皇甫鑫 陈国权:自我革命政治与功能性分权理论

选择字号:   本文共阅读 12161 次 更新时间:2023-10-21 00:13

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皇甫鑫   陈国权  

摘要:中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化,也是广义政府主导的公有制基础上的现代化,还是国家与社会合作的现代化,与西方以市场经济为基础、社会力量主导的现代化具有显著差异。然而,中国式现代化因其公有制经济基础与政府的主导性,存在政府权力集中配置、社会对政府制约缺失、政府自我监督弱化等问题,导致现代化进程会伴随高廉政风险。基于此,中国共产党提出要持续深入推进党的自我革命,以党的自我革命引领政治体系的整体性变革,构建自我革命的政治形态。在这其中,自我革命政治制度的建设是重中之重,需要在效率与约束的权衡中合理配置制约机制与监督机制、同体监督机制与异体监督机制等,从而保障中国式现代化在清廉政治的条件下不断向前发展,防止严重的腐败问题阻断现代化进程。

作者:皇甫鑫,浙江大学中国特色社会主义研究中心研究员;陈国权,浙江大学公共管理学院教授,浙江大学国家制度研究院特聘研究员。

本文载于《学术月刊》2023年第 9 期。

目次

一、中国式现代化及其基础条件

二、中国式现代化的高廉政风险与自我革命的内在逻辑

三、从党的自我革命到自我革命政治:化解廉政风险的有效方式

四、以功能性分权理论推进自我革命制度建设

 

探寻国家发展的轨迹需要依循其自身的基础条件和基本目标。中国共产党第二十次全国代表大会(以下简称“二十大”)的政治报告鲜明地提出了两个具有目标指向的关键词,即“中国式现代化”和“自我革命”,强调中国式现代化过程中要始终坚持党的自我革命。那么,为何在推进中国式现代化的过程中需要始终坚持自我革命?实践中如何推进党的自我革命,才能保障中国式现代化在清廉的政治条件下健康发展,避免出现因严重腐败问题阻断现代化进程?这些问题需要在理论上予以回答,从而理清推进中国式现代化与党的自我革命之间的内在联系以及自我革命政治的制度逻辑。

一、中国式现代化及其基础条件

世界上不存在放之四海而皆准的普适性的现代化模式,各国需要根据自身的经济、政治、社会等基础条件探索适合本国发展的现代化模式。对于理解任何一个国家和社会的现代化而言,首先需要明晰以下两个问题:一是推动现代化的主体是什么?从理论上来讲,现代化的推动主体无外乎公权力组织、市场组织和社会组织等,不同的主体会形成相异的现代化动力机制和现代化景象。二是推动现代化的基础是什么?可以从经济基础、政治基础、社会基础等方面展开分析,现代化的基础在某种程度上即为现代化的形成逻辑。研究中国式现代化可以从推动主体和基础条件这两个维度展开。

(一)广义政府主导的中国式现代化

在主体层面,以美国为代表的西方国家由于私有制主导的经济基础,更强调激活市场和社会的力量,重视运用完善的市场制度、充分的市场竞争,有为的社会组织推进现代化进程,对政府(公权力组织)则倡导有限政府的理念,强调对政府权力的制约监督,防止政府对有效市场与有为社会的限制和破坏。在中国,党的二十大报告明确提出,中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化,此种现代化是在公有制为主体的经济基础上推进的。经济基础决定上层建筑,公有制为主体的经济基础必然诉求一个与其相适应的公权力组织体系。

然而,中国的“公权力组织”在理论上是一个有待厘清的问题,只有厘清中国式现代化推进过程中“公权力组织”的内涵和外延才能明晰中国式现代化的推动主体和动力机制。在理论层面,公权力组织是一个较为笼统的概念,在不同的国家、不同情境下会有不同所指。就其在具体情境中的具象主体而言,可以是政党组织,也可以是整体性的国家机构,还可以特指某一国家机关等。中国式现代化是中国共产党领导和驱动的现代化,但现代化过程除了领导发展和驱动发展之外,还是公共治理的过程,因此对中国式现代化的理解也需要从公权力运行和公共治理的角度来理解。换言之,政治层面的中国式现代化至少关涉两大问题:政治统治和公共治理。政治统治主要指政治和社会秩序的稳定有序,中国式现代化的政治统治功能主要由中国共产党的全面领导及其组织体系的有效运转来实现;公共治理主要指公共事务治理和公共服务供给,中国式现代化公共治理功能(在某种程度上是国家治理功能)的主体则需要进行进一步的分析和讨论。

