摘要: 立足外部监管视角，平台是否需要为用户的行政违法责任认定承担主体责任是值得讨论的议题。以交通领域的平台经济为例，顺风车有别于网约车监管的属地性和便宜性导向，引发共享经济价值目标的偏移和执法实践的困境。作为公报案例的“曾海波案”试图为小客车合乘的行为定性、规范适用和责任追究机制提供参考，并通过信息服务和合乘服务主体的叠加、用户基于对政府平台监管的信任加持等理由，凸显合乘平台作为“承运人”对于承担外部监管关系中用户行政违法的主体责任。作为共享经济典型模式的顺风车监管，未来面临着监管规则和救济制度的完善。

关键词: 数字政府 平台责任 顺风车 共享经济 承运人责任 曾海波案

一、问题的提出：平台责任在外部监管中的研究视角

以“去中介化”和“再中介化”为重要特征的平台经济改变了传统商业模式。所谓“去中介化”是打破传统供需双方对商业组织的依附，生产者可以直接向最终用户提供服务或产品；而“再中介化”则是产品或者服务的供给者虽然脱离传统商业组织，但需要接入互联网平台以实现与需求方的信息撮合并完成交易过程。因此，平台在互联网经济模式中的作用至关重要，其法律责任配置更是关乎平台经济的整体发展。从全球状况看，平台责任伴随着“管道理论”（conduit theory）、“守门人理论”（gatekeeper theory）、“新统治者说”（new governor）和“新公用设施说”（new utility）等理论基础的发展，[1]其在责任配置中的角色被越发倚重。在我国，“平台企业是平台治理的第一责任人”已经成为平台治理政策文件以及司法裁判中的高频表述之一。[2]然而当下对平台责任的研究，大多是从平台自身作为监管对象的内部视角出发，鲜少讨论其对于用户行政违法责任认定所需承担的责任，即平台责任如何对外部监管产生影响。比如，以最常见的事后监管方式行政处罚为例，当监管机构对平台用户（包括商家和用户）所实施的违反行政管理秩序行为进行处罚时，平台责任是否会影响以及如何影响用户违法行为的要件认定或者执法选择。[3]本文讨论的正是平台责任对于用户方外部监管的法律认定影响。考虑到平台类型的多样化和监管体系的复杂性，本文试图以交通领域中平台经济典型样态的顺风车为例，聚焦行政执法和司法适用实践，梳理监管部门对平台责任的考量问题。

二、交通领域平台经济模式的性质划分和实践困境

交通领域不仅仅是互联网经济的典型应用场景，而且以Uber和滴滴为平台的专车服务更是在早期被认定为“共享经济”（sharing economy）新业态的代表，引发了对于新旧业态竞争、平台经济性质以及法律适用体系的一系列讨论。[4]如今，相关制度既有朝着清晰化立法作业的努力，也依然在法律性质认定和规范适用层面存在着困境。

（一）规范层面的性质划分

以顺风车（也称合乘、拼车）为典型的共享经济，代表着平台经济发展开拓的新模式。[5]简而言之，它是通过互联网平台把社会闲散资源和需求信息予以汇集，并采用数字化方式进行匹配和对接，从而使供方获得报酬，需方获得有偿使用，实现资源共享和有效配置的新形态。由此，顺风车模式既存在供需双方，也存在两者间的交易。[6]2016年7月26日，国务院办公厅发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《国务院指导意见》），对前期几乎是处于监管真空状态的专车新业态进行了明确的国家干预，将顺风车合乘排除出出租车营运的范畴；[7]次日，七部委颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车暂行办法》）规定：“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。”[8]这标志着我国从规章层面完成了对作为新业态的网约车监管体系的立法定位。同样，相关文件对顺风车和网约车也进行了差异化的法律定位。[9]争议许久的共享经济概念在网络预约小客车这一业态领域得到相对清晰的界定，那就是狭义的网约车服务作为经营性活动，属于道路运输的客运经营范围，纳入出租车经营管理的规范体系，接受行政许可等市场准入前阶限制的严格法律要求。[10]出租车市场及其监管区分平台出租车（网约车）和传统出租车（巡游车）两种类型。而顺风车则被狭义界定，那就是“不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式”。因为不具有经营性质，因此顺风车被排除在出租车监管和道路运输经营的强干预体系之外，付诸地方政府的属地管理。[11]如果从闲置资源优化配置和利用的视角来理解共享经济的话，那么顺风车模式契合共享经济的实质，代表着技术平台配置闲置资源从而实现多元价值目标的新形态。[12]除了为“‘过剩产能’（excess capacity）提供‘临时准入’（temporary access）”，按照国务院的指示精神，“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展”。在《网约车暂行办法》就顺风车进行地方性规范进程的授权之后，各地政府纷纷出台专门规定，对顺风车进行属地化管理。[13]这也标志着，从中央到地方的规范层面，顺风车与网约车已然明确为不同的行为性质，并分属差异化的监管体系。

（二）实践中顺风车认定的困境

从国际学术界看，网约车和顺风车的经济理念和监管体系具有本质差别并非新发现，[14]但由于两者的运行模式都离不开平台的信息撮合，因此，尽管我国也已经明确两种经济模式的交易行为在法律定性和监管体系分属不同规范，但它们依然经常性地作为交通领域的“平台经济”被相提并论。尤其是，作为提供面对面服务的电商平台可能引发特定狭小物理空间的安全问题，网约车和顺风车都曾经发生轰动全国的刑事案件，催生了监管部门以加强安全管理为目标的整体性规范性文件出台。[15]更为重要的是，实践中通过平台撮合信息并实现出行目标的驾驶服务存在着法律性质界定的模糊性，客观上存在着“专职顺风车”的从业者群体，可能会基于逃逸网约车强监管模式之目的，实施“名为顺风车、实为网约车”的行为，从而破坏顺风车市场秩序、挤兑真正的合乘共享出行并引发相关监管困境。因此，各地政府在出台小客车合乘的规范性文件时，大多对顺风车认定采取较为严格的规制要求，尽可能将顺风车进行狭义界定。[16]这种做法的初衷，一方面固然是基于顺风车承载着共享经济的制度优势，国家对此明确确立积极倡导、消极干预的监管立场，并授权地方属地灵活管理；另一方面，出于安全、税收等目的，地方政府又需要通过限定顺风车的范围，从而将试图规避监管义务的伪顺风车从业者纳入有效监管。实践中，各地监管部门在执法中对于顺风车的认定亦遵循高标准，一旦出现违反顺风车界定的情形，行为人往往会直接被认定为“未经许可的非法营运行为”而承担不利后果。其中，行政处罚就是较为常见的违反监管义务的第二性责任追究。此时，政府监管的法律依据又会回溯到“道路运输条例”或者“公共客运管理”体系，引发对伪顺风车所从事的违反道路客运行政管理秩序行为的惩戒。

