查明案件事实，尚需立法进一步明确。

（三）强制性手段缺乏

从1982年通过民事诉讼审理行政案件始，随着社会法治意识的增强以及行政诉讼立法、司法的不断完善，行政机关的应诉率不断提高，行政机关举证责任的承担模式决定了其在法院审判环节的积极举证以避免败诉的风险。与法院审理环节不同的是，申请检察监督的案件绝大部分生效判决已经判决行政机关胜诉。在此种情况下，行政机关基于生效裁判的心理预期，对行政检察的重视度往往不够，检察机关在向某些行政机关调查核实过程中，对方往往不积极配合，拒绝提供或所提供材料不全面的情况时有发生，在向当事人或案外人调查核实过程中，亦存在经依法通知后拒不接受询问或是以各种理由推脱的情况。

《行政诉讼监督规则》第60条第3款规定：“人民检察院调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”在被调查人拒绝配合时，《行政诉讼监督规则》第67条规定了可以“提出检察建议、必要时通报同级政府、监察机关、移送违纪违法犯罪线索”。实践中，面对不配合的绝大部分是采用提出检察建议方式，但检察建议这样一种柔性的措施作为拒绝配合的保障手段，在实践中不足以制止、惩罚拒不配合检察机关调查核实的行为。这一保障力度与法院调查权的保障力度相比相差甚远。如《民事诉讼法》第67条规定，人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝；第114条规定，有义务协助调查的有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款，对单位主要负责人或者直接责任人员可以予以拘留，并可以向监察机关或者有关单位提出予以纪律处分的司法建议。正是由于调查核实权在维持法律监督权和审判权之平衡、当事人权利之平等以及维持行政检察权的合理运行中的关键作用，法律规定的后续保障措施就显得尤为必要，刚性保障措施的缺乏导致行政检察监督过程中调查核实措施的效果不能得到充分有效的发挥。

（四）证据效力有争议

对于检察机关所调取的证据效力，理论和实务界存在一定的争议和讨论。《行政诉讼监督规则》第100条规定，检察人员出席再审法庭对依职权调查的证据予以出示和说明，其仅是在回应人民检察院是否具有举证、质证的职责基础上做出的，而对于该部分证据的效力问题并未进行明确规定。言下之意，由人民法院决定是否依法采纳。此外，对于该证据是否应该经过质证、能否适用非法证据排除规则等问题也意见不一。

三、行政检察调查核实权运行规范化路径

（一）树立能动式调查核实理念

思想是行动的先导。检察人员应坚持法治思维和法治方式，进一步转变观念，从促进国家和社会治理的角度对全案进行审查调查，发扬枫桥经验，积极调查核实，发现并解决国家和社会治理中存在的问题。要聚焦“信访不信法”顽症，充分认识行政检察调查核实在全面深化行政检察监督中的重要作用，加强调查核实，厘清行政争议，促进案结事了政和。在书面审查的基础上，坚持走出去，全面深入地向当事人、法院、行政机关和其他相关单位、人员了解案件情况，对重要证据材料进行查询、核实，必要时勘验物证、现场，在查清案件真相的基础上，促进行政争议实质性化解。

（二）明确调查核实原则

1.关联性原则。检察机关调查核实的范围应当限于与行政监督案件存在关联为限，不能超越必要限度，打破行政诉讼两造诉讼模式。需要指出的是，“与案件存在关联”应作广义解释，即检察机关在办理行政检察案件调查核实时，原则上应围绕行政诉讼审判和执行行为的合法性、行政行为的合法性与合理性问题进行，但出于延伸检察职能，督促依法履职，促进社会治理，维护社会和谐稳定等目的，关联性原则应辐射到案件合法性、合理性关联到的事项。如出于救助化解矛盾，需要调查核实行政相对人本身的经济状况；出于做好心理疏导、协同化解等实质性化解矛盾，需要调查核实行政相对人的心理状况、社会关系等；出于督促行政机关积极申请变更、追加被执行人以确保行政非诉案件得到有效执行，需要调查本案是否存在需要变更、追加的情形；等等。以上种种情形与判断相关被监督主体的行为合法性、合理性并无直接关系，但却是与案件有关联的，是在判断合法性、合理性问题时，出于延伸检察职能，实现法律效果和社会效果、政治效果相统一所必要的调查核实事项。

