王立峰 夏清明:党内法规法典化的可行性探讨

选择字号:   本文共阅读 2294 次 更新时间:2024-06-02 00:54

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王立峰   夏清明  

 

【摘要】中国共产党虽然已经建立了比较完善的党内法规体系,但仍然面临单行党内法规体量庞大、规范“碎片化”、规则之间不一致等体系化困境。党内法规法典化是健全全面从严治党体系的基础性工程,是破解党内法规体系化建设困境的必由之路,是促进党内法规立规科学化的必然要求。科学的政治决策为党内法规法典化奠定了政治基础,体量丰富的党内法规规范为党内法规法典化奠定了规范基础,守正创新的管党治党经验为党内法规法典化奠定了实践基础,丰富的党内法规专业人才为党内法规法典化奠定了智识基础,国家法律法典化为党内法规法典化提供了重要经验。体系型法典和汇编型法典构成了党内法规法典化的两种基本模式。当下,党的组织法规和党的监督保障法规宜采用体系型法典的编纂模式,党的领导法规、党的自身建设法规选择汇编型法典的模式更为合适。

【关键词】党内法规;体系化;法典化;模式选择

 

党依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党、全面从严治党。截至2021年,中国共产党已经建立起“比较完善”的党内法规体系,随之而来的是如何将党内法规体系从“比较完善”推进到“完善”,甚至“更加完善”的层次。法典化无疑是实现党内法规体系“更加完善”的理想方案,这是因为法典不仅可以把规范制度以比较完整的形式固定下来,也是规范制度发展过程的高级阶段,更是一种规范制度的高级存在形式。当前,党内法规法典化已不再是一个理论命题,正在走向现实场景。2023年4月,《中央党内法规制定工作规划纲要(2023-2027年)》(以下简称《规划纲要》)在“完善党的组织法规制度”部分明确提出了“探索推进党的组织法规制度法典化”的重要命题。

近年来,得益于党和国家对党内法规制度建设的高度重视,以及学者们的研究阐释,同时也受到民法典、行政法典、环境法典等部门法法典化研究的鼓舞,学者们开始思考党内法规法典化的问题,并就党内法规法典化的重大意义、适度性法典编纂的方向与思路、体例结构的设计等问题进行了探讨。与此同时,也有学者认为当前党内法规法典化的时机还不成熟,党内法规法典化这一命题还缺乏法理基础和实践依据。

结合上述论争,本文拟就党内法规法典化的时机问题——党内法规法典化的必要性与编纂条件是否具备进行探讨,并就党内法规法典化的模式选择问题进行辨析,以期为未来的党内法规法典化工作提供理论支撑。

一、党内法规法典化的必要性

编纂党内法规法典是党内法规制定的重要形式,而党内法规法典的编纂首先需要对编纂的时机进行整体考量。党内法规法典编纂的时机主要包括党内法规法典编纂的重大意义和编纂的基础条件是否具备两个方面。而就党内法规法典编纂的重大意义而言,编纂党内法规法典对于系统提升党内法规的体系化水平、提高依规治党成效等具有重大意义。