（三）司法裁判的观察视角

在威科先行法律信息库中以“顺风车（或）拼车（或）合乘”为关键词分别进行检索，截至2024年8月30日，共计有149件被法院认定为“名为顺风车、实为营运行为”的案例。考虑到专车监管的规范体系在2016年方才明确，而违法行为发生时、处罚决定作出时和司法裁判作出时的三个时点存在时间跨度的差异，[17]再加上2020年至2022年受新冠疫情影响下的专车出行成交量断崖式下降，相关裁判例的时间分布基本符合预期。从相关裁判例分析看，涉及对行为未能被认定为顺风车（以及合乘或者拼车行为）的主要原因包括多种情形：

1.盈利性质。按照《国务院指导意见》的明确规定，虽然亦是广义的交易行为，但“不以盈利为目的”是顺风车共享出行的核心特征。因此如果个案中名义上的“合乘服务提供者”在收取合乘者费用时超过标准，就会被认定为具有盈利性质，从而排除顺风车的性质界定。这也是最常见的被排除出顺风车合乘行为的理由，占比超过50%。然而关于盈利如何界定，计价标准该如何认定，各地存在差异。[18]

2.非自身出行需求。顺风车合乘行为以合乘服务提供者的出行为前提，因此通常要求合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，接着再由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车。[19]这样，顺风车认定中需要满足车主先行发布出行信息的要求，以此区别于网约车“由乘客发单、司机抢单（或平台派单）”的运行模式。司法实践中，也存在部分由于并非由车主率先发布出行信息从而认定不符合私人小客车合乘的案件。[20]

3.超过合理次数。由于顺风车被认为是以优化闲置资源配置为目标的互助共享方式，因此，在不少地方政府的规范性文件中，对于符合这种共享经济形态的顺风车出行次数进行了规定，以此佐证非盈利性和合理出行的制度定位。就具体数额而言，有些城市规定顺风车出行全天不得超过4次，也有些地方规定不得超过2次。[21]如果超过全天出行的次数限制，或者累计搭乘载客次数超过合理次数，也可能被认为是以盈利为目的的非法营运，从而被排除出合乘行为。[22]

4.违反平台备案制度。为减少监管成本，顺风车合乘也需要进行平台备案。以上海为例，上海市《关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见》规定，合乘车平台实行机构备案制度，合乘车辆、驾驶员、合乘者必须在平台注册后，方能进行合乘出行。其中，驾驶员必须满足“在经市交通行政管理部门备案的平台进行注册提供合乘出行”的要求。因此个案中，也出现“原告未能举证拼车平台在本市交通行政管理部门进行过备案，且原告的车辆及其本人符合合乘要求”的情形。[23]

5.跨市域合乘。从行为驱动角度看，与网约车多为市内短途订单不同，顺风车出行往往集中于长途城际场景，这就导致顺风车的起讫地点有可能会分属两个不同的行政区域。但可能是由于地方政府受制于属地管理思维的限制，再加上监管便利性的考虑，地方规范性文件经常出现顺风车仅限于当地范围合乘的规定，有时还明确对跨省市、跨区域合乘进行禁止。[24]这就导致司法裁判中出现不少跨市域合乘行为被认定为不符合顺风车认定标准而进入强监管模式的例子。[25]

（四）小结：对顺风车进行规制的需要

从规制角度看，对顺风车进行规制的公共职能分属于不同地方政府。这就导致地方性的规范体系差异容易引发执法实践的不统一，再加上顺风车和网约车作为交通领域的平台经济模式并未能在实践中清晰划分，毕竟差异性的交易行为定性、法律主体结构和规范适用体系，可能同时出现在一个出行服务平台的业务经营模式中，从而加大顺风车监管合法性判断的难度。以严格限缩顺风车认定标准为基准的地方管理理念和实践，不仅容易对平台用户造成误伤，尤其可能忽略平台在诸如计费算法上的主导角色，加重顺风车车主对平台资质的查证负担，甚至违背共享经济的价值理论而设定诸如跨区域合乘禁止的规范体系。从这个角度看，对顺风车规制本身也需要进行规制，从而实现规制本身的恰当性，作为公报案例的“曾海波案”可以被视为这样的一种尝试。

三、“曾海波案”的引入：从合乘行为定性到法律适用体系

尽管规范体系对顺风车和网约车做了差异化调整，但实践中两者存在着行为性质认定的模糊性，这也为行政监管的法律适用提出了挑战。总体说来，现有对顺风车的监管是以下放地方监管为特点，这种方式除了不同地方政府给予监管力度不同之外，还存在着违反地方性规范所导致的行为在定性以及监管层面的困境问题。最高人民法院在2023年发布公报案例“曾海波诉长沙市岳麓区交通运输局等行政处罚及行政复议案”[26]（以下简称“曾海波案”），比较集约化地对不符合地方规范性文件所要求的顺风车行为进行了性质认定。尤其是，此案还特别涉及平台责任在用户行为惩处认定中的考量，值得具体展开分析。

