张林山 公丕明:深化促进民营经济发展的监管改革

选择字号:   本文共阅读 2164 次 更新时间:2023-10-26 21:50

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张林山   公丕明  

 

党的二十大强调,要“优化民营企业发展环境,依法保护民营企业产权和企业家权益,促进民营经济发展壮大”。2022年召开的中央经济工作会议也再次重申要鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。笔者认为,促进民营经济健康、高质量发展,除了需要鼓励支持的政策举措和舆论环境外,相应的监管措施也必不可少。唯有如此,才能更好推动民营经济和民营企业发展壮大。

民营经济市场监管面临的新形势与新要求

当前,促进民营经济健康发展、高质量发展的大环境,使得促进民营经济发展的监管改革面临着新形势,对促进民营经济健康发展的监管改革提出了新要求。

(一)为民营经济发展减负松绑、营造良好发展环境,需要加快民营经济市场监管改革步伐

民营企业是国民经济不可或缺的组成部分,也是推动经济社会发展的重要引擎。要实现经济社会高质量发展,就要把发展民营经济摆在更加突出的位置,通过进一步优化营商环境,为民营经济“松绑减负”、注入活力。好环境成就好企业,增信心重在优环境。党的二十大提出要优化民营企业发展环境,并强调完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度,优化营商环境。围绕促进民营经济发展壮大,相关部门作出了一系列政策部署和机制安排,致力于营造宜商惠企的政策环境、公正透明的法治环境、公平竞争的市场环境、尊商亲商的社会环境,千方百计为民营经济发展松绑、鼓劲、铺路,助力民营企业和民营企业家不断发展壮大,迈向更加广阔的舞台。为实现这一目标,需要对民营经济进行科学有效的监管,否则部分民营企业的行为在宽松的市场环境中可能偏离正确的发展方向,助企惠企政策的效果可能大打折扣。

(二)完善社会主义市场经济秩序要求深化民营经济市场监管改革

市场经济的有效运行离不开稳定的秩序,良好市场秩序能够为各类经营主体营造公平发展环境。公平竞争是市场经济的重要基石,是经济持续发展的动力源泉,是稳定市场秩序的重要基础。近年来,我国部分领域出现扰乱市场秩序的活动或行为,突破了市场交易的底线,进而导致市场效率降低。无论是对市场规模的滥用,还是利用资本规模不当占用资源,抑或财富无序的过度集中,都是对市场规则的无视、对竞争机制的破坏。如果放其任意扩张、不受节制,甚至改变规则,社会主义市场经济发展可能偏离正确方向。维护社会主义市场经济秩序,促进民营经济健康高质量发展,需要在稳定民营经济发展预期、提振民营经济发展信心的同时,深化促进民营经济发展的监管改革,营造公平有序稳定的市场环境。

(三)新技术、新产业、新业态、新模式等迅速发展给民营经济市场监管改革带来新挑战

随着新一轮科技变革和产业革命深入推进,新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现,成为我国经济的新增长点。这些新技术、新产业、新业态、新模式在为科技进步、产业创新、治理现代化、人民生活便利作出贡献的同时,也产生了诸如无序扩张、垄断侵权、分配不均甚至数字安全等问题。一方面,传统监管规则制度、体制机制、方式手段不适应新技术、新产业、新业态、新模式的发展要求,难以对其进行有效监管。另一方面,不合时宜的监管措施可能扼杀新业态潜在的创新力,制约新业态的健康发展,但缺乏监管可能导致新业态突破边界,侵犯公众利益或者诱发经济社会风险。如何平衡监管与创新,确保新业态潜在创新力充分释放与发展不突破边界,给市场监管带来新挑战。

民营经济市场监管面临的主要问题

提升常态化监管水平,促进民营经济健康发展,能够使其更好服务于社会主义现代化建设,但是由于监管理念、机制和方式尚未成熟,以及支持和引导新业态新模式发展的机制政策尚不完善,一定程度上影响民营经济发展。

(一)监管环境不透明、监管规则不完善导致民营经济经营主体预期不稳定

新业态、新经济的相关法律配套未能及时跟进市场新变化,导致在执法过程中难以界定新业态、新经济违法违规行为,也给经营主体带来普遍困惑。同时,相关政策制定出台和执行的时度效未能有效协调,一些政策出现不稳定、不连贯、不透明,企业对政策预期不稳定、不清晰,对于该如何发展持观望态度,进而影响政策实施效果。

