摘要：梳理宪法第10条“城市的土地属于国家所有”的若干争议，指出其问题实质及其出路所在。关于宪法第10条的规定，理解为“国有化”运动，并不符合文义解释和历史事实；或是强调“城市的土地可以包括集体所有”，但却没有认识到集体所有权的缺陷，则这种释宪或修宪并无多大意义。基于当下国情，在尚未触及土地所有制改革时，宪法第10条能够适应现有体制及其现实需要。但如果通过这种质疑，试图反映土地产权问题，则具有现实意义。而这问题的根本在于立足于土地规模化经营及其所有权社会化发展趋势的土地所有制改革与创新，但基于中国国情，需要采取稳妥慎重的改革路径选择。这已经超出了释宪范围，而是修宪问题，这也是解决宪法第10条的根本之策。

　　 关键词：城市土地  国家所有  国有化  集体所有权  土地所有制改革

Dispute and Responses on “Urban Land Owned by the State”

LI Changgeng

Abstract: About“urban land is owned by the state” from the constitution article 10,if it is only understood as “nationalization”movement, which does not conform to the semantic interpretation and historicalfacts; or it is only emphasized“urban land can include collective-ownedland”, but not to recognize the defects of collective ownership, theinterpretation of the constitution or constitutional change islittle significance. Basedon the present national conditions, when China hasnot yet pushed reform of land ownership, the constitution article 10 can adaptto the existing system and its practical need. But if this question tries toreflect the trend of pluralism of land property right, which has practical significance.The key of the problem lies in reform of land ownership, including collectiveownership, which is needed to take the stable path selection of reform seriously,based on China's national conditions. This is beyond the scope ofinterpretation of the constitution, but the problem of constitutional change, whichis also the key of solving the constitution article 10.Keywords：Urban land;National ownership; Nationalization; Collective ownership; Reform of landownership.

　　 我国1982年宪法第10条规定，“城市的土地属于国家所有”。当初立法时虽有讨论，但宪法颁布以后并未引起多少争议。之所以如此，土地公有制乃是当时普遍共识。但随着我国城市化进程的加快，地方政府的土地财政愈益凸显，征地拆迁引发的矛盾与冲突愈益频繁，“城中村”现象的出现，以及人们权利及其法治意识的提高等诸多因素，宪法第10条的规定引起了一些人尤其法学界和经济学界的关注和争议。

　　 笔者仔细梳理了学者们对此问题的讨论，对于有些学者关于宪法第10条的解读存有不同认识，并认为有些学者将城市化进程中引发的诸多问题简单归咎于宪法第10条关于“城市的土地属于国家所有”的规定有失偏颇甚至存在伪命题。相反，1982年宪法颁布之后并未引起争议基于我国现有体制环境实属正常。基于上述认识，笔者认为有阐述该问题的必要性，不仅是为了试图准确理解和把握宪法第10条关于“城市的土地属于国家所有”的规定及其宪法解释，而且也是为了试图指出问题的实质及其出路在哪里。

一、“城市的土地属于国家所有”是否国有化条款？

　　 有人将宪法第10条理解为“国有化”条款，并以此视角解读宪法第10条，通过实体和程序等方面质疑其正当性与合法性问题。比如有学者认为，1982年宪法是一场无声无息的私有土地国有化革命，并为官商勾结、浑水摸鱼的腐败创造了条件。[1]有学者表达了类似看法，认为1982年宪法竟然在一夜之间静悄悄地将全部城市土地国有化，而各国经验表明，国有化只有在国家出现紧急状态的情况下才会实行。[2]也有学者认为这是文革遗产的宪法化。[3]也有学者将“城市的土地属于国家所有”理解为“概括国有化”，认为违背了现代法治原则和物权法精神。[4]等等。

　　 关于宪法第10条“城市的土地属于国家所有”的规定，笔者认为，不能单从字面加以解释，更不能从现行的市场经济环境及其价值观尤其个人的政治观点好恶诠释这一条款，而应当基于当时的历史事实理解这一条款。