（一）事实概要和核心争点

2017年某日，原告曾海波驾驶自有车辆通过滴滴平台接到一笔搭载顺风车的订单。[27]在车辆行驶至长沙市某处时，被告岳麓区交通运输局执法人员将正在行驶途中等待红绿灯放行的车辆在路中予以拦截并扣押，并出具《公共客运管理行政强制决定书》和《行政处罚事前告知书》。在完成听证程序后，被告作出罚款2万元的《行政处罚决定书》，被提起行政复议。长沙市交通运输局的复议决定以被告依据《长沙市城市公共客运条例》对曾海波作出行政处罚决定适用法律依据错误为由，确认《行政处罚决定书》违法，并责令其重新作出处罚决定。于是，被告再次向原告送达《行政处罚事前告知书》，告知其未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路运输经营的行为违法，拟依据《道路运输条例》第63条的规定，对曾海波作出罚款3万元的行政处罚。11月7日，被告对曾海波作出《处罚决定书》，罚款2万元。曾海波因不服岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》，向岳麓区政府申请行政复议。但复议决定维持了岳麓区交通运输局所作的行政处罚决定。由此，原告提起行政诉讼，请求撤销岳麓区交通运输局作出的《处罚决定书》及岳麓区政府作出的《复议决定书》。

本案的核心争点是监管部门就顺风车执法中对违反规范性文件要求的顺风车行为定性，以及在确认涉案行为违反监管规范的前提下所作行政处罚是否合法的问题。其中，涉及行政主体和行政程序部分，因与顺风车监管的实体性争议不直接相关从而不予详述，[28]这里重点讨论合乘行为性质认定、责任追究和法律适用相关的实体部分。[29]

（二）裁判结果和主要思路

由于行政部门认定原告在违反顺风车管理规定的前提下从事未经许可的道路运输经营行为而科以行政处罚，因此，原告提供的有偿合乘服务，即交易行为是否构成违法经营行为就成为裁判的重要支点。本案经过基层院和中院的一、二审，最后由湖南省高院再审，形成了两种截然不同的裁判思路和审理结果。

一种裁判思路是本案一、二审法院所秉持的、支持被告行政处罚行为合法的认定结果。其核心理由是：按照《长沙市私人小客车合乘管理规定》（以下简称《长沙市合乘规定》），私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。而涉案行程系原告从益阳市到长沙市的长途客运行程自然属于违规行为。因此，“曾海波从滴滴平台接受跨区域合乘行程的行为不符合私人小客车合乘出行范围限于本市行政区域内的要求，不符合私人小客车合乘（拼车、顺风车）的定义特征，依法不能适用《长沙市合乘规定》的相关规定。岳麓区交通运输局按照《道路运输条例》第十条的规定，认定曾海波属于通过网络平台预约从事非法营运行为，适用《道路运输条例》第六十三条及《行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项对曾海波进行行政处罚，适用法律、法规正确”。至于处罚幅度问题，根据《道路运输条例》规定，非法营运行为的处罚幅度为3万元以上10万元以下，被告“考虑到了曾海波基于对网络平台的信任而从网络平台接单、网络平台具有相应责任，以及曾海波接受处罚过程中的认识态度，依照《行政处罚法》之规定，对曾海波减轻处罚，并未违反相关法律规定”。据此，驳回原告全部诉讼请求。二审支持一审判决，认为曾海波从滴滴平台接受跨区域合乘行程的行为不符合私人小客车合乘的定义特征，属于非法营运，驳回原告上诉请求。

另一种思路则来自再审判决。它改变一、二审的立场，全面支持曾海波诉请，撤销了行政处罚决定书、复议决定书，以及一审和二审的行政判决。裁判理由主要包括以下：

1.涉案行为定性。原告提供跨区域合乘的行为，在性质上究竟属于不规范的顺风车合乘，还是直接构成非法营运？再审决定首先分析涉案行为是否以盈利为目的。根据《长沙市合乘规定》，合乘出行分摊费用仅限于出行过程中的能耗成本和发生的路桥通行费用。其中的“能耗成本”属于不确定法律概念。[30]再审认为：简单地以该车型油耗及合乘里程作为依据的计算方法忽略了平台费、车龄、绕路及拥堵产生的油耗及实际产生的能耗等各项客观因素。被告根据原告登记车型、排量计算出涉案行程盈利161.7元的结论事实依据不足。这里的“能耗成本”不应简单地理解为“油耗”，而应综合考虑多项合理因素。此外，法院也结合曾海波运送乘客的次数及路线等情况，判断原告并非以此为盈利手段。既然非盈利，就不符合顺风车合乘的排除性特征。那么接下来的问题就是跨区域合乘是否成为排除性因素呢？法院认为，私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内的规定“不能倒推得出若合乘出行跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘的结论”。这里的论证逻辑是：即使违反地方强制性规定，只是导致合乘行为不规范问题，而不直接纳入“非法营运”的认定。结合注册、接单、结算的事实，再审法院认定涉案行为“属于顺道搭乘乘客，符合私人小客车合乘的特征”。

2.法律适用的体系。涉案行为的定性决定着法律适用体系的认定。一方面，不以盈利为目的本身已经从合目的性角度排除经营行为的属性，因此，《道路运输条例》《长沙市城市公共客运条例》均无法覆盖涉案行为。[31]另一方面，通过事实和规范匹配认为涉案行为“应当认定为顺风车合乘”，也就排除网约车或者其他以许可为前置要件的公共客运的强监管体系。[32]《网约车暂行办法》所要求的“网络预约出租汽车经营许可证”“网络预约出租汽车运输证”和“网络预约出租汽车驾驶员证”，也并不直接适用于顺风车管理。[33]据此，再审法院认为：“岳麓区交通运输局因对曾海波的行为定性错误从而适用《道路运输条例》相关规定进而作出处罚，适用法律错误。”

3.法律责任认定。这里的问题是，违反《长沙市合乘规定》的禁止性规定（即提供跨区域合乘）提供的顺风车服务，应当由谁，以及需要承担怎样的法律责任？此时，设置禁止跨区域合乘的规范依据及其所针对的责任主体认定就殊为重要。《长沙市合乘规定》第4条规定：“本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。”从法定条款的形式角度看，责任主体既包括合乘出行提供者，也针对平台的信息服务责任。但再审意见认为：“对合乘信息负责的是合乘平台，并非车主。”“应当认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主。”即使车主涉案行为存在违反义务性规定的情形，但由于《长沙市合乘规定》未规定相应的处罚措施，根据“处罚法定”原则，也不应对车主曾海波进行处罚。[34]