中国的立法机关、行政机关、司法机关构成了“宪法意义上的国家”,是公共治理的核心主体,但从当前中国政治和公共管理的实践来看,中国公共治理的公权力主体显然超出了“宪法意义上的国家”范畴。实践中,在关乎国家发展的重大公共治理事项(经济发展、人事任免、法律制定等)都是在中国共产党领导下进行的,如党的中央经济工作会议、党管干部制度、党领导并参与依法治国实践等。中国共产党及其组织体系直接或间接参与国家公共治理,中国共产党和各国家机关形成了系统性、整体性的权力结构。陈国权等关注到了中国共产党与西方政党的根本性差异,提出中国共产党的党中央和各级地方党委实质性上履行国家公共职能,承担国家公共责任,行使国家公共权力,参与国家公共管理,在国家公共治理中理应将这类党组织纳入“国家”(state)概念的范畴。基于此,提出了国家性质党组织事实上是中国政党形态的国家机构,与中国宪法形态的国家机构共同构成了中国特色的整体性国家概念,陈国权等将其称为“广义政府”。从这个角度来讲,公共治理维度中国式现代化实质上是广义政府主导的现代化,这具有极强的中国特色。在广义政府主导的中国式现代化模式中,中国共产党和宪法意义上的国家机构共同推进,二者间形成了分工协作的整体性关系,市场、社会等力量均在广义政府的引导下发挥作用。总的来说,中国式现代化是中国共产党领导下的现代化,也是广义政府主导的现代化,这与西方国家的现代化模式形成了显著的差别。

(二)中国式现代化的基础条件

对中国式现代化基础条件的分析,在一定程度上是对其形成逻辑的阐释,大致可以从经济基础、政治基础和社会基础来分析。现代化的经济基础可以概略地区分为公有制主导和私有制主导,现代化政治基础的核心问题是以何种政治体制推动现代化进程,现代化的社会基础则集中体现在社会与国家的关系问题。需要注意的是,经济基础、政治基础和社会基础之间是相互联系、相互作用、相互促进的关系。

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经济基础决定上层建筑,这是马克思主义的基本原理。在这个意义上,中国以公有制为主体的经济基础形塑了广义政府主导的中国式现代化模式。在中国,1956年完成的三大改造使得生产资料私有制转变为社会主义公有制,奠定了中国社会主义发展的基础。改革开放以来,公有资产占社会总资产的比重总体呈下降趋势,但公有资产占主导、以公有制为主体的经济基础并未改变。目前,中国仍然坚持以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。此种基本经济制度意味着土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等资源归全民所有,由政府或集体等代为行使,这意味着公权力组织对公有资产有保值增值的责任,从而决定了公权力组织在现代化发展过程中的主导性。以土地为例,土地作为最基础的生产资料和发展条件,蕴藏着巨大的经济发展潜能。在中国,土地实行公有制,土地开发过程尽管有市场主体的广泛参与,但政府无疑主导着土地的开发。实践中,多数地方政府推进经济建设的主要方式之一就是围绕土地开发进行开发区、功能区、新区等“第三区域”建设。在开发过程中,政府一方面承担着开发的职能,另一方面也直接投资建设,采取政府经营的模式。从结果来看,近20多年来,土地开发经营高效的城市一般情况下都取得了较好的经济发展。同时,中国情境下的市场主体较难进入涉及国计民生的行业和对自然资源的开发利用。例如,市场主体不享有土地等公有资产的所有权,不能对其进行直接的开发利用,更多是在政府土地开发基础上的终端环节的利用。从这个角度来讲,公有制主导的生产资料所有制结构客观上需要积极有为的政府。换言之,在以公有制为主体的中国,积极作为的政府主导模式既是客观事实也是现实需求。在政府主导的模式之下,中国市场主体的发展也一定程度上受到政府较多的规制和引导,形成了“有界市场”。在有为政府、有界市场的环境中,社会也是有限的,社会可以参与的空间、参与的方式目前还受到较多的限制,社会的力量也还相对弱小,只能说社会力量是推动中国式现代化的力量之一,但显然还不是最为核心的力量。总体而言,中国的政府、市场、社会关系事实上是一种有为政府、有界市场和有限社会的组合形态,市场和社会在有为政府的积极规制和引导下发展,现代化发展主要在于政府自身的经营管理和政府对于市场和社会的激活。因此,中国式现代化本质上是一种政府主导的公有制基础上的现代化。与中国式现代化不同,美国的现代化总体上是一种社会主导的现代化,即社会力量(包括市场)在实现现代化的过程中发挥更大作用,政府等公权力组织仅发挥规则制定等保障性职能,这与其自身的经济基础不无联系。以美国为例,其经济基础是以私有制为主导的,突出体现在具有较大开发潜力的土地、矿产资源等基本上归社会和市场主体所有,政府掌握的土地等资源大多属于开发价值较低或开发难度较大的部分。这决定了美国政府的主要职能在于通过制度供给维护市场和社会秩序。一方面,美国政府手中没有掌握较多的公共资产,鲜有资产经营职能;另一方面,从美国建国及其发展的历史来看,充斥着民众对政府的不信任和怀疑态度。因此,美国政府总体上是“有限政府”而非“有为政府”,体现出对政府的多重制约机制,例如多党竞争、周期选举、三权分立、两院制等。与有限政府相对应,美国的市场是有效的,社会是有为的。美国建立了较为完备的市场竞争机制,吸引了众多的社会精英参与市场发展和社会建设中。总体而言,美国的政府、市场和社会关系基本上呈现出了有限政府、有效市场和有为社会的组合形态,美国的现代化模式基本上是社会主导的私有制基础上的现代化。