(一)党内法规法典化是健全全面从严治党体系的基础性工程

新征程上坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战要求更加完善的全面从严治党体系,健全全面从严治党体系的基础性工程在于党内法规制度建设,这就对党内法规制度建设提出了更高的发展要求。从这个意义上说,党内法规法典化能够为全面从严治党提供一个更加完善的制度空间。当前,党内法规制度建设同全面从严治党体系建设还有一些不适应的地方,主要表现在党内法规立规的“碎片化”、党内法规规范自身存在语言表述模糊等缺陷,这就容易造成在执纪问责中,执规执纪主体拥有较大的自由裁量权,由此必然会出现党内法规规范被滥用的可能。纪检监察机关是健全全面从严治党体系的重要力量,倘若对执规执纪的裁量权不加以规制,就难免影响全面从严治党体系基础性工程的建设。然而,想要完全取消执规执纪主体的自由裁量权是不现实的,也是不可能的,这是因为任何一句“党言党语”都可能存在多种含义,这就意味着任何一条具体的党内法规规范都可能存在多种解释,因此,执规执纪的主体拥有较大的自由裁量权就不可避免。申言之,党内法规的语言属于中国特色的“党言党语”,并不像“法言法语”那样精准,在党内法规规范中存在大量的模糊性,如“有关部门”“有关主体”“形势发展”“重大影响”等。对待这样的模糊性表述,执规执纪主体在实践中都需要进行自由裁量。显然,这些问题是难以通过单项制定党内法规改变的,而党内法规法典化则具有整理功能、革新功能、统一功能。基于此,既然无法根除这种现象,那就不如把执规执纪的裁量空间限制在一定的合理范围内。比较合理的解决方法是通过党内法规法典的编纂,统合执规执纪的基本原则,即把对执规执纪主体自由裁量权的控制纳入制度原则之中,将分散在各党内法规文本的制度原则和制度理念——比例原则、合理性原则、合法性原则、公平公正公开等原则——进行有机整合与提炼,从而达到规制执规执纪主体自由裁量空间的目的。从这个意义上说,打赢反腐败斗争攻坚战持久战就必须健全全面从严治党体系,严管纪检监察铁军,规范纪检监察机关执纪问责的自由裁量权。如果我们能够顺应全面从严治党体系建设的制度需求,适时将党内法规法典化,就可以在一定程度上解决党内法规制度建设同全面从严治党体系建设不适应的问题。

(二)党内法规法典化是破解党内法规体系化建设困境的必由之路

当前,党内法规体系化建设还面临多重困境,主要表现在党内法规的体量过于庞大、党内法规规范存在“碎片化”问题以及党内法规同内外部规范存在规则不衔接不协调等方面。这些困境虽然可以通过制定和修改、解释单行党内法规等路径予以完善,但仍然会面临“治标不治本”的问题,比较理想的解决方案还是仰赖法典化的路径,通过法典化整体谋划系统推进党内法规体系化迈向更高发展水平。

其一,法典化可以化解党内法规体系过于庞大的问题。党内法规数量庞大是当前党内法规体系的鲜明特征,也是党内法规体系复杂化的外在表现。之所以出现党内法规体系过于庞大的问题,是因为在早期党内法规发展的主要矛盾是满足数量上的供给需求,党规立规主体想要在短时间内迅速出台管党治党所需的党内法规,实现党的领导和党的建设有规可依和于规有据,比较理想的方式就是尽可能地制定单行党内法规。随着依规治党实践的纵深推进,党规立规主体也不断加大了党内法规和规范性文件的制度供给,使得党内法规数量庞大的现象愈加明显。党内法规法典化强调逻辑自洽,体系严谨,借助法典的整理、更新和统一功能可以有效整合党内法规的各项制度和规范。由此,体系庞大的问题可以借助党内法规法典化这一系统性立规工作进行化解。

其二,法典化可以化解党内法规规范的“碎片化”问题。规范的“碎片化”问题由来已久,不仅出现在法律体系中,党内法规体系也难逃“碎片化”影响,“碎片化”成为党内法规体系结构性缺陷的显性特征。党内法规的“碎片化”是指党内法规的同一规定零星分散到不同的党内法规制度中,难以形成体系的状态。由于当前的党内法规在立规时坚持以问题为导向的立规思路,在宏观层面缺乏体系化、法典化的设计,当出现新问题时,各级立规主体分别立规应对,从而使得相似的规范内容零星分散在不同层级的党内法规中,甚至是各种规范性文件也有涉及,使得党内法规总体的体系化程度不高。可喜的是,党内法规法典化这一新的立规模式能够从立规技术上促进党内法规制定的科学化,实现对党内法规规范的系统性重塑。党内法规法典化是将一定的逻辑主线贯穿法典编纂始终,根据这一逻辑主线设计出的党内法规法典框架体系能形成严谨、清晰的规范集群,使同一制度的众多分散性规范能够被法典有效统合,进而化解党内法规规范之间的分散、凌乱问题。