四、平台主体责任导入对第三方违法责任认定的影响

行政处罚的本质是对已实施违反行政管理秩序行为的违法者进行惩罚而课予其本来义务之外的额外负担作为惩戒，[35]虽然既往裁判例中法院对于平台用户的行政处罚认定，也会考虑到平台责任问题，[36]但总体说来，曾海波案对于平台作为主体责任的论证具有鲜明特点。

（一）平台责任在曾海波案中的凸显

1.作为免除行政处罚相对人责任论证的铺垫性理由。在分析曾海波利用网络平台预约载客行为的性质认定时，法院把平台责任纳入原告违法责任的讨论中。在讨论涉案行为是否具有盈利目的时，法院认为：“滴滴平台根据其出行分摊费用计算规则，推荐该行程价格为240.4元……该行程价格由合乘平台根据既定的规则计算并明示，其金额多少并不由曾海波决定收取。”换言之，即使存在被告被认定的存在营利性收入，平台责任依然不可忽略。而在分析跨区域合乘的要件时，法院更是明确《长沙市合乘规定》第4条“立法意图在于规范合乘平台发布合乘信息的行为，即若合乘平台提供了跨省市、跨区域的合乘信息违反该规定的，责任归于合乘平台”。这样，暂且不论车主在客观层面确实存在违反行政管理秩序的行为所可能衍生的责任追究问题，本案的再审论证都已经通过对平台责任的论述，反馈了出行服务提供者之所以构成违反行政管理秩序行为的理由，并为其违规责任的免除提供了基础。

2.确认平台作为搭乘服务责任主体的直接理由。《国务院指导意见》曾明确顺风车服务涉及合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务，即平台、车主、乘客三者关系。再审法院援引《长沙市合乘规定》条款，突出了平台在合乘服务中的角色。其包括：为合乘人提供信息查询或选择义务；[37]提供合乘出行服务协议义务；[38]向监管部门备案并提供合乘数据义务；[39]等等。法院认为，从平台、车主、乘客三者关系来看，车主和乘客均向平台发布出行信息，平台整合信息后进行匹配确定订单，平台向车主和乘客发布该信息，经车主和乘客确认后即达成协议。车主按平台的指示完成行程，乘客向平台支付费用，平台在扣除服务费后再向车主支付费用。在此关系中，“应当认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主，平台应承担承运人责任和相应社会责任”。[40]

3.作为对监管主体适用信赖保护原则的补强理由。尤其值得关注的是，再审裁判还将平台主体责任进一步前溯到政府监管层面。按照《长沙市合乘规定》第11条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。法院认为，滴滴平台提供的合乘数据受到政府部门的监管，车主按平台发布的信息作出行为（包括行程、收费实施载客行为）也是基于认为平台该发布信息行为是受政府监管的行为，无须车主质疑和查证。曾海波对平台发布信息不予以质疑正是因为对政府监管行为的信赖，其基于对政府行为的信赖而按照平台提供的信息从事的搭乘行为应受到法律保护。

综上，再审法院确认，合乘平台不仅是合乘服务信息的提供者，对合乘信息负有相应的审查义务，并且平台还是合乘服务真正的责任主体，承担承运人责任和相应社会责任。车主基于对政府监管的合理信赖、按照平台所提供信息实施合乘行为，不应因构成违规搭乘而受到行政处罚。

（二）既往案例观察：平台责任是否纳入合乘车主违法责任认定？

可以说，绝大多数过往司法裁判例并不直接将平台责任嵌入以用户为对象的监管责任追究中。再以威科先行法律信息库为基础，限定“行政”案由和“判决书”文书类型，在全文中检索“顺风车（或）合乘（或）拼车”，并排除两类不纳入分析的文本类型，[41]共计218件（含同案一、二、再审程序）。以是否考虑平台责任作为对顺风车主行政处罚要素为标准，区分以下两种类型：

1.不考虑或者基本未考虑平台责任。根据这一类型案件的审理思路，只要行为人不满足私人小客车合乘必须具备的要件即倾向于认定行为人实施了“名为顺风车、实为出租汽车客运”的行为。具体排除原因包括“直接费用”超限、非自身出行需要、出行信息发布次序不合规、接单次数超限、跨区域合乘等。总之，一旦触及非法运营的认定，案件往往以法院驳回原告诉讼请求告终。在论证思路中，基本未见法院在驳回诉请的同时对平台是否应纳入被诉行政处罚行为的违规责任认定提供司法评价。

这类案件在所有顺风车引发的诉讼中占据绝对优势。案件审理过程中裁判结果一致、未予改判（含未上诉案件）的153件案例中，一审驳回诉请案件为149件，占比超过97%。换言之，与“曾海波案”裁判思路和结论不同的是，只要不符合顺风车的地方监管要求，行为性质便直接认定为“非法运营”，完全不考虑或者基本不考虑平台责任对于车主责任的承接性或者缓冲效果。

2.考虑平台责任的影响。这种裁判例居于少数，裁判结果一般是一审考虑到平台责任而直接撤销被诉行政处罚决定，或者在二审中因为考虑平台责任而改判一审维持行政处罚合法的结论。前者共计4件，后者共计2件。前者如在“吴继帅诉郑州市交通运输局交通运行行政管理案”中，[42]法院认为：“涉案行程系原告自郑州老家途中从哈啰平台接到的订单业务，哈啰平台根据其出行分摊费用计算规则……该行程价格由合乘平台根据既定的规则计算并明示，其金额多少并不由原告决定收取……被告称合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务，但不能因此倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘的结论。且郑州市未颁布私人小客车合乘的相关规定，亦不能否定涉案行为系私人小客车合乘行为。综上被告以原告未经许可从事客运经营为由对其作出处罚证据不足。”后者如在“吕亚辉诉驻马店市驿城区交通运输局执法所交通运输行政管理案”中，[43]二审法院认为：“吕亚辉通过嘀嗒平台发布出行路线信息，嘀嗒顺风车平台整合车主和乘客的出行信息进行匹配确定订单，经乘客和车主确认后即达成协议。吕亚辉是按平台指示接单，乘客向平台支付费用，平台在扣除服务费后再向车主支付费用。在车主、乘客、平台三方关系中，……完全根据平台的规则进行分配，因此无法认定车主吕亚辉具有盈利目的。”