政治基础是中国式现代化的根本底色和鲜明特征,中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化,在这其中,中国共产党是中国式现代化的最高领导力量,中国共产党统一领导中国式现代化的各项工作,确立现代化建设的总体目标和战略方针,组织领导社会各方面的力量,致力于现代化建设。此外,中国式现代化的社会基础集中体现在国家与社会的互动关系。在任何一个国家,国家与社会之间的关系都是复杂的、多维的,但不同国家仍有不同侧重。在西方国家,社会与国家之间存在着诸多的协同特性,共同参与诸多公共治理与社会发展事务;但不容忽视的是,社会对国家的监督约束更具力量,社会通过周期性选举、舆论监督等方式对国家进行实质性约束。与之不同,当前中国的国家社会关系更多是合作属性的,在国家公权力的统合下,社会参与国家公共事务,但社会对国家的监督和约束总体较弱,社会监督力量有限,从而容易产生公权力运行失范及腐败问题。

二、中国式现代化的高廉政风险与自我革命的内在逻辑

中国式现代化既是一种图景,也是一个过程。作为一种图景,中国式现代化必然包含解决现代化发展过程中的廉洁问题,实现政治清廉。作为一个过程,中国式现代化必然需要在政治清廉的基础上推进,从而以较小的政治成本推进中国式现代化;换言之,只有妥善化解廉政风险,才能真正实现中国式现代化。然而,就实际情况来说,中国式现代化的发展存在较高的廉政风险,会面临较为严峻的腐败问题。党的二十大通过的《十九届中央纪律检查委员会向中国共产党第二十次全国代表大会的工作报告》显示,五年来全国纪检监察机关共立案腐败案件306.6万件,处分299.2万人;立案审查调查行贿人员4.8万人,移送检察机关1.3万人;共接收信访举报1695.6万件次,其中检举控告类734.4万件次,处置问题线索831.6万件;运用“四种形态”批评教育帮助和处理933.6万人次;共查处享乐主义、奢靡之风问题28.6万个,批评教育帮助和处理39.8万人,其中给予党纪政务处分28.5万人;共查处形式主义、官僚主义问题28.2万个,批评教育帮助和处理42.5万人,其中给予党纪政务处分25.3万人。此外,据我们统计,自党的十八大以来至2022年底,中国设区市在任市委书记或曾任市委书记有162人因腐败被查处,江苏省南京市、云南省昆明市等城市近二十年历任市委书记都被查处,这从侧面反映了廉政风险之高。显然,这种高廉政风险不能仅仅从官员个人的品质和道德来解释,一些廉政风险是内生于中国式现代化的发展过程中的。那么,为何中国式现代化的过程会伴随着高廉政风险,这需要进行系统解释。

(一)权力的集中配置与高廉政风险

以美国为代表的西方政治体制总体上是分权体制,可以说一部西方政治史就是一部分权制衡的历史。从亚里士多德就开始思考对议事机能、行政机能和审判机能的划分,到波利比乌斯的混合政体论,再到近现代启蒙运动之后洛克、孟德斯鸠以及联邦党人的分权制衡学说,西方政治体制有其深厚的分权理论根源。同时,西方城邦时代的自治理念也孕育了分权的思想及其实践,欧洲的封建主义奠定了分权的体制结构,而自由市场和市民社会的发展则强化了分权的趋势。以上这些分权理论与分权实践在体制、机制、制度层面造就了西方政府的分权原理和制衡形态。客观来讲,分权政府形态的权力制衡效果较好,权力乱作为的空间被压缩在较小的范围内。

与此不同,当代中国总体上是集中的权力配置形态,统合的权力关系较为普遍。当代中国权力的集中配置形态有其历史根源和现实需求。历史根源主要在于古代中国大一统体制的历史延伸,古代中国形成了坚实稳固的大一统思想,与大一统思想相适应的是中央集权体制与郡县制,延续至今形成了横纵双向的集权形态。在现实需求方面,当前的权力集中配置还源于超大规模国家治理的需求和有效应对外部危机的需求。总的来说,中国式现代化不仅要面临着目标实现的压力,还要经受外部环境的压力,双重压力的应对在一定程度上形塑了权力的集中配置形态。集中的权力配置形态客观上可以高效应对变幻莫测的外部环境、巨大治理压力和发展压力,有较强的发展能力。但同时,与权力集中相伴随的往往是资源集中尤其是决策资源集中,这一方面容易导致权力的专断和滥用;另一方面,拥有资源配置权的公职人员容易被锚定为“围猎”对象,从而被拉入腐败的深渊。

