陈国权 孙韶阳:效率优先战略下的地方政府经营化与高廉政风险

选择字号:   本文共阅读 1286 次 更新时间:2016-09-06 09:28

进入专题: 地方政府经营化   腐败   政府治理  

陈国权   孙韶阳  


[摘要]改革开放以来我国坚持“以经济建设为中心”,在“效率优先”发展战略的指导下,地方政府在经济建设方面表现出很高的执政能力并取得巨大经济成就,但也存在着严重的政治腐败现象和高廉政风险。本文从“双高现象”入手,关注改革开放以来国家经济战略对地方政府高廉政风险形成的影响。通过分析中央-地方关系、政府经营、政企统合治理和高廉政风险之间的联系,探究高经济增长和高廉政风险共同存在的基础。地方政府以效率优先为发展战略、以政府经营为发展方式、以政企统合为治理手段的发展模式,使我国获得了持续的经济高速增长,而这个过程中地方政府追求效率优先 导致对廉政治理与法治建设的相对忽视,以及应对权力集权化的相应廉政风险防控机制的相对滞后,使地方政府逐渐形成了高廉政风险的政治生态。


[关键词]高廉政风险  效率优先  政府经营腐败


[作者简介]1.陈国权,男,浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、教授、博士生导师,主要从事当代中国政府与政治,权力制约与监督等研究;2孙韶阳,女,浙江大学公共管理学院博士研究生,主要从事权力制约与监督研究。


十八大以来我国查处的腐败案件呈现出从个体的偶发性向部分地区或机构的群发性、组织性转变的趋势,表现出“系统性腐败”的特征[①]。系统性腐败的背后是国家公共权力系统中存在的高廉政风险,只有查清其中的系统性诱因,才有可能实现有效的廉政治理。引致高廉政风险的系统诱因无疑是多样的,根据经济基础决定上层建筑这一哲学原理,经济制度必定是系统性腐败发生的重要因素。本文从地方发展的经济制度分析入手,通过探究改革开放以来国家的经济基础、经济政策等经济制度因素如何形塑地方发展方式乃至地方治理方式,试图揭示地方政府“效率优先”的执政逻辑和政府经营化管理模式在实现高速经济增长的同时如何导致高廉政风险。


一、问题的提出:“双高现象”与地方政府高廉政风险


改革开放以来,中国在经济上取得了高增长,但在政治上一直存在严重的腐败现象。中国经济社会的巨大进步印证了政府具有很高的执政能力,但大量官员腐败又说明中国政府存在高廉政风险。我们将这种现象称为“双高现象”,即在国情层面上呈现出高经济增长同高政治腐败并存;在政情层面上表现为高执政能力同高廉政风险并存。我国经济的高速增长离不开政府主导经济建设的高执政能力,而高政治腐败也源于行政系统中产生的高廉政风险。


地方政府存在的严重腐败现象,不仅仅由于地方政府覆盖范围广、政府公职人员基数大,同时也与地方政府的地位、职能、结构以及制度环境密相关。十八大以来,查处的腐败案件呈现出系统性腐败的显著特征,一是群体性腐败日益增多,“窝案”迭起;二是腐败在“一把手”群体和某些职能部门中呈现出多发性、关联性特征。在中央纪委监察部官方网站通报的重大腐败案件中,地方党政“一把手”所占比例惊人,且腐败的“部门化”特征明显,呈现出腐败向地方“一把手”和资源建设部门集中的关联性特征。若将地方政府官员的腐败归因于官员个人道德自律的缺失,显然难以解释改革开放以来日益呈现的“系统性”的腐败发展状况。


系统性腐败与高廉政风险是一币两面的现象,系统性腐败意味着存在高廉政风险。廉政风险虽然描述的是腐败发生的可能性,但只要公共权力系统中存在着滋生腐败的土壤,一旦条件具备腐败就会现实发生。高廉政风险不仅说明腐败发生的可能性高,也意味着制度性因素成为引发廉政风险的重要原因。这使得高廉政风险与系统性腐败成为共生现象,高廉政风险寓意腐败现象易发的状态,而系统性腐败则意味着腐败现象多发的现实;高廉政风险是系统性腐败的成因,系统性腐败是高廉政风险失控的结果。目前高廉政风险已普遍成为地方政府的政治生态,在一些地方或部门演变呈现出系统性腐败现象。


本文将研究对象聚焦于我国地方政府,探究地方政府高执政能力与高廉政风险并存的原因,论证政府高执政能力的获得是否伴随着高廉政风险的产生,二者在地方政府治理层面是否具有共同基础,以期对“双高现象”做出解释。