只要是考虑到平台责任的影响，生效判决最终都以撤销原行政处罚决定为裁判结果。可见，在顺风车引发的诉讼中，引入平台责任考量尽管在数量上不占据优势，但是在权重上则具有绝对优势。一旦引入平台责任，就意味着裁判者试图以此来缓解甚至对抗个案中顺风车行为定性的排除要件，体现出平台责任对用户责任进行托举的司法倾向。

（三）平台主体责任的引入和可能影响

与前述零星个案中平台责任虽然被引入用户违规行为定性和裁量选择考量，但基本没有明确平台责任的公共性基础不同，“曾海波案”明确以“承运人责任和相应社会责任”来归结合乘平台的责任模式，体现出对平台责任认定的新思路。总体说来，承运人制度的本质在于对私人主体施加公共义务限制，触及私有财产权与国家干预之间的平衡。在某种意义上，是对互联网平台“主体责任”的一种认可方式。[44]

1.区分信息服务主体责任与搭乘服务主体责任。一般说来，平台对平台内信息服务（包含信息生成服务）承担主体责任是较为通识的观点。2016年习近平总书记在“网络安全和信息化工作座谈会上的讲话”中就提出“网上信息管理，网站应负主体责任”。[45]但是为合乘平台设置整体搭乘服务的主体责任，就显现出更趋严格的平台责任设置。“曾海波案”体现这样的司法倾向，除了在交易价格部分凸显平台责任，再审法院强调合乘出行提供者违反禁止跨区域合乘规定“责任归于合乘平台”。换言之，不仅“对合乘信息负责的是合乘平台并非车主”，并且“应认定与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主”，[46]这样就整体性证成“平台应承担承运人责任和相应社会责任”。[47]

2.缓解还是豁免平台用户客观违法行为责任？以往的零星案例中，尽管引入平台责任的最终结果都是撤销行政处罚决定，但司法裁判一般并未明确平台责任发挥的功能，究竟是有限缓解还是彻底豁免（或者取代）平台用户的责任。这是因为，合乘出行提供者在客观上确实存在违规提供合乘服务的情形，这种违反法定义务所可能引发的责任体系尚待明确，因此，不少既往案例中会显现“责任互担性”的表征。换言之，之所以撤销原处罚决定的理由或者立足于将所有责任和不利后果归咎于车主一方所导致的事实不清、显失公正；或者是因为存在“选择性执法”之嫌疑导致行政处罚明显不当。[48]但再审法院在曾海波案的理解是：“交通运输局……未处罚真正的责任主体平台公司属于处罚对象错误”，[49]似乎预示着平台用户客观违法（规）责任已经被平台主体责任所吸收，或者平台主体责任的设置已经自然免除用户在主观过错方面的举证责任要求。[50]

3.用“政府监管责任”来加持“平台主体责任”。曾海波案对于平台主体责任的严格性论证，还非常独特地用政府对平台的监管责任来赋予用户的信赖保护。[51]一般认为，守门人概念分化为“监管式守门人”和“自律式守门人”的子概念，[52]但滴滴平台作为实定法上基于分级分类原则并达到特殊标准的平台守门人角色，理应履行加重设置的法律义务。[53]当然，学理上一直存在着平台责任设置和“准权力主体”创设可能导致的政府责任架空以及新型的“平台利维坦”之忧虑。[54]“曾海波案”在强化平台对用户给予责任托底的基础上，还引入政府监管责任来确立针对政府而言的信赖保护原则，即曾海波对平台发布信息不予以质疑正是因为对政府监管行为的信赖，而信赖利益保护原则的诉请对象则是政府。这就相当于实现平台监管在“责任分配和责任更新的二阶机制”，具有启发意义。[55]

五、余论：对顺风车地方监管体系的再思考

“曾海波案”作为公报案例发布，应当包含着能够清晰未来顺风车监管方向的司法意图。通过引入平台责任来对抗本件处罚中的行为人行为性质的认定以及责任主体的归属，体现出较之以往零星案例中更为清晰的司法立场。合乘平台不仅作为信息服务责任主体，而且作为交易服务责任主体的双重属性得到阐述，作为整体性的“承运人责任”被确立，由此可能延伸平台除了法律责任之外的其他责任体系。有鉴于此，未来针对共享经济领域的平台责任除了通过法律义务和责任机制配置的特殊责任，还将回归作为整体性、系统化的主体责任。当然，考虑到平台经济基于分类分级和包容审慎监管的总体架构，平台主体责任依然面临着在促进科技创新、确保制度性安全和权利保障等层面的多元价值冲突和选择问题，需要未来的个案规则不断加以跟进。

就顺风车监管而言，虽然“曾海波案”所涉处罚行为在形式意义上的违法（违规性）主要基于价格认定和提供跨区域合乘这两项标准，但在目前我国地方政府所实施的顺风车监管体系中，存在着基于属地性和便利性考量从而可能悖反共享经济制度价值的做法。比如，从互助共享的驱动性角度看，跨区域的远程合乘，更易发挥小客车合乘优势，缓解交通拥堵、低碳出行以及绿色环保的困境，实现共享经济的资源配置优势；从信息撮合和服务便利性角度，是否必须由车主率先发布行程信息再进行合乘者匹配的技术路线，值得斟酌。一天内不超过2次或者4次的量化指标，也可能因为过于机械的一刀切标准，反而构成对个案中顺风车合乘性质判断的执法惰怠。由此，需要排除单纯以属地主义和, , , , 监管便利性考量进行的监管机制选择。