其三,法典化可以化解党内法规与内外部规范之间的规则“打架”问题。从党内法规内部的规则来看,作为体系型法典的最重要特征即在于法典的逻辑自洽、互不冲突。从这个要求上说,党内法规体系化、法典化的基本要求之一即在于党内法规内部的规范协调统一。但实践中党内法规内部之间存在规则不一致的问题,这不仅会弱化党规执行机关的权威,还会对追求法治体系的统一产生冲击。此外,党内法规的具体规则还同国家法律之间存在不衔接不协调的问题,这一问题在党的监督保障法规同监察法规之间尤为明显。当党内法规内部规范和国家法律等外部规范之间的内容竞合、不一致的情形越多时,党规立规主体就越需要频繁地“缝缝补补”来消除党内法规内外部规范的冲突,这一“缝缝补补”的结果无疑又会增加党内法规体系的体量。倘若逐一修订完善与党内法规规范不一致的其他规范,无疑会浪费巨大的人力、物力和财力。而法典化是一项系统性立规活动,是对党内法规文本进行的一项系统整理工作,通过对党内法规文本的整理、革新以及统一,能够有效化解党内法规内外部规范之间的不一致之处。此外,通过“提取公因式”等法典编纂技术方法的运用,使众多同质性规范能够被统合到一个逻辑严密的党内法规法典中,能够化解党内法规同内部外部规范之间的冲突之处,实现党内法规同内部外部规范之间的衔接协调,由此形成的党内法规体系必然更加完善。

(三)党内法规法典化是促进党内法规立规科学化的必然要求

一方面,党内法规法典化能够促进党规立规科学化,科学化意味着党内法规法典的编纂是对现行有效党内法规规范的科学整合——编纂的党内法规法典应当是符合党的领导和党的建设的法典,体例结构安排合理,语言表达规范,内容完整协调。党内法规法典化还可以促进党内法规规范的科学化,如党内法规语言表达含糊其辞、某些领域存在的党内法规供给不足等问题,可以以党内法规法典化为契机,消除这些制约党内法规科学化发展的不良因素。法典化的基本要求即在于科学性、完备性、系统性。在法典的编纂过程中对党内法规规范的语言技术进行再次处理,进而得出更加准确、符合党内法规规范的中国特色的“党言党语”。此外,还可以在法典编纂的过程中对党内法规的供给与需求两侧进行再次评估,进而得出供给与需求更加平衡、能够满足管党治党发展形势需要的党内法规规范。另一方面,党内法规法典化还具有开放性。开放性意味着党内法规法典编纂应当融合政治学、法学等相关交叉学科的研究成果,特别是针对监察法规同党内法规的交叉,党内法规法典的编纂需要科学整合监察法规中关于管党治党的相关规范。党内法规法典化的开放性还应具有主动回应管党治党实践的“品质”,除了包含上述提及的囊括法学、政治学等学科的知识外,还应当对党内法规的非正式渊源——非规范形式的党的纪律、优良传统、工作惯例、方针、政策、决议等具有包容性。

二、党内法规法典化的现实基础

经过百年来的发展积累,党内法规体系的“四梁八柱”基本建成,党内法规法典化的政治基础、规范基础、实践基础、智识基础等均已具备,民法典的编纂也为党内法规法典的编纂提供了重要经验。党内法规法典的编纂基础已具备。

(一)科学的政治决策为党内法规法典化奠定了政治基础

探索推进党内法规法典化是中国共产党的一项重大立规主张,也是一项重大政治活动。党内法规法典化的政治意义在于将现行有效的党内法规进行整合和重新排列形成新的党内法规规范秩序,以巩固和强化党的领导与党的建设。纵览民法典的编纂历程可知,法典编纂需要大量的资源投入,中国共产党作为执政党可以调动党内法规法典化所需要的制度资源、人力和财力资源。面对如此重大的法典编纂工程,党和国家在充分吸收人民意志的基础上作出的重大政治决策毫无疑问是党内法规法典化的首要前提,为党内法规法典化的探索推进提供了政治基础。