以地方开发区、新区、功能区等“第三区域”为例,通常采用党政企统合的治理模式,作为上级党委派出机构的党工委和上级政府派出机构的管委会普遍采取合署办公,形成党政合一管委会体制,并与开发投资公司高度统合,实行“两(多)块牌子、一套班子”。这不仅使得纵向权力向上级集中,还让横向权力包括融资平台公司经营权,向一把手集中。这种党政企统合的权力集中配置形态造就了中国“第三区域”的高经济增长。但客观来讲,第三区域的腐败现象也极为严重,廉政治理状况不容乐观。集中的权力配置形态在蕴含强大治理能力的同时也具有高廉政风险。在中国式现代化的推进过程中,需要扩大其治理能力,压缩其廉政风险。

(二)治理的三重逻辑与高廉政风险

就政府而言,行为逻辑是其治理行为背后稳定性的动因牵引。实际上,地方政府在治理过程中受多重因素的约束,正是多重因素的互动与冲突才塑造了真实的地方政府治理。可以说,所有的政府治理行为都是多重逻辑的结合。在中国当代政府治理实践中,最为核心的地方政府行为逻辑大致可以分为经济逻辑、政治逻辑和法制逻辑。

地方政府治理的经济逻辑是指以经济建设为中心的逻辑,经济发展是政府优先选择的目标。改革开放以来,地方政府主要致力于经济发展,突出体现在治理行为能否实现和推动经济发展,具有显著的以经济建设为中心的治理逻辑。在经济逻辑的主导和牵引之下,地方政府为“紧紧抓住经济发展的主动权”,形成了“为增长而竞争”的地方战略,广泛施行经济增长的目标管理,围绕经济增长目标的完成作出计划、组织、指挥、协调、控制等一系列行为,地方政府逐渐演变为以经济发展为导向的经营型政府。地方政府的经营策略由1990年代前的“经营企业”逐步转向“经营辖区”,主要体现为地方政府对所控制的土地等关键资源进行开发经营,如建立各类经济、产业、贸易园区等第三区域。土地公有制是这些经营行为的基础条件,地方政府掌握着切实的土地控制权、审批权、规划权、征用权。经济逻辑是改革开放以来政府治理的长期主导逻辑,对于地方政府治理具有显性作用,以公有制经济为主体的现代化,使得政府手中掌握了巨大的公有资产和决策资源。在政府对资产经营的过程中,容易形成较高的廉政风险。

所谓政治逻辑,主要是指地方政府的治理行为需要受到来自上级政府政治压力与政治导向的影响。形象地说,地方政府治理的政治逻辑即为“讲政治”的逻辑,集中体现在对上级的服从,上级倡导的坚决响应、上级决定的坚决执行、上级禁止的坚决不做。地方政府对上级战略与政策的坚决落实以及上级对地方官员的问责实际上就是政治逻辑的直接体现与实际工具。政治逻辑是一种调节的逻辑,当政治相关问题(如政治廉洁问题)威胁到政权与社会稳定的时候,政治逻辑便会上升为主导逻辑,不惜牺牲经济发展、法制建设等推进政治建设;但在经济逻辑或法制逻辑占主导的时候,政治逻辑往往是一个底线保障机制。

法制逻辑是政府遵循法制原则,依据有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的规定开展各项工作。这是现代国家制度强调法先于高于行政的基本原则,但在中国实践中经常存在经济发展与法制建设的冲突。中国各地方之间存在很强的竞争关系,地方政府是竞争的重要主体,地方之间的竞争往往导致政府选择性执法,很多经济发展业绩产生于市场上的非制度化竞争。此外,在以公有制经济为主体的经济基础之上,政府不仅仅是维护市场和社会秩序的主体,政府本身就是一个准经济体,参与到与市场社会主体的竞争中去,而这种竞争也在一定程度上加剧着非制度化竞争,蕴藏着高廉政风险。总之,在政府既是市场社会秩序维护者又是准经济主体的背景下,在政府既是运动员又是裁判员的情境中,在政府既掌握资源配置权又享有资源开发权的环境里,极易引发政府的选择性执法而偏离法制逻辑,从而形成高廉政风险。