二、地方政府效率优先战略下的经营化


十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的国家发展战略,经济建设成为我国各级政府的中心工作。中央政府将国家经济目标不断制度化,并利用中央权威传递到地方政府,实现权力的释放和地方活力的激发,进而推进经济增长。党的十二大进一步制定了从1981年到世纪末的20年,争取工农业总产值翻两番的战略目标。这意味着中央政府作出年均经济增长底线为7.18%的增长承诺。对于承担着具体发展经济任务的地方政府,使增长有保障的府际关系和激励机制尤为重要。已有研究表明中国经济发展的持续动力与中国独特的中央——地方关系密切相关。这种关系许成钢称之为分权式威权体制,以中央对政治、人事权的高度集权与在行政、经济控制权方面向地方高度放权相结合为主要特点;郑永年用“中国的行为联邦制”来概括这种关系,通过权力关系和激励机制在行为层面的“模糊”运作,解释地方政府改革和经济发展的持续动力[1]。这种权力关系表现为一方面中央政府通过主动放权或收权巩固政治地位、维系经济发展,另一方面地方政府也拥有了相对独立的利益结构,并在事实上获得了较大的地方自主性,能够“超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的制约,按照自己的意志实现其行政目标”[2]。为了让地方政府在各自地方利益取舍下保证完成增长任务,晋升激励成为中央政府对地方政府的激励机制,利用人事管理的高度集权和GDP考核的具体任务形成“晋升锦标赛”[3],以此激励地方官员为了晋升而在经济绩效上展开竞争。张五常也观察到中国经济制度的重点是地区之间的激烈竞争,认为地方政府竞争是破解中国之迷的关键所在[4]。锦标赛模式在改革开放后我国的经济增长过程中起到了非常重要的作用,但同时也意味着经济逻辑占据了地方政府执政逻辑的主要部分,其行为方式、政策规划、制度安排等很大程度上要以是否促进GDP增长为原则。因而地方政府的投资驱动、财政汲取乃至地方政府的经营化,都是在这种以效率优先的经济逻辑为导向的锦标赛模式下,从行为探索到模式转变、再到制度变迁的过程。


政府投资驱动是地方政府完成经济增长任务的主要方式。消费、投资和净出口是公认的拉动GDP的“三驾马车”,地方政府要对地方GDP增长有所作为,其中刺激居民消费、提高贸易顺差需要宏观经济环境的改善、居民收入的提高相配合,地方政府难以实现主导和控制,唯有投资是政府能够掌握主动权,并实现GDP快速增长的部分。大量研究表明,中国经济主要靠要素累积尤其是高投资推动增长,1979-2008年间,资本积累的平均增长率为10%,对GDP增长的贡献率高达70.4%[5],而固定资产投资又占据了投资的绝大部分。内生增长理论认为在实现资本积累上政府公共投资所发挥的作用是消费性公共支出无法替代的,公共资本投资对经济增长有显著的正效应[②]。因而与西方国家政府大有不同的是,中国政府承担了几乎所有公共基础设施建设投资,并且在短时间内开展实施了大规模基础设施建设项目。地方政府一方面通过政府投资直接拉动GDP增长,另一方面利用政府投资带动私人资本投资,通过提供便利的基础设施和优惠政策招商引资。在吸引私人资本投资上,资本的可移动性带来的资源退出机制使地方政府面临着竞争压力[6],资本的所有者对一个地区的制度供给不满意,就会迁往其它地区,从而促进政区竞争机制的形成[7]。为了吸引更多私人资本投资,地方政府只能进一步提供更完善的基础设施和更优惠的招商政策。可以说地方政府努力实现的GDP增长,主要是依靠投资驱动的。


地方政府开展投资建设需要大量财政资金,预算外收入成为政府建设资金的主要来源。有研究表明政府预算外支出对GDP的正向效应明显大于预算内其他公共支出的影响效应[8],说明预算内资金有限且用途受法律法规严格管控,地方政府主要依靠预算外资金开展投资。特别是在1994年分税制改革后,中央与地方形成的“财权上收、事权下放、人事任命权集中”的权力关系,导致地方政府在履行公共服务责任的过程出现财力严重不匹配的矛盾。财权上收使得地方政府缺少动员、开展大规模经济建设所需的资金,有限的且受法律法规严格管控的预算内收入无法满足地方政府投资获得快速GDP增长的需求,1994-2003年中央财政自给平均系数高达1.524,而地方财政仅为0.6[9]。虽然地方政府可以通过争取项目获得财政转移支付,但也远远不能满足地方政府在晋升锦标赛中获胜所需的建设和投资资金。在这种情况下分散管理的预算外收入成为地方政府扩充财源的途径。因而地方政府一直以来都有着积极汲取预算外收入的动力,预算外收入相对预算内收入的管理较为分散、获取途径较多,那些项目能够为地方政府带来更多的预算外收入,地方政府便会大力加以发展。


政府经营化就是在“效率优先”的执政理念和GDP考核的背景下产生的。GDP考核引发了地方政府的投资驱动,中央—地方的财税关系又使地方政府不得不寻求更多的制度外收入用以投资建设。地方政府不得不像经营企业一样进行政府经营,以期获得更多的公共建设资金。同时这种经营行为也为地方政府带来了一定程度上的“良性循环”,地方经济发展越好,不仅地方官员晋升机会越大,从地方民众中获取的“政治合法性”也越高,地方政府在充足的财力和“政治合法性”之下就具备了更高的执政能力,能够按照自己的意愿实现执政目标,尤其是经济进一步发展的目标。



