陈国权:走向权力法治与廉政治理

——陈国权教授访谈录
选择字号:   本文共阅读 1586 次 更新时间:2016-06-19 18:52

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王哲莹   陈国权  


[编者按]反腐败与廉政建设是近年来党和国家治理的重心,十八大报告提出了反腐败与建设廉洁政治的战略目标,十八届三中全会指出要强化权力运行制约和监督体系,十八届四中全会进一步强调要健全腐败预防和惩治体系。以上举措表明我国全面的反腐败格局正在构建。那么当前我国的反腐败法治化建设又存在着怎样的难题和挑战呢?今天我们请到了浙江大学陈国权教授,陈教授带领的团队长期从事权力制约与监督、行政问责与责任政府、地方政府创新与治理等方面的研究,先后主持国家社科基金重大项目《健全权力制约与监督机制研究》和《反腐败法治化与科学的权力结构与运行机制研究》,出版的学术专著《责任政府:从权力本位到责任本位》、《权力制约监督论》分别获教育部高等学校人文社会科学优秀成果二、三等奖。希望通过此次与陈教授的对话,使读者了解当前反腐败的重要议题和未来发展趋势,了解权力法治、廉政治理、科学的权力结构与权力运行机制及其实现途径和实践探索,了解系统性腐败、决策腐败、政企统合治理、政府创新管理等等热点问题。


一、法治缺失与腐败蔓延的内在机理


问:中国正处于政治、经济、社会全面转型的关键时期,腐败现象层出不穷,影响经济的良性可持续发展,造成了严重社会危害。十八大以来,随着反腐败力度的日益加大,我们发现腐败形态也在悄然发生着变化,您能否先简单谈一谈当前腐败的现状及特征呢?


陈国权:从近几年我国揭发的腐败案件来看,腐败现象有向群发性、组织性腐败转变的趋势,在某些程度上呈现出“系统性腐败”的特征。“塌方式腐败”“链条式腐败”都是系统性腐败的形象表述,腐败不再限于个体,而呈现出组织化的集团网络形态,地方政府与企业、官员与商人之间存在着盘根错节的关系,腐败网络层层相扣,存在巨大的利益输送链条。在系统性腐败下,腐败的传播呈现出“裂变式扩散”,即由个体到群体再到更大群体的扩散和倍增,对政治体制产生严重的破坏性。系统性腐败表明腐败的发生除了由腐败分子的个人主观原因所致之外,所在政治系统的制度环境成为诱发腐败的重要原因。系统性腐败的背后是我国地方政治系统中广泛存在的高廉政风险。高廉政风险是系统性腐败的一币两面,高廉政风险寓意腐败现象易发的状态,而系统性腐败则意味着腐败现象多发的现实;高廉政风险是系统性腐败的成因,系统性腐败是高廉政风险失控的结果。因此要实现反腐败法治化、构建廉洁政治,需要首先厘清我国政治系统中高廉政风险的形成原因,并从制度现实中去寻找哪些制度安排没有有效的控制和约束高廉政风险,从而致使腐败现实发生,形成系统性腐败的腐败局面。


问:腐败的形成有其自身机理,陈教授认为我国政治系统中高廉政风险形成的机理是什么?


陈国权:腐败频发、多发、易发多集中在地方政府,而地方政府正是我国经济持续增长的源泉。我们将探究的视角放置在我国的地方政府,抛开腐败分子个人的道德因素和趋利特性,而探讨高廉政风险的形成中“系统性”的因素,我们认为腐败作为上层建筑的构件,与经济基础之间有着密切的关系。对我国来说,“以经济建设为中心”的发展战略、“效率优先”的发展原则、以及公有制的经济基础,都对地方政府的执政思维、执政方式具有形塑作用。在经济增长导向下,经济逻辑成为政府执政的首要逻辑,随之而产生的GDP考核、官员晋升锦标赛等都使地方官员将工作重心放在经济建设上,公有制经济基础下土地公有的制度为地方政府提供了利用土地的资本化经营发展之路,并在长期针对开发区、旅游区、特色功能区等第三区域进行集约化经营的过程中,创新产生了政企统合治理的经营治理模式,政企统合治理通过对内党政合一和对外政企合一,将政治机制、行政机制和公司机制进行统合,在获取资源整合能力和资源汲取能力提升的同时,实现了政府权力的扩张,能够按照政府意愿实现高效率的区域经济增长。事实上也是如此,在大多数省市,开发区承担了区域经济增长的大部分,成为地方政府所依赖的经济增长极。然而在长期的经济逻辑导向下,政府经营在带来高效率经济增长的同时,也创造了大量的腐败机会,并且在这些大量的腐败机会面前,一方面效率优先的执政思维使负有领导责任的上级领导和负有监管责任的纪检监察机关在经济发展和廉政建设之间选择了廉政建设为经济发展退让,另一方面新型的政企统合治理结构带来了权力向“一把手”集中的集权现象,而现有的权力制约监督和腐败防控机制难以实现对这种新型治理结构下权力的有效规约,高廉政风险就在经济思维下主观的纵容和现实维度上相应制度的缺失中生成了。所以我认为,在地方政府中高廉政风险形成的最广泛的基础便是如此,地方政府在积极寻求经济增长的过程中,经济发展的思维走在了前面,而政治系统的廉洁治理不能与之兼得;效率导向的权力结构和运行机制的调整率先发生,而规避廉政风险的制度机制则没有与时俱进。经济建设和廉政建设发展上的失衡,是当今高廉政风险形成的根本原因。