当前,党中央高度重视党内法规制度建设,就推进依规治党、推动党内法规制度体系迈向高质量发展作出了一系列重大政治决策,为探索推进党内法规法典化提供了坚实的政治基础。例如,党中央先后出台了三份中央党内法规五年发展规划、一份党内法规制度建设意见,党的政治报告更是多次关注党内法规制度体系发展。2021年12月,习近平在全国党内法规工作会议上作出重要指示,强调“要增强依规治党的自觉性和坚定性,把牢政治方向,提高政治站位,扛起政治责任,紧紧围绕党和国家工作大局继续推进党内法规制度建设”。这些政治决策内蕴着党内法规制度体系未来的发展方向和要求,《规划纲要》更是明确提出了探索推进党的组织法规法典化的重大政治任务。上述党内法规发展规划和建设意见以及党的政治报告的关注等表明了党内法规法典化的政治基础已经具备,推进党内法规法典化势在必行。

(二)体量丰富的党内法规规范为党内法规法典化奠定了规范基础

党内法规法典化并不是另起炉灶式地推翻现行的党内法规,而是在党内法规体系化的基础上科学合理地整合、清理和补充现行党内法规规范,进而形成一部逻辑严谨的体系化法典,将分散的党内法规规范打造成内部关联一致和外部衔接协调的有机整体。

经过百年的依规治党实践,一个体系结构比较合理、层级效力清晰的党内法规体系基本形成。在党的组织法规领域,党内法规立规主体先后制定了地方委员会和中央委员会的工作条例、地方和基层组织的选举工作条例、组织工作条例及党的象征标志类条例,党的组织法规体系初步建立。在党的领导法规领域,党内法规立规主体先后在党领导农村、机构编制、法治建设、意识形态、社会治理、统一战线等方面制定了多部工作条例,党的领导法规体系日益完善。在党的自身建设法规方面,党内法规立规主体围绕党的“五大建设”先后制定了政治、思想、组织、作风和纪律建设方面的党内法规,对规范党的自身建设活动起到了重要作用。在党的监督保障法规方面,制定了监督类党规、考评类党规和奖惩类党规以及党内法规的制定程序、备案审查、执行和解释等多个领域的党内法规,党的监督保障法规体系建设比较完善。上述各领域党内法规规范搭建了党内法规体系的“四梁八柱”,为党内法规法典化提供了坚实的规范基础。除了党内法规规范基础外,党内法规的非正式渊源、党政机关联合制发的规范性文件在某些基本价值理念、基本原则和具体的规范制度等方面也为党内法规法典化进行了有益探索。基于此,党内法规法典化并非是凭空出现的,而是在现有的党内法规规范基础上的整理与更新。上述体量丰富、数量繁多的规范资源为党内法规法典化提供了重要养分。

(三)守正创新的管党治党经验为党内法规法典化奠定了实践基础

作为全面深化改革组成部分的党和国家监督体制改革、党内法规立规经验以及丰富的执规执纪实践经验为党内法规法典化提供了实践基础。首先,回顾百年来的权力监督体系发展历程,可以看出纪检监察体制改革始终同权力监督制约和腐败治理这两大目标如影相随,特别是新时代以来纪检监察体制改革组建的监察委员会同党的纪律机关合署办公等各种新举措,对于进一步完善权力监督制约和腐败治理具有重要的保障作用。纪检监察体制改革的制度创新实践需要依赖党内法规的制度形式确认其合法性,守护改革成效,而这些制度实践同样为党内法规法典化提供了改革经验。其次,管党治党的坚实保障之一即在于有规可依,数以千计的党内法规所积累的立规经验为党内法规法典化提供了技术支持。例如,《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)历经三次修改,对比“党内法规”概念在《制定条例》三次修改的变化,可以看出“党内法规”的内涵和外延得到进一步充实完善,对党内法规的性质、调整范围及表现形式等基本范畴的定位更加契合党内法规的功能价值,其背后是立规技术的提升,而源动力则是来自丰富的管党治党经验。最后,执规执纪的实践探索积累了丰富的管党治党经验,同纪检监察体制改革形成的经验一样都需要通过制度的形式进行固化。中央纪委国家监委在管党治党中数以万计的审查调查实践为党内法规法典化提供了典型案例素材,例如,先后发布的三批执纪执法指导性案例对实践中的定性量纪就具有指导意义,为党内法规法典的编纂提供了丰富的实证数据。

