湛中乐:民法典颁布实施对公安行政执法的影响

——在北京市公安局第191期法制教育大讲堂上的讲座
选择字号:   本文共阅读 2595 次 更新时间:2024-03-09 19:34

进入专题: 民法典   公安行政执法  

湛中乐 (进入专栏)  

 

大家好!非常高兴有机会来到北京市公安局和大家就《民法典》的颁行对公安行政执法的影响作一个交流。今天我主要讲四个问题,首先是《民法典》编纂的背景、结构和特点;二是《民法典》中的公安行政执法规范;三是《民法典》与公安行政执法的关系;四是公安法治工作对《民法典》的遵循和落实。

一、《民法典》编纂的背景、结构和特点

2020年5月28日,十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》,国内各大媒体纷纷进行了报道,正式宣告我国迈入“民法典时代”。《民法典》将我国若干部民事法律通过重新研究、技术性加工,进行体系化、结构化处理,科学、有机结合在一起。

《民法典》通过的第二天,5月29日,中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调,民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律,对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家,对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度,对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展,对推进国家治理体系和治理能力现代化,都具有重大意义。

习近平总书记的这个讲话反映了法律界人士的心声,《民法典》的颁布对我们国家治理体系现代化、对国家的长治久安都具有重大意义和作用。

(一)背景与意义

首先,《民法典》作为规范社会生活的百科全书,回应了人民群众对美好生活的需求。例如,《民法典》创造性地设置了人格权编,这在全世界是非常少见的,比如法国、德国民法典都没有将人格权独立成编,我们将人格权独立成编,不仅体现了中国特色,也反映了时代的要求,我本人是赞同的。《民法典》起草过程中还吸收了今年以来蔓延全球的新冠肺炎防治工作的相关规定,并就电子合同、农村土地使用权流转、婚姻效力、遗产管理、网络侵权等作出系统规定,可以说,《民法典》吸收了当代社会生活中新出现的事物,作出了必要的回应,具有鲜明的中国特色、时代特点。

其次,《民法典》作为首部以法典命名的法律,整合了过去民事领域的分散立法,实现了民事立法法典化、体系化和集成化的有机统一。

再次,《民法典》作为人民权利宣言书,体现了对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利的平等保护。

(二)体例与结构

《民法典》共7编,依次为总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编,以及附则。

《民法典》实施后,我国现行婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、民法总则将同时废止。

同时,民法典也对整个中国民商立法的体系和布局做了科学的统筹和安排,明确了我国民商合一的基本立法体例,并科学确定了我国民商立法的合理分工。一方面,民法总则所确定的一些基本原则制度和各分编的一些具体交易规则也适用于商事活动;另一方面,民法典对商事关系的一般法律原则和基本制度以及商事活动的一些特殊规则未作具体规定,给民法典后未来的商事立法留出了充分的机会和空间,从而为我国民商事法律体系的最终形成和完善奠定了坚实的基础。

(三)制度与特点

首先,民法典在调整民事主体交易方面,明晰了交易行为的规则。这些规则的明确必然会降低交易成本,提高交易安全,提高交易的效率。尤其是,重构了农村土地权利体系,体现了“三权分置”改革的基本精神,我国很多地方在农村土地承包、土地改革方面有很多宝贵的经验,《民法典》进行了吸收。耕地抵押以前是被禁止的,但是适应时代的发展和变迁,《民法典》删除了过去禁止耕地抵押的规定,激活了农地,为农地金融的发展留足了空间。回顾一下,我国1988年第一次宪法修正案,两条都是关于土地的内容,关于土地的出租、转让等,为以后土地出让、转让条例的出台提供了条件,也体现了土地制度是我国一个重要制度领域。

其次,民法典将人格权独立成编,既列举出了成熟的、典型的人格权法定权利,包括生命权、身体权等,还规定了自然人享有基于人身自由、人格尊严产生的其他人格权益,兼具规范性和开放性。这个规范性是指已经在民法典中明确的法定权利,开放性就是未来的有关内容被人格权所涵盖。随着社会的不断发展进步,人格权的内容和形式也是不断发展变化的,尤其是我国进入21世纪以来,社会发展进步更是巨大,人格权的独立成编是符合我国时代发展要求的。

再次,民法典物权编专门设立居住权制度,为物权性的居住提供法律保障,并进一步完善了租赁合同制度,充分保护房屋承租人的权益,为债权性的居住提供了法律保障。我举个例子,农村人进了城市以后,他不去买房,而是租房,那么他的孩子入学就涉及到租售同权的问题,居住权制度为相关民事权利提供了保障。