2.客观性原则。检察官具有客观义务已经为现代各国尤其是大陆法系国家所普遍认可，我国作为大陆法系检察制度的传承者亦不例外。所谓检察官客观义务，主要是指检察官作为法律的捍卫者，负有确保法律实施客观、公正的义务，以维护法律的权威和尊严。正是因为这种客观义务，使得检察官有别于案件任何一方当事人。《检察官法》第5条明确规定，检察官履职应当秉持客观公正立场。实践中，对检察官客观义务主要强调在刑事诉讼中，不能够仅站在控诉者角色去审查办理案件，也要站在守护法律统一正确实施的角度，监督侦查行为、审判行为是否合法。在行政检察中，检察机关不处于原告（类似刑事案件的控方）的角色，因而对检察官客观义务强调较少，但并不意味着检察官客观义务仅存于刑事案件办理中。行使行政检察调查核实权，本身就是为了保障行政检察案件办理的客观公正，体现检察官客观义务。在具体行使调查核实权时，同样要遵循客观性原则。具体到行政检察调查核实上，既要调查核实有利于监督申请人的证据，也要调查核实不利于监督申请人的证据，从而确保自己作出客观公正的监督结论。在调查核实对象上，要客观听取行政机关、行政相对人作为利益相关者的意见，不能主观想当然偏听偏信某一方，以确保调查核实结论的客观准确性；检察官调查核实立场上，应当保持客观中立，避免当事人化，即不能异化为行政机关和行政相对人任何一方。要坚守法律监督者角色，确保国家法律的统一正确实施，维护法律权威。检察机关是国家的法律监督机关，对所办行政检察案件应当从确保法律统一正确实施，实现法律权威的高度，全面审查案件中是否存在违法或法律未充分、有效落实的情形，特别是在非全面调查不足以获取相关证据进而了解事实全貌，或案件始终未能实质性审理，出现程序空转时，应当对可能存在上述情形的事实进行全面调查，尤其是对依申请监督案件的审查不能仅限于不告不理，而应着眼于案件事实的全面查明，对整个案件的事实认定、法律适用、法律程序等进行调查，力争实现行政争议的实质性解决。

3.及时性原则。根据一般证据法原理，部分证据种类具有易变、毁损、灭失的风险，这在行政诉讼监督案件中体现更加明显。行政诉讼监督案件往往历时久远，行政争议历经一审、二审、再审，时间跨度往往几年、十几年甚至几十年，案涉现场往往已不复存在，行政机关负责人、经办人基本更换，相关法律法规、行政规章变化很大。实践中，如一些申诉到检察机关的土地行政纠纷案件，认定执法行为合法性、合理性的相关证据通常存在毁损、变动或灭失，如房屋倒塌或拆除、四至变动、经办人去世、证人下落不明、书证遗失等。因此，行政检察调查核实案件事实或与案件有关的情况时，应当遵循及时性原则，以免丧失取证良机。

4.必要性原则。检察权属于一种程序性权力，不能对当事人争议作出实体性、终局性裁判；相比之下，审判权属于实体性权力，可对当事人争议作出实体性、终局性裁判。因此，根据诉讼原理，在行政诉讼审判权的行使原则上需要遵循庭审公开、法官居中听审、双方当事人当庭对抗等原则，即主要通过开庭审理来查明事实进而作出裁判实现定分止争，书面审查属于例外情形。然而，由于检察权的程序性权力特点，无论是刑事、民事还是行政检察，检察权的行使都主要是通过书面审查侦查机关、当事人提供的各类材料，以此为基础作出是否批捕、起诉、是否支持监督申请等决定，在作出这些决定过程中对一些事实认为侦查机关、当事人提交材料还不明晰的，可以自行调查核实清楚或者要求侦查机关、当事人进一步补充。因此，检察权行使主要通过书面审查方式，调查核实为例外、补充。在行政检察监督中，原则上是以书面审查为主，主动调查核实为辅，两者相结合，调查核实仅在检察官认为有必要时进行，即应遵循必要性原则。这既是检察权权力属性决定的，同时也是囿于行政检察人力资源有限性。