(四)丰富的党内法规专业人才为党内法规法典化奠定了智识基础

近年来,国内各大高校、党校、研究院所纷纷成立党内法规研究机构,为党内法规制度发展提供了重要的科研平台。截至2022年6月,设立党内法规研究机构或学术团体的省份已有28个,从党内法规学科建设上看,国内共有26家高校、党校以及社科院设立党内法规学科或研究方向,对党内法规的效力、性质、调整范围、党规与国法的关系、备案审查、执行等主题展开了集中式讨论,形成了一批原创性党内法规理论研究成果,党内法规研究的浓厚氛围正在形成。一大批优秀党内法规专家学者和优秀青年人才涌现,壮大了党内法规研究队伍,也为党内法规法典化的探索提供了坚实的专业人才保障。

(五)国家法律法典化为党内法规法典化提供了重要经验

党内法规制度作为中国特色管党治党的制度,决定了在党内法规法典化的编纂中难以寻求域外的编纂经验,但民法典的问世为党内法规法典化提供了一定的经验与思路。具体而言,民法典的编纂经验主要体现为:一是在立法理念上,民法典坚持以人民为中心,以国情、民情和社情为法典化基础,积极回应人民法治所需。党内法规的法典编纂也应当坚持以党情、国情和社情为基础,坚持以人民为中心的立规理念,紧密地契合管党治党的形势发展。二是法典编纂人员配备上,法典编纂要有经验丰富的立法实务专家,还要有来自各领域的理论专家,在法典起草过程中形成强大智慧合力。因此,党内法规法典化的起草过程也应采用这种多元主体合力、高效互动的“开门立规”机制,在立规力量上形成强大合力。三是在立规技术上,可以参考民法典的立法技术,通过“提取公因式”的方式,对党内法规的一般性和通用性规范进行提取,从而对党的领导和党的建设活动形成有效统摄。四是法典与单行法的关系具有灵活性和开放性,民法典的编纂并非涵盖所有现行有效的民事单行法,在民法典之外还存在《公司法》《保险法》等单行法律,这意味着法典的编纂并非是将现行所有的法律规范整合到法典中,二者的关系处理应当是具有灵活性和开放性的。党内法规法典也并非是将现行有效的规范整合成一部或多部法典,在党内法规法典和其他单行党内法规的关系处理上也应当具有灵活性和开放性。此外,出于法典编纂难度的考虑,环境法典在体例结构的选择上更倾向于“适度”型法典,这种法典模式的选择为党内法规法典化的模式选择提供了新的思路。但需要注意的是,对民法典、环境法典等部门法典的经验借鉴不是照搬照抄国家立法,而是要结合党内法规的实际情况,总结国家立法中的可借鉴之处,为党内法规法典的编纂提供参考。

