吴士存:未来南海形势的发展与危机管控

选择字号:   本文共阅读 1771 次 更新时间:2023-10-15 15:33

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吴士存 (进入专栏)  

10月11日,吴士存院长应邀在北京出席由中国军事科学学会和中国国际战略学会主办的“第七届香山论坛”并发表"海上安全合作"议题主旨演讲。现将演讲全文附录如下:

伴随着仲裁裁决的出炉,以及中国一系列及时有效的外交和舆论应对,南海局势目前进入了一个相对平静的时期。但目前的平静只是短暂的和阶段性的,未来南海形势将进入一个新的发展阶段。具体特点如下:

第一, 南海形势发展的不确定性增加,主要是南海争议实质的演变、游戏规则的变化、争端方和利益悠关方战略目标和利益诉求的调整,使得地缘政治竞争成为驱动南海形势发展的主要因素。

第二, 南海争议中的法律博弈将有增无减,这一博弈以美日主张“裁决有效”与中国坚持“裁决无效”为主线而展开,并将持续到中国岛礁建设基本完成和《南海行为准则》最终签署。

第三, 未来中国将在坚持“不接受、不承认”裁决的同时,继续推进以岛礁设施建设为主要内容的南海维权行动。由此可能导致中国在多边外交场合面临围绕是否执行裁决的挑战增多、压力增大,美日、东盟和东盟个别国家会利用一切多边场合和机制炒作或利用裁决继续向中国施压。

第四, 中菲关系改善的大方向不会变但也不会一帆风顺,仍面临诸多障碍、受到各方力量的的牵制。围绕黄岩岛的“捕鱼权”问题的争论将是影响中菲关系迅速改善的主要障碍。

第五, 军力博弈将成为未来南海地缘政治竞争中的一个显著特征,以中美军力博弈为主线,美国或美国及其盟国进入中国控制岛礁12海里可能“常态化”。如日本进入南海参与美国主导的针对中国的联合巡航,则南海发生军事冲突的可能性将大大增加,主要是因为中日政治互信不足、军事战略对立、危机管控机制缺失。

第六, 裁决改变了南海博弈的游戏规则、同时导致有关各方利益诉求的调整,“南海行为准则”的磋商也将徒增变数,所以,COC达成共识的难度显著增加。

第七, 可能的“南海危机”和“危机外溢”。随着台湾当局南海政策的调整,迎合美日的一面逐步显现。民进党的“台独”理念决定了其南海政策必将与大陆渐行渐远,其基本走向是“切割大陆、迎合美日、呼应东盟”。两岸南海政策和主张上可能出现的分歧将给未来南海形势的发展增添了新的变数,如果台湾的南海政策作为呼应美日的南海战略需求或成为美日在南海牵制中国战略的一部分的话,那“南海危机”和“危机外溢”将会同步发生。

第八, 中国和部分南海周边国家海上执法力量冲突将难避免。伴随着南海沿岸各国海上执法力量的发展,中国和其他南海周边国家海岸警卫队的装备和人员都大幅度增加,都试图以增加海警力量和加强在争议地区的执法方式来扩大海上存在和强化实际控制,而在现阶段南海地区安全机制缺失、危机管控机制仍在磋商之中,而类似海军《海上相遇规则》(CUES)尚未在各国海警之间建立起来,估计短时间内难以达成共识。

第九, 南海海上合作和“共同开发”可能举步维艰。尽管中国致力于通过推动海上合作和共同开发提升中国与有关声索国之间的政治互信,并力图通过推进“共同开发”把南海建成“和平、友谊、合作之海”,但其他声索国的主要兴趣和利益取向是如何在仲裁后按新的游戏规则巩固既得利益的同时,谋求自身南海利益的最大化。

南海事关中国的主权、安全和发展利益。南海的和平与稳定不仅关系到本地区国家和人民的发展利益和福祉,同时也是整个国际社会的重大关切。所以,维护南海地区的和平与稳定需要声索国、沿岸国和利益悠关方,乃至整个国际社会的共同努力。第一,中美在南海构建避免误判、减少对抗、管控危机的军事关系。美国应对抵近侦察、进入中国所控岛礁12海里保持克制,避免利用裁决向中国施压和将日本等盟国纳入针对中国的南海联合巡航行动,不在南海周边建设针对中国的军事基地和进行针对中国的联合军事演习;作为回应,中国应力求降低岛礁建设的军事化程度、提高岛礁设施的公共服务功能,避免在黄岩岛进行岛礁建设和宣布南海防空识别区。第二,加速《南海行为准则》磋商,制定准则磋商的“时间表”和“线路图”。从建设南海地区安全机制和解决南海地区危机管控机制缺失的高度来认识“准则”制定的紧迫性和重要性。第三,在尽早启动两个热线平台(“中国-东盟海事热线”和“中国-东盟外交高官热线”)发挥作用的前提下,探讨建立中国与南海沿岸国海警之间的“海上意外相遇规则”的可能性。第四,根据《公约》123条闭海、半闭海合作义务的规定,围绕海洋环境保护和生物资源的可持续利用等议程探讨建立“南海沿岸国合作机制”。从紧迫议题和低敏感领域着手,本着“先易后难、先简单后复杂”的原则推动海上合作、唱响南海合作的主旋律。第五,根据“双轨思路”的机制设计,逐步建立中国与争端国之间的、着眼于危机管控和争端解决的双边磋商机制(中-越,中-菲,中-马,中-文莱)建设,从而把“双轨思路”由构想变为现实。随着中菲关系的改善,可考虑首先着手建立中菲两国政府间的高级别磋商机制,就中菲南海争议、危机管控和共同开发等问题进行磋商和探讨。

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