总之,在经济逻辑占主导的治理实践中,地方政府三重治理逻辑的互动与冲突是地方治理的常态,由此会产生大量的地方腐败现象,滋生高廉政风险。

(三)组织机构“四风”问题与高廉政风险

目前,中国科层组织内仍面临着较为严重的“四风”问题,即形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。党的二十大报告就明确指出要“持续深化纠治‘四风’”。实际上,“四风”问题在本质上就是一种腐败现象,蕴含着高廉政风险。以官僚主义为例,官僚主义是当前地方和基层治理中较为常见的现象,其形成不仅关乎领导干部个人的作风和品德,而且与权力集中配置的情境以及非竞选政治的政治形态紧密关联。虽然中国领导干部的行为宗旨是为人民服务,但其人事任免和权力授予实质上来自上级而非选民,选民与官员之间没有形成实质性的直接制约关系。长此以往,官员会形成“向上看齐”的逻辑,无视或疏忽来自民众的诉求,存在脱离群众的风险,从而衍生出较高的廉政风险。实践中,当前基层官员脱离群众、盘剥群众的现象已不少见,干群矛盾也已不容小觑。从近年来信访的数据来看,大量的信访就是关于干群矛盾的信访。

此外,在这种官僚主义盛行的环境中,谁能俘获官员谁就能实质上获得利益,因此在地方和基层经常出现民众对官员的行贿、官员对民众的索贿以及官员与民众达成共谋利益团体,这就会使得官民关系在一定程度上转化为利益关系。官民之间的利益关系通常会与传统文化中的送礼习俗相结合。中国作为一个具有悠久历史文化的大国,送礼习俗是传统文化中用于沟通感情的重要方式之一,延续至今。但将亲朋好友间送礼的传统延伸至民众给官员送礼或官员之间的送礼,其性质就发生了根本改变,形成了送礼式贿赂和贿赂性送礼,即借助送礼的方式行贿;反过来,此种送礼的本质是贿赂性的,而非真正沟通亲朋好友感情的送礼行为。实践中,有很多“礼品”也由正常的消费品变为用于送礼的金融产品,例如一些烟酒、月饼、虫草等早已不是人们正常消费的产品。从被查处的官员来看,很多官员不直接收受金钱,但收取了非常多的高价“礼品”。总的来说,借助送礼习俗行贿受贿已成为当前地方和基层腐败和高廉政风险的重要方式之一。实践中,要明确送礼与贿赂的边界,从严查贿赂性送礼入手,坚持行贿受贿一起罚;要严防官员权力寻租、贪污腐败和权力资本化倾向,杜绝资本与权力相互交织,利用权力配置社会资源,为特定人群牟取私利。当然,以上原因并非中国高廉政风险的全部原因,三者之间也并非完全独立的关系,而是具有一定的相关性的。

总而言之,由于在中国式现代化的推进过程中,党和国家事业具有艰巨性、长期性,党的自我革命也就必然具有持续性。实践中,只有深入持续地推进清廉政治建设才能真正实现中国式现代化,才能真正创造和推进人类文明新形态,而这是中国式现代化和自我革命的内在逻辑关联。

三、从党的自我革命到自我革命政治:化解廉政风险的有效方式

党的二十大报告明确指出:“党的自我革命永远在路上,决不能有松劲歇脚、疲劳厌战的情绪,必须持之以恒推进全面从严治党。”“只要存在腐败问题产生的土壤和条件,反腐败斗争就一刻不能停,必须永远吹冲锋号。”正因为中国式现代化模式在具有强大治理能力的同时隐含着高廉政风险,才需要持续不断地推进党的自我革命。那么,如何理解党的自我革命?党的自我革命对于国家治理意味着什么?如何以党的自我革命推进中国式现代化?

“革命”一词是马克思主义经典作家笔下的高频词汇,其内涵大致可以分为三种:革命的第一种内涵是指暴力革命,是推翻统治阶级的政治革命,直接指向社会政治制度的根本性变革,这是最为传统和狭义的革命内涵。正如恩格斯所说:“革命就是一部分人用枪杆、刺刀、大炮,即用非常权威的手段强迫另一部分人接受自己的意志。”毛泽东也曾说:“革命是暴动,是一个阶级推翻一个阶级的暴烈的行动。”显然,当前中国共产党的自我革命不是在这个意义上展开的。革命的第二种内涵是指社会变迁的温和革命。马克思曾说:“环境的改变和人的活动或自我改变的一致,只能被看做是并合理地理解为革命的实践。”第三种内涵指向一种自我进步的方式,即“只有在革命中才能抛掉自己身上的一切陈旧的肮脏东西,才能胜任重建社会的工作”。当前中国共产党的自我革命是后两者内涵的综合,即以自我反思、自我变革和自我重塑的方式引领自身完善和社会变迁。