问:您刚刚提到的政企统合治理模式非常新颖,对开发区等特殊治理区域的治理具有高度概括性。能否为我们具体介绍下政企统合治理模式?


陈国权:近年来,地方政府经营的新特点,就是从经营企业,开始走向经营辖区。地方政府赋予不同的辖区以不同的功能,让同类产业聚集并凸显出产业优势,从而使单位面积的土地发挥更大的作用、产生更高的效益,如高新技术开发区、旅游区、文化产业园区等,这些具有特殊功能的辖区我们便称之为第三区域。地方政府在长期以土地开发为重心的效率经营过程中,发展而成了第三区域的新的治理模式,形成了新的权力体系,这种新的权力关系采取了类似于企业的管理权限和运行机制,形成了政府与企业统合的制度安排,就是我们所说的政企统合治理。政企统合治理在政府组织形态、管理方式、权力结构和运行机制等方面都有别于传统的政府治理模式,并且以效率为其制度设计的首要原则。在实践中,政企统合治理的组织形式一般是“管委会+投资公司”的形式,项目平台公司是这一统合模式下的主要治理工具,借助项目平台公司,地方政府实现了对土地的垄断性经营和市场化操作。这类公司的组织架构、主要职能和基本运作机制与一般企业并无二致,但公司的主要领导和成员往往与管委会交叉任职,兼具政府与企业的二重身份,这种治理模式要求党政企三位一体的集权化,这与政府一直以来的分权化改革的主旋律相背离,因而是地方政府再集权化的表现。


政企统合治理模式在当前被运用得越来越广泛,已经逐渐成为地方政府新的治理模式。这种模式的最大优势在于它的再集权化策略,扩张了开发区政府在财权、人权、事权三个维度上的权力,具体而言包括经济管理自主权的扩张,伴随着决策的自主化;人事管理自主权的扩张,伴随着决策的集权化;区域管理自主权的扩张,伴随着决策的便利化。权力扩张和由此带来的决策自主化、集权化和便利化为地方政府举债融资提供了渠道,提高地方政府资本运作能力,以最大化开发建设的效率,产生了高的经济绩效,因而成为地方政府青睐有加的治理模式。但集权化所带来的危害也是普遍而显著的,在以经济建设为中心的政治激励下,地方政府在有限的自主行为空间中极大地垄断与经营土地资源,通过大量的政府性投资带动了地方经济的高速增长,但这种集权化的发展模式和制约监督机制的缺位已经显现出对政权的致命伤害,表明了这种发展模式的不可持续性。而“双高”现象在政企统合模式的区域中则尤为突出,统合模式下的权力结构性冲突以及合法性困境、政府和企业不同架构下控权制度的不兼容性、政企统合模式的权力运行逻辑与法治逻辑的相悖,无一不隐含着高廉政风险与高政治腐败的威胁。


二、法治悖论与地方政府治理的三重逻辑


问:高廉政风险的存在实际上同政府治理的法治缺失有关,我们都知道地方政府是推动法治建设的重要主体,那么现实中在高廉政风险存在的情形下,有没有地方政府主动破坏法治的情况发生呢?