(二)新业态、新领域全链条穿透式监管机制不健全导致市场秩序受到影响

当前,一些互联网平台企业、金融科技企业等,充分运用其自身掌握的技术和信息等占有优势,叠加资本要素趋利的盲目流动,正在加快形成资本与技术、数据等要素有机结合,容易产生更高级、更复杂、更隐蔽的资本垄断和市场垄断。这不仅带来竞争效率的损失,也给其他的经营主体自由进入、社会公众利益甚至政府有效监管、国家安全利益带来挑战。监管部门全链条穿透式监管机制不健全,事前监管与事后监管结合不足,新业态、新领域不当行为得不到及时发现和有效控制,这影响了民营企业健康发展,市场秩序和经济安全面临挑战。此外,在履行监管等职能过程中,仍然存在一些认识上的误区和执行上的偏差,有些简单粗放的监管措施甚至误伤了部分规范经营的高技术、高质量民营企业,影响了民营企业对市场的预期和信心。

(三)多部门监管协同机制不健全造成民营企业制度性交易成本偏高

当前,新产业、新业态、新模式的监管工作涉及多个部门,多头监管往往带来部门间相互掣肘、监管交叉重合、标准不一等问题。如以数据安全、个人信息保护、未成年人保护为切入点,多个监管部门同时加强了对互联网行业的监管,但监管专项互有交叉重合,尺度不一,致使平台企业在落实治理规则时无所适从,安全起见只能采取最严格标准进行平台治理,被监管对象面临合规困惑、疲于应付,制度性交易成本升高。部门化、条块化、属地化监管模式适用性不足等问题依然存在,纵横交叉的监管主体与合规要求缺乏系统考虑,极易造成多重监管要求彼此间的不清晰、不明确,甚至出现简单“一刀切”的现象,使得企业运营中的合规不确定性增强,缺乏稳定的政策预期。

(四)监管合成谬误与分解谬误影响监管目标的顺利实现

在严密的分工体系下完成同样的目标,将相同的监管目标分解到不同层级部门实施时,可能产生协调成本甚至协调失灵,由于部门分层和多目标、多工具层层叠加、层层合成,可能形成监管合成谬误与分解谬误。在多元目标下,从上到下的刚性化考核,使得极端化要求、机械化执行会增多,导致监管行为的短期化、指标化。在政策多元且刚性的情况下,地方监管部门自主空间日渐收窄,创造性行为全面收缩,难以充分发挥主动性、积极性和创造性。特别是在严格的问责机制下,一些地方监管部门有追求岗位责任零风险的倾向,习惯于找文件依据、等上级指示或通知,影响监管政策落地效果。

促进民营经济发展的监管改革建议

立足新发展阶段,促进民营经济健康发展、高质量发展,需要多措并举提升常态化监管水平,更好发挥民营经济在社会主义现代化建设中的积极作用。

(一)优化调整促进民营经济健康发展的监管规则制度

1.完善民营经济发展的相关法律法规体系。坚持依法监管,确保监管规则清晰、透明、稳定,让非公有制企业看到监管行为具有法律依据,能够被公平公正对待,合法权益能够得到保护,能够感受到“治理有法”。强化契约精神,全面清理对不同所有制经济产权区别对待的法律法规,健全并严格执行产权保护的法律法规,依法保护民营企业产权和企业家权益。推动知识产权诉讼、评估与交易制度创新,妥善处理互联网领域产权保护等新问题。加强对商业标识、商业秘密的司法保护。推进制定相关法律法规,通过立法明确哪些干预和侵权行为是法律不允许的,稳定民营企业家在创新探索中的制度预期。

2.尽快明确投资方向性指引政策。尽快发布一批符合国家期待方向的合规投资案例,并配套扶持政策,给予相应激励,形成示范效应。如在新闻采编、部分金融服务、基础电信服务、政务数据服务等可能涉及国家安全与稳定、社会舆论、社会动员能力的少数领域,结合动态更新的《市场准入负面清单》《互联网市场准入禁止许可目录》《产业结构调整指导目录》等设定禁区,明确禁止边界。

3.制定实施市场准入负面清单制度执行细则。按照负面清单的要求制定执行细则,明确并购交易规模多大,或涉及哪些特殊领域才需要审批。在这套机制之外,尽量不再人为增设其他环节,帮助企业在市场上更敏捷地发现投资机会,放心大胆地支持创新。尽快明确具体投资并购审查程序所需的报送材料、审理期限和审查标准等具体规则,增强政策稳定性、可预期性、规范化和透明化,给市场稳定预期。加强政策指引,便于企业明确业务边界。对于业务属于正面清单的,进入比较高效的“绿色通道”进行审批与反馈,在满足相关监管政策的条件下,支持企业在国内外上市,尽快推出上市成功的正面案例,为市场注入“强心剂”。对于业务属于负面清单的,加强与企业提前沟通,为企业退出该领域提供一定的时间缓冲。

4.尽快完善公平竞争制度规则。进一步完善和细化与《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》等相配套的规则体系,健全公平竞争审查制度、数字经济公平竞争监管制度、预防和制止滥用行政权力排除或限制竞争制度等,为民营经济健康发展提供前瞻性、引领性的规则规范。进一步完善政策法规、出台监管细则,明晰平台互联互通规则和义务,防止滥用市场支配地位的行为,创造良性竞争的行业环境,推进“互联互通”加快实现,提高我国互联网创新力和竞争力。