中国共产党提出自我革命理论,从另一角度探索如何跳出治乱兴衰历史周期率。实际上,世界其他政党也会进行自我调适。但从根本上说,西方政党的自我调适与中国共产党的自我革命存在本质差异,主要体现在以下几个方面:第一,从目标来看,西方政党更多是为了夺取政权而进行自我调适,中国共产党更多是为了保持长期执政和长治久安而进行自我革命。这决定了西方政党自我调适的动力主要来自外部,而中国共产党的自我革命主要是内在驱动。第二,从内容来看,西方政党自我调适的内容更多在于适应民众的利益诉求,试图将更多民众纳入自身选民的范围,具有较大的外部导向性;而中国共产党自我革命的核心目标是保持政党先进性、纯洁性和战斗力,其内容更多在于自我净化、自我完善、自我革新、自我提高,是一种积极性、主动性的内在革命行为。第三,一个更为根本的区别在于自我调适或自我革命对于国家治理的意义。西方政党的自我调适更多是在政党内部展开,其对国家治理的外溢性不强,且不具有持续性。具体来说,西方政党自我调适对于国家治理的影响是间接的,更多是通过对政党组织和党员的调适来间接地影响国家治理。与之不同,中国共产党自我革命对于国家治理的影响具有直接引领性,这与其国家治理的基本特征有关。如前所述,当代中国的国家治理是政党直接参与的国家治理,政党组织国家建设、参与国家治理、推动国家发展。因此,中国共产党自我革命的意义不仅在于推进中国共产党的净化完善,更在于以党的自我革命带动整个政治权力体系的变革,从而形成一种整体性、系统化的自我革命政治。

自我革命政治是政治领域的全系统、全主体、全方位、持续性的政治形态,具体包括党的自我革命、国家机构自我革命、以党的自我革命引领国家机构自我革命等多种具体形态。那么,实现从党的自我革命建设向自我革命政治形态的迈进,大致有以下三种机制:第一,党的全面领导机制。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。中国共产党通过加强政治领导、思想领导、组织领导,将自我革命精神和具体要求嵌入整个政治体系中,以党的自我革命的示范、带动效应推进整个政治体系的自我革命建设。第二,党的组织嵌入机制。中国共产党对包括人大、人民政府、监察委、法院、检察院等在内的整个政治体系中嵌入了党组,党组的职责就在于确保本单位全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,以在党组内部推进自我革命的方式带动国家机构的自我革命。第三,党管干部机制。中国大部分领导干部都是中国共产党党员,可以以党员为主体推进整个政治体系的自我革命。自我革命政治具有丰富的内涵,既包括自我革命意识,也包括自我革命制度。首先,自我革命是一种忧患意识,体现着对自身治理能力和举措的反思。其次,自我革命是一系列制度建设,体现着规范化的自我革命方式。

总之,自我革命政治是党和国家政治建设的有机组成部分,是一种常态化而非运动式的政治举措。自我革命政治意味着党和国家以不断完善治理体系和不断提升治理能力的路径实现国家治理现代化,推进中国式现代化不断发展。

四、以功能性分权理论推进自我革命制度建设

反腐败是最彻底的自我革命,科学有效的权力制约监督体制是推进反腐败进程最彻底的方式。任何国家的治理体系、政治制度、政治发展道路,都内生于本国基本国情,都是历史性和具体的,不能脱离特定的社会政治条件和历史文化传统来抽象地评价其好坏,在权力约束方面也是如此。西方国家基本形成了以“社会契约”为基础,通过民众监督和权力主体间制衡等多元主义的思路分解和控制公权力的路径。显然,西方政党竞争、三权分立等控权体制与中国政治体制是不相适应的。对当代中国而言,民众监督更多地以提供监督信息的作用被纳入党和国家监督体系中。体制内约束是中国权力约束的主要方式,集中体现在采取自我监督的方式推进自我革命。那么,需要回答的问题是:在中国,如何以自我监督的方式推进自我革命?如何构建起科学有效的权力制约监督体制?实践中,在否定西方体制与制度设计对于中国适应性的同时,中国也在尝试构筑适合中国国情的体制,即决策权、执行权、监督权三分的功能性分权体制,如何合理配置决策权、执行权、监督权及其关系也是推进自我革命政治制度建设的关键,可以在决策权、执行权、监督权内部与关系之间合理配置制约机制与监督机制、内部同体监督和外部异体监督机制来探索。

(一)合理配置制约机制与监督机制

资本是经济生活中的权力,权力是政治生活中的资本。权力既可以造福人类,更可以祸害人类。正如法国思想家孟德斯鸠所言:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。从权力约束的一般性理论来看,体制内权力约束可以划分为制约与监督两种,二者在事权状态、主体地位、权力方向、控权原则、主体构成、作用机制、作用时效以及作用位置等方面都存在差异。在中国政治实践中,制约与监督两种权力约束机制在不同场景下也分别有所应用,制约机制如“五不直接分管”“权能错配”“多部门牵制”等,监督机制如党内监督、民主监督、行政监督、人大监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、舆论监督、群众监督等。尽管已有研究在理论上对制约与监督的差异进行了区分,实践中也都所有探索,但二者所适用的条件以及所产生的权力约束效果却缺少论述。

