摘要：在市场经济社会，国有企业主要存在于市场机制无法或难以发挥作用的领域，以弥补市场失灵和起到再分配政策等作用。中国国企改革有其成功之处，但也存在诸多后遗症。吸取国外尤其原苏联东欧等国家国企改革的经验教训，以史为鉴，寻求适合中国国情的国企改革路径依赖。看不清国企改革的问题实质或激进做法均是改革天敌。

　　 关键词：中国国有企业  改革  路径依赖

　　 2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，推动国有企业深化改革，坚定不移把国有企业做强做优做大等。如果没有充分考虑到社会转型期的中国国情及其国家改革与发展战略大背景，而简单从企业市场经济法则来看，有些人或许对“把国企做强做优做大”等存有疑虑，从而影响或误导国企改革。如何准确理解和把握习总书记上述讲话精神，讨论中国社会转型期国有企业改革路径依赖就显得很有必要。

一、国有企业市场定位

　　 关于国有企业的缺陷与不足，理论界已经阐述很清楚，实践也足以证明。从直接表象来看，主要包括效率低下、亏损严重、资产流失、债务危机、负担沉重等。从深层原因来看，主要包括两点：一是国有企业产权主体模糊而缺位，信息不对称严重，委托代理成本高；二是国有企业与行政权力存在千丝万缕的关系，具有公权力因素和超经济性，容易形成政经混合体，具有行政垄断倾向，有违市场公平竞争规律。因此，国有企业难以也不应当成为一般市场竞争领域的主要主体。[1] 20世纪70年代末80年代初，西方发达国家国有企业在国内生产总值中所占比重平均为7.7%，相对比重最高的意大利也仅占24.7%。[2]世界银行列举的8个发达工业国家在1978-1991年间国有企业产值占GDP的平均值为7.8%（未加权平均），列举的40个主要发展中国家大约在10%左右。[3]由此可见，无论发达国家还是发展中国家，国有企业都不是一般市场竞争领域的主要主体，但发展中国家相对发达国家而言国有企业比重稍微高一些。至于极少数非市场化国家和依赖石油等资源的国家就市场而言另当别论，也不具有可比性。

　　 在市场经济社会，国有企业作为国家调控经济的一种手段，主要存在于市场机制无法或难以发挥作用的领域，以弥补市场失灵和起到再分配政策等作用。一般而言，国有企业主要存在于关系国家安全、国家经济命脉以及涉及国计民生的公共基础设施等特殊行业。国有企业在世界各国产业分布总体上具有趋同性，主要分布在规模经济突出的自然垄断产业、资本技术密集型产业、公共性（或外部经济性）产业、基础产业、技术先导产业等。因此，国有企业总体上往往具有社会公共性、外部经济性、必要垄断性、非竞争性、非盈利性等特点。除了原苏联东欧等传统社会主义国家及其他少数非市场化国家外，世界上很少有国家把利润作为国有企业的首要目标。如果单纯为了盈利，国有企业原则上就没有成立的必要。这是国有企业与私有企业的一种社会分工，体现了国有企业具有私有企业所无法取代的特殊职能。国有企业也只有在这些领域才能更好地发挥集中资源配置、集中力量办大事等特有的制度优势。

　　 从市场经济及其国有企业发展的历史经验来看，一旦市场机制因战争、经济危机等因素受到较大破坏时，再加上当时不同程度的意识形态影响，往往是国有化比重相对较高时期。包括西方国家在内的许多国家在两次世界大战和经济危机时期，通过政府投资或国有化等方式产生了一批国有企业，政府在推动大企业集团发展方面起到了加速作用。比如英国一战时期投资成立了800多个军事企业，将铁路收归国有等。法国二战时期建立了法兰西电力公司、法国雷诺汽车公司、法兰西银行等国有企业。美国二战期间建立了2600个左右的国有企业。但是一旦战争或经济危机等影响市场机制发挥作用的因素结束，这些国家又将战时或危机时期成立的许多国有企业通过私有化等方式清理掉。因而，包括西方国家在内的许多国家经历了多次国有化和私有化交替的浪潮。即使这些国家国有化浪潮时期，国有企业也从来没有占据市场经济社会的主体地位，仍把国有企业作为国家调控经济的一种手段以弥补市场缺陷作为基本原则。比如英国在1974至1979年经过第二次国有化浪潮后，国有企业总产值也才约占国民生产总值的13%。即便在西方国家国有企业比重较高的法国，当时国有企业总产值才达到全国工业总产值的1/5；到1990年，国有企业总产值仅占国内生产总值的18%。[4]