（三）明确调查范围

行政检察既要监督司法行为和行政行为，又要促进行政争议实质性化解。不管是生效裁判、裁定、调解书监督还是执行监督以及进行行政争议实质性化解，其面对的主体总体可以分为三类：一是法院，二是行政机关，三是行政相对人。行政检察调查核实范围也可以依据三类主体大致进行分类。《行政诉讼法》第101条规定了包括检察机关对行政生效裁判和执行监督在内的相关内容，该法没有规定的适用《民事诉讼法》的相关规定。因此，根据《行政诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼监督规则》等法律、司法解释，结合行政检察办案实践，可以从以下几个方面对行政检察调查核实的范围类型化：

1.对法院调查核实的范围。对法院的行政检察监督包括行政生效判决、裁定、调解书监督、行政审判程序中审判人员违法行为监督和执行监督。《行政诉讼法》《行政诉讼监督规则》等法律、司法解释，对上述监督的情形进行了较明确的列举。如《行政诉讼法》第93条规定，检察机关对于法院已经发生法律效力的判决、裁定有本法第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉；对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。《行政诉讼监督规则》第88条至第97条，进一步细化了检察机关应当提出抗诉、再审检察建议或检察建议的监督情形。这些条款详细规定了对法院行政审判和执行行为的监督情形和方式，检察官在审查办案中行使调查核实权时应当围绕这些监督点进行，不能超越，否则有违法监督嫌疑。

2.对行政行为调查核实的范围。目前，《行政诉讼法》没有对检察机关应当监督行政行为哪些情形作出明确规定，仅有作为司法解释的《行政诉讼监督规则》第119条第2款、《人民检察院检察建议工作规定》第3条、第11条规定检察机关可以对有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议，当然就包括对行政机关。理论界有观点指出，检察机关在监督过程中发现行政机关有违法行为和违法不作为的情形，可直接对相应行政机关提出检察建议。2021年6月15日《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，要全面深化行政检察监督。检察机关行政检察部门在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。目前，行政检察实践也主要是依据上述《行政诉讼监督规则》《人民检察院检察建议工作规定》对行政机关进行监督，提出检察建议。根据行政法理论，行政机关在作出行政行为时应遵守合法性、合理性等原则。基于检察机关法律监督者角色，在穿透式监督理念下，行政行为的合法性、合理性当然也成为行政检察监督的情形。此外，出于监督法律统一实施的目的，对于行政机关履职不到位的行为也需要监督。如行政非诉执行案件中，根据最高法院相关司法解释，存在多种可以申请变更、追加被执行人的情形，一些行政机关出于不知晓法律规定等原因而没有申请变更、追加，导致执行无法到位。此时，检察机关就应当积极调查核实本案是否存在法定可申请变更、追加情形，对于存在可申请变更、追加情形而行政机关未向法院申请的，应当向行政机关提出检察建议督促履职。因此，检察官在办理案件中，应围绕上述范围进行调查核实，真正实现“一手托两家”监督效果，促进依法行政，推进国家治理体系和治理能力现代化。

3. 对行政相对人调查核实范围。行政相对人不服行政行为提起行政诉讼，其不履行行政决定导致行政机关提起行政非诉执行申请。因此，无论是行政生效判决、裁定、调解书监督、行政审判程序中审判人员违法行为监督还是执行监督，行政相对人作为案情知悉者，其都是重要的调查对象。对行政相对人调查核实，主要是针对其提出的监督申请事项。

此外，行政机关、行政相对人作为当事人，在检察环节提交的新证据，检察机关也有必要对其真实性、合法性、关联性进行调查核实，以便作出正确的监督决定。在促进行政争议实质性化解时，如有和解、调解可能的，还需要调查了解当事人的内心诉求、顾虑等；有帮扶救济可能的，还需要调查核实行政相对人的经济、家庭情况等；需要多方合力化解的，就需要调查核实行政相对人的社会关系、相关案外人意见等。

当然，需要明确的是，上述阐述的范围并非每个个案中都必须调查核实的内容，是否需要调查核实还需要检察官在个案中依据具体情况加以把握。

（四）科学设置调查程序

1.启动程序——突出调查核实权启动的主动性。遵循司法实践的规律，如上所述行政检察中调查核实权的启动应当遵循有限、中立的原则，检察机关原则上只要因履行法律监督职责的需要，均可以行使调查核实权。在行政检察调查核实权的启动上，设计路径仍然为依申请和依职权，但因行政检察审查行政行为合法性、合理性等需要，检察机关在操作中宜持更加主动的办案态度。

