郎加泽仁:“社会欧洲”视角下的欧洲一体化发展

选择字号:   本文共阅读 1247 次 更新时间:2022-12-17 21:30

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郎加泽仁  


在欧盟话语体系中,“社会欧洲”是一项开放式计划,旨在强化欧洲一体化的社会维度。事实上,欧洲一体化初期的各项条约就已包含推动社会维度建设的意向,只是一直未能把共同社会政策具体化。随着欧洲一体化的推进,欧盟历经多重危机,也深刻认识到经济不是解决所有问题的万能药。于是,“社会欧洲”建设成为深化欧洲一体化的一个突破口。在新的时代背景下,全面了解“社会欧洲”的政策历程有助于深刻认识欧洲一体化的当前发展以及未来趋势。

“社会欧洲”逐步成为欧洲一体化重要议题

欧洲一体化初期,经济主导西欧合作,而社会合作受阻。尽管《欧洲煤钢共同体条约》《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》为共同的社会政策奠定了法律基础,但这些条约普遍重经济轻社会。历经数十年,欧共体才把“社会欧洲”提上议事日程。

早期成员国缺乏协调经济与社会政策的政治意愿。第二次世界大战结束后,欧洲全力推动经济发展。到20世纪50年代末,欧共体经济繁荣初现,政治精英对社会动荡的担忧有所减少,但法国与德国就制定共同社会政策的问题持有异见。法国强调协调社会政策的重要性,特别是男女同工同酬与保障流动工人社会权利问题。而德国工会则强烈反对法国坚持社会立法,因为担心这会破坏其在集体谈判中的自主权。此外,1958—1970年间,负责欧共体委员会社会政策事务的意大利籍委员只关心本国剩余劳动力的输出。由此可见,主要国家都以自身利益为重,缺乏制定共同社会政策的政治意愿。同时,各国社会权利差异很大,难以协调,且各国认为欧共体层面的行动没有必要。

新自由主义的兴起制约了“社会欧洲”计划。欧洲政治精英起初认为,仅靠持久的经济增长就足以推动社会进步。然而,到20世纪60年代末,欧洲的社会经济领域发生了重要变化,促使政治精英改变其想法,并开始关注欧洲在社会领域的合作。1969年,海牙峰会承诺加强构建共同的社会政策;1972年,巴黎峰会主张推动“社会欧洲”计划。但是,20世纪70年代中期至80年代初,西方国家遭遇两次资本主义经济危机,失业率高企,西欧、北欧各国社民党先后在政治选举中遭受挫败,其领导地位转弱。与此同时,新自由主义兴起,主张减少国家对经济的干预,呼吁废除福利制度以恢复经济,导致“社会欧洲”计划遭遇冷落。

德洛尔委员会意在强化一体化的社会维度。1985年,时任法国经济和财政部长的雅克·德洛尔(Jacques Delors)出任欧共体委员会主席。为突破社会政策领域的停滞状态,他提出“社会对话”的概念,鼓励社会伙伴(欧洲层面劳资双方的代表)就社会政策达成联合协议,并使之成为共同体关于就业和劳工政策立法的基础。同时,他提议大幅扩展欧共体区域和社会政策。1989年12月,欧共体及其成员国首脑(英国除外)通过了《欧共体劳动者基本社会权利宪章》,旨在保障经济与社会一体化并行不悖且相辅相成。1993年,《马斯特里赫特条约》生效,欧洲议会获得更大的咨询权和立法权,欧盟理事会可以在很多社会政策上采用有效多数表决制。这样的制度变革为社会政策的发展创造了有利条件。

21世纪初“社会欧洲”计划缺乏推动力

2000—2015年,“社会欧洲”计划曾一度受到质疑,甚至从政治议程中消失。原因是新成员国反对约束性社会政策,各国政治纷纷右转,以及金融危机导致经济增长放缓。

新成员国反对约束性社会政策。欧盟于2004年、2007年和2013年先后三次扩员,却没有额外预算确保经济、社会和区域发展的趋同,也没有对东扩可能会带来的新问题做好准备。首先,新成员国需要时间来“消化”共同体既存典章制度。其次,成员国不仅在社会模式上存在差异,且仍未在发展模式上取得共识。最后,由于东欧国家的国家主权意识更浓,它们不愿意把社会政策领域的主权让渡给欧盟。