陈国权:这种情况是存在的,“选择性执法”就是一个典型的现象。地方政府在执法的过程中与地方经济增长之间有时会遇到一些执法矛盾。一方面,依据“委托-代理”理论,地方政府既是中央委托以代理国家利益的地方代理人,同时也代表着地方的自身利益,它本身具有价值取向的双重性。作为中央政府法律法规政策的执行者,严格执法是地方政府的职责,但由于单一制国家法律统一性和地区之间差异性的矛盾,严格执法有时会损害地方利益并对短期的地方经济增长造成阻碍。另一方面,地方政府还面临着执法成本与社会效益的矛盾,严格执法有时需付出高昂的成本,但其获得的社会效益却往往不能在当下显现,相反的,因严格执法而付出的成本对当下经济增长“指标”的阻碍确是即时反馈的。由于任期制的存在,地方政府官员多数不愿做“前人栽树,后人乘凉”的事,所以在例如是否关停当地污染企业的抉择上,往往会选择睁一只眼闭一只眼的策略,因为关停污染企业对环境的改善、对居民健康的提升都不是一年半载就能显现出来的,可是对地方税收的负面影响却能很快反映在GDP上,因此地方政府就有降低污染标准、选择性查处污染企业的动力。选择性执法就是地方政府破坏法治的典型表现,这种主动的破坏法治行为会招致大量的企业企图俘获政府,政企交易腐败便会产生。在市场竞争中,法律规则本身制定不清晰或法律规则得不到严格遵守,各个参与主体的合法利益得不到法律的完全保障,就会产生非法治化竞争。非法治化竞争一方面会引发区域性市场分割与地方间的恶性竞争,地方政府限制外地企业进入、利用行政权力保护本地企业产品独占市场份额,维持当地市场垄断地位,获取极大的垄断收益;另一方面选择性执法背景下企业将陷入普遍的违法竞争与非制度化生存。若部分企业采取向政府官员行贿获取对其违法行为不执法的庇护,以获取竞争优势。守法的、不行贿的企业在竞争中反而处于劣势,为避免劣币驱逐良币,也纷纷采取类似的寻租政策。这样的恶性循环造成了企业不违法就难以生存的反常现象。可见,一旦政府去破坏法治的进程,对社会和市场造成的破坏是巨大的。


问:地方政府既努力推动法治建设,又在实际上破坏法制规约,这种看似矛盾的现象是怎样产生的?


陈国权:我将这种现象总结为“法治悖论”,一方面地方政府都有明确的法治建设目标,承担法治建设的主要责任;另一方面,地方政府在许多治理活动的运作上违背了法治的要求,存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。换言之,可以说地方政府既是法治建设的关键力量,又是破坏法治建设的主要主体。为什么会存在地方政府的法治悖论?这与地方政府治理的三重逻辑密切相关。政治、经济和法治是地方政府治理的三个主要的实现目标,围绕三个目标形成的三重逻辑之间组成了既相互协调又相互冲突的复杂治理格局。其中法治维度要求地方政府在治理过程中必须依照法制,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。但地方政府的治理目标不仅仅有法治维度,同样也不可能完全依照法制的逻辑办事而不与其他治理维度发生冲突,在我国政府执政合法性越来越依赖于政府绩效的背景下,经济目标就转化为政治目标,经济逻辑就上升为主导性的治理逻辑。


地方政府的法治悖论现象就是治理三重逻辑矛盾冲突的一种表现,法治悖论现象所反映的是我国的这样一种治理现实:法制逻辑在国家治理的三重逻辑中处于优先级较低的位置,一旦法治逻辑与经济逻辑或政治逻辑发生矛盾冲突,经济逻辑或政治逻辑就会优先于法制逻辑;只有在法制问题严重到可能引发社会震动、危害社会稳定而上升为政治问题时,法制逻辑才会优先于其他治理逻辑。这种国家治理的现实情况根植于我国国家发展的根本战略。十一届三中全会以来,“以经济建设为中心”的发展战略使经济逻辑成为主导的治理逻辑,地方政府工作紧紧围绕经济建设,地方官员面对的来自GDP考核的压力远远高于法制、公平等其他的考核指标,政府官员的行为也随之产生了趋向性,表现为官员以GDP增长率为核心的政绩追求。对于官员来说,在经济建设和依法行政之间,依法行政是其基本的职业要求,但经济建设确是显示官员能力才干的业绩增长点,遵循法制逻辑固然是正确的为官之道,但遵循经济逻辑才能凸显出政绩和官员能力。同时,以经济建设为中心、效率优先的经济逻辑形塑了地方政府集权化的治理结构,而对法治的分权原则形成了挑战。在权力向“一把手”集中的同时,政府的治理行为也向一把手的关注点转移,从而地方政府治理活动中经济逻辑是长期优先于法治逻辑的,长此以往是对法治的破坏。在政府治理过程中,不仅经济逻辑与法治逻辑存在冲突矛盾,政治逻辑同法治逻辑同样也存在矛盾冲突。我国是一个单一制威权体制国家,地方政府的主要官员不是通过选举而是由上级党委选拔或任命的。也就是说,地方政府官员是通过层层对上负责,并最终对中央政府负责。在这种体制下,服从上级党委,维护中央权威优先于其他形式的约束,这也是地方政府政治逻辑的核心内容。地方政府官员在实现政治目标的过程如果遇到法律的约束,往往会更加顾及政治目标的实现,即使可能违背法律规范,与法制逻辑发生冲突。