2.调查程序——着重调查核实权的检察主导性。在调查程序中，对于依申请采取调查核实措施的，检察机关需要调查的事项不限于当事人申请的范畴；对于检察机关依职权采取调查核实措施的，由检察机关根据办案需要在符合关联性原则的前提下自主决定是否进行调查核实及调查核实的范围、对象、措施。

3.调查方式——突出调查核实方式运用的多样性。根据《行政诉讼监督规则》第60条的规定，检察官可以采取调查核实的方式包括：（一）查询、调取、复制相关证据材料；（二）询问当事人、有关知情人员或者其他相关人员；（三）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（四）委托鉴定、评估、审计；（五）勘验物证、现场；（六）查明案件事实所需要采取的其他措施。第（一）到第（五）种方式已经在实践中广为运用，在此不再赘述。需要指出的是，近年来兴起采用听证的方式进行调查核实，但实践应用还比较少。《行政诉讼监督规则》将听证作为单独一节加以规定，但从第68条的规定看，事实认定方面存在较大争议的可以进行听证，可见听证也具有调查核实的功能。检察听证工作是在新时代背景下，检察机关积极践行以人民为中心的发展思想，更好地满足人民群众知情权、参与权和监督权的重要举措，也是检察机关不断探索增强司法公信力的有益实践。听证是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳，其实质是听取利害关系人的意见。双方当事人是原审的亲历者，又是利害关系人，均到场对争议焦点进行辩论，是调查核实的直接切入点。行政检察监督案件听证不仅有利于保障行政相对人的请求权和参与权，增强行政检察监督的透明度，亦是实现检察调查核实权的重要路径和形式。在诸多调查核实方式中，选择哪种调查核实方式，应当由检察官结合不同的案情、不同的证据种类，以有利于查清待证事实为标准灵活把握所用方式即可。当然，调查核实不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

（五）强化调查核实保障措施

1.规定妨碍调查核实的不利后果。近年，检察机关进行调查核实时行政机关不积极配合的情况时有发生。有的是因为担心日常工作中存在疏忽，如提供的信息有误怕承担法律风险；有的是因为认知能力不足而不知道该不该协助，进而不积极协助或干脆不协助。因此，调查核实权作用的充分发挥有赖于相应的强制保障措施的建立，相关法律或司法解释应参照拒绝或妨碍法院调查取证的相关规定，同样赋予检察机关相应的强制权，《民事诉讼法》第114条规定了对于拒绝或者妨碍人民法院调查取证的行为，法院除了可以责令有关单位和个人履行协助义务外，还可以予以罚款和拘留，较之《行政诉讼监督规则》第67条规定的“人民检察院调查核实，有关单位和个人应当配合。拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，人民检察院可以向有关单位或者其上级主管机关提出检察建议，责令纠正，必要时可以通报同级政府、监察机关；涉嫌违纪违法犯罪的，依照规定移送有关机关处理”要更具威慑力，如此规定必将有利于调查核实权的顺利行使和增加检察监督权的权威性。当然，对于行政机关不配合调查核实的，除了需要立法上明确规定制裁措施外，当前现实中在有必要的情况下，检察机关可以提请同级党委、人大进行协调、监督，或者提请上级检察院向其同级行政机关通报相关情况，由上级行政机关督促下级配合调查核实。

2.确立调阅审判正副卷宗以及执行卷宗机制。就实践看，法院内部审判和执行分为不同部门，对同一个案件调取审判卷宗不一定能调取到执行卷宗，如果调卷函上仅标明审判卷宗，法院档案室通常不允许调取执行卷，反之仅标明执行卷宗的也不允许调取审判卷。上述现象的原因在于法院内部对审判和执行均是作狭义解释，而非将审判等同于审判机关之广义解释。检察机关办理行政诉讼监督案件的目的在于对行政诉讼活动实行法律监督，而审判卷宗是行政诉讼活动的全程记录，当事人自认等诉讼行为均在原审卷宗中有直观的记载和反映，因此审判卷宗对于诉讼监督案件办理的重要性是不言而喻的。在检察实务中，审阅原审卷宗不仅是办理裁判结果监督案件的必经之路，也是行政审判违法监督、裁判执行监督和行政非诉执行监督等案件的重要线索来源之一。