三、党内法规法典化的模式选择

从实践和理论上看,党内法规法典化存在两种模式可供选择——汇编型法典和体系型法典。汇编型法典应用到党内法规法典中就是将分散于单行党内法规中的某些规范按照一定的体系进行排列整合为若干“编”。体系型法典的独特优势在于促进了规范体系的协调科学与逻辑缜密、保证了规范之间的融会贯通与安定,但是,体系性与安定性存在着紧张关系,需要在特定的环境下才能实现。例如,党情国情社情变迁缓慢,党内法规“动态化”发展所依赖的社会变迁速度总体保持稳定,也就是不会因为社会的变迁和复杂变化产生较大幅度的制度变动需求和利益冲突。同时,体系型法典追求对新规则的创造或对旧规则的革旧从新,这意味着体系型法典的编纂难度更高。汇编型法典的优势在于简便易行、具有开放性。与之相对应的则是汇编型法典具有体系性不足、难以化解规范的内部冲突等缺点。在此背景下,针对两种法典模式的优缺点,党内法规法典化的模式是选择体系型法典的编纂思路,还是汇编型法典?抑或采用体系型法典和汇编型法典相结合的方式?从制度演进的角度来看,我国的法典编纂大多追求体系型法典模式,应用到党内法规法典化中就是将党内法规的具体规范和基本原则通过“提取公因式”的方式形成内外部和谐的党内法规法典,这种模式要求党内法规的发展变化具有一定的稳定性,而汇编型法典对党内法规稳定性的要求远低于体系型法典。当前,党的领导和党的建设活动围绕党和国家中心大局工作铺开,全面深化改革进入深水区和攻坚期,迫切需要加强党的领导和在深化改革过程中强化党的建设活动。倘若从深化改革中的“变”来看,意味着汇编型法典能够满足因深化改革带来的实践问题和多元的制度需求。当然,在深化改革中也存在着“不变”的地方,例如,土地公有、人民当家作主的民主政治制度和坚持党的领导等都属于改革中的“不变”。从这个意义上说,某些“不变”的制度在时间上会处于一种相对静止或缓慢的发展状态,安定性程度较高,深化改革中的一些“不变”的制度走体系型法典的道路将更加务实。分析至此可以得出,党内法规法典编纂应当根据党内法规四大板块制度建设的实际情况选择体系型法典和汇编型法典相结合的模式。

(一)党的组织法规和监督保障法规的编纂宜采用体系型法典模式

在党内法规体系中,党的组织法规对应于“组织法”的范畴,主要解决的是党的各级各类组织的设置、层级、职权职责等问题。一方面,党的组织体系和党的组织法规体系比较完备,稳定性强,不会产生较大的变动。从历时性来看,党的组织设置总体上保持稳定,自党的十二大通过的党章以来,党的组织体系的主体部分主要由“中央—地方—基层”三级组织体系构成,同时十二大党章将“党的纪律检查机关和党组”分别各单列一章作为党的组织体系的主体部分之外的补充,之后的历次党章修改在党的组织体系的内容和结构上保持稳定。在此基础上,立规主体先后针对中央与地方委员会、纪律检查委员会、党组、党的工作机关、党支部、党和国家机关基层组织、国有企业基层组织、普通高等学校基层组织、农村基层组织等组织出台了专门工作条例,为规范各级各类党组织设置产生、职权职责等提供了组织法规保障。当前,除了街道社区等少数党组织尚未有专门的工作条例,现有的组织法规基本涵盖现存的党组织,党的组织法规体系比较完备。不管是从党的组织体系还是党的组织法规体系建设来看,党的组织法规体系和党的组织体系都具有高度稳定性,适应体系型法典编纂的条件——党的组织体系和党的组织法规体系在总体上保持稳定,其彰显的价值也不会受到社会变迁带来的较大冲击。另一方面,党的组织法规所规范和调整的范围是党组织的设置产生、职权职责等内容,并且无论在任何具体的场景下,这些调整的范围都不会出现较大的改变,总体上保持稳定。倘若对党的组织法规进行一次大规模的整理汇编,不仅损耗大量人力物力财力资源,最重要的是无法实现党的组织法规体系的高质量发展。因此,从党的组织体系的稳定性和党的组织法规调整事项的稳定性上看,未来,针对党的组织法规法典化的模式选择可以采用体系型法典编纂模式,可以编纂一部《中国共产党组织工作条例》作为党内法规法典的“分编”。