对地方政府来说,政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑同时存在并且共同影响着地方政府的治理活动。不同情况下地方政府的重点目标不同,主导性的治理逻辑也会不同。地方政府的这三重治理逻辑之间既有统一性也存在矛盾性。目前而言最凸显的情况是,经济逻辑通过形塑了地方政府集权化的治理结构,破坏了法治建设的分权基础;与此同时官员为了追求经济发展的政绩而屡屡突破法律的限制,进一步加剧了地方政府对法治建设的破坏。这些现象的共同作用,导致了地方政府法治悖论的形成,使地方政府既成为建设法治的关键力量,又是破坏法治的主要主体。


三、走向权力法治与廉政治理


问:在您最近承担的国家社科基金重大项目课题《反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制》中,您提出了“权力法治与廉政治理”,能否为我们做一个介绍?


陈国权:权力法治是实现廉政治理的基础和前提。我们知道,腐败形势演变为系统性腐败,很大程度上是由于权力结构的失衡和权力运行机制的失灵,因此实现权力法治,最重要的是要有科学的权力结构和运行机制。权力结构是指权力的配置及各权力主体之间的相互关系,它有两种基本形态:集权结构与制约结构。从权力主体的地位上看,集权结构中的权力主体之间存在隶属关系,而在制约结构中权力主体之间具有独立且相互制衡的关系;在权力运行方向上,集权结构中的权力行使具有单向性,表现为上级权力对下级权力的控制和约束,而制约结构中,权力行使方向是双向的;在权力运用的方式上,集权结构中领导人个人权力居于法律之上,行为不受法律约束,呈现人治化的色彩,而制约结构则要求权力运行法制化;在权力运行效果上,由于个人意志的存在,集权结构的功效具有不确定性,而在制约结构中,权力主体之间的相互监督和抗衡,权力运行功效具有可预期性。因此,在集权结构下,无论是横向结构还是纵向结构,是内部结构还是外部结构,均呈现出以党为核心,地方服从中央,社会附属于国家的集权特征。因而在集权结构下的廉政风险远高于制约结构下的廉政风险,集权结构更容易面临高廉政风险的威胁。


在权力运行机制上,我们强调决策权、执行权和监督权的相互制约与协调和权力运行的程序化与透明化。基于专业化分工的决策权、执行权、监督权的权力划分较西方经典的立法、行政、司法三分而言更能体现权力运行的责任落实,并且在现实中我们看到的决策腐败、执法腐败甚至监督腐败都已成为亟待治理的问题。当前地方党政部门“一把手”腐败往往表现为决策腐败,由于决策权承载了分配公共资源的功能,因此,与其他形式相比,决策腐败的危害性更大而隐蔽性更强。在当前的决策过程中,一方面公共政策制定的自利性和公共利益产生冲突,另一方面,从输入端到输出端均缺乏程序化和透明化的权力制约监督的制度安排,利益表达机制的缺陷、决策权力结构的制约监督机制欠缺、决策权力运行方式不规范、缺少将决策者个人利益和公共利益阻断的制度建设,最终导致了决策主体的个人不当利益嵌入到决策的公共利益中,损害了公共政策的公平和效率,这是导致决策腐败的关键原因。执法腐败犹如选择性执法,形成的政企交易腐败阻碍着公平竞争和统一市场的形成。在监督权的行使上,人大的监督作用很多情况下被虚化了,应该发挥“党委创议—政府提案—人大审议”模式的功能,完善这种决策模式的程序设计,既要重视执政党的决策创议制度,又要强化人大在决策过程中的审议地位,落实人大对党和政府的监督;要加强人大代表正确表达各类社会群体利益的能力;人大监督要坚持结果与过程的并重,形成体制内与体制外的协同多元监督网络。


权力法治的核心是以法治控权,遵循控权优先和效率保证的原则,其中蕴含着三种控权逻辑:良法控权、多元控权和分类控权。因此,要实现权力法治,必须要实行良法治理、多元治理和分类治理,良法治理强调法律制度对权力的控制,多元治理强调多元权利主体监督对权力的控制机制,分类治理则强调对生产性权力和分配性权力的区分,这也是建构国家廉政治理体系的三大目标,从而推动权力结构从集权走向制约,权力监督从单一走向多元,权力控制从统一走向分类。


问:从您的分析来看,构建科学的权利结构与运行机制,控权是关键。能够具体谈谈您一直强调的“制约与监督并重”的理念呢?