2010年最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》规定，人民检察院在办理抗诉案件时可以调阅人民法院的诉讼卷宗，该通知并未对检察机关是否能调取副卷进行明文规定。但《人民法院诉讼文书立卷归档办法》《人民法院执行文书立卷归档办法》对正、副卷分别订立的做法进行了制度层面的规定，并在相关的工作讲话、通知、保密纪律中将“副卷一律不对外公开”作为一项工作原则。副卷中包括承办人的审查报告，有关本案的内部请示及批复、合议庭评议案件笔录、审判委员会讨论案件记录等。因此，在司法实务中，法院只将审判正卷出借，检察人员办理案件时不能查阅审判副卷成为一项工作惯例。但事实上，全面掌握案情、找准审判人员的裁判逻辑及考量因素对于办理行政监督案件至关重要，对副卷的调阅有助于检察人员做出更加科学的处理结果。2020年8月27日召开的“抓实业绩考评、深化检察改革、全面推进检察事业高质量发展”电视电话会议提出要加快落实正卷、副卷一并调阅制度，部分地方已先行先试形成了相应机制。例如，河南省高级人民法院、河南省人民检察院签订的《关于规范省检察院调阅全省法院已生效民事行政案件卷宗工作的办法（试行）》已对检察机关调阅行政案件正、副卷进行了规定，建议尽快在更高层级的司法解释或两高会签相应文件中将该制度在全国范围内落实。

3. 明确所调取证据的效力归属。这里首先要明确检察机关调查核实收集的证据既包括证明案件事实本身真伪的相关证据，其中包括当事人未能发现的能够推翻原判决、裁定的新证据，也包括证明审判和执行行为本身是否合法的相关证据。对这些调查核实所获的证据，其效力涉及下述三个方面。一是对检察机关而言，其效力如何。行政检察监督的正确性依赖于检察官对在案证据的科学审查判断和法律的正确适用，因此，检察机关调查核实所获的新证据直接成为自身作出监督决定的依据，包括不支持监督申请、提出抗诉、发出再审检察建议等。需要指出的是，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第52条规定的“新的证据”类别仅是对当事人向法院申请再审时的新证据要求，检察机关调查核实中收集的证据的确不属于该条所指的新证据，但并不妨碍检察机关依据这些证据提出抗诉。《行政诉讼法》第93条明确规定了检察机关只要发现法院判决、裁定具备该法第91条所列八种情形的都应当提出抗诉，并未限定检察机关抗诉的证据种类。事实上，检察机关提出抗诉前调查核实收集相关证据是题中之意。二是对于检察机关提出抗诉或发出再审检察建议引发法院再审后，再审过程中当事人能否采用该证据来支持自己的主张。当事人如果认为检察机关收集的某些证据能够支持其主张的，应当允许其向法庭提出作为证据使用，将监督证据用作诉讼证据。从法理上讲，检察机关调查核实所获的证据被当事人知悉后，于其而言也是属于新发现的证据，如果不允许其作为自己的主张依据，有违公平正义理念，且检察监督本身就具有救济的意蕴。当然，对于检察机关调查核实取得证据的使用，应参照《行政诉讼法》第40条对法院调取证据的规定，“不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”，但可以作为证明行政行为违法的证据。根据行政法理论，行政行为作出的前提应当是收集充分的证据，以做到事实清楚，同时做到程序合法。因此，行政机关在行政行为作出后不得再收集证据以证明其具有合法性，但对行政行为违法性的判断证据，则有时候需要事后去收集，检察机关调查核实的证据当然可以用于证明行政行为违法的证据。三是对于法院而言，能否直接作为定案依据。显然，基于证据裁判原则，检察机关所调取的证据并不能直接成为法院定案证据，也不能直接等同于法院依职权取得的证据。当然，检察机关作为法律监督机关，在遵循法定理由、按照法定程序调取的相关证据，其合法性、真实性更容易为裁判者认可。此外，需要强调的是，检察机关通过调查核实收集新证据，并据此向法院提出抗诉、检察建议或向行政机关提出检察建议，如果被监督机关对监督意见所依据的新证据提出异议的，检察机关应当对该新证据的“三性”予以说明。