我国地方政府经营之所以能够获得巨大的经济成就有赖于我国特定的经济基础——公有制,特别是土地公有制。地方政府对土地开发的垄断权为其获取超额预算外收入,使地方政府有资金开展大规范的基础设施和城市建设,形成了近年来地方政府依靠土地经营实现经济增长的发展模式。在公有制的经济基础之下,土地等有形资本归“全民所有”或“集体所有”,而由所有权派生出的占有权则由政府集中行使,包括土地的经营权、管理权、所有权的收益、处置权等[10]。事实上无论是国有还是集体土地,它的变更用途、买卖都是由政府主导的,政府成为了事实上的土地产权拥有者。政府对土地的大规模系统性经营始于1998年以后,随着《土地管理法》的修订以及住房分配改革的同步推进,土地的价值被极大地开发。土地被用来耕作种植、兴工办厂、建造住宅、商业开发等不同的用途,土地所呈现出的经济价值是不同的,政府从中获取的收益和对GDP的贡献也不同,即土地有很大的价值开发的空间。如张五常所指出,“一个发展中国家,决定土地使用的权力最重要。没有土地就没有什么可以发展,土地得到有效率的运用,其他皆次要。如果竞争下土地的租值上升,经济是在增长。”[4]特别是在1998年以后,土地的“效率利用”便成了GDP增长的关键,土地也从实体资本的运作转向更高级的金融资本领域。图2描绘了近年来地方政府基于土地的经营模式。


土地被作为工业用地进行开发是起步较早的一种土地利用方式,自八十年代初国家设立经济技术开发区的试点取得成功之后,地方政府便意识到开发区对经济增长的拉动作用,随着九十年代中国进入大规模开发时期,地方性开发区的数量也呈现出爆发式增长。至2003年全国各类开发区的规划面积已达3.6万平方千米,超过了当时我国现有城镇的建设用地面积;就个案而言,以江苏省为例,截至2011年底,江苏省国家级高新区的管辖范围达1238.6平方公里,是国家核准面积(61.64平方公里)的20倍[③]。在经济成就上,以浙江省为例,2012年全省65个国家级和省级经济技术开发区实际利用外资占比全省49.6%,进出口总额占比全省47%,规模以上工业总产值占比全省50%,财政总收入占比全省28.4%,固定资产投资占比全省33.3%[④]。在开发区内,权力与资本在地方政府的主导下实现空间集聚,使各类开发区成为我国经济发展的增长极[11]。在地方开发区“遍地开花”的情形下,现代资本摆脱空间约束的特性和“资源退出机制”使得地方政府在开发区招商引资方面面临着激烈的横向竞争,因此地方政府在以低成本将农地转换为工业用地、兴建开发区之后,往往违规采用远低于国家规定低价、甚至是零成本的土地租金吸引企业和资本入驻,实现高额投资、就业增加和后续税收的共赢,而获取的税收收入又可进一步投入到政府基础设施建设等投资项目中去,最终实现带动GDP增长的目的。


房地产的快速发展是在1998年全国房改工作会议宣布全面停止住房实物分配、实行住房分配货币化改革之后,“攒钱买房”成为中国城镇居民生活的重要议题,房价也随着房地产业的蓬勃发展而迅速上涨。高房价的背后,很大程度上是土地出让的高地价带来的水涨船高。一方面通过土地“招拍挂”所得的土地出让收入主要纳入预算外收入归地方政府支配,成为地方政府投资建设的重要资金来源;另一方面相较于资本的流动性,有住房需求的城镇居民则存在相对稳定性,且随着大量农村人口不断涌入城市,城市的住房需求也在不断扩大。在房地产领域形成区域性“卖方市场”的地方政府,便有积极性通过区位控制、环境配套设施控制等,提升土地溢价率,以较低的土地开发成本获得高溢价的土地收入。例如在财政部发布的2013年财政收支情况中,2013年的国有土地使用权出让收入高达4.1万多亿元,占地方公共财政、政府性基金两类收入总和的35%,此外,来自土地、房地产、建筑业的税收收入达2.5万亿元,接近国内增值税的税收贡献。


而近年来地方政府对土地经营的最明显特征,就是土地的资本化利用和地方政府投融资平台的兴起。自1998年金融领域市场化改革之后,银行脱离地方政府行政区划体系,地方政府不再能直接从银行获得投资,也无法直接向银行借贷,只能通过建立投融资平台,将国有土地注入投融资平台,以土地抵押获得银行贷款,用以基础设施项目建设。地方政府的重大基础设施建设项目、区域开发项目等,从土地抵押、银行借贷到项目建设,很多都是通过投融资平台公司完成的,投融资平台承担了部分地方政府经济增长的任务,地方政府为其投融资平台的债务风险提供担保。地方政府对基础设施的投资建设,在拉动经济增长的同时,也能履行服务地方发展的公共职能,完善的基础设施和良好的区域开发还能作为工业区、房地产的配套措施,起到提升地价、吸引投资的作用,进一步为地方政府争取更多财税收入。