陈国权:控权的基本形态是制约和监督,但是长期以来无论是学界还是现实操作中都对这两个概念缺乏相对一致的共识,在使用时也常常不加区分。事实上,制约和监督具有不同的控权功能和适用情景,准确把握制约和监督的区别是构建制约监督均衡的权力结构的前提。首先制约和监督都是权力主体之间的控制关系,制约是权力主体之间双向的牵制与约束,监督是监督者对被监督者单向的督查。其次,制约与监督是两种不同的控权手段,它们在权力配置方式、运行机制和责任追究形式等方面均有明显的差异。制约将事权分解为两个及以上环节,并交由不同的权力主体独立行使,彼此制约与均衡;监督则按照专业化分工,将权力赋予多个权力主体,由另外的主体对其进行监督。根据对制约和监督的倚重程度,又可将控权制度分为:制约与监督均衡、强制约弱监督和强监督弱制约,在我国常见的控权制度是第三种。“强监督—弱制约”模式在实际权力运作过程中表现为权力向党政“一把手”集中和向上集中,这种模式造成了监督者“失监”、监督可规避以及问责乏力和问责缺位等问题。因此构建科学的权利结构与运行机制,监督与制约并重的控权理念非常重要。


问:在我国的反腐败实践中,针对廉政治理,您还有什么好的意见和建议?


陈国权:除了在腐败的防控上我们要修正“强监督—弱制约”的控权模式,建立制约与监督并重的控权理念之外,在腐败的惩处上也要下功夫。十八大以来党中央加大了对腐败的查处力度,但单单对腐败分子的惩处难以取得治本的效果。为此我们提出了集约式反腐败的理念,综合运用包括惩处受贿犯罪、打击行贿犯罪以及追究领导的廉政责任等多种手段反对腐败。在以往我国主要采用的反腐败策略中,反腐败斗争面临着“行贿陷阱”的挑战。一些组织和个人为了获取垄断资源、谋求更多利益而采取行贿手段贿赂官员,致使本应由市场配置的大量资源被行贿者所吞噬,严重影响经济社会的正常运行。而面对腐败的隐蔽性,纪检监察和司法机关为了惩处党内腐败分子,往往不得不通过某种程度上对行贿者的宽容来达到查处腐败官员的目的,使得反腐败斗争陷入一种合法性的“陷阱”,有纵容行贿犯罪之嫌。在廉政领导责任的落实上,由于领导责任的“集体性”等特点,使得领导责任的追究一直处于虚置的状态,廉政问责制度还有较大的改善空间。一方面目前对于廉政问责的相关制度安排还仅仅停留在党规党纪的层面上,还没有上升成为国家法律,其规范性和约束力还不够高;另一方面,政府治理中对经济逻辑的追求弱化了政府及其官员对于廉洁价值的追求。具体到问责制度的设计上,问责机制应当更加科学化、法治化,扩大问责主体范围、解决集体领导体制的限制、提高问责程序透明度等,实现科学问责和法治化问责。在西方国家的治理经验中,问责是选举民主的必然结果。但在中国的非竞选性政治生态下,问责环节却往往是最容易被忽视的环节。从理论上来讲,问责既有行政系统内部的纵向问责,又有来自人大、政协和公众的横向问责。从决策、执行、监督三权角度看,问责又可以分为决策问责、执行问责和结果问责。在现实中,问责通常侧重于对结果和执行的问责,而忽视了决策问责,导致了政府决策失误的普遍性与决策问责的缺乏性之间的矛盾。因此,反腐败工作应通过综合惩治受贿、行贿以及注重问责,将惩治受贿分子一条线上的腐败治理变为腐败的全面精准打击,使反腐败工作实现维护市场经济秩序的经济价值、控制权力滥用行为并有效推动责任政府建设的政治价值、以及维护社会公平正义的社会价值。


(本文发表于《杭州市委党校学报》2016年第三期)


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本文责编:川先生
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