从本质上来讲,制约机制更加适用于强约束导向的场景,强调权力(尤其是事权)的分散性,强调权力主体之间地位较为平等,相互之间可以进行实质性约束和决策否定,一个权力主体不同意则决策过程就无法完成,决策意见也就无法形成。当然,制约机制的背后也是一种责任机制,即多主体的责任共担。责任共担必然会带来谨慎的权力行为,对权力约束的效果也就更好,从而可以较为有效地防止权力滥用和乱作为现象。此外,制约机制也强化了主体间共谋的难度,单个权力主体因缺少约束容易出现失范运行的现象,而多个权力主体的共谋就相对较难,其共谋成本也更高;若权力主体之间存在利益冲突和竞争关系时,其共谋难度会更高。但与权力约束效果良好相伴随的是,制约机制对权力运行的效率会有所影响。

与之不同,监督机制更加强调权力(尤其是事权)配置的完整性,更加适应于效率优先的政治组织和发展环境。但不可忽视的是,监督机制的权力约束效果要弱于制约机制,这是因为监督机制通常不强调权力主体地位的平等和责任共担,从而易于产生权力运行失范现象和腐败行为。尤其是还会带来谁来监督监督者的问题,因为监督机制不是一个闭环设计,总是有监督主体分离于监督体系之外。另外,监督机制还可能会产生“奖励失败”的问题,即监督效果越差(如腐败问题越严重)就越加大监督力度和监督投入。

因此,作为控权的两种机制,制约与监督各有其优势和劣势,需要根据情境和组织本身特征在决策权、执行权、监督权之间选择性配置,这对于完善自我革命制度规范体系,推进中国式现代化至关重要。

(二)合理配置同体监督机制和异体监督机制

党的纪律检查委员会/国家监察委员会是中国政治体制内的监督权主体,如何配置监督权主体和决策权主体、执行权主体之间的关系是关乎权力制约监督和自我革命制度建设的重要举措。双重领导在中国广义政府体制中颇为常见,当前承担监督权的纪委也采用双重领导,既受上级纪委领导也受同级党委领导。需要说明的是,双重领导以何为主的侧重会显著影响纪委监督权的行为逻辑和监督效果。以同级党委领导为主的本质是内部同体监督体制,以上级纪委领导为主的本质是外部异体监督体制。具体到双重领导以何为主的具体机制设计来看,不外乎通过人事任免、案件查办等方式来实现。

通常来讲,在双重领导以同级党委领导为主的体制下,纪委主要领导的人事任免权、案件查办权通常更多受同级党委影响。纪委主要领导的人事任免受谁影响更大就会更多地围绕谁展开工作,即“由谁任命为谁工作”的事实;因此,在案件查办的过程中,会出现某一贪污腐败官员因工作业绩较好,同级党委会授意“放一放”。从这个角度来说,纪委双重领导以同级党委领导为主的体制实际上是效率优先的体制,廉洁在此种体制之下不是主要矛盾。换言之,当效率问题成为社会主要矛盾时,监督体制会采用双重领导以同级党委领导为主的内部同体监督体制。

与之不同,在双重领导以上级纪委领导为主的体制下,纪委主要领导的人事任免权通常受上级纪委的影响较大,由上级纪委会同组织部门决定,纪委的案件查办权也更多受上级纪委的领导。此种体制会给同级党委以及其他公权力组织带来较大的约束压力,因为上级纪委与下级党委之间没有利益上的共融性,加强以上级纪委的领导在一定程度上就会打破一级纪委与同级党委以及其他公权力组织之间的利益共融空间,以异体监督的形式产生较为专责和独立的权力约束效果。

双重领导以何为主的侧重实际上是监督权与决策权、执行权之间关系属性的不同。在以同级党委领导为主的体制下,一级监督权通常被决策权执行权所统合,难以独立行使监督权对决策执行进行约束,但客观上可以带来权力运行效率的提升。而在以上级纪委领导为主的体制下,一级监督权的独立性、专责性更强,可以在一定程度上对决策、执行进行约束,有利于促进决策权、执行权的廉洁运行,但也会在客观上影响决策权、执行权的运行效率。因此,实践中可根据自我革命的发展要求和具体情境合理配置内部同体监督和外部异体监督。改革开放以来,纪检工作领导体制随着实践的需要不断地调整、改革、完善,事实上经历了由同级党委领导,到同级党委和上级纪委双重领导以同级党委领导为主,再到同级党委和上级纪委双重领导以上级纪委领导为主的变化。