党的监督保障法规在党内法规体系中肩负着“制约与激励”的使命,通过正向激励和负向遏制为党务关系主体传导信号。在党的监督保障法规领域采用体系型法典编纂的思路主要出于以下考虑:一是可以促进党的监督保障法规同国家法律法规等规范的衔接协调。体系型法典能够消除规范之间的矛盾冲突以保证其安定,实现党的监督保障法规的外部规范的整合统一。党的监督保障法规主要是通过正向激励和反向约束来建立健全一套可以确保党的决策部署能够令行禁止的机制,离不开责任制。针对党务关系主体的违规违纪违法行为必然会同国家法律法规发生关联,并且,在实践中,党的监督保障法规同法律法规内容冲突打架出现的频率远高于其他几个板块的党内法规。因此,在党的监督保障法规领域开展体系型法典编纂能够促进不同规范之间的协调一致,确保规范之间的逻辑自洽,避免出现党内法规中的“党言党语”和国家法律中的“法言法语”及具体规范内容上的矛盾冲突。二是可以促进党的监督保障法规实质理性的内部统一。实质理性在法典化的特定语境下是“法典对某些价值、理念、道德的追求”。三是从《规划纲要》对党的监督保障法规未来五年的部署来看,该领域的法规未来五年没有明确要制定新的党内法规,均是对已有党内法规进行修订完善。这意味着党的监督保障法规不会产生较大的变动,具有一定的稳定性。因此,体系型法典编纂不仅可以促进党的监督保障法规同其他规范的衔接协调、逻辑自洽、规范一致,还能促进党的监督保障法规所追求的某些价值、理念等同党内法规体系追求的价值、理念相统一。倘若采取汇编型法典编纂的模式,只是将党的监督保障法规中的各个单行文本进行整理、排列而后汇编成典,并不必然将法典化所追求的实质理性进行内部统一。申言之,汇编型法典在汇编过程中会忽视价值的体系性,难以将法典的内在体系——价值的体系化进行整合,也就难免会出现价值冲突的问题。根据现行党章第39条和第46条第1款,党的监督保障法规法典化必须紧紧围绕维护党的团结统一和保证党的决策部署令行禁止的基本价值展开。

需要注意的是,党的监督保障法规从字面意思上理解,可以分为党的监督法规和党的保障法规两类,考虑到保密性和公开程度的问题,党的监督法规适合体系型法典编纂的思路。可以将党的监督法规进行整合,形成一部《中国共产党监督工作条例》作为党内法规法典的“分编”。然而,党的保障法规根据对象的不同,又可以分为党员保障法规、机关保障法规、制度保障法规等类型,其中,机关运行保障法规因涉密性较强,在实践中对外公开的力度不及党员保障和制度保障法规,不适合进行体系型编纂,对其采取汇编的模式可能更为务实。未来,可以考虑将党内法规体系的“1+4”格局延伸至“1+5”格局,即将党的监督保障法规分为党的监督法规和党的保障法规,在此基础上,制定《中国共产党党员工作条例》《中国共产党制度建设工作条例》作为“分编”存在。

(二)党的领导法规和自身建设法规的编纂更适合汇编型法典模式

党的领导法规主要是规范和调整党的领导关系及保障党的领导活动,其出发点在于强化党的领导。从党的领导法规的适用场域看,根据党领导一切的原则,党的领导法规自然对党和国家的一切工作都具有规范和调整的效力。根据目前出台的党的领导法规,其规范和调整的领域大体上包括农村、机构编制、法治建设、宣传思想文化工作、社会治理、统战工作、军队工作等领域,其中的一项重要工作即在于全面深化改革中坚持和完善党的全面领导。根据重大改革于法有据的要求,在全面深化改革中必须运用法治思维、法治方式推进改革工作,然而,改革工作是在党的领导下进行的,必然要在制度的轨道上推进。对此,完善党领导改革工作的法规是完善党的领导法规的必然要求。申言之,全面深化改革领域越深入、改革的强度越大,完善党领导改革工作的法规需求就越强烈,但较之其他领域的党的领导法规建设,党领导改革工作的法规建设就比较滞后,亟待完善党领导改革工作的法规。而党的领导法规采用汇编型法典编纂模式能够同党的领导法规具有的开放性特征相契合,并且还可以应对因全面深化改革而引发的党内法规制度的变动需求。此外,就党内法规体系中四大板块的党内法规数量而言,党的领导法规的数量占比最低,尤其是对人和事的涵摄不足。因此,在当前党的领导法规的内部规范变动不居和外在数量上占比较低的情况下,党的领导法规体系尚不健全,在这种条件下,实现党的领导法规的体系性法典的编纂目标绝非一日之功,转而选择具有开放性和灵活性、能够满足党的领导在法治轨道上运行的法治需求,以及为全面深化改革提供坚实的领导法规制度保障的汇编型法典模式更为务实。