　　 然而，随着市场经济进一步发展以及国家治理水平的不断提高，处于充分管制下的私有企业也能起到纠正市场失灵的作用，国有企业也并非是再分配政策的唯一有效工具。凡是私有企业及其社会资本能够解决的领域，政府原则上都要允许，实现国有资本有进有退。因此，国有企业存在空间进一步收缩和限制。从发达国家来看，国有企业主要集中在交通运输业、邮电通信业、供水、供电、供气等公用事业和基础设施产业。即使这些垄断性产业、基础设施产业和公共事业领域，国有企业也没有绝对垄断，也开始引入私人资本，航空、铁路、石油、煤炭、汽车、钢铁、造船等重要领域大量引入私人资本，某些领域甚至全部私有化，在管理上实行特许经营、政府监管等多种方式。比如英国的通信业、运输业的45%由私有企业承担，比利时的供水、供电、供气等国有化程度只有19.7%，日本国铁也实现了私有化等。在美国、加拿大、日本等国，除了邮政全部由国家投资外，其他领域都向私人资本开放。[5]

　　 当然，对于后发型的发展中国家而言，为了发展经济和赶超发达国家，建立国有企业除了弥补市场失灵外，还要考虑构建国家工业及其国民经济体系、奠定经济基础、技术创新与先导、扶持和提高企业市场竞争力等因素。比如20世纪90年代我国500家最大工业企业销售收入在相当长一段时期内还不及美国通用汽车公司一家企业。而西方国家在二战以后通过政府干预在较短时间内推动了大企业集团发展。这都值得包括我国在内的发展中国家借鉴。同时，作为发展中国家，无论国家治理水平还是法治化水平都相对不高，社会管制能力不足。以上因素决定了包括中国在内的发展中国家国有企业存在空间更多一些。但不管如何，市场经济及其国有企业发展方向则具有规律性。这要取决于不同国家历史发展阶段的国情差异。

　　 由此看来，立足于中国作为后发型发展中国家及其市场经济发展的阶段性，进一步深化国企改革，合理界定国有企业的国家所有权市场边界。这是习总书记强调的“把国有企业做强做优做大”的逻辑前提。在国有资本应当进入的领域，把国有企业做强做优做大则是毫无疑问的。这是政府有所为、有所不为的重要体现。唯此，才能更好地理解和把握习总书记讲话内涵及其精神实质。

二、中国国有企业改革现阶段所面临的问题

　　 对于从社会主义计划经济向市场经济转型的中国而言，国有企业改革经历了扩大企业经营自主权、“利润包干”、“利改税”、“两权分离”、“企业承包经营责任制”、“公司化改制”为主导的产权改革及其现代企业制度等诸多过程。国有企业改革也经历了从“政企分开”到“政资分开”的改革路径探索。