可以说，伴随着我国网约车监管体系的明确以及与顺风车监管两分模式的构建，曾经如火如荼的“共享经济”议题已经明显降温。但这并不意味着可以忽视甚至无视共享经济本身的制度价值和对规制体系的探索需求。如何通过制度方式对“未足用物资”（underutilized goods）或“不生息资本”（dead capital）实现“剩余性准入”从而高效配置社会资源本身就是制度经济学的重要命题。[56]“曾海波案”固然是通过凸显平台责任来试图为地方政府监管机制的不当设置提供弥补方案，但它是否足以覆盖未来地方政府通过规范性文件可能设置的合乘服务提供者所有义务和责任体系，并不明朗。究竟采取“小切口”还是“宽门槛”的规制思路，代表着不同对待共享经济业态发展的整体思路。当然，就现有法律救济制度的可行性角度，地方政府就顺风车实施监管的规范性措施，本身可以纳入《行政复议法》以及《行政诉讼法》的规范性文件附带审查机制。但所有的救济通道与附带审查机制都已经是事后的、个案性的处理，置于前端的、更具预见性和产业布局引导的规制方案可能也是新科技时代国家治理和政府监管体系中的重要面向。[57]

注释:

[1]See Gavin Sutter, Don’t Shoot the Messenger: The UK and Online Intermediary Liability,17 International Review of Law, Computers & Technology 73(2003); Marcelo Thompson, Beyond Gatekeeping: The Normative Responsibility of Internet Intermediaries,18 Vanderbilt Journal of Entertainment and Technology Law 783(2016); Kate Klonick, The New Governors: The People, Rules, and Processes Governing Online Speech,131 Harvard Law Review 1598(2018); K. Sabeel Rahman, The New Utilities: Private Power, Social Infrastructure, and the Revival of the Public Utility Concept,39 Cardozo Law Review 1621(2018).

[2]参见国家网信办2021年发布的《关于进一步压实网站平台信息内容管理主体责任的意见》，国家市场监管总局2021年发布的《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》。杭州互联网法院在“许兴泉诉杭州阿里妈妈软件服务有限公司网络服务合同纠纷案”中明确：“在治理手段上，行政机关的公处罚效果较好，但行政执法资源有限，客观上需要网络平台积极参与治理，通过网络服务合同、制定平台规则的方式遏制扰乱网络交易秩序行为。”参见杭州互联网法院民事判决书，（2020）浙0192民初3081号。

[3]以往也有零星个案涉及这一议题的初步讨论。参见陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案，《最高人民法院公报》2018年第2期。

[4]参见陈越峰：《“互联网+”的规制结构——以网约车规制为例》，载《法学家》2017年第1期；王静：《中国网约车的监管困境及解决》，载《行政法学研究》2016年第2期；张效羽：《互联网分享经济对行政法规制的挑战和应对》，载《环球法律评论》2016年第5期。

[5]考虑表述和行文的需求，下文中可能在同一内涵上更替使用顺风车、小客车合乘、拼车等概念。

[6]交易并不必然代表盈利，通常在广义的P2P经济模式中，营利性和非营利性平台都存在，但是非营利性平台在共享经济结构中更为显现，并且也是更加体现规制和政策困境的经济模式。See Erez Aloni, Pluralizing the Sharing Economy,91 Washington Law Review 1397(2016).

[7]《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，国办发〔2016〕58号。

[8]《网约车暂行办法》于2016年7月27日颁布、同年11月1日生效之后，又经过2019年和2022年的两次修正。但有关顺风车这一条款在两次修正中都得以保留，至今有效。

[9]在此之前，网约车或专车在我国被喻为是在“监管真空”情景下生长，这也代表着一种试验性监管的路径。See Jiang Hongzhen & Xiaoyu Zhang, An Experimental Model of Regulating the Sharing Economy in China: The Case of Online Car Hailing,35 Computer Law & Security Review 145(2019).

[10]在《网约车暂行办法》出台之前，关于网约车或者专车是否纳入出租车客运管理体系，以及出租车客运管理是否纳入道路运输条例调整的问题，在不同地区存在认识差异。比如广州专车案中，二审法院否认出租车客运管理属于《道路运输条例》，也否认将网约车纳入《广州市出租汽车客运管理条例》的管辖范围。参见蔡平与广州市交通委、广州市人民政府交通运输行政管理案，广州铁路运输中级法院行政判决书（2017）粤71行终786号。而上海、杭州等地，则认为客运出租汽车管理纳入道路运输条例的管辖范畴，网约车未经许可进行客运服务属于违法行为。参见谢道伟诉上海市交通委员会执法总队处罚案，上海市虹口区人民法院行政判决书（2016）沪0109行初101号；宋卫明诉杭州市道路运输管理局行政处罚案，浙江省高级人民法院行政裁定书（2018）浙行申165号。

[11]如《长沙市私人小客车合乘管理规定》第6条明确规定：私人小客车合乘不属于道路运输经营行为。

[12]除了共享经济的概念，它还曾被称为“合作消费”（collaborative consumption）、“随叫经济”（on-demand economy）、“准入经济”（access economy）、“零工经济”（gig economy）以及“点对点经济”（peer-to-peer economy）。See Erez Aloni, supra note [6]; Inara Scott & Elizabeth Brown, Redefining and Regulating the New Sharing Economy,19 University of Pennsylvania Journal of Business Law 553（2017）.

[13]大多以地方规范性文件形式出台，如《沈阳市私人小客车合乘出行管理规定》《长沙市私人小客车合乘管理规定》《重庆市规范私人小客车合乘出行暂行规定》等。截至2024年9月1日，在北大法宝以“私人小客车合乘”为关键词，可检索到地方政府规章1件、地方规范性文件72件，以及地方工作文件共计6件。现行有效的政府规范性文件共计38件。

[14]比如顺风车模式一般被认为是“P2P模式”（peer-to-peer modal），而通过平台企业所拥有的车辆进行揽客经营在英文世界里被称为“B2P模式”（business-to-peer modal）。See Fleura Bardi & Giana M. Eckhardt, Access Based Consumption: The Case of Car Sharing,39 Journal of Consumer Research 881(2012).