政治右转使社会政策缺乏支持。20世纪末,欧洲政治格局开始发生变化。1999年欧洲议会选举表明,选民对左翼的支持率总体呈下降趋势,而对右翼的支持率在增加。2004年欧洲议会选举证实了政治格局的转变,欧洲人民党党团的右翼成员党大获全胜,而社会民主党和社会主义政党的支持率大幅下降。同年11月,巴罗佐委员会成立,但其多数委员亦来自中右翼政党。2005年更是一个政治转折点,多数欧盟大国由右翼政府执政。彼时,权力平衡明显右倾,而右翼反对共同的社会政策。

经济状况不佳导致欧洲无力推动一体化的社会维度。2008年金融危机后,欧洲各国经济状况普遍不佳,复苏之路艰难,失业率居高不下,面临贫困和社会排斥风险的人口比例增长,由此,经济治理成为重点,这种形势导致欧洲人对国家社会政策产生了质疑。总体而言,有两种视角可以解释经济下滑为何不利于社会政策。其一,经济是衡量一体化收益的标准之一。成员国经济越差,一体化对各国的有利程度越低,支持主权让渡的程度就越低。其二,经济状况差会导致人们对欧盟层面治理的焦虑,从而影响选民的政策偏好。因此,经济环境越差,民众将社会保护委托给欧盟的动机就会越弱。

欧洲社会一体化进程任重而道远

欧洲一体化既是危机的产物,也是应对危机的一种机制。但是,历经多重危机之后,欧洲已深刻意识到无法仅靠经济政策来解决问题。鉴于此,自容克委员会以来,欧盟特别强调一体化的社会维度。

容克委员会注重经济货币联盟的社会维度。2014年11月,容克出任欧委会主席后强调经济货币联盟的社会维度,并把社会问题提上欧盟议事日程。容克认为,可以通过有效的劳动力市场政策促进就业,改进教育和终身学习政策,更好地协调社会保障体系,并在经济货币联盟框架内为全民提供有效的社会保护。其中,解决就业问题是社会维度的关键,因为失业会助长不平等和社会排斥。2015年以来,紧缩政策日渐宽松后,社会发展问题提上日程。当时,欧洲委员会突出就业和社会维度在欧盟政策中的地位,视劳动力自由流动为解决就业危机的一种方法,并提出了几项关于季节工、技术工和跨国劳工的指令。同时,与社会政策相关的立法提案受到关注,尤其是健康与安全、性别平等等议题,其中多数提案集中在2019年上半年获得通过。

《欧洲社会权利支柱》成为构建“社会欧洲”的指南针。2017年,哥德堡峰会正式宣布了欧盟的《欧洲社会权利支柱》(以下简称《支柱》),旨在强化一体化之社会维度,为欧盟公民提供新的、更有效的权利,以构建一个更公平的欧洲。2019年6月,欧洲理事会通过了《欧盟战略议程(2019—2024)》,呼吁成员国在欧盟和国家层面落实《支柱》内容。新一届欧盟领导成员也公开强调支持“社会欧洲”建设。2021年5月,波尔图社会峰会为进一步实施《支柱》提供了政治动力,且欧盟成员国落实《支柱》的意愿强烈。2022年6月,欧盟就业与社会事务部长公布了成员国根据《支柱》拟于2030年实现的目标,即就业率提高至78.5%,每年培训至少57.6%的成年劳动者,并将面临贫困或社会排斥风险的人数减少1560万人。可见成员国落实《支柱》意愿强烈,同时也表明,解决社会问题是深化欧洲一体化发展的重要方向。

加强经济上行与社会趋同。2015年,欧盟委员会、欧洲理事会、欧元区集团、欧洲央行和欧洲议会等五大机构领导人联合发布《完成欧洲经济货币联盟》的报告,首次强调在经济和社会领域加强趋同的必要性。疫情之前,欧洲实现了连续7年经济增长,就业率达到了欧盟历史上的最高水平。但是,疫情等因素可能会阻碍欧洲的上行趋同趋势,加剧经济社会领域的异质性,并导致成员国走向下行趋异的道路。

从制定社会政策的角度看,欧盟已克服了一些制度障碍,但这并不意味着已为“社会欧洲”计划扫清了道路,欧盟还面临着各种内外挑战。有限的预算只是欧盟面临的现实问题之一,但已足以掣肘欧盟通过预算政策干预成员国社会政策的能力。在当前形势下,欧盟各国在构建“社会欧洲”上很难取得较高程度的共识。尽管“社会欧洲”的政策历程与机制变革是欧盟努力实现资本主义制度再平衡的一种尝试,也为欧洲社会一体化提供了适应新时代背景的制度基础,但“社会欧洲”的愿景仍将长期处于初级阶段。


郎加泽仁,中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。


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