三、地方政府经营化与政企统合治理


地方政府的土地经营增长模式,包含了“以地兴企”的开发区建设、“以地生财”的房地产开发和“以地套现”的投融资平台运作三个主要部分。土地经营形成的开发区和房地产业作为地方政府的两个经济增长极,促进地方政府财政收入的增加;财政收入和土地贴现获取的资金进一步投资于大规模基础设施建设,在获得GDP增长的同时能够作为配套设施助力于房地产和开发区资产价值的提升,进一步增加政府财政收入。这种增长模式和经营逻辑是地方政府在长期的中央压力、横向激励和地方发展动力的磨合中进行行为调整的结果,“当宏观经济环境发生改变时,占主导地位的一方推动着制度朝有利于自身的方向发生变革,原制度框架内的各其他主体会相应调整自己的经济行为模式”[12]。地方政府作为地方最大的经济主体,在治理形态上最明显的改变是从原来直接办企业和经营企业,转变为经营辖区[13];从经营企业获利,转变为经营承载企业的土地获利,并同时推动城市发展。随着城市建设的精致化,地方政府赋予其经营的辖区以不同的功能,实现同类产业的集群,以使土地经营发挥更大的作用、产生更高的效益,如高新产业园区、旅游区、保税区、文化产业园区等,这些具有特殊功能的辖区便可称之为第三区域[11]。对于非城非乡的第三区域,地方政府在长期以效率导向、土地开发为特点的经营过程中,衍生出了对第三区域的新的治理模式,形成了新的权力结构和权力过程,这种新的权力关系采取了企业组织的管理权限和运行机制,形成了政府与企业统合的制度安排,我们称之为政企统合治理[11]。政企统合治理在政府组织形态、管理方式、权力结构和运行机制等方面都有别于传统的政府治理模式,并且以效率为其制度设计的首要原则。


“统合治理”模式下,政治机制、行政机制与公司化经营机制联结成为地方政府权力运行模式的主要特征,并在外部资源汲取能力和内部资源整合能力两方面实现了权力的扩张。[14]统合治理模式下政府外部资源汲取能力的提升表现为政企合一的政府公司化运作,利用投融资平台公司突破政府借贷限制并以项目化运作方式替代传统行政管理方式。政府项目化运作始于中央政府转移支付的下拨,分税制改革之后,中央政府利用攫取之手(财权上收)和援助之手(财政转移支付)的灵活运作[15],实现对地方的灵活控制。而中央政府的转移支付多以专项资金的形式下拨,地方政府则需要通过申请项目的方式获得转移支付,即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理[16],项目制已经成为一种新的国家治理体制[17],治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化是其主要特征[18]。


随着市场经济的推进,地方政府掌握的经济权力在逐渐回归市场,但以经济建设为中心的任务一直存在,项目制、公司化运作成为此情况下地方政府汲取外部社会资源的有效方式,投融资平台公司成为地方政府汲取外部资源的有效载体。投融资平台不仅通过地方政府土地资产注入获取银行机构抵押贷款,也往往承担着整个区域开发和建设项目的具体运作,以组建项目主管部门,集中财务、人事、管理等权力的方式,突破传统公共部门规章和程序的限制,获得高效率的开发成效。虽然投融资平台公司进行项目开发的过程看似是企业行为,但其战略决策、经营方式、抵押担保、债务偿付等都依归于其所属的地方政府,事实上是地方政府的经营行为。政府的经营使得地方政府在许多地方事务的管理上,都呈现出企业的特征。地方政府追求高效率的土地增值,成立集多项职能为一体的临时性派出机构,以项目的形式对基础建设项目以及第三区域开发项目进行集中开发。这种项目化的管理方式是经济逻辑占据地方政府行动思维的集中体现,使地方政府带有“公司化”的特征,政府官员如同企业管理人一样以效率为导向追求收益最大化,虽然在一定程度上规避了科层体制的冗余问题、创新了土地经营的技术手段、获得了企业式的高效率,但将“公司化”的经济逻辑运用到政府的管理之中,必然会挤压政府社会管理和公共服务职能的有效发挥,使地方政府选择性忽略一些经济增长以外的政府责任。