[15]如《交通运输部办公厅、公安部办公厅关于进一步加强网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的紧急通知》，交办运〔2018〕119号。

[16]典型如根据平台计算收取的车费因高于车辆油耗而被认定为盈利性质的“名为顺风车实为网约车”。

[17]这三个时点对于合法性判断本身都具有法律意义。有关时点问题，参见蒋红珍：《行政复议第三人认定中的时点判断》，载《东方法学》2023年第2期。

[18]“燃料成本加通行费用”目前是地方规范规定的最为常见的计价机制。实践中，存在着直接费用和间接费用、分摊部分成本和全部成本的不同理解。因为具有盈利性质而被认定为非法运营的案例，可见佘国庆诉重庆市交通行政执法总队直属支队行政处罚案，重庆市高级人民法院行政裁定书（2019）渝行申305号；张涛诉合肥市交通运输管理局交通运输管理案，安徽省合肥市中级人民法院行政判决书（2017）皖01行终409号；曹金胜诉珠海市公安局交通警察支队拱北大队案，广东省珠海市金湾区人民法院行政判决书（2018）粤0404行初187号。

[19]《国务院指导意见》也明确由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息。但事实上，许多平台都采取车主率先设定粗略出行时间和路线后，由平台在系统为车主匹配顺路的乘客信息。严格说来，这种匹配方式也应该作为乘客订单在先，有助于更加高效便利地匹配信息并适当保护合乘者信息安全的方式，并不能简单地化约成“由乘客发单、司机抢单（或平台派单）”的单线模式。

[20]参见贾亮诉三亚市道路运输管理处、三亚市交通运输局行政复议案，海南省三亚市城郊人民法院行政判决书（2019）琼0271行初196号；齐传胜诉上海市奉贤区交通委员会执法大队行政处罚案，上海市奉贤区人民法院行政判决书（2017）沪0120行初107号；谢金国诉上海市宝山区建设和交通委员会行政处罚案，上海市宝山区人民法院行政判决书（2016）沪0113行初170号。

[21]具体2—4次不等，如《赣州市私人小客车合乘出行管理规定》规定合乘服务提供者全天提供的合乘出行不得超过4次；《驻马店市私人小客车合乘管理暂行办法》规定为2次；深圳市《关于规范私人小客车合乘的若干规定》规定次数为3次。此外还有针对次数限制的类型化思路，如区分法定工作日和节假日、早晚通勤时段，如见《平顶山市规范私人小客车出行实施办法》《江门市交通运输局关于小客车合乘暂行规定》等。

[22]如张庆利诉淮南市公路运输管理处、淮南市交通运输局案，安徽省淮南市田家庵区人民法院行政判决书（2020）皖0403行初48号；李瑞洪诉曲阜市交通运输局、曲阜市人民政府行政处罚案，山东省邹城市人民法院行政判决书（2018）鲁0883行初71号；李廷宏诉合肥市交通运输管理处交通运输行政管理案，安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院行政判决书（2018）皖0191行初84号。

[23]如李令文与上海市浦东新区新场镇人民政府行政处罚案，上海市浦东新区人民法院行政判决书（2017）沪0115行初864号；薛春松与上海市浦东新区曹路镇人民政府行政处罚案，上海市浦东新区人民法院行政判决书（2018）沪0115行初45号；张伟威诉上海市交通委员会行政处罚案，上海市浦东新区人民法院行政判决书（2017）沪0115行初679号。

[24]此外，也有对跨城市出行进行数量限制或者是起始地限制的情形。前者如见《焦作市私人小客车合乘管理暂行规定》，后者如见《长春市私人小客车合乘出行的指导意见》。

[25]如林祥轸诉福州市交通综合行政执法支队道路交通管理案，福建省福州市鼓楼区人民法院行政判决书（2016）闽0102行初371号；陈某诉长沙市交通行政执法局行政强制措施案，湖南省长沙市芙蓉区人民法院行政判决书（2018）湘0102行初218号。

[26]曾海波诉长沙市岳麓区交通运输局等行政处罚及行政复议案，《最高人民法院公报》2023年第12期。

[27]滴滴平台的顺风车运营主体是北京运达无限科技有限公司。滴滴平台对于顺风车的运行机制为：滴滴平台对顺风车车主收取5%—10%的信息服务费，对于乘客不收费。行程的运费由滴滴平台推荐价格，由乘客向滴滴平台缴纳费用，如没有投诉等行为，滴滴平台在收取乘客的费用后将扣除车主应缴纳的信息服务费后将其他费用打入顺风车车主的账上。

[28]主体层面主要涉及岳麓区交通运输局和长沙市交通行政执法局岳麓区分局的行政执法资格问题；程序层面除了执法人员将正在行驶途中等待红绿灯放行的车辆在路中予以拦截并扣押的执法程序合法性之外，还涉及《行政处罚事前告知书》做出后监管机关未听取其申述与申辩即作出处罚决定的程序违法性。

[29]需要补充说明的事实是，经查询后台数据，确认原告于2016年3月12日在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机。截至2018年2月26日，共计从顺风车平台接单22次，获得收入1814.2元。其中，属于益阳市内运行路线的有4次，获得收入122.7元，属于跨区域运行路线的有18次（益阳到长沙有10次，长沙到益阳有8次），获得收入1691.5元。而原告的居住地和工作地恰恰分别在长沙和益阳。

[30]《长沙市合乘规定》第8条规定：合乘出行分摊费用仅限于出行过程中的能耗成本和发生的路桥通行费用。合乘出行分摊费用由合乘出行提供者和合乘人按照人数平均分摊。合乘出行分摊费的计算，应当根据合乘出行提供者登记的车型、排量，参照工信部发布的车辆综合能耗，合乘人合乘的里程，计算能耗成本费用和路桥通行费，分摊到合乘出行提供者和每名合乘人，并在合乘平台上明示。

[31]岳麓区交通运输局以《道路运输条例》第10条、第63条为依据对曾海波作出处罚，其适用该条款的前提是对曾海波涉案行为的性质界定为“道路旅客运输经营”。《道路旅客运输及客运站管理规定》第3条明确“道路旅客运输经营”是指用客车运送旅客，为社会公众提供服务，具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。