　　 从中国社会平稳转型视角来看，相对于原苏联东欧等传统社会主义国家的“休克疗法”而言，我国国有企业改革采取的渐进式改革模式比较可行，实践证明也是比较成功的，初步实现了“软着陆”。但同时也带来了一系列后遗症，比如国企改革不彻底、反复、停滞等，甚至今天提出的许多国企改革的问题及其对策与建议在多年前就出现。具体而言，主要包括如下几个方面：（1）国有企业市场定位在国家立法和政策层面上还不是很明晰，虽然国有企业不断从竞争性领域退出，但比重依然过高，截止2017年，国有企业资产总额仍超过144万亿元，多数国有企业仍存在于一般竞争领域；（2）国有企业尤其中央国有企业数量虽然大幅下降，但依然相对较高，比如截止2017年，国资委管辖的中央国有企业仍有98家，其中，每家企业集团内含许多大型国有或国有控股子公司，还不包括财政部管辖的国有企业；（3）国有经济比重虽然不断下降，但仍达到国内生产总值的1/3左右，远高于世界平均水平；（4）中央与地方国有企业分工及其关系与中央与地方的财权和事权划分不是很协调；（5）国有企业按照公益类与商业类进行的分类监管及其区别法律规制还没有解决；（6）国有企业治理与普通商事企业公司治理混淆与模糊，不仅异化了公司法等私法规范及其公司治理，而且也没有真正解决国有企业治理问题；（7）国有企业办社会职能及其历史遗留问题还没有彻底解决等。

　　 之所以如此，笔者认为，原有的渐进式改革模式具有探索性与尝试性，常因不确定的改革思路、政府换届更替、人事变动、决策者之间的观念分歧等因素而容易导致国企认识模糊不定或缺乏明确的国企市场定位及其改革方向，甚至容易出现波折、反复或倒退等现象。而这在政治体制改革滞后等情况下又会进一步延缓国有企业深化改革。

　　 这些问题如若不能得到及时有效解决，将直接影响到市场经济体制的建立健全和政治体制改革等，进而影响到能否为中国社会平稳转型提供适宜的经济土壤。这也是党的十八届三中全会为何进一步提出深化国企改革的原因所在。

三、国有企业改革的国际经验教训

　　 对于原苏联东欧等传统社会主义国家而言，计划经济向市场经济转型，这是历史选择。毫无疑问，以意识形态为主导的计划经济基础上的国有企业应当进行市场化取向的改革。所以，这类国家的国有企业改革最为引人注目。即便以市场为基础的西方国家以及其他许多发展中国家，在经历国有化浪潮之后，一旦战争、经济危机等影响市场机制发挥作用的因素消除之后，也会面临国有企业改革问题。

　　 学界早已关于国外国有企业改革的详细介绍，重复介绍并无多大意义，但从中梳理能够对中国国有企业改革有所助益的经验教训则是必要的。具体而言，主要包括如下几个方面：

　　 1、普遍设立国有企业改革主管机构。无论西方发达国家还是原苏联东欧等转型国家和其他发展中国家大多如此。比如意大利的国家参与部、西班牙的国家工业局（INI）（后来改制为国家工业控股公司）和资产剥离操作局（DOO）、俄罗斯的国家和地方国有财产管理委员会、企业私有化委员会、东德的国有财产委托管理局（托管局）、波兰的所有制改造部、匈牙利的国家财产局、国家私有化署、罗马尼亚的私有化署、巴西的国有企业管理委员会、印度的国有企业局、工业与财政复兴局等。

2、普遍为国有企业改革立法。无论西方发达国家还是原苏联东欧等转型国家和其他发展中国家大多如此。比如俄罗斯早先有《俄罗斯私有化纲要》，1991年颁布了《俄罗斯联邦所有制法》、《俄罗斯关于国家企业和地方企业私有化法》，随后又颁布了《小私有化法》、《长期归国家所有的财产使用法》等；匈牙利1988年颁布了《经济结社法》、《改造法》等；波兰1990年颁布了《国有企业私有化法》、《设立所有制改造部法》等；捷克斯洛伐克1990年颁布了《经济改革纲要》、《财产归还法》、私有化法案，随后捷克也颁布了《小私有化法》和《大私有化法》等一系列私有化法案；保加利亚1992年颁布了《私有化法》等；美国1945年颁布的《政府公司控制法案》等；日本的《国有铁路改革法》、《电信电话株式会社法》等；法国1983年颁布的《公营部门民主化法》等；阿根廷1989年颁布的《国家改革法》等；我国台湾地区颁布的《公营事业移转民营条例》及其实施细则等。(点击此处阅读下一页)