统合治理模式下政府内部资源整合能力的强化体现为党政合一的管委会体制。依靠土地经营的发展模式是地方政府在自上而下的压力、来自横向的竞争激励和地方自主性三者张力的作用下演变而来,在其朝向公司化经营发展的过程中,必然会带来地方政府权力的调整,并体现在土地开发较为集中的第三区域。第三区域管委会体制在机构组成上,整合上级党委的派出机构和上级政府的派出机构,将政治权力和行政权力合二为一,使管委会在第三区域开发和治理过程中能够实现决策权和执行权的无缝对接、合法性和有效性的双重兑现,既突破了传统党政二元结构和科层运行机制的冗杂问题,也保持了作为政府的政治权威和行政效力。以开发区为例,开发区在建区时的变革式管理模式,表现为在纵向上作为上级党委和政府的派出机构,其实际权力超越了传统的层级制政府权力;横向上从传统的党政分开模式变革为党工委与管委会合一的高度集权模式。管委会在横向上和纵向上的相对集权为开发区建设的迅速反应提供了组织基础。分税制改革后央地关系上经历了“再集权”的过程,以“统合治理”和“项目制”为代表的地方权力变迁也体现出了渐趋集权化的特征,政府权力纵向跨层级授权、横向跨部门整合,政府组织向灵活的机构设置、严格的绩效管理发展。统合式集权结构从典型的政府开发经营领域到非典型的其他政府管理领域扩散,逐渐塑造着地方政府新的权力结构模式,其中地方党政“一把手”的集权化在近年来表现的尤为显著。


统合治理模式中,政治机制、行政机制及公司化经营机制的联结使地方政府形成了“政治-行政-公司”三位一体的权力结构[19],对内进行资源整合,确保决策效率,对外扩大资源汲取,获取资金保障。三个机制的统合,实质上一方面体现了地方政府权力的集中,另一方面体现了地方政府权力的扩张。政企统合治理是在地方政府长期经营行为下产生的地方治理变迁,是地方政府以效率为优先的经营思维下的发展结果,既是对贯穿中央制度传递过程中的经济逻辑的执行。执行的结果是地方政府发展“实质上是高层政府政策目标优先次序的反映”,变通的结果是地方政府“选择性地履行有利于地方财政收益最大化的政府职能”,最终塑造的是“以推动经济发展为主要目标,以长期担当经济发展的主体力量为主要方式,以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式”[20]。在这种效率优先的思维之下,经济增长成为地方政府发展的第一要务,政企统合治理模式在取得效率优势和集约发展的巨大成绩的同时,在地方利益最大化的取向下经济增长的方向也逐渐走向了一种“区域竞次”(race to bottom)的发展模式,以更加廉价的土地、优惠的税收、完善的配套设施和低廉的劳动力价格争取资本的进入。这种无止境的“竞次”使地方政府的神经绷紧在招商引资带来的经济增长上,在很多地区政府甚至将招商引资的任务以考核的形式分摊到下属各个部门,各职能部门的公职人员大多数时间奔波在招商引资的任务中,公共服务的本职工作则被忽略了。


四、地方政府效率优先战略的高廉政风险


地方政府的经营化是在国家“以经济建设为中心”的经济发展过程中,地方政府逐渐强化的行为特征。正是众多的地方政府通过对土地等公有资产的经营,为政府投资提供源源不断的财力支持,驱动着GDP的长足增长。而地方政府经营化所带来的治理模式的变迁,同时也深刻地改变着地方政府的治理思维、管理方式和权力结构,这些改变必然会在某种程度上打破原有的系统平衡。经济机制率先产生变革,则新的稳态需要政治机制和法制机制的跟进。倘若地方政府以经济逻辑一意孤行,引致的便是经济高速增长下的发展失衡。高经济增长和高廉政风险这一“双高现象”,便是发展失衡的一种体现。在地方政府积极寻求经济增长的过程中,经济发展的思维走在了前面,而廉政的严格治理不能与之兼得;效率导向的权力结构和运行机制的调整率先发生,而规避廉政风险的制度机制则停留在原地。在经济增长的压力与激励下,为了顺应这种变迁,作为政府合法性和正当性重要基础的廉洁维度被搁置于相对次要位置,腐败的防控机制也未能及时跟进。地方政府的高廉政风险,就是产生于引致经济增长的权力调整和制度变迁的过程之中,这种调整和变迁深刻影响着国家廉政治理的思维、结构和路径,使其在政府经济活动的快速变革中难以遏制腐败朝向系统性的演变,形成普遍的高廉政风险。


(一)治理思维:效率优先下的廉政退让


“效率优先”的发展战略使地方政府逐渐将市场交易中的“成本-收益”理念直接运用于政府管理。按照科斯的交易成本和产权理论,企业的目的是以尽可能低的交易成本获取尽可能高的收益,而政府的追求则应是降低社会成本以实现资源的更加有效配置。在我国的公有制背景下,政府主导着土地的变更用途及买卖,使政府在某种程度上也成为产权的拥有者,具备了企业的“性质”,即可以通过产权经营获取利润。在国家确立以经济建设为中心的发展战略之后,地方政府围绕土地的开发与经营就是这种“企业性质”的集中体现,并在长期的经济建设实践中形成了效率优先的经营逻辑。以“成本—收益”来衡量政府行为的交易思维不仅仅停留在资源开发领域,也影响着地方政府在各项工作领域中的思维逻辑,并贯穿于面向中央政府、职能部门、辖区企业的政府行为中,当经济效益同廉政建设出现冲突时,廉政建设便时常被搁置于相对次要的位置。政府廉政治理思维上的“效率优先”而引致的廉政建设的退让,是地方政府高廉政风险产生的原因之一。