[32]从法律体系角度看，无论是道路运输、公共客运或者是出租车管理，都借助前置性的许可来实现制度目标，如道路运输许可、公共汽车线路许可、出租汽车营运许可。而网络预约出租车的监管，需要从平台到车辆所有人到驾驶者的三证齐备。

[33]由此，认为顺风车监管规范包括《网约车暂行办法》的观点，实际上仅仅指的是《网约车暂行办法》第38条附则所规定的地方授权条款。

[34]当然，即使《长沙市合乘规定》对违反跨区域合乘禁止义务的行为设置处罚，考虑到《长沙市合乘规定》本身属于规范性文件，其对行政处罚的设定也未必符合《立法法》和《行政处罚法》的规定。

[35]参见王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期。

[36]比如在公报案例“陈超案”中，法院指出：“在现有证据下，被告将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于原告，并对其个人作出了较重的行政处罚，处罚幅度和数额畸重，存在明显不当。”

[37]《长沙市合乘规定》第6条规定，合乘平台应当按照时间、线路基本相同的原则，为发布出行需求的合乘人提供信息查询或选择。

[38]《长沙市合乘规定》第7条规定，私人小客车合乘不属于道路运输经营行为……合乘平台应当提供合乘出行服务协议，合乘者响应后，需网签合乘出行服务协议，明确合乘出行提供者、合乘人和合乘软件运营商的权利、义务和责任。

[39]《长沙市合乘规定》第12条规定，合乘平台在本市开展合乘信息服务的，应向市道路运输管理机构备案，并将服务平台数据库接入市道路运输管理机构监管平台，按要求实时、完整地提供合乘数据。合乘数据包括合乘出行提供者的姓名、车牌号、车型、处罚时间、起讫地点、行驶线路、合乘人的地点、合乘费用等。

[40]本案中被申请人岳麓区交通运输局以“工商部门依法组织对网约车平台公司进行登记与监管，依法查处网约车平台公司经营过程中的无照经营和不正当竞争等违法违规行为”为依据，认为自己无权对平台进行处罚属于适用法律错误。本案处罚的行为并非平台公司无照经营和不正当竞争之类的行为，而是违反交通运输相关法律法规规章的行为。故交通运输局仅对再审申请人曾海波进行处罚而未处罚真正的责任主体平台公司属于处罚对象错误。

[41]筛除两类案件共计37篇。第一种类型是和平台经济新业态基本无关的案件，如非通过网络平台进行的传统无证有偿载客案件、虽然通过网络但并非派单平台（如QQ微信群）的案件，以及仅在案件事实上与检索词发生偶合的案件；第二类是和研究所涉对象有关但并非行政处罚类案件，如涉及行政主体适格、专利管理、劳动社保、政府信息公开等案件。

[42]吴继帅诉郑州市交通运输局交通运行行政管理案，河南省郑州市中原区人民法院行政判决书（2020）豫0102行初160号。

[43]吕亚辉诉驻马店市驿城区交通运输局执法所交通运输行政管理案，河南省驻马店市中级人民法院行政判决书（2021）豫17行终74号。

[44]主体责任的概念最先出现在安全生产监管领域，它不仅包含法律责任，还衍生出契约责任和道德责任。参见刘权：《论互联网平台的主体责任》，载《华东政法大学学报》2022年第5期。

[45]《习近平：在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，载中华人民共和国中央人民政府网站2016年4月25日，https://www.gov.cn/xinwen/2016-04/25/content_5067705.htm。

[46]这也是通说对于互联网平台法律主体性质的定位，即平台不仅是提供互联网信息中介服务的经营者，同时也是互联网交易的组织者与管理者，存在着作为经营者营利职能和作为市场组织者管理职能的耦合性与矛盾性。参见侯利阳：《论互联网平台的法律主体地位》，载《中外法学》2022年第2期。

[47]如果从整体性上证成平台主体责任，相当于也厘清了责任的位次问题，即合乘出行提供者并非承担补充性责任，这也就有别于前期对网约车监管的责任模式。关于责任位次和补充责任在侵权法上的讨论，参见杨立新：《论不真正连带责任类型体系及规则》，载《当代法学》2012年第3期。

[48]参见蔡平诉广州市交通委、广州市人民政府交通运输行政管理案，广州铁路运输第一法院行政判决书（2016）粤7101行初1979号。

[49]在具体论证上，“仅处罚车主而不处罚平台公司，有违公平公正原则”也被作为合理行政原则的要求质疑本件行政处罚的合法性。但是此处容易形成的混淆是平台主体责任究竟是作为违法性认定部分，还是裁量权行使部分。当然，后者会在论证层面补强行政处罚行为的违法性。

[50]根据《行政处罚法》第33条第2款的规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”

[51]主体责任与监管责任并列的规范体系，还可见《安全生产法》第3条：“强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任。”

[52]参见王雪纯：《“守门人”的概念构造与理论嬗变——对以“守门人”作为数字平台责任基础的质疑》，载《经济法论丛》2024年第1卷，中南大学出版社2024年版；见前注[46]，侯利阳文。

[53]参见张新宝：《互联网生态“守门人”个人信息保护特别义务设置研究》，载《比较法研究》2021年第3期。

[54]参见赵鹏：《私人审查的界限——论网络交易平台对用户内容的行政责任》，载《清华法学》2016年第6期；刘权：《网络平台的公共性及其实现》，载《法学研究》2020年第2期。

[55]当下，平台作为私权力监管的责任分配机制已经越来越获得认可，但是平台监管的责任配置存在风险，因此也需要与政府监管责任之间进行功能主义的责任更新机制。

[56]共享经济也被形容为“剩余性准入”（access-to-excess transaction）从而区别于常规经济模式。See Erez Aloni, supra note [6].

[57]有关平台监管在事前和事后监管的差异分析，参见李希梁：《反垄断监管与事前监管——互联网平台监管模式的二元建构》，载《交大法学》2023年第2期。

蒋红珍，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。

来源：《交大法学》2025年第2期。