党的十八大之前,纪委主要实行双重领导事实上以同级党委领导为主的体制。在这一体制下,总体上呈现出纪委依附同级党委,监督对决策、执行的约束力较小、同级监督无法监督同级决策、上级监督同级疲软的局面。纪律检查这只掌握着诸多官员的政治命脉的“大手”经常无力:对同级党委,尤其是“一把手”,监督不力;对派驻单位,纪检组无力与党组“掰手腕”。正如中纪委副书记、国家监委副主任肖培所言:“在实际工作中,各级纪委依然处于以同级党委领导为主的状况,在查办腐败案件时受到的牵制较多,不利于深入推进从严治党。”2007年6月,中纪委原副书记刘锡荣曾总结说:“上级监督下级太远,同级监督同级太软,下级监督上级太难。”党的十八大之后,经济发展进入新常态,随着经济结构优化调整的需要和经济发展的客观规律,不再一味追求GDP的高增长。与此同时,国家的腐败问题已相当严重,甚至威胁到党的执政和国家治理的稳定性问题,腐败治理与政治秩序稳定的政治目标越来越成为党和国家关注的重点。加强政治纯洁性成为时代发展的主线,贯穿于党的十八大之后的改革实践中。习近平总书记就曾强调:“近年来,一些国家因为长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台,其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们,腐败问题愈演愈烈,最终必然会亡党亡国,我们要警醒。”习近平总书记将腐败问题提高到了亡党亡国的高度,这意味着以腐败治理为主导的政治逻辑的加强,也意味着中国共产党更加注重自身组织机体建设与健康问题。从实践来看,十八大以后的政治实践高度重视反腐败工作,掀起了一场强烈的反腐败风暴。在腐败治理的政治逻辑成为主导逻辑的要求之下,逐步实现纪委监委双重领导以上级纪委垂直领导为主的领导体制;推进监察体制改革,以机构能量的强化推进监督权的增强;做实巡视巡察监督和派驻监督,让监督强硬起来;强化制度建设,以监督权运行的制度规范增强其制度约束力等,使监督权的专责性、独立性、权威性得到很大程度的强化。

此外,在决策过程中采用委员会制还是首长负责制,对于权力约束的效果也是非常不同的,委员会制的实施过程通常需要投票表决,集体决策、集体负责;而首长负责制则是首长决策,责任由首长承担。显然,委员会制的决策效率相对较低,但权力约束效果较好;而首长负责制的决策效率相对较高,但一定程度上缺少了对权力的约束。如此机制,在此不再一一赘述。实际上,选取何种权力约束方式的过程就是权衡效率与约束的过程,而功能性分权理论提供了制度与体制建设方面的思路。当效率问题成为主要矛盾时,可采取集权化的权力配置、监督优于制约、内部同体监督为主的权力约束方式;当廉洁问题成为主要矛盾时,可采取分权化的权力配置、制约优于监督、外部异体监督为主的权力约束方式。总之,控权方式的选择需要在不同时期、不同情境因地因时制宜地、科学地选择,制度的优劣必须置于特定的条件与环境才能评判,自我革命制度建设必须与特定的历史条件与政治任务相适应。更进一步,遏制和清除腐败现象是一项综合性的社会工程,任何措施都要接受多重价值的检验,在系统原则的指导下决定取舍,必须与国家的政治、经济、文化等方面的现代化建设有机地结合起来。

中国式现代化是中国走向现代化的一系列理念、目标、方法、路径等的总称。就实现路径而言,中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化,是广义政府主导的公有制基础上的现代化,是国家与社会合作的现代化。这种现代化模式因其高度的目标性和组织化具有较强的治理能力,但不可忽视的是,权力的集中配置、治理的三重逻辑等客观上导致了高廉政风险,需要持续推进党的自我革命。

自我革命和人民监督并称中国共产党跳出治乱兴衰历史周期率的两个答案。在中国广义政府的治理情境下,党的自我革命必然会带动形成政治体系内整体性、系统性的自我革命政治,形成自我革命政治意识与自我革命政治制度建设。在这其中,自我革命政治制度是枢纽,是践行自我革命意识的重要举措,也是推进自我革命政治行为的重要遵循。构建科学有效的权力制约监督体制是构建自我革命政治制度的关键。实践中,可以以决策权、执行权、监督权三分的功能性分权理论为指引,从合理配置制约机制与监督机制、内部同体监督机制和外部异体监督机制等方面推进自我革命政治制度建设,助力中国式现代化的实现。

〔本文为国家社科基金重大项目“新时代党和国家监督体系的理论建设与制度完善研究”(22ZDA039)的阶段性成果。陈国权为本文通讯作者。〕

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