地方政府与中央政府总是进行着在中央政府可以容忍的极限值内寻求地方利益最大化的博弈。中央政府对地方政府的监管受监管成本的影响,往往只能通过刚性的指标体系和结果的宏观呈现来约束和评判地方政府,而难以对地方政府的具体行为进行有效的监控,形成类似“政治—行政承包机制”的政府间委托代理机制[2]。在“政治—行政承包制”下,中央政府更多关注的是地方经济建设的成果,而相对较少深究达成经济成果所采取的手段和其过程中地方官员行为的合法性;而地方官员也突破了过去的单纯执行者角色,不再是被动的履行中央交派的任务,在地方利益考量和个人利益索求上有了更大的主动性,在完成经济增长业绩的过程中为自身谋利甚至为整个部门谋利的行为就有了很大的“安全空间”。对地方政府的上下级政府间来说,随着1984年干部管理体制由过去的各级干部下管两级改为下管一级,地方各级党政主要领导获得了任命其下属的权力,挑选得力的下属贯彻自己的行政意志成为领导选拔干部的重心,而协助领导实现经济增长目标构成了领导行政意志的主要部分。有些地方甚至出现了“经济要上,廉政要让”的论调。一些领导认为腐败在经济发展中存在一定的积极作用,在体制不健全、官僚主义对经济发展造成阻碍的时期,腐败等非正常途径可以成为突破这些障碍的手段。当官员能力与官员腐败并存、经济发展同廉政建设之间产生冲突时,廉政建设往往需为经济发展让路,廉洁的价值处于相对次要的位置。一些能力突出、经济建设业绩显著的地方官员,他们的腐败行为即使被察觉,也因其对地方经济增长的贡献和“不可或缺”的角色而往往得到纵容。于是就形成了整体上廉政执法执纪的宽松环境,为腐败的滋长提供了机会。


这种廉政建设为经济发展让路的思维,不仅体现在地方党政领导的执政理念中,在党和国家执法执纪职能部门——纪检监察系统中也是如此。例如在最高人民检察院1992年-1998年的年度工作报告中,“紧紧围绕为社会主义经济建设服务的指导思想”等语句频现。纪检监察工作如何为经济建设服务?对改革开放和经济发展中出现的问题,坚持的原则是“看出发点对发展生产力是否有利,看效果是支持改革推动经济发展,还是阻碍改革破坏经济发展”;对于案件的查处要“将经济交往中必要的应酬与行贿受贿区别开来,将企业为促进经营购销业务所采取的奖励措施与贿赂区别开来,将由于政策法律衔接不够、因执行政策而引发的有悖于法律规定的行为与经济犯罪区别开来,将不正之风与犯罪行为区别开来”[22],可见纪检监察为经济建设服务的宗旨。纪检监察部门的工作本应只服从于国家法律、党的纪律,以监督党和国家干部的廉洁守法、惩处腐败违法违纪行为作为工作开展的原则,但加以为经济建设服务的任务之后,就影响了其执法执纪的刚性,对一些轻微腐败的纵容使许多地方官员逐渐“放开手脚”,积少成多、积小为大,进而形成普遍性的、严重的腐败现象。


地方政府在“效率优先”的战略下,不仅像企业一样经营资产、追求效益,还使政府与企业的关系发生了微妙变化。政府的角色本应是公共服务的提供者、市场秩序的维护者和惩治违法犯罪的执法者,经营思维使政府倾向于用收益来衡量对企业服务的提供、政策的供给和违法的惩罚等,出现诸如选择性为给政府或官员个人带来更大利益的企业服务、以选择性执法方式包庇相关企业等。例如在城市房地产开发中,某个房产项目能否获取较大收益不仅仅取决于建设质量、营销手段等,更重要的是房产的区位、周边配套以及所处环境。而所处区位、周边配套及环境恰恰是由政府来决定的,因而游说政府、甚至俘获政府官员,成为房地产商在开发房产过程中经常采取的措施。对于政府来说,抬高地价、获取高额的土地收益,就能将此收益进一步应用于基础设施建设,获得GDP的高速增长;而在这个过程中的土地征收、土地出让、土地行政审批、项目投资等各个环节,都有官员个人谋利的空间和机会,政府与企业间的经济交易就很容易达成,而房地产行业也成为腐败的高发之地,近年来查获的官员腐败案件,大多与房地产开发有关。可谓地方政府的经济交易思维主导着政府行为并影响了官员个人行为,引致了政治系统的高廉政风险。