　　 回顾一下历史。1949年颁布的《共同纲领》、1950年颁布的《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》以及1954年宪法均明确规定保护公民个人的私有财产，包括私人的城市房屋及其土地所有权。到1955年之前，我国城市里的私人房地产仍占有较大比重。但这并非是当时中国共产党及其政府的最终想法，而是建国初期为了政权稳定而采取的平稳过渡的权宜之计。当时的意识形态便是包括土地在内的公有制。这一点从1956年1月颁布的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》就足以看出，该《意见》要求“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的方法一律收归国有”。[5]因此，自1956年社会主义改造以来，以及其后的“文革”运动，便通过动员私人主动上交、没收、征购、征收等方式逐步对城市私有房地产进行国有化改造了。至于这一时期国有化运动是否正当性和合法性问题，有无遵循程序要求、有无合理补偿、有无办理产权变更登记等，不能以今日之法治精神衡量，只能基于当时的“人治”体制环境理解。因而，乃至“文革”结束后，不能因城市仍有一些私人房屋或落实政策返还一些私人住宅就认为存在私人土地现象。

　　 总之，基于当时意识形态和政治要求理解，我国不可能允许私人土地存在，只能是土地国有和集体所有两种。只不过当时没有运用法治思维去解决这些问题而已。对此，彭真针对1982年宪法修订讨论时就曾经明确说过，“关于土地所有权，过去宪法和法律没有明确规定，但历来对城市土地是按照国有对待，农村土地是集体所有”。[6]

　　 其实，从当时意识形态来看，土地国有才是普遍主张，即便土地集体所有也是不得不为之的折衷做法。这在1982年宪法修改讨论时可见一斑。1982年宪法修改讨论时，荣毅仁、方毅、钱昌照、胡子婴等人都主张土地国有，废除集体土地所有权，集体只有土地使用权。[7]之所以后来保留了集体土地所有权，笔者以为，中国共产党当初革命获得农民支持其中一个重要理由就是实现“耕者有其田”，“分田地给农民”，如果革命成功后再把土地收归国有势必引起农民不满，但其意识形态又不允许土地私有化，加以又受到原苏联“集体农庄”的影响，因而借鉴并采取了模糊土地国有和私有的“集体土地所有权”概念。[8]即便以此理念推行的“人民公社”以及原苏联的“集体农庄”也引起了许多农民不满，更何况农村土地国有化呢？故我国1982年宪法采取了慎重态度，并没有采纳土地全部国有的主张，而是保留农村土地集体所有作为公有制另外一种形态的做法。

　　 至于有学者提到，1990年4月，原国家土地管理局回复最高人民法院民事审判庭（90）民他字第10号函时，提出如下意见：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”[9]因而，有学者认为，在1982年宪法颁布之前存在城市私人土地的现象，进而推断1982年宪法第10条的规定属于“国有化”运动。[10]笔者以为，首先，无论最高人民法院的咨询还是原国家土地管理局的回复主要阐明的是原城市私人宅基地是否还享有使用权问题，而并非强调1982年之前还存在私人宅基地所有权，只是承认历史上的私人宅基地所有权。其次，这实际上是最高人民法院和原国家土地管理局关于历史遗留的城市私人宅基地使用权纠纷案件所采用的法治思维表述，但并不完全适应当时的历史事实。即城市私人宅基地虽然在历史上属于私人，但自从1956年以后的社会主义改造以及其后的“文革”运动等多次国有化运动，早已在政治事实和当时人们眼中不承认土地私有了，而只存在土地国有和集体所有。而这不能运用后来的法治思维来解释当时的历史事实。另外，原国家土地管理局和最高人民法院的解释作为规范性文件基于中国的法治环境均不能完全代表也无权代表当时中国土地所有制问题的宪法回应或解释，更何况其中涉及的主要是土地使用权而非所有权问题。

　　 因此，一方面，我国1982年宪法第10条规定并不存在所谓的“国有化”运动，只是从宪法上第一次对土地所有权加以明确规定，是针对当时的土地现实状况进行的宣示性规定。既然如此，就要考虑到集体土地和国有土地的大致界限和范围，因而就有了宪法第10条的规定。同样，1986年《土地管理法》进一步明确规定了“土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因而有学者从城市私有土地无偿概括国有化视角质疑其正当性与合法性就成了伪命题。

另一方面，由于1982年宪法第10条只是对人们早已熟知并接受的我国既存土地现实状况的规定，而且土地国家所有与集体所有一直存在着所有权与使用权分离的现象，这在城市私有房地产所进行的社会主义改造以及其后的“文革”运动中也不例外。因而，“城市的土地属于国家所有”的规定并不否定或影响到土地上建筑物所有人的土地使用权。这也是长期以来的客观事实。这也正是1982年宪法颁布以来并未引起争议的重要因素。对此，1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第28条进一步明确规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，(点击此处阅读下一页)