(二)健全全链条、穿透式、协同监管等适应新业态新领域发展的监管机制

1.建立健全事前事中事后全链条监管机制。围绕平台经济、科技创新、信息安全、民生保障、意识形态等重点领域,加快建立完善预防为先的预警制度,构建风险监测预警体系,推动监管关口前移,将传统的事后处罚进一步前置化,在行为的实施阶段对其进行一定的引导和提醒,提升企业合规的自觉性,加强事前与事中事后监管结合力度,建立健全事前事中事后全链条监管机制,提升监管执法的透明度和公开性,增强监管的前瞻性、针对性、引领性、系统性。

2.健全穿透式监管实施机制。在法律层面及时明确新型监管手段在行政法中的法律性质、效力与救济手段,减少制度与政策的不可预期性。在获取企业参数时应遵循行政正当程序,尽快建立向企业调取信息的限定条件、企业参与制定规则、企业陈述申辩、提供理由等程序性制度。充分考虑穿透式监管的成本收益以及监管部门的信息处理能力。从全链条、全过程的关键点着手,通过追溯上下游,以点带面剖析全环节风险隐患,针对性完善长效监管机制,逐步实现监管对象清单化、许可协同化、管理智慧化、执法链条化、信息多向化、监管体系化的目标。加强对各地各部门监管执法情况的巡视监督,畅通中小商家反映问题的渠道,及时依法纠正执法偏差并发布典型案例。

3.完善多元协同监管机制。针对互联网、广告等重点领域,健全跨部门、跨区域的系统化、立体化监管联动响应与协作机制,完善行业治理和综合治理的分工协作机制,加强对平台经济等领域重大问题的协同研判,加强行业监管、金融监管、外资监管、竞争监管、安全监管等综合监管的协调联动,形成监管工作合力。如,建立多部委联席广告综合治理体系,形成广告监管工作合力。由国家市场监督管理总局为主导部门指导广告业发展,牵头监督管理广告活动,相关部门在各自领域发挥作用,与国家市场监督管理总局保持及时沟通、协商。

4.完善信用监管、智慧监管、风险监管等方面监管机制。各部门明确本部门执法标准和尺度,加强对各地执法的指导,防止畸轻畸重、地方保护主义,维护统一大市场建设。强化事前信息公示和信用承诺,加强事中信用风险分类管理,健全事后信用奖惩和信用修复制度。构建统一的市场监管信息化体制机制,加强市场准入、综合监管、行政执法等市场监管专题库建设与完善,打通不同环节、不同领域的数据通道,加强涉企信息归集、共享和应用,实现对经营主体全生命周期管理。完善常态化应急管理机制,提升市场监管应急处置能力。建立市场风险隐患排查有效机制,构建囊括特色安全风险预警指标、分析、发布和再评估等环节的综合监管平台,预防和遏制重大质量安全事件。

(三)营造包容审慎、柔性执法、适度宽松的市场环境

1.营造包容审慎监管环境。对行业继续秉持包容审慎原则,对符合产业发展政策的新技术、新产业、新业态、新模式,分类量身定制监管规则和标准,推进规范行使自由裁量权,留足发展空间,同时坚守质量和安全底线,确保不发生系统性风险,在加强监管和呵护市场之间取得平衡。建立健全经营主体容错纠错机制,出台免罚清单和企业尽职免责规定,鼓励企业积极尝试、大胆创新,对“试错”采取包容审慎态度,出台监管措施前认真研究、论证、广泛调研及征集行业意见,避免一刀切“管死”。

2.营造柔性监管执法环境。对涉及数据安全和资源合规等底线问题进行硬性监管,而对非底线问题给予柔性监管,以责令改正、批评教育、告诫约谈等“柔性”方式引导企业合规经营,尽量减少使用刚性执法措施完成监管目的,给予企业一定的容错空间、缓冲时间,提升经营者合规的主观能动性。如在广告领域推行“有温度”的监管,结合广告违规的具体情节、社会危害程度等设定柔性梯度监管措施,对于违法广告线索,给予企业及时清理的通道和时间。

3.建立常态化沟通交流机制。当前各类新规密集出台,但一些具体的合规要求还需要监管部门进一步指导,新经济的发展情况也需要经常向监管部门汇报,因此,需要建立常态化沟通交流机制,如监管部门和企业都指定对接人,迅速帮助协调有关请示、诉求,帮助企业更好合规、落实指令。增强宏观政策取向一致性及实施效果评估。建立横向和纵向稳定的交流沟通机制,建立政策制定前的事前评估机制,以及实施后的效果评估机制,确保有问题可以及时纠偏,确保科学性、有效性。

 

作者: 中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所研究室主任、研究员 张林山;中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所博士 公丕明

来源: 《中国发展观察》2023年第7期

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