(二)治理结构:权力集中下的约束失效


在地方政府的经营化运作中,快速有效的决策至关重要,理性而有效的决策达成离不开决策者的权威。正如西蒙所言,“权威的一个极端重要的职能就是获得高度理性和效力的决策”[23],反观成功的企业基本上都是采取精英集权决策模式,正是因为“精英集权化管理在保证决策高度理性和效力两个维度上使企业的效率达到最大化”[24]。因而改革至今地方政府的权力体系并未像改革初期所预期的那样走向分权的道路,相反却在很大程度上走向了“再集权”。作为政府经营化的典型,政企统合治理模式更是将政治、行政、公司三种机制统合,在对内权力集中的同时对外权力扩张。地方政府的经营化运作和统合治理普遍造就了权力向地方“一把手”集中,这些地方“一把手”不仅是地方党委、政府的负责人,同时也是城市建设的总规划师,拥有地方发展和城市建设的极大决策权力。因腐败而落马的市委书记、县委书记,往往在过去的几年曾大搞城市建设,获得了不错的经济增长业绩。正是因为逐渐集中而膨胀的权力在现有的权力约束机制下无法得到有效的监督,权力的非规范化运用成为普遍时,高廉政风险即产生。


在统合治理模式下,横向权力结构上权力向一把手集中,纵向权力结构上向上级政府集中。但在监督机制上,往往权力的拥有者本身就是监督者,既掌握着巨大的经济权力,又担负着监督责任,如同在比赛中既是运动员同时又是裁判员一样,监督的可信度自然也就下降了。例如纪委的监督,过去纪委一直受同级党委的直接领导,查办案件需同级党委的批准,这不仅使纪委的监督查处工作易受党委领导的左右,也使对同级党委的监督难以进行。就政府预算的监督来说,预算监督的法定主体是人大,但对于预算监督的内容、范围、程序和方法的规定仍然过于笼统,可操作性不强[25]。不仅如此,由于预算内收入受法律法规严格管控且无法满足地方政府发展经济的需求,对于大规模的工程建设、区域开发所依赖的政府投资,大多数来源于政府的预算外收入。预算外收入虽然也受中央管制,但由于资金的分配和使用跨越各级政府各个部门的分散管理方式,难以进行有效的约束和控制。地方政府经济增长的投资驱动使地方政府有汲取预算外收入的强烈动力,虽然这些收入也为填补预算不足、开展大规模建设项目提供了必要支持,但规范的征收、管理、监督机制的缺乏很容易造成腐败问题,这也是工程建设领域腐败高发的原因。在地方政府发展思维普遍转向发展性地方主义、权力结构普遍走向统合式集权结构的形势下,高廉政风险与统合式集权结构下权力约束机制的失效密切相关。


(三)治理路径:惩治导向下的防控缺失


目前地方政府经营化的发展模式,使地方官员在进行土地经营、投资建设的过程中,存在着大量腐败机会,而对应的廉政治理路径,仍然以对腐败官员的惩治为主,缺乏从根本上遏制腐败再生的防控机制。上文已分析到,与其他国家不同,中国地方政府的独特之处在于政府掌握土地,对土地的经营、政府投资已成为地方政府的重要经济行为。土地公有制为地方政府提供了一个利用土地经营所得推动城市建设的路径,正如托尼·塞奇所指出,公共工程、审批和采购是任何体制下都容易产生腐败的三个领域,而公共工程在所有国家都为地方官员的腐败行为提供了机会[26]。在中国,不仅仅是公共工程,大量的开发建设都靠地方政府来完成,地方政府成为城市建设的经济主体,自然同市场主体存在着紧密联系。改革开放以来,总体上中国的资本是稀缺的,而各地政府的土地供给是充裕的,“用脚投票”的资本给地方政府带来很大的压力,于是各地为了更好的招商引资展开了非常激烈的竞争,采取各种措施亲商、爱商、护商,为了获取更多资本而与企业家建立密切联系,这种现象完全与现代市场经济的原则相悖。项目投资如火如荼展开,其中的廉政风险也随之升高,因为这中间各种的管理费、打通关系费、拆迁费等都要截留项目资金。在地方官员不断受到来自市场主体中行贿者的合谋诱惑而产生腐败行为时,纪检监察机关通常出于策略偏好选择严惩腐败分子,而对腐败事件中的行贿者以及负有廉政责任的上级领导缺少问责及防控措施。对行贿者的纵容,会导致市场中存在大量行贿者试图侵害公职人员的廉洁性,使廉政建设过多依赖于公职人员的道德自律。对廉政领导责任的忽视,负有廉政责任的上级领导就会在晋升机制的挤压下把更多的精力投入到经济建设领域而忽视了其应该对组织成员的廉政状态进行管制的责任。因而在现有的廉政建设路径中,关注对腐败行为的惩治,而缺乏对腐败犯罪各类责任主体进行全面责任追追究的防控机制,是当下地方政府高廉政风险难以遏止的因素之一。