党的自身建设法规主要用来调整和规范党的自身建设,主要分为政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设。但从党的建设的总体布局发展史来看,党的自身建设并非是静态的,在民主革命时期,党的建设主要包括思想、组织和作风三大建设,形成了党的建设的“三位一体”格局。1978年后,“制度建设”的重要性逐渐凸显出来,党的十六大报告正式将“制度建设”纳入党的建设总体布局,形成了“四位一体”的党建格局;随后党的十七大将“反腐倡廉建设”纳入其中,“五位一体”的党建格局基本形成;党的十八大沿用这一党建格局并对五大建设的位置进行微调;党的十九大将“政治与纪律”建设吸纳进党建格局,并将“制度建设”贯穿进“五大建设”,据此形成了新时代的党建总体布局。党的建设总体布局发展史揭示了党建布局具有一种开放性,形成的是“1+N+1”的党建结构,其中的两个“1”属于“不变量”,即“政治建设与制度建设”不变,“N”属于变量,即党建的若干方面,当前主要有思想、组织、作风和纪律四大建设,未来的党建布局范围随着对党建规律的深刻认识也会发生改变。从这个意义上说,党的自身建设法规也必然会随着党的建设范围进行扩大和延伸,使得党的自身建设法规同党的建设同频共振,因此,党的自身建设法规采用汇编型法典模式在于党的建设具有开放性,可以应对因党的建设的发展而引发的党的自身建设法规的变动。由此,党的自身建设法规选择汇编型的模式更为合适。

总而言之,党内法规法典化是一项浩瀚而艰巨的工程。当前党内法规体系建设的实践表明,编纂出一部高质量的党内法规法典具有必要性和可能性。在改革工作不断深化、依规治党纵深推进、管党治党不断开创新局面的今天,党内法规法典化将是形成完善的党内法规体系的重大举措,是全面从严治党的必然要求,对中国特色社会主义法治体系建设具有重大意义。未来,一方面还需要进一步完善党内法规体系的基本框架,有必要将党的监督保障法规分解成党的监督法规和党的保障法规,进而为党内法规法典的编纂提供更加充分扎实的基础。另一方面,出于编纂难度的考虑,可以在现有党内法规体系的划分基础上,在四大法规板块之下,先进行“域法典”编纂,类似于党的组织法规中出台的《中国共产党组织工作条例》,那么,在党的领导法规领域就可以先制定一部《中国共产党领导工作条例》;党的组织法规领域已经出台了《中国共产党组织工作条例》,未来需要对《中国共产党组织工作条例》进一步完善,逐步向法典迈进;在党的自身建设法规领域可以先制定一部《中国共产党自身建设工作条例》;在党的监督保障法规领域可以分别先制定《中国共产党监督工作条例》和《中国共产党保障工作条例》,前者包括考评类法规、监督类法规和奖惩类法规等内容,后者主要包括机关运行保障和党内法规制定、解释、清理、备案审查等制度方面的法规,进而为党内法规法典编纂提供前期立规经验。

 

作者:王立峰,吉林大学行政学院教授、博士生导师。夏清明,吉林大学行政学院博士生。

来源:《理论探索》2024年第2期。

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