二、《民法典》中的公安行政执法规范

理论上讲,尽管民法与行政法分别属于私法与公法的范畴,调整对象和调整手段不同,民法调整的是平等主体之间的关系,行政法调整的不仅是公法主体之间,还有公法主体与私法主体之间的关系,比如婚姻的登记,土地、房屋的确权等,再比如,我们去买汽车是民事行为,但买车后去进行登记,包括取得驾驶证,驾车过程中遵守道路交通规则等,就都属于公法调整的内容。行政主体在“依法行政”管理国家事务的过程中,与民法上的法律行为及权利“相遇”的情形难以避免,而且在现代社会越来越多。比如,去饭店吃饭是民事行为,但如果发生了纠纷,或者想要投诉,就需要求助行政机关,需要公权力机关的介入调查,这时就出现了民事主体与行政法主体的相遇,还有两者行为的相遇和法律责任的相遇,所以说《民法典》的实施不仅仅是民法领域的事情,与行政执法规范有着非常密切的关系。

据不完全统计,《民法典》1260个条文里面,有近百个条文涉及行政法规范,也就是说涉及到公法规范。比如说,合同法中“无效条款”,就涉及到公法规范,比如强制性规范,一个人想去买枪,在我国就是不允许的,违反相关枪支管理法律规定。物权法中的“不动产登记”和侵权责任构成要件中“转致条款”等,都涉及到政府公权力的介入。不动产登记要到有关部门,汽车登记要到车管所,房屋登记要到房地产管理部门,等等。再比如,平等主体之间的民事活动,在现代社会中并非单纯是两者之间的私事,它还必须兼顾国家管制的目的,比如私房出租要随附履行行政法上的消防安全义务等。所以说《民法典》的颁布与实施,尤其是实施,不仅是民事主体的事情,跟国家、政府,跟行政权有着密不可分的关系。

《民法典》1260个条文里面,有近百个条文涉及行政法规范,只要涉及到行政法规范,又会跟我们作为行政权的重要表现之一的公安权、警察权密切相关,比如像北京这样的大城市,关于私房出租都有要履行消防安全的义务的规定,在消防法、治安管理处罚法里都有相关规定。可以说,《民法典》实施与公安工作息息相关。无论是刑侦、治安、网安、户政、交通、出入境管理,还是基层纠纷调解等工作,都与人民群众的日常生活密切相关,关系到人民群众的人身权益与财产权益的保护问题,会在不同程度上涉及民法典的适用。

(一)《民法典》中明确规定公安机关职责的条款

下面,我举几个例子。在《民法典》中,涉及高空抛物、拾得遗失物、为被收养人办理户口登记等法律条款,明确规定了公安机关的工作职责,强调了公安机关的工作内容。

★ 《民法典》第314条,拾得遗失物,应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取,或者送交公安等有关部门。

★ 《民法典》第1106条,收养关系成立后,公安机关应当按照国家有关规定为被收养人办理户口登记。

★ 《民法典》第1254条,禁止从建筑物中抛掷物品。从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害的,由侵权人依法承担侵权责任;经调查难以确定具体侵权人的,除能够证明自己不是侵权人的外,由可能加害的建筑物使用人给予补偿。可能加害的建筑物使用人补偿后,有权向侵权人追偿。物业服务企业等建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施防止前款规定情形的发生;未采取必要的安全保障措施的,应当依法承担未履行安全保障义务的侵权责任。发生本条第一款规定的情形的(注:高空抛物、坠物),公安等机关应当依法及时调查,查清责任人。

(二)《民法典》中未明确提及“公安”,但内容与公安机关职责任务密切相关的条款

1、保护人民群众的人身和财产权利

无论是人民警察法,还是治安管理处罚法,在立法目的里都有保护公民人身权和财产权的规定。

《民法典》第3条规定,民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯。这里提到的法律就包括治安管理处罚法、居民身份证法等。

第1005条规定,自然人的生命权、身体权、健康权受到侵害或者处于其他危难情形的,负有法定救助义务的组织或者个人应当及时施救。法定救助义务,很多情况下公安机关有这个职责。

第七编“侵权责任”中,明确了对人身、财产造成损害的赔偿原则。

2、出生、死亡登记和姓名登记

第15条规定,自然人的出生时间和死亡时间,以出生证明、死亡证明记载的时间为准;没有出生证明、死亡证明的,以户籍登记或者其他有效身份登记记载的时间为准。

第1015条规定,自然人应当随父姓或者母姓,也可以选取其他直系长辈血亲、扶养人姓氏或者不不违背公序良俗的其他正当理由。

第1016条规定,自然人决定、变更姓名的,应当依法向有关机关办理登记手续。这里的有关机关就是公安机关。

3、宣告死亡

第46条规定,自然人有下列情形之一的,利害关系人可以向人民法院申请宣告该自然人死亡: (一)下落不明满四年; (二)因意外事件,下落不明满二年。因意外事件下落不明,经有关机关证明该自然人不可能生存的,申请宣告死亡不受二年时间的限制。

4、禁止高利贷

第680条规定,禁止高利放贷,借款的利率不得违反国家有关规定。民间借贷是非常常见的,如果发生纠纷,甚至涉嫌违法犯罪,就需要公安机关介入调查。

5、维护运输公共安全

第818条规定,旅客不得随身携带或者在行李中夹带易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性以及有可能危及运输工具上人身和财产安全的危险物品或者违禁物品。旅客违反前款规定的,承运人可以将违禁物品卸下、销毁或者送交有关部门。

6、护隐私权和个人信息

第1038条规定,信息收集者、控制者不得泄露、篡改其收集、存储的个人信息;未经被收集者同意,不得向他人非法提供个人信息,但是经过加工无法识别特定个人且不能复原的除外。信息收集者、控制者应当采取技术措施和其他必要措施,确保其收集、存储的个人信息安全,防止信息泄露、篡改、丢失;发生或者可能发生个人信息泄露、篡改、丢失的,应当及时采取补救措施,依照规定告知被收集者并向有关主管部门报告。

这里的信息收集者既包括民事主体也包括公安机关等行政机关,公安机关由于工作需要可以依法收集身份证信息,指纹、DNA等信息,同时,也有义务确保个人信息的安全。

7、保密义务

第1039条规定,国家机关及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息,应当予以保密,不得泄露或者向他人非法提供。

8、侵权自力救济

第1177条规定,合法权益受到侵害,情况紧迫且不能及时获得国家机关保护,不立即采取措施将使其合法权益受到难以弥补的损害的,受害人可以在必要范围内采取扣留侵权人的财物等合理措施;但是,应当立即请求有关国家机关处理。

注意,是扣留财物,如果扣留人就涉嫌违法犯罪了,同时,应当立即请求有关国家机关处理,这里的有关国家机关,首当其冲就是公安机关。

三、《民法典》与公安行政执法的关系

前面讲的是《民法典》与行政法规范,或者说与公安行政执法规范的关系,介绍《民法典》不是纯粹的民商事法典,不是与政府,与公安机关没有任何关系,1260个条文中有100多个是涉及到公法规范,也是与公安机关有着密切关系的。下面,我再讲一下《民法典》与公安行政执法的关系。

(一)《民法典》构筑公权力实施的边界

日本有一个著名学者曾指出,“举凡民众生活,胥与警察有不可分离之关系。”([日]松井茂:《警察学纲要》)

一方面,基于打击违法犯罪和维护社会治安的职责需要,国家法律赋予警察可以对公民有条件地使用包括枪支在内的武力手段的权力,故而警察执法工作与《民法典》里所讲的公民权利保障的联系最为密切。但是,警察的执法权力与公民权利之间存在一定的紧张关系,在一定意义和范围上讲,警察权的扩大意味着公民权的缩小,这是相对应的。

2020年5月29日,中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习,习近平总书记主持学习时专门指出:各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设,把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动,提高依法行政能力和水平。

刚才列举的要规范的都是行政法里所讲的行政行为的方式,也就是说《民法典》的实施与我们政府依法行政、法治政府建设是有着密切的关系,当然也与我们作为政府重要部门的公安机关有着密切关系。

(二)民事权利的存在呼唤公安保护与救济

《民法典》虽然设定了侵权自力救济,但当自力救济无法保护自身权益的,有必要诉诸于行政保护,公权力存在的理由就是为了保护公民权利。比如,老百姓发生纠纷向公安机关报警求助,公安机关是不能不作为的,需要公安机关调处,但如果纯粹是民事主体间的纠纷,可以告知其去法院解决。

《民法典》颁布和实施彰显了行政机关尤其是公安机关的职责所在,切实保护公民权利落实就是要保障《民法典》规定的民事权利的实现和保护民事权利免受非法侵害。事实上,《民法典》中关于公民权利的一系列规定,其实是宪法中公民权利的具体化、民法化,是宪法法律化的表现,离不开公权力的保障。所以说,《民法典》的实施过程中,离不开公权力,离不开公权力机关。

例如,《民法典》第1033条对隐私权侵害行为作了几类禁止性规定,但作为受害人个体而言,如何追究侵权责任需要公安机关网监部门的介入。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》,公民受到商业性电子信息侵扰的,有权要求网络服务提供者删除有关信息或者采取其他必要措施予以制止,有权向有关主管部门举报、控告。接到举报、控告的部门应当依法及时处理。有关主管部门应当在各自职权范围内依法履行职责,采取技术措施和其他必要措施,防范、制止和查处网络信息违法犯罪行为。对违法行为,依法给予警告、罚款、没收违法所得、吊销许可证或者取消备案、关闭网站、禁止有关责任人员从事网络服务业务等处罚,记入社会信用档案并予以公布;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。构成犯罪的,依法追究刑事责任。侵害他人民事权益的,依法承担民事责任。

(三)《民法典》促进公安法治理念的革新

首先,《民法典》为各级公安机关依法行使公权力引入了新理念,设定了新边界,提出了新要求,如认真对待民事权利、平等对待民事主体、树立诚信守约履约的施政理念等。

其次,《民法典》不仅保护各项民事权利,而且也将各种新型的合法利益纳入保护范围,保持了权益保护范围的开放性。公安机关的执法活动既要关注传统的人身权、财产权等保护,也要积极适应社会发展的需要,涉及个人信息保护、网络安全维护、私人生活安宁等。

再次,《民法典》的制定过程召开了多次论证会、听证会和研讨会,多次审议多次修改,体现了科学立法、民主立法和依法立法的总体要求,值得行政法借鉴。应当关注公安机关政策制定、行为实施过程的民主性、科学性,采用包括公众参与等措施提高民主性,采用专家咨询、成本收益分析等措施保证科学性。

四、公安法治工作对《民法典》的遵循和落实

公安工作千头万绪,涉及到人民群众生活的方方面面,如何在具体的执法工作中遵循民法典的各项规定,是推动民法典实施的重要课题。

(一)坚持执法为民、便民、利民的理念

《民法典》体现了对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的理念。各级公安机关要把《民法典》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定或行为。

《民法典》以保护民事权利为出发点和落脚点,回应人民群众的法治需求,公安工作中行使的警察权,正是为了保护公民权利而设置的,应当构建和谐警民关系,让公权更好地保障私权。

为了更好地践行《民法典》所传递的“以人民为中心”的理念,公安系统应当深化“放管服”改革,加大转变职能和简政放权力度。例如,进一步规范审批服务事项、大力加强窗口服务建设、重视运用现代科技手段等。

(二)规范公安执法行为以保障公民权利

法律赋予警察的治安执法权限和制止涉嫌犯罪权限应当有明确的界限。《人民警察法》所规定的盘问检查条款,原义是经过盘问后出现法定情形时,才可以采取强制措施。

就警察行政执法而言,公民应当有依法配合的义务。但是,这种配合义务应当建立在警察依法执法的基础上,作为一种强制性较高的执法权,警察要身着制服,便衣执法时应及时表明身份,同时要文明执法,不可执法过当,挟私报复。特别是在盘问、检查中,公民若公然不配合固然不对,但警察执法人员若也意气用事本身就至少违反了基本的执法规范要求。

(三)区分民事经济纠纷和违法犯罪活动

公安机关进行治安管理处罚必须以事实为依据,与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。公安机关应当准确区分民事纠纷和违法、犯罪之间的界限,既不放纵违法犯罪,又要防止利用职权不当界入经济纠纷。对于不属于公安机关职责范围内的民事纠纷,应当引导当事人通过其他合法途径予以救济。

(四)完善公安法律法规规章的立改废释

在推动《民法典》实施过程中,公安法制部门要及时清理、修改、废止公安工作中原有的与《民法典》精神内涵不一致的有关规定,并及时修订与《民法典》实施相配套的规范性文件,加强相应的公安制度建设,保障《民法典》实施的有效推进。例如,《民法典》规定,对高空抛物行为公安机关负责调查。这实际上是要求行政机关履行行政法职责,需要行政法律法规对此作出相应规定。

五、结语

作为新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律,《民法典》是新时代我国社会主义法治建设的重大成果,凝聚着14亿人民的共同意志和梦想。随着我国步入“民法典时代”,这部“社会生活百科全书”即将走进我们的生活,在经济社会方方面面发挥基础性和全局性作用。

公安机关作为执法机构,是《民法典》的重要执行者,必须深刻认识颁布实施民法典的重大意义,准确把握《民法典》一系列新规定新概念新精神,不断加强法治公安建设,切实推动《民法典》实施,维护好广大人民群众的切身利益。

(本文根据录音整理)

进入 湛中乐 的专栏     进入专题: 民法典   公安行政执法  

本文责编:SuperAdmin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 法学演讲
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/149728.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统