除此之外,按照传统的思维,加强监督被认为是防控腐败发生的有效机制,而另一面——权力的制约就被忽视了。“我国传统控权制度一直沿袭强监督——弱制约的模式,重视上级对下级、中央对地方的权力监控而忽视横向及上下级权力主体之间的权力制约。具体表现为横向权力结构上权力向一把手集中,纵向权力结构上权力向上级政府集中。这种强监督——弱制约的控权模式使制约制度的功能被削弱,同时监督制度的固有缺陷被放大”[27]。监督机制依靠监督者的完全履职,多元复杂的目标或是外界的压力都易使监督者受到影响而产生不完全履职,缺少制约机制的配合,当监督者与被监督者达成合谋,或是在我国还存在的监督者同时也是经济权力拥有者的现状下,腐败的预防机制也就失效了,高廉政风险随之产生。


改革开放以来,中央政府以经济建设为中心、效率优先的发展战略深刻影响着地方政府的执政行为,经济责任的下移和配套权力的部分上收带给地方很大的发展压力。土地公有制为地方政府提供了通过土地经营实现经济增长的途径,追求土地经营效率又造就了政府的公司化运作和权力结构走向集权的地方治理变迁。而这个过程中地方政府廉政治理思维中廉洁价值对效率价值的退让,廉政治理结构上权力约束机制的失效,以及廉政治理路径上对单向惩治的依赖和防控机制的缺失,使地方政府逐渐形成了高廉政风险的政治生态。自2008年以后,中央政府便意识到了唯GDP的发展模式带来的问题,并提出了转变发展模式、更加注重社会公平等一系列改革措施。如今,中国的经济发展已进入新常态时期,不再单纯以GDP增速论英雄,也意识到了腐败蔓延的严重问题,开始着力推动反腐败进程。经济的新常态需要政治的新常态与之呼应,而在任何情况下政治的改革都不能顾此失彼,在现阶段经济发展仍然是国家建设的重心,效率性和科学性的要求使得在经济建设领域管理权力向精英集中有其必然性;而高廉政风险的治理与防控同样刻不容缓。兼顾经济发展与廉政建设,是现阶段应采取的正确态度。在此情形下的反腐败策略,需要系统的治理思维、科学的治理结构和合理的治理路径。生产与分配领域的分类管理理念,制约与监督并重的控权理念等,都值得进一步的研究、实践和检验。


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[19] 折晓叶:《县域政府治理模式的新变化》,《中国社会科学》2014年第1期,第121-139页。[Zhe Xiaoye, ″New Changes in the Governance Model of County-level Governments,″Social Sciences in China, No.1(2014), pp.121-139.]

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[24] 陈国权、于洋:《公共品的生产和分配:两种不同的行政逻辑》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2014年第4期,第126-133页。[Chen Guoquan & Yu Yang,″The Production and Distribution of Public Goods: Two Different Administrative Logics,″Journal of Zhejiang University(Humanities and Social Sciences), No.4(2014), pp.126-133.]

[25] 卢大鹏:《走出政府机构改革困局——地方政府与中央政府的博弈分析与启示》,《中国行政管理》2008年第7期,第27-30页。[Lu Dapeng, ″The Predicament of Government Institutional Reform-A Game Thoretical Analysis of the Relationship between central Government and Local,″Chinese Public Administration, No.7(2008), pp.27-30.]

[26] 托尼·塞奇:《地方政府和腐败:几个实际问题》,杨雪冬、赖海榕译,《经济社会体制比较》2001年第5期,第62-64页。[Tony Saich, ″Local Government and Corruption: Some Real Problems,″trans. by Yang Xuedong & Lai Hairong, Comparative Economic and Social Systems, No.5(2001), pp.62-64.]

[27] 陈国权、周鲁耀:《制约与监督:两种不同的权力逻辑》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第6期,第43-51页。[Chen Guoquan & Zhou Luyao, ″Restriction and Supervision: Two Different Logics of Power,″Journal of Zhejiang University(Humanities and Social Sciences), No.6(2013), pp.43-51.]


本文系国家社科基金重大项目“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”(14ZDA016)的阶段性成果。


注释:

[①]系统性腐败具有三个特点:一是腐败在某些领域或组织内部呈现出多发性、关联性特征;二是腐败案件之间存在共同的制度性原因,与所在政治系统的制度缺陷有关;三是腐败的发生机制、运作方式有一定的固定模式。详见《选择性执法、非法治化竞争与系统性腐败》,载《浙江大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期,第164-176页。

[②]相关研究成果请参见:Barro R J, ″Government spending in a simple model of endogenous growth,″NBER Working Paper,no.5(1988); 张海星:《公共投资与经济增长的相关分析——中国数据的计量检验》,《财贸经济》2004年第11期,第43-49页;饶海琴、徐荆:《上海市政府投资支出与GDP持续增长相关性分析——上海地区1978年~2006年实证数据》,《上海经济研究》2008年第11期,第19-26页;张颖:《财政支出结构对经济增长影响的实证检验》,《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2012年第1期,第81-84页。

[③]数据来源于浙江省发展规划研究课题组《我省与江苏省国家级高新技术产业开发区的比较及启示》

[④]数据来源于《2012年浙江省开发区经济发展报告》



原载《浙江大学学报》(社会科学